周海雄，鄭志航，車豪杰

我國體育社團建設發(fā)展存在的問題及其改革策略

周海雄，鄭志航，車豪杰

（寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211）

體育社團是群眾體育開展的組織載體，體育社團的發(fā)展壯大對“健康中國策略”的全面實施具有重要作用。我國體育社團發(fā)展存在管理與行政機構(gòu)“同構(gòu)”，外部競爭缺乏和社會合法性不足等不利于體育社團建設與發(fā)展問題。要解決這些問題，需要變革體育社團組織的行政體制，明確體育行政機構(gòu)的職責和權力；加強體育社團的法制與監(jiān)督機制建設，允許“一社多會”，建立第三方監(jiān)督評估機構(gòu)；完善體育社團的《章程》建設，通過《章程》為體育社團組織機構(gòu)賦權，引入競爭性的體育社團選舉規(guī)則，增強體育社團財務管理的透明度。

體育社團；管理體制；法制建設

我國競技體育發(fā)展取得了突出成績，群眾體育沒有得到應有的重視，影響全民健身運動的開展。在國家層面，體育總局所屬各個運動管理中心的社會化改革在積極推動中，為了激發(fā)體育社會組織活力，帶動全民健身運動的開展，國務院頒發(fā)了促進全民健身運動，激發(fā)基層體育社會組織活力等系列文件。然而從各方反饋的效果來看，因缺乏系列法律法規(guī)指導，體育總局各運動管理中心改革收效甚微，且地方和基層體育社團的改革由于權力主導沒有實質(zhì)性改變，也難成其效。本文分析體育社團改革中面臨的具體問題，提出相關的改革策略，為深化體育社團改革提供參考。

一、體育社團發(fā)展面臨的主要問題

我國全國性體育社團，省市體育社團，基層和草根體育社團面臨的問題各不相同，從管理體制來看，存在諸多共性問題。

（一）體制問題

我國體育總局各個運動管理中心是“政事不分、事社不分、社企不分、社社分割、社民分離”的組織[1]。體育總局及其中心是行政（事業(yè)）、社團和企業(yè)三者兼具備的機構(gòu)，即“一套班子，三塊牌子”。體育總局及其下屬的運動中心，包括地方和基層的體育行政機構(gòu)，已形成了一個特定的利益集團，根據(jù)利益集團理論與分類，屬于“機構(gòu)型利益集團”[2]。體育總局主導的社團改革面臨眾多的問題，與各省市縣的體育局所屬社團改革面臨的問題大同小異。體育總局所屬各運動中心社會化改革在局領導大力推動下，改革總體順利，但收效甚微。省市縣體育社團的社會化改革，目前只有文件指導，沒有相應的法規(guī)，很少有具體政策體系與實踐指導策略，改革尚處于觀望的狀態(tài)。要使我國體育組織社會化改革順利進行，必須找到突破口[3]。

（二）法律保障與監(jiān)督問題

1995年制定和頒布《中華人民共和國體育法》，由于此法是在計劃經(jīng)濟思想指導下頒布且多年未修改，體育法適用性問題突出。這些突出的問題導致各級體育行政組織直接干涉具體事務，自身有法不依，違法不究[4]。2016年修訂的《社會團體登記管理條例》是一部管理著從國家到草根，性質(zhì)和類型各異的社團的行政法規(guī)，根本無法適應體育領域眾多運動社團蓬勃發(fā)展的需要[5]。目前地方單項體育社團由同級體育總會和行政機構(gòu)進行管理與監(jiān)督，但體制內(nèi)的監(jiān)督效果欠佳，監(jiān)督形同虛設。行政管理機構(gòu)對社團的監(jiān)督，實質(zhì)是機構(gòu)負責人對社團負責人的監(jiān)督。體育總會、民政局和體育局的負責人，對同級政府領導授意安排的運動社團負責人進行監(jiān)督，幾乎是不可能的[6-7]。要確保體育社會化改革順利進行，必須加強體育相關的法律與法規(guī)建設，健全監(jiān)督機制，讓體育社團發(fā)展做到有法可依，違法必究。

（三）內(nèi)部建設問題

我國各級體育總會是個行政機構(gòu)，在體育總會登記的多數(shù)優(yōu)質(zhì)單項體育組織被政府行政領導和體育局內(nèi)部人員管理，造成各級體育總會和單項體育社團依然按照行政的邏輯在運行[8]。國家和地方體育社會組織的章程大同小異，各級體育社團領導換屆選舉通常采取等額選舉投票的方式產(chǎn)生，或上屆組織負責人直接委任新機構(gòu)負責人。由此導致地方和基層的單項體育組織的負責人小團體化、權力交接固化，下級體育社團被上級社團邊緣化的問題突出，嚴重影響了體育社團權力機構(gòu)的管理效率。社團的行政化特征，也使下級體育社會組織對上級認同感和歸屬感缺失。而體育社團改革主要是在同級的體育行政機構(gòu)主導下進行的，這易使與行政機構(gòu)關系密切的人會獲得有更多的機會；且原子化分散各地的下級運動社團，提出的意見很難得到上級社團的尊重與采納。因此，必須加強體育社團《章程》的規(guī)則建設，從內(nèi)部組織和規(guī)則建設進行完善，才能使體育社團改革順利進行。

二、優(yōu)化體育社團組織管理制度

行政體制是社團發(fā)展的外部因素，體育社團改革與發(fā)展要從改革體育管理體制開始。

（一）變革體育社團組織的行政體制

世界上涉及國家管理體育的模式大致有社會主導型、政府監(jiān)督型和政府主導型三種[9]。中國的經(jīng)濟社會發(fā)展已取得顯著成就，應需要尋求一條與國情相適應，與世界體育運動發(fā)展相融合的體育發(fā)展道路。目前各級體育行政管理機構(gòu)掌管著體育領域內(nèi)的大部分資源，改革體育行政管理體制是體育社會組織發(fā)展的前提，否則社會組織就難以獲得發(fā)展空間[10]。為減少政府內(nèi)部的相關利益干擾體育社會組織發(fā)展，確保改革的順利進行，必須對體育行政進行全面和徹底的改革[11]。建議將各級體育行政與教育、文化或旅游等部門整合成一個行政機構(gòu)，減少管理人員，提高政府管理效益，消除現(xiàn)有體制對體育社會組織發(fā)展的阻礙。夏季和冬季奧運項目總計近40個大項，體育大會有30多個項目，所有體育項目都有社會組織。面對數(shù)量眾多、各具特色的運動社團，國家每一級體育行政機構(gòu)設置的崗位和管理人員是有限的，有限的人員很難有效管理類別繁多，并具有專業(yè)性的社團。在政府的監(jiān)督下，應讓社團根據(jù)不同體育類別的專業(yè)特點與社會適應性施行自我組織管理與資源合理利用。

（二）明確體育行政機構(gòu)的職責和權力

行政機構(gòu)和體育社團同構(gòu)，造成體育行政和體育社團之間職權不清[12]。國家應重新修訂“體育法”，用法律形式確定體育行政機構(gòu)的權利與義務，協(xié)調(diào)各管理機構(gòu)的管理目的與利益分配。各級政府的體育職能主要是制定政策和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)各體育社會組織之間關系等。政府通過購買公共服務的形式支持社會組織發(fā)展，通過財政部門轉(zhuǎn)移財政資金支持單項體育社團的發(fā)展[13]。體育行政機構(gòu)通過體育總會間接管理各個單項體育社團活動，傳達政府的意見（圖1）。體育行政機構(gòu)必須完全脫離具體的體育事務工作中，真正實現(xiàn)“政社分開、職權分明”。只有體育行政機構(gòu)根據(jù)發(fā)展需要適當放權，將社會運動場館資源釋放給社會進行管理，保障運動社團能為大眾健身提供更具體和有效的服務，進而實現(xiàn)全民健身計劃。

（三）允許“一社多會”的體育社團管理

民政部門頒布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定，一個地方只允許一個同類社團合法注冊，這將導致一些社團被個人和小團體控制，造成組織機構(gòu)長期的固化和僵化。應借鑒西方發(fā)達國家管理社會組織和地方社會組織的經(jīng)驗，制定相應的法律指導各級社團的管理，改變《社會團體登記管理條例》中一社一會的規(guī)定。在體育領域，社團管理的法規(guī)允許同一個地區(qū)同一運動項目有三個以內(nèi)的單項體育社團登記并開展活動，促進組織之間競爭[14]。管理單項體育社團的全國綜合體育社團，允許全國體育總會、中國奧委會或全國體育聯(lián)盟三種形式的組織合法注冊和開展活動。全國單項體育社團，允許國家單項體育協(xié)會、國家單項體育聯(lián)盟或國家單項競技聯(lián)盟等三種形式的組織合法注冊和開展活動（圖2）。地方和市縣體育總會和單項體育組織，同樣允許多個社團合法注冊登記和開展活動。由個體會員組成的眾多草根運動社團，其組織穩(wěn)定性不高，機構(gòu)負責人頻頻變換，更加需要有針對性的社團管理法規(guī)。民政部門要簡化對單項體育組織的登記和審批制度，支持合法的體育社團日常活動。對違法社團管理法規(guī)或國家法律的社團或個人，根據(jù)體育反腐敗部門的報告依法對違反法規(guī)的社團或個人進行處罰[15]。

（四）建立第三方體育社團評估機構(gòu)

目前，參與體育社團評估的機構(gòu)專業(yè)性欠缺，對體育社團的評估，依然由體育局主導，評估的專業(yè)性、獨立性和公正性缺失[16]。通過健全體育社團的監(jiān)督機制，讓各級民政機構(gòu)來建立第三方體育社團評估機構(gòu)，機構(gòu)內(nèi)不僅要有專業(yè)的財務人士，還應該具有法律、新聞、體育管理、體育競賽和運動員等領域的專家。各級體育行政機構(gòu)委托合格的評估機構(gòu)對體育社團的工作進行評估，評估機構(gòu)將評估報告提交給民政和體育行政部門，評價結(jié)果作為體育社團是否合法以及獲得財政支持的依據(jù)。政府應將評估結(jié)果公示在網(wǎng)站內(nèi)，接受社團內(nèi)部人員監(jiān)督，同時讓社團之間相互監(jiān)督，減少虛假行為。依法建立第三方的體育社團評估制度，從而改進社會組織的監(jiān)管模式，提高社會組織的公信力，完善社會組織的自律機制[17]。

（五）建立獨立的體育反腐敗機制

當前體育總會和民政部門對同級的體育社團無法進行有效的監(jiān)督。民政部要求社會組織內(nèi)部成立黨支部和監(jiān)事等職位，以監(jiān)督社團的活動，這種監(jiān)督機制對內(nèi)部普通會員具有一定的監(jiān)督作用，但對社團負責人的監(jiān)督難以奏效。為確保對社團的有效監(jiān)督，必須依靠外部力量。依據(jù)體育法，由民政部門主導建立獨立的“體育反腐敗委員會”，通過獨立機構(gòu)來監(jiān)督體育社團內(nèi)部的違規(guī)和腐敗問題[18]。各級體育反腐敗機構(gòu)內(nèi)的委員應來自法律、新聞、體育管理、體育科研、體育競賽和運動員等領域的專家和知名人士。對于社團的各種違規(guī)和違法行為，體育反腐敗機構(gòu)可啟動調(diào)查程序。調(diào)查報告將提交給體育行政、民政和財政機構(gòu)，由民政部門裁定社會組織是否違法，由財政部門決定是否給予財政支持。對于涉及違法犯罪行為的，應通過法律途徑，依法對其進行處罰。

三、完善體育社團管理的法律制度建設

體育社團的發(fā)展既需要外部體育行政制度保障和法規(guī)建設，也需要內(nèi)部制度和法規(guī)的完善，社團的章程建設采取以下幾個策略。

（一）依法為體育社會組織機構(gòu)賦權

體育社團行政化導致部分體育社團權力機構(gòu)的權威性喪失。國家應通過《體育法》發(fā)布規(guī)范性的《章程》，重建體育社團權力機構(gòu)，消除體育社團權力機構(gòu)行政化的影響。針對不同行政層級管理特點和各個運動項目的發(fā)展情況，制定體育社團《章程》，為社團賦權。各級團體性單項體育社團權力機構(gòu)須由下級的單項體育社團，以及來自法律、醫(yī)學、企業(yè)、媒體、專業(yè)技術委員會和運動員等領域的個人代表組成（圖3）。各級體育總會權力機構(gòu)須由同級的單項體育社團代表，下級體育總會的代表，以及適當人數(shù)的法律、醫(yī)學、企業(yè)和媒體等領域的個人代表組成。為保障團體性會員單位代表的權力，個人代表的數(shù)量應不超過代表總?cè)藬?shù)的五分之一。國家通過體育法發(fā)布指導性的體育社團章程，規(guī)范權力機構(gòu)代表的來源和數(shù)量限制，建立起各級體育總會和團體性單項體育社團權力機構(gòu)的權威性。

（二）制定體育組織換屆選舉規(guī)則和程序

通過選派或委任完成體育社團負責人換屆工作，既是社團行政化的慣性，更是目前社會組織換屆選舉規(guī)則不規(guī)范導致的。通過體育法發(fā)布規(guī)范性的《章程》，明確體育社會組織換屆選舉的規(guī)則和程序，是改變目前困境的最佳方案。章程應規(guī)定各級團體性體育社會組織負責人換屆選舉須采用差額選舉的辦法，候選人不少于三人。所有候選人都必須在新社團籌備處登記，公開競聘，選舉以無記名投票方式進行，公開唱票并當場宣布選舉結(jié)果，以增強選舉的透明度。通過這種開放和競爭性選舉，建立起體育社團的社會合法性，建立起會員對組織的歸屬感和認同感[19]?！墩鲁獭繁仨毭鞔_規(guī)范體育社團主要負責人的專業(yè)能力、業(yè)務水平和任期。社團內(nèi)的專業(yè)代表，必須是社團所轄地域內(nèi)，具備最高級別的專業(yè)水平和業(yè)務能力的人員。禁止體育行政機構(gòu)和其他政府機構(gòu)人員擔任社團負責人，避免行政人員進行利益輸送或?qū)ぷ?。通過體育總會和團體性單項體育社團權威性和社會合法性建設，建立起網(wǎng)絡化的社團組織機制（圖3）。

圖3 體育社團關系

（三）增強體育社團的財務管理透明度

由于制度不健全，宣傳力度不夠，我國多數(shù)社團會員對組織內(nèi)部的活動和經(jīng)費使用等信息缺乏了解。體育管理制度與法律應該規(guī)定：所有的體育社團必須通過自身建設的網(wǎng)站或各級體育總會的網(wǎng)站，公布社團的基本信息，提高社團透明度[20]。團體性體育社團，通過自建或體育總會的網(wǎng)站，將社團的章程等信息公布在媒體上，增進會員對社團的了解；將主要負責人的個人信息公布在網(wǎng)站內(nèi)，接受會員的監(jiān)督；將換屆選舉候選人的具體信息，競選綱領等信息公布在網(wǎng)站內(nèi)，保障社團換屆選舉的開放性；將財務信息發(fā)布在媒體中，使會員了解經(jīng)費使用情況，增加組織財務的透明度，獲得會員的認可。同時，可通過各種社交微平臺，更快便捷地推送社團日常活動信息，提升社團影響力。

四、結(jié)語

我國體育社會化發(fā)展面臨的問題是多方面造成的，改革必須從體育體制改革和體育法制建設兩條路徑同時入手。體育體制改革必須消除體育行政對社團改革與發(fā)展的影響，確立體育行政的國家立法地位。體育法制建設方面要重新修訂體育法，確保社團改革與發(fā)展有法可依。規(guī)范社團章程，規(guī)范體育社團的運行規(guī)則，增強內(nèi)部建立社團的社會合法性，引進確立多個社團的競爭機制，促進我國體育社團健康發(fā)展。

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The Problems and Reforms of China’s Sports Societies

ZHOU Hai-xiong, Zheng Zhi-hang, CHE Hao-jie

（Faculty of Sports Education, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

Sports associations are organizations for the development of mass sports, and the development and expansion of sports associations plays an important role in the comprehensive implementation of the “Healthy China strategy”. There are many problems in the development of China’s sports associations, namely “homogeneity” with administrative institutions, lack of external competition and lack of social legitimacy. To solve these problems, it is necessary to carry out a major system reform on the sports administrative bodies, and clarify the responsibilities and powers of the sports administrative bodies. The reform includes strengthening the construction of a legal supervision mechanism for sports associations, allowing “one club and multiple meetings”, establishing third-party supervision and evaluation institutions, improving the construction of sports associations, and establishing the authority of sports associations through the articles of association. We will introduce competitive election rules for sports associations to strengthen the financial transparency of sports associations.

sports associations, managerial mechanism, legal construction

G861.2

A

1001 - 5124（2021）06 - 0113 - 05

2021-05-30

周海雄（1972-），男，浙江江山人，副教授，主要研究方向：網(wǎng)球教學、訓練。E-mail: zhouhaixiong@nbu.edu.cn

（責任編輯 夏登武）