依法對證券違法行為進(jìn)行查處是《中華人民共和國證券法》規(guī)定的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)十項(xiàng)職責(zé)之一。證券法第一百七十三條規(guī)定，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，被檢查、調(diào)查的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合，如實(shí)提供有關(guān)文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。證券執(zhí)法實(shí)踐中，被調(diào)查當(dāng)事人、有關(guān)單位和個(gè)人拒絕、阻礙證券執(zhí)法的行為并不鮮見。一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016-2019年，證監(jiān)會18%的調(diào)查案件中不同程度存在當(dāng)事人不配合調(diào)查的情況。本文試圖探討對阻礙、拒絕證券違法調(diào)查行為的執(zhí)法對策，以期助益破解證券執(zhí)法困境，提高執(zhí)法效能。

一、法律實(shí)施機(jī)制不夠完善是難以對不配合調(diào)查行為進(jìn)行查處的關(guān)鍵癥結(jié)

證券執(zhí)法是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用證券法律規(guī)范，調(diào)查、糾正和制裁證券違法行為的活動，旨在通過行使、運(yùn)用證券市場監(jiān)管執(zhí)法的公權(quán)力，輔之以國家強(qiáng)制力為保障，以糾正市場失靈，平衡促進(jìn)資本形成和保護(hù)投資者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)設(shè)立證券市場的目標(biāo)。依法對證券執(zhí)法予以配合，是被調(diào)查對象的法定義務(wù)，也是法律實(shí)施的內(nèi)在要求。對于我國證券市場存在不配合調(diào)查案例多、處罰少，處罰難以有效嚇阻違法的狀況，個(gè)中原因值得深思。

（一）從證券執(zhí)法體制看，我國實(shí)行的是證監(jiān)會集中執(zhí)法、行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)證券執(zhí)法的模式，刑事司法機(jī)關(guān)相對居于執(zhí)法后端和被動地位

盡管在法律規(guī)制方面，對于不配合證券執(zhí)法的行為，我國構(gòu)建了行政處罰、治安處罰、刑事追責(zé)的梯次性法律追責(zé)體系，但法律規(guī)定較為原則，落地實(shí)施面臨現(xiàn)實(shí)困難。刑法第二百七十七條規(guī)定，以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。治安管理處罰法第五十條規(guī)定，阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。2019年修訂的證券法賦予證監(jiān)會對拒絕、阻礙調(diào)查行為的直接處罰權(quán)，證監(jiān)會可以責(zé)令改正，處以十萬元以上一百萬元以下的罰款，并由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰?？傮w上，刑法作為行政法的保障法，具有謙抑性的特點(diǎn)，不宜過寬或者過度介入證券執(zhí)法；同時(shí)，刑法規(guī)定的是用暴力或威脅方法，而沒有“等”或者“其他方法”的規(guī)定，對未使用暴力、威脅方法的不配合調(diào)查行為，不能以妨害公務(wù)罪予以刑罰。此外，治安管理處罰涉及公安部門與證監(jiān)部門、中央與地方跨部委、跨層級的協(xié)調(diào)銜接，盡管2006年3月證監(jiān)會、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在打擊證券期貨違法犯罪中加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作的通知》，明確證監(jiān)會對阻礙證券行政執(zhí)法違反治安管理案件的移送機(jī)制，但實(shí)際中協(xié)調(diào)銜接的難度較大，基層公安治安條線對證券執(zhí)法不熟悉、認(rèn)識不統(tǒng)一，自上而下溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長，難以普遍地或者主要地依靠治安處罰進(jìn)行規(guī)制。對于“激烈對抗”的個(gè)案尚可聯(lián)系公安機(jī)關(guān)處理，而更常見的避而不見、故意拖延、謊言誤導(dǎo)等“消極配合”“軟對抗”，則難以給予治安管理處罰。由此，導(dǎo)致對許多不配合證券執(zhí)法的行為沒有予以及時(shí)有效的懲處，影響執(zhí)法效能。

（二）證券法并未對拒絕、阻礙證券調(diào)查的行為情形作出具體規(guī)定，按照修訂后的證券法進(jìn)行行政處罰仍然需要執(zhí)法探索

在境外成熟市場，不接收證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查令，或違反經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請、法院發(fā)出的調(diào)查令，將面臨罰款、監(jiān)禁等處罰。在中國香港，被調(diào)查對象或者與調(diào)查有關(guān)的人士必須在指定時(shí)間、地點(diǎn)會面并回答問題，無合理原因不會面可處以罰款及監(jiān)禁。任何人在被要求向香港證監(jiān)會提供資料時(shí)，提供在要項(xiàng)上屬虛假或具誤導(dǎo)性的資料，且知道該等資料在要項(xiàng)上屬虛假或具誤導(dǎo)性，或罔顧該等資料是否在要項(xiàng)上屬虛假或具誤導(dǎo)性，即屬犯罪。經(jīng)公訴程序或簡易程序，可處以罰款及監(jiān)禁。在美國，證監(jiān)會可簽發(fā)傳票強(qiáng)制有關(guān)人員到場陳述觀點(diǎn)；當(dāng)事人拒不遵從的，證監(jiān)會可請求法院發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行令；拒不執(zhí)行法院強(qiáng)制命令的，以藐視法庭罪定罪。

從邏輯上看，不配合調(diào)查與配合調(diào)查這一對概念相互對應(yīng)，證券法第一百七十條規(guī)定了證監(jiān)會執(zhí)法人員的詢問談話、調(diào)取資料、凍結(jié)查封扣押等方面的職權(quán)。如果證監(jiān)會執(zhí)法人員依法履職，當(dāng)事人未按要求提供資料、接受詢問則可以認(rèn)為構(gòu)成不配合調(diào)查。從多年執(zhí)法實(shí)踐看，拒絕、阻礙表現(xiàn)樣態(tài)多種多樣、千差外別。大體上，可以分為消極配合調(diào)查、積極阻礙調(diào)查兩大類。消極配合調(diào)查方面，當(dāng)事人、證人往往采取規(guī)避、拖延接受詢問，宣稱執(zhí)法人員無權(quán)調(diào)查，不提供、不按期、不按要求、不如實(shí)提供有關(guān)材料、信息等。積極阻礙調(diào)查方面，表現(xiàn)為隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)，毆打辱罵、圍堵、威脅執(zhí)法人員，暴力搶奪證據(jù)材料、執(zhí)法裝備等行為。對于這些行為，何種情形應(yīng)當(dāng)規(guī)制、處罰，應(yīng)作何種處罰，屬于證券執(zhí)法自由裁量權(quán)的范疇，但是也需要在執(zhí)法實(shí)踐中予以探索。

二、多措并舉加強(qiáng)對不配合調(diào)查行為的執(zhí)法打擊

強(qiáng)有力的證券執(zhí)法是證券市場高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，也是投資者保護(hù)的最后防線。拒絕、阻礙證券調(diào)查行為嚴(yán)重影響案件查辦進(jìn)程，嚴(yán)重破壞執(zhí)法嚴(yán)肅性和權(quán)威性。破解這些執(zhí)法困境，需要開闊思路，多管齊下，綜合施策，努力打通法律實(shí)施的堵點(diǎn)，對不配合調(diào)查行為形成執(zhí)法震懾。

（一）在執(zhí)法取向上，要堅(jiān)持嚴(yán)的基調(diào)，對不配合調(diào)查行為從嚴(yán)打擊

不配合調(diào)查行為嚴(yán)重挑戰(zhàn)執(zhí)法權(quán)威，侵蝕執(zhí)法公信力，減損執(zhí)法人員職業(yè)榮譽(yù)感，更是對監(jiān)管權(quán)威的嚴(yán)重藐視。從證券法修訂過程看，《中華人民共和國證券法（修訂草案一次審議稿）》規(guī)定證監(jiān)會可以對拒絕、阻礙調(diào)查的行為處以100萬元以下罰款，《中華人民共和國證券法（修訂草案二次審議稿）》《中華人民共和國證券法（修訂草案三次審議稿）》降為最高50萬元，而《中華人民共和國證券法（修訂草案四次審議稿）》時(shí)又調(diào)整回最高100萬元。由此可以看出，立法機(jī)關(guān)對于從嚴(yán)處罰不配合調(diào)查行為是支持的。

從其他領(lǐng)域的立法動向看，對不配合調(diào)查行為也是從重處罰。列入全國人大今年重點(diǎn)立法工作計(jì)劃的反壟斷法，擬大幅度提高處罰力度：拒絕提供有關(guān)材料、信息，或者提供虛假材料、信息，或者隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)，或者威脅人身安全，或者有其他拒絕、阻礙調(diào)查行為的，由此前對企業(yè)頂格處100萬元、對個(gè)人頂格處10萬元的罰款，調(diào)整為對企業(yè)頂格處上一年度銷售額1%（沒有銷售額或銷售額難以計(jì)算的，處500萬元）、對個(gè)人頂格處100萬元的罰款。修訂后的證券法賦予證監(jiān)會對不配合調(diào)查行為的直接處罰權(quán)，證監(jiān)會也已經(jīng)開出了首張罰單。要按照對各類證券違法零容忍的理念，綜合運(yùn)用誠信檔案、監(jiān)管措施、行政處罰、市場禁入等全方位立體式追責(zé)手段，切實(shí)提高不配合調(diào)查的違法成本。如對于不配合調(diào)查的上市公司、掛牌公司及其人員，在分類評價(jià)、行政許可、現(xiàn)場檢查等方面，予以冷淡處理、評價(jià)扣分等針對性安排。對典型案例予以通報(bào)曝光，運(yùn)用市場的力量懲罰違法者。對于調(diào)查的涉嫌違法事項(xiàng)，要通過獲取替代證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈，依法作出行政處罰，防止當(dāng)事人因不配合調(diào)查而逃脫處罰。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為

規(guī)范、公正、文明執(zhí)法是對執(zhí)法的普遍要求，能夠一定程度上避免執(zhí)法失范引起的當(dāng)事人對立情緒、過激行為；更重要的是，能夠在發(fā)生不配合執(zhí)法時(shí)為執(zhí)法人員提供應(yīng)對遵循，使執(zhí)法人員知道遇到不同情形的不配合調(diào)查行為，該干什么、該怎么干。一是系統(tǒng)梳理執(zhí)法業(yè)務(wù)規(guī)范，本著明確管用、服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的原則，完善關(guān)于現(xiàn)場執(zhí)法、調(diào)查取證等配套規(guī)則、執(zhí)法細(xì)則，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，為執(zhí)法辦案提供明確、具體、完備的操作指引。要做好應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練，一旦發(fā)生不配合行為，及時(shí)做好錄音錄像等證據(jù)采集，做好執(zhí)法人員人身安全保障。二是由于“拒絕、阻礙”的含義十分寬泛、表現(xiàn)形式多種多樣，從過罰相當(dāng)、尺度公平等角度出發(fā)，對于是否單獨(dú)做出行政處罰還是作為其他違法行為的加重情形，宜加以梳理。如對于接受談話時(shí)沒有如實(shí)陳述的，按照不能強(qiáng)迫自證其罪的原則，監(jiān)管部門應(yīng)保持一定程度的容忍，不能一概以不配合調(diào)查加以處罰。當(dāng)不配合執(zhí)法的情形比較惡劣尤其是存在主觀惡意時(shí)或者做出主動積極的不配合調(diào)查行為，如在調(diào)查人員開展調(diào)查工作的場所內(nèi)安裝錄音設(shè)備進(jìn)行竊聽，搶奪、破壞執(zhí)法工作儀器，故意毀損重要證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為拒絕、阻礙執(zhí)法。同時(shí)，為了強(qiáng)化激勵(lì)，對調(diào)查對象積極配合調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法規(guī)定，依法從輕或減輕處罰。三是注意對不配合調(diào)查行為的全面取證。不配合證券執(zhí)法的行為，往往具有突發(fā)性、不可預(yù)期性。此類案件雙方是直接對立的證券執(zhí)法人員和被調(diào)查對象，被調(diào)查對象往往會就其行為做抗辯。對此，要注意執(zhí)法筆錄的全面性、規(guī)范性，詳細(xì)記錄調(diào)查過程、現(xiàn)場情況。同時(shí)要落實(shí)現(xiàn)場執(zhí)法活動視音頻記錄制度，執(zhí)法記錄儀的視音頻記錄作為最客觀的證據(jù)，原始現(xiàn)場執(zhí)法視音頻資料可以最大程度地還原案件事實(shí)。還要注意的是，應(yīng)盡可能向在場的第三方取證，全面客觀及時(shí)收集證據(jù)，增強(qiáng)證據(jù)說服力，避免各執(zhí)一詞，甚至被攻擊選擇性取證、未全面調(diào)取證據(jù)等。

（三）強(qiáng)化證券執(zhí)法行政和刑事協(xié)作配合

從執(zhí)法實(shí)踐看，相當(dāng)比例的證券違法行為達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)的介入是破解行政執(zhí)法找人難、詢問難、取證難的有效路徑，也是破解不配合執(zhí)法、保障執(zhí)法順利進(jìn)行的有效途徑?！吨袊嗣窆埠蛧谭ㄐ拚福ㄊ唬愤M(jìn)一步強(qiáng)化了對襲警行為的打擊，加強(qiáng)了公安干警執(zhí)法保障。在美國，證監(jiān)會執(zhí)法非常注重與刑事部門甚至聯(lián)邦調(diào)查局的協(xié)調(diào)配合，特別是2008年金融危機(jī)以后，在對帆船基金內(nèi)幕交易案的調(diào)查中，紐約聯(lián)邦檢察官首次在內(nèi)幕交易調(diào)查時(shí)采用以往對抗暴徒和毒品犯罪的電話竊聽手段。在我國，在知識產(chǎn)權(quán)、食藥監(jiān)等特殊領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)更多往前端介入執(zhí)法，為優(yōu)化證券執(zhí)法行刑銜接提供了借鑒。2020年1月15日中美雙方簽署的《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》第1.26條行政執(zhí)法向刑事執(zhí)法的移交規(guī)定：“如依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，存在基于清晰事實(shí)的對于知識產(chǎn)權(quán)刑事違法行為的合理嫌疑，中國應(yīng)要求行政部門將案件移交刑事執(zhí)法”。對證券領(lǐng)域的違法案件，可以借鑒知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的特殊移送機(jī)制安排，證監(jiān)會認(rèn)為存在犯罪的合理嫌疑，需要公安機(jī)關(guān)采取措施進(jìn)一步獲取證據(jù)以判斷是否達(dá)到刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的，即向公安機(jī)關(guān)移送，從而緩解行政調(diào)查手段有限、威懾不足、取證困難的執(zhí)法困境。實(shí)際上，證監(jiān)會和公安機(jī)關(guān)正在嘗試對涉嫌犯罪案件以情報(bào)導(dǎo)偵形式同步開展工作，證監(jiān)會在行政調(diào)查階段，以案件線索形式通報(bào)公安機(jī)關(guān)，證監(jiān)會開展行政調(diào)查的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)同步開展刑事立案前的初查，雙方優(yōu)勢互補(bǔ)，為推進(jìn)案件辦理、從源頭上遏制不配合調(diào)查行為進(jìn)行了有益探索。

此外，對于未構(gòu)成涉嫌犯罪的，要依托證監(jiān)會、公安部執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，建立駐地應(yīng)急聯(lián)系機(jī)制，對于不配合證券執(zhí)法的，特別是以暴力或者威脅手段抗拒調(diào)查的，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)快速出警，保障執(zhí)法人員安全和案件調(diào)查順暢進(jìn)行，同時(shí)對典型案例試點(diǎn)推動刑事追責(zé)。證監(jiān)會與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動將大大增強(qiáng)威懾力，提高行政執(zhí)法的效能。