朱兵強(qiáng)，歐 婷

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

行政協(xié)議，是指行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議作為具有雙方合意的柔性行政行為在現(xiàn)代行政管理中的作用越來越受到重視。2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議解釋》）對行政協(xié)議的訂立、履行及救濟(jì)作了全面規(guī)定。行政協(xié)議糾紛解決由原來區(qū)分行為發(fā)生階段、按行為性質(zhì)分別審查轉(zhuǎn)為全面審查，并且強(qiáng)調(diào)同時審查行政協(xié)議的行政性與契約性?！缎姓f(xié)議解釋》出臺所帶來的這些新變化對行政協(xié)議的效力認(rèn)定、法律后果與責(zé)任承擔(dān)有重要影響，值得研究。

一、無效行政協(xié)議的司法認(rèn)定

行政協(xié)議無效是對協(xié)議效力審查的結(jié)果之一。從《行政協(xié)議解釋》的規(guī)定來看，行政協(xié)議的司法審查引入了對合同有效性的審查，偏向于對行政主體與行政相對人雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的審查，其依據(jù)主要體現(xiàn)在《行政協(xié)議解釋》第十二條規(guī)定，即行政協(xié)議存在《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。由此可見，行政協(xié)議效力的審查不僅是對行政主體行政行為合法性的審查，還應(yīng)當(dāng)包括對協(xié)議雙方合意真實性的考慮，“在‘行為說’的表象之下，行政協(xié)議之‘雙方合意性’已經(jīng)滲入行政協(xié)議訴訟制度”。

行政協(xié)議效力的認(rèn)定既要審查行政行為的合法性，又要考慮協(xié)議雙方的合意性。理論界對如何實現(xiàn)合法性與合意性的有效審查提供了許多建議。有主張行政協(xié)議合法性審查優(yōu)先；也有主張優(yōu)先審查合同合意性，即“先審查雙方意思表示真實性，若意思表示不真實或不自由，則具有可撤銷性，再審查協(xié)議合意是否具有違法性，與公法管制規(guī)范是否存在沖突，如構(gòu)成重大且明顯違法，違反法律、行政法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定，則認(rèn)為無效”；還有探求建構(gòu)公私法審查融為一體的統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，對公私法審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融合，既包括《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定情形，也包括民法中規(guī)定的惡意串通，損害他人合法權(quán)益，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，行政相對人無民事行為能力等情形。

雖然《行政協(xié)議解釋》明確了認(rèn)定協(xié)議無效既要審查合法性也需要同時考慮其合意性，理論界也進(jìn)行了如何有效審查的探討，但司法實踐中，行政協(xié)議效力認(rèn)定未完全考慮協(xié)議合意性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）合意性審查較少適用

在司法實踐中，對行政協(xié)議的司法審查較少審查合意性。如甘孜州華康進(jìn)出口有限責(zé)任公司訴四川省雅江縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋拆遷管理案中，關(guān)于《補(bǔ)償協(xié)議》的效力問題，法院認(rèn)為因行政協(xié)議具有行政性和合同性，對行政協(xié)議效力的審查首先應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法關(guān)于行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格判定。為此需要對行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議是否符合法定程序、適用法律是否正確、是否有重大且明顯違法等問題進(jìn)行審查。行政協(xié)議存在重大且明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等，應(yīng)確認(rèn)無效，不作為履行行政協(xié)議的依據(jù)。法院在認(rèn)定行政協(xié)議效力的過程中，會同時考慮協(xié)議行政性與合意性，但是往往優(yōu)先審查合法性，不會主動提起合意性審查，主要理由在于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)相對具有明確性，而且被認(rèn)為更為嚴(yán)格。

（二）合意性審查缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

《行政協(xié)議解釋》適用于2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議糾紛，但是對于協(xié)議合意性的審查，其依據(jù)可以追溯至1999年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。盡管一直存在參照民事訴訟有關(guān)規(guī)定審查的法律基礎(chǔ)，但是實務(wù)中對于協(xié)議合意性審查一直缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。參照民事法律規(guī)范，參照范圍是否包括基本原則以及一般性原則？比如任躍芬訴重慶市巴南區(qū)魚洞街道辦事處行政協(xié)議糾紛案中，二審法院認(rèn)為“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和行政解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。民事法律規(guī)范秉持鼓勵交易的理念，一般不輕易認(rèn)定合同無效”。“鼓勵交易的理念”是否屬于行政協(xié)議效力認(rèn)定的參考范圍？我們認(rèn)為民事法律規(guī)范中規(guī)定的基本原則屬于可參考范圍，但是法律規(guī)范外的習(xí)慣法、交易慣例不屬于參考范圍。其次，合同法的效力認(rèn)定規(guī)則適用于行政協(xié)議糾紛中，還存在個別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，如以合法形式掩飾非法目的。在《行政協(xié)議解釋》實施后，對于協(xié)議效力認(rèn)定的合意性審查標(biāo)準(zhǔn)，如何參考適用民事法律規(guī)范有待進(jìn)一步明確。

（三）合意真實性存在舉證困難

協(xié)議認(rèn)定無效的情形，適用《行政訴訟法》依據(jù)較多，而適用民事合同規(guī)范的情形較少。簡單歸納分析，造成這一現(xiàn)象原因之一即雙方合意真實性舉證困難。行政協(xié)議效力認(rèn)定參照適用民事法律規(guī)范，但是任一方當(dāng)事人主張并非出于真實意思表示，對于協(xié)議中存在欺詐、脅迫等事實進(jìn)行舉證存在困難。如干德余與泰州市大泗鎮(zhèn)人民政府行政協(xié)議糾紛案中，再審申請人主張案涉協(xié)議書系其受欺騙脅迫的情況下違背其真實意志所簽訂，但其并未提供充分證據(jù)證明該主張，法院裁定駁回再審申請。但在胡大、胡小訴南通市港閘區(qū)秦灶街道辦事處房屋搬遷補(bǔ)償協(xié)議案中，法院認(rèn)為“房屋搬遷補(bǔ)償‘空白協(xié)議’經(jīng)司法鑒定并非胡大本人簽字，胡大對協(xié)議的簽訂也不予認(rèn)可，協(xié)議欠缺合意、締約、真實意思表示等基本生效要素，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效行政協(xié)議”。從上述案例中可以看出，雙方合意是否具有真實性要求提出確切證據(jù)證明。所以，在簽訂行政協(xié)議的過程中，協(xié)議雙方要注重程序的正當(dāng)性，對協(xié)議簽訂的協(xié)商、簽訂過程進(jìn)行公開、記錄。

綜上，無效行政協(xié)議司法認(rèn)定中，司法機(jī)關(guān)對行政協(xié)議雙方合意性審查較少，因行政主體不具有合法性而認(rèn)定無效的情形更多。司法機(jī)關(guān)一般優(yōu)先適用行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，民事合同相關(guān)法律規(guī)范在適用的過程中還存在標(biāo)準(zhǔn)不夠明確等問題。

二、無效行政協(xié)議的法律后果

相較于2015年的《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題解釋》，《行政協(xié)議解釋》對無效行政協(xié)議法律后果的規(guī)定體現(xiàn)了充分賠償原則。依據(jù)解釋第十五條，無效行政協(xié)議的法律后果包括返還財產(chǎn)、賠償損失和采取補(bǔ)救措施。同時，基于實現(xiàn)公共利益及保護(hù)相對人合法權(quán)益的目的，解釋中新增效力補(bǔ)正條款，即行政協(xié)議無效原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。司法實踐中，我們認(rèn)為效力補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)同時包括對行政行為合法性與行政協(xié)議合意性的補(bǔ)正。

（一）充分賠償原則

根據(jù)《行政協(xié)議解釋》，無效行政協(xié)議產(chǎn)生的具體法律后果如下：第一，當(dāng)事人因行政協(xié)議取得的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)予以返還，如不能返還，可折價賠償；第二，行政主體過錯導(dǎo)致協(xié)議確認(rèn)無效，可以同時判決采取補(bǔ)救措施；第三，給相對人造成損失的，賠償損失。參照適用《合同法》第五十八條，即協(xié)議被確認(rèn)無效的，應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)訂立前雙方法律關(guān)系狀態(tài)為目的。

如福豐紡織品公司、福豐玩具公司訴安徽省廣德市人民政府案中，相對人訴訟請求為行政賠償，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條：“被告的具體行政行為違法但尚未對原告合法權(quán)益造成損害的，或者原告的請求沒有事實根據(jù)或法律根據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的賠償請求?！毕鄬θ酥苯永嫖丛馐軗p失，且無對預(yù)期利益進(jìn)行行政賠償?shù)姆梢罁?jù)，無法獲得行政賠償。但根據(jù)《行政協(xié)議解釋》的相關(guān)規(guī)定，在行政協(xié)議無效的情況下，行政相對人信賴?yán)媸艿綋p失的，應(yīng)獲得相應(yīng)賠償?！缎姓f(xié)議解釋》對行政相對人在合同訂立過程中產(chǎn)生信賴?yán)鎿p失進(jìn)行賠償，體現(xiàn)了充分賠償原則。

（二）無效行政協(xié)議效力補(bǔ)正

《行政協(xié)議解釋》中新增行政協(xié)議效力補(bǔ)正條款，是指行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。因為行政協(xié)議同時具有行政性與契約性，行政協(xié)議無效的原因自然包括行政主體行為合法性與協(xié)議雙方合意真實性兩方面。其中雙方的合意性，可以通過追認(rèn)方式予以確認(rèn)，如吳華斌訴杭州市下城區(qū)人民政府、杭州市下城區(qū)城市建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司一案中，原告吳華斌主張簽署的搬遷補(bǔ)償協(xié)議無效，理由之一為其父吳順明在搬遷補(bǔ)償安置確認(rèn)書中代吳華斌選擇調(diào)產(chǎn)安置，不符合吳華斌的真實意愿。原審法院認(rèn)為吳順明與吳華斌亦達(dá)成了財產(chǎn)分割協(xié)議，對搬遷補(bǔ)償協(xié)議中約定的款項和安置房予以分割，且已實際履行，該行為應(yīng)視為吳華斌對調(diào)產(chǎn)安置方式的事后追認(rèn)。雖然在二審中，法院認(rèn)為財產(chǎn)分割協(xié)議不屬于審查范圍，沒有進(jìn)一步審查，但是認(rèn)定協(xié)議有效，駁回上訴，維持原判。從上述案件可知，無效行政協(xié)議雙方合意性的缺陷可以通過追認(rèn)等方式進(jìn)行補(bǔ)正。行政協(xié)議合法性的效力補(bǔ)正，主要是針對需要批準(zhǔn)生效的行政協(xié)議，《行政協(xié)議解釋》第十三條即是對待批準(zhǔn)行政協(xié)議效力的進(jìn)一步解釋，“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效”。而在一審辯論終結(jié)前獲得審批的行政協(xié)議合法性補(bǔ)正有效。

三、無效行政協(xié)議的責(zé)任承擔(dān)方式

（一）締約過失責(zé)任

行政協(xié)議因違反行政訴訟法相關(guān)規(guī)定或違反合同法關(guān)于有效合同的規(guī)定，被確認(rèn)無效的，所產(chǎn)生的責(zé)任因為不屬于履約過程中產(chǎn)生的違約責(zé)任，一般認(rèn)定為締約過程中違反誠實信用原則造成信賴?yán)鎿p失的締約過失責(zé)任。但民法中的締約過失責(zé)任直接適用于行政協(xié)議還存在許多的爭議，最突出的問題就是行政主體與行政相對人救濟(jì)地位不一致。依據(jù)《行政協(xié)議解釋》第十五條規(guī)定：“因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無效或者被撤銷，給原告造成損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告予以賠償。”賠償前提為行政主體的過錯致使協(xié)議無效或者被撤銷，且給原告造成損失。但對于相對人過錯導(dǎo)致協(xié)議無效的，行政主體如何救濟(jì)沒有具體規(guī)定。因為行政協(xié)議具有實現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)目的的特殊性，賦予了行政主體優(yōu)益權(quán)和申請強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，使得兩者地位存在根本上的不平等。為實現(xiàn)公共利益與相對人合法權(quán)益保護(hù)的平衡，在相對人信賴?yán)媸軗p的情況下，締約過失責(zé)任在無效行政協(xié)議中的適用具有重要意義。

第一，締約過失責(zé)任產(chǎn)生時間。締約過失責(zé)任是在締約過程中產(chǎn)生的基于誠信的先合同義務(wù)，產(chǎn)生時間為要約生效始至合同成立止。合同訂立后至生效前產(chǎn)生的責(zé)任，不屬于締約過失責(zé)任，也不是違約責(zé)任，有學(xué)者認(rèn)為屬于侵犯信賴?yán)娴男Я^失責(zé)任。行政協(xié)議中，如《行政協(xié)議解釋》第十三條規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效。屬于合同訂立后生效前發(fā)生的過失責(zé)任，不認(rèn)為屬于締約過失責(zé)任。導(dǎo)致行政協(xié)議無效原因產(chǎn)生于締約階段，即使延續(xù)至協(xié)議成立后，也可以追究締約過失責(zé)任。

第二，締約過失責(zé)任的構(gòu)成要件。其一，一方具有過錯，過錯既可以是故意造成，也可以是過失。《合同法》第四十二條規(guī)定以下幾種情形：（一）假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商；（二）故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實或者提供虛假情況；（三）有其他違背誠實信用原則的行為。過錯表現(xiàn)形式各有不同，但都是以違背誠實信用原則為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，如特許經(jīng)營權(quán)的重復(fù)許可。其二，另一方信賴?yán)嬖馐軗p失。對于締約過失責(zé)任的保護(hù)范圍，學(xué)界莫衷一是。一說締約過失責(zé)任保護(hù)的利益為合同實現(xiàn)的履行利益；王澤鑒先生則認(rèn)為應(yīng)對無過錯方因狀態(tài)改變造成的所有損失進(jìn)行賠償；通說認(rèn)為保護(hù)范圍為信賴?yán)?。信賴?yán)娴姆秶ㄖ苯訐p失和間接損失，直接損失為締約支付的合理費用，準(zhǔn)備履行合同產(chǎn)生的費用，間接損失主要為喪失與第三人訂立合同的機(jī)會成本，但不包括預(yù)期利益，如土地出讓協(xié)議被確認(rèn)無效，對土地升值產(chǎn)生的價值不予賠償。其三，過錯行為與利益損失具有因果關(guān)系。即一方信賴?yán)娴膿p失是另一方的過錯行為引起的。若兩者不具有因果關(guān)系，自然不存在締約過失責(zé)任。

第三，締約過失責(zé)任的分配原則。根據(jù)《合同法》第五十八條“有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方由此受到的損失，各方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”的規(guī)定，締約過失責(zé)任采取過錯責(zé)任原則。但在實務(wù)中，行政機(jī)關(guān)因為作為公權(quán)力組織，對于協(xié)議訂立的實體及程序條件要求更為了解，注意義務(wù)要求更高，同時居于行政協(xié)議中的優(yōu)勢地位，在協(xié)議雙方都有過錯的情形下，一般認(rèn)為行政主體應(yīng)承擔(dān)更多的過錯責(zé)任。

（二）采取補(bǔ)救措施

《行政協(xié)議解釋》第十五條明確規(guī)定，因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無效或者被撤銷，司法機(jī)關(guān)可以同時判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。但由于對補(bǔ)救措施沒有進(jìn)行明確的解釋，學(xué)界仍然存在許多爭議。

第一，補(bǔ)救措施的性質(zhì)。因為補(bǔ)救措施性質(zhì)不明確，有觀點認(rèn)為“行政協(xié)議被確認(rèn)無效或撤銷后，即自始不發(fā)生效力，不能作為繼續(xù)采取補(bǔ)救措施的基礎(chǔ)”。司法實務(wù)中，采取補(bǔ)救措施的法律依據(jù)有《行政訴訟法》第六十七條、第七十八條第一款，《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百一十二條。結(jié)合民法典規(guī)范，可以看出補(bǔ)救措施主要是對合同附隨義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)。附隨義務(wù)起源于德國民法判例學(xué)說，是在誠實信用原則基礎(chǔ)上產(chǎn)生的為保障實現(xiàn)合同目的或保護(hù)當(dāng)事人的人身或財產(chǎn)利益的義務(wù)，包括注意義務(wù)、說明義務(wù)、合作義務(wù)等各種形態(tài)。

由此可見，附隨義務(wù)具有以下特點，第一，基于誠實信用原則產(chǎn)生的，非合同約定的義務(wù)，即不是合同中的給付義務(wù)；第二，附隨義務(wù)在合同關(guān)系發(fā)展的各個階段都可以存在，不僅是在合同履行的過程中，合同確認(rèn)無效或被撤銷一樣有保護(hù)當(dāng)事人人身或財產(chǎn)利益的附隨義務(wù)。綜上可知，行政協(xié)議被確認(rèn)無效或被撤銷所采取的補(bǔ)救措施，應(yīng)當(dāng)是對合同訂立階段附隨義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)，是基于誠實信用的原則，為實現(xiàn)公共利益，保護(hù)相對人財產(chǎn)或人身利益采取的責(zé)任承擔(dān)行為。

第二，無效行政協(xié)議中補(bǔ)救措施的適用。補(bǔ)救措施作為附隨義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)方式之一，在行政協(xié)議中的適用與民事合同中適用具有不一樣的內(nèi)涵。主要原因在于，民事合同訂立是基于雙方合意，調(diào)整平等主體之間的人身財產(chǎn)關(guān)系；而行政協(xié)議以實現(xiàn)公共管理或公共服務(wù)為目的，所采取的補(bǔ)救措施要從實現(xiàn)公共利益的目的出發(fā)。此外，民事合同中適用補(bǔ)救措施的手段是債務(wù)人向債權(quán)人的履行，是私法上的救濟(jì)。而行政協(xié)議中，行政主體作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，實施的補(bǔ)救措施具有公法上的意義。

以實現(xiàn)公共利益為目的，個案中補(bǔ)救措施所呈現(xiàn)出來的形式不一。在清遠(yuǎn)盛興投資有限公司訴廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民政府再審案中，清城區(qū)政府及橫荷街道辦事處知道協(xié)議因違法而無法實現(xiàn)合同目的后，積極采取了相應(yīng)的補(bǔ)救措施：為解決項目無法完善用地手續(xù)問題，書面請示清遠(yuǎn)市人民政府批準(zhǔn)清遠(yuǎn)市土地儲備中心“接收上述項目地塊的土地，并按照綜合用地性質(zhì)通過公開招拍掛的方式完善用地手續(xù)”，協(xié)調(diào)相關(guān)部門將涉案土地性質(zhì)規(guī)劃為盛興公司需要的科教性質(zhì)用地；支持盛興公司按照《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條、第一百三十八條規(guī)定的招拍掛程序并最終通過與清遠(yuǎn)市國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的方式，取得涉案國有建設(shè)用地使用權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過完善手續(xù)，變更協(xié)議主體，最終重新簽訂了行政協(xié)議，減少了相對人信賴?yán)娴膿p失，履行了協(xié)議附隨義務(wù)。在英德中油燃?xì)庥邢薰驹V英德市人民政府、英德市英紅工業(yè)園管理委員會、英德華潤燃?xì)庥邢薰咎卦S經(jīng)營協(xié)議糾紛案中，清遠(yuǎn)中院在判決書中認(rèn)為：英德市政府應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，依法作出行政處理，對雙方相應(yīng)經(jīng)營地域范圍予以界定，妥善解決本案經(jīng)營權(quán)爭議。綜上，為實現(xiàn)公共利益目的，個案中補(bǔ)救措施所呈現(xiàn)出來的形式不一，帶來的優(yōu)點是憑借行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，能更好更快地實現(xiàn)補(bǔ)救措施；值得斟酌的是行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，自由裁量權(quán)過大，不具有明確的程序和形式，不利于監(jiān)督實施。

同時，司法機(jī)關(guān)在裁判中判定行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取補(bǔ)救措施時，既要考慮補(bǔ)救措施的可實施性，又要注意避免存在以司法審查代替行政程序的傾向。如吳正哲訴武漢市東西湖區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一案中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為一審判決以司法審查代替行政程序，直接在判決中將案涉房屋納入了不存在的房屋征收決定中，導(dǎo)致判決結(jié)果沒有依據(jù)，且違反法律、法規(guī)以及行政訴訟的基本原則。二審法院結(jié)合案件事實，適用《行政訴訟法》第七十六條，支持原審法院判決的采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。上述案件說明了司法機(jī)關(guān)在確定“采取補(bǔ)救措施”的責(zé)任承擔(dān)方式時，應(yīng)結(jié)合法律依據(jù)，充分說理，避免存在司法審查代替行政程序的傾向。

綜上所述，有效補(bǔ)救措施的設(shè)立和實施應(yīng)當(dāng)以誠實信用原則為基礎(chǔ)，促成合同目的即公共利益的實現(xiàn)。如此才能在保持補(bǔ)救措施形式靈活性的同時，保證內(nèi)容上實現(xiàn)公共利益的目的以及對行政相對人合法權(quán)益的合理救濟(jì)。

四、結(jié) 語

《行政協(xié)議解釋》是首個對行政協(xié)議效力、履行及救濟(jì)做出全面規(guī)定的司法解釋?！缎姓f(xié)議解釋》最顯著的特點是以實現(xiàn)公共利益為前提，同時增強(qiáng)了對相對人合法權(quán)益的保護(hù)。以無效行政協(xié)議為例，無效行政協(xié)議效力認(rèn)定應(yīng)同時審查雙方合意性，行政協(xié)議中相對人法律地位有所提升，但司法實踐中，雙方合意性審查較少或形式化。無效行政協(xié)議的法律后果新增協(xié)議效力補(bǔ)正，促進(jìn)協(xié)議達(dá)成與實現(xiàn)。行政協(xié)議認(rèn)定無效的情況下，注重公共利益實現(xiàn)與相對人合法權(quán)益保護(hù)兩者平衡；行政機(jī)關(guān)存在過錯，給相對人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約過失責(zé)任并采取補(bǔ)救措施。民法中基于誠實信用原則確立的締約過失責(zé)任，適用于行政協(xié)議中，對責(zé)任產(chǎn)生的時間、構(gòu)成、責(zé)任分配方式進(jìn)行明確，有利于確認(rèn)相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)范圍。同時，補(bǔ)救措施作為一種責(zé)任承擔(dān)方式，是基于誠實信用原則產(chǎn)生的附隨義務(wù)，其實施既發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的優(yōu)點，又具有私法上的補(bǔ)償性，但在適用的過程中，還存在不具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，易產(chǎn)生司法審查代替行政程序的傾向。因此，補(bǔ)救措施的設(shè)立和實施應(yīng)當(dāng)以誠實信用原則為基礎(chǔ)，促成合同目的即公共利益的實現(xiàn)。以上規(guī)定增強(qiáng)了對相對人合法權(quán)益的保護(hù)，但在協(xié)議訂立階段對行政主體的救濟(jì)途徑?jīng)]有規(guī)定，使得行政協(xié)議的契約性沒有完全體現(xiàn)。

注 釋

（1）參見（2020）川33行終2號甘孜州華康進(jìn)出口有限責(zé)任公司訴四川省雅江縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋拆遷管理（拆遷）其他行政行為二審行政判決書。

（2）參見（2020）渝05行終350號任躍芬與重慶市巴南區(qū)魚洞街道辦事處行政協(xié)議二審行政判決書。

（3）參見（2018）晉行終206號張某與大同市天鎮(zhèn)縣人民政府行政協(xié)議違法二審行政判決書。

（4）參見（2019）蘇行申835號干德余與泰州市大泗鎮(zhèn)人民政府再審行政裁定書。

（5）參見（2018）蘇06行終768號行政判決書胡大、胡小訴南通市港閘區(qū)秦灶街道辦事處房屋搬遷補(bǔ)償協(xié)議案.

（6）參見（2019）最高法行賠申1255號福豐紡織品公司、福豐玩具公司訴廣德市政府行政賠償案。

（7）參見（2020）浙行終97號吳華斌、杭州市下城區(qū)人民政府、杭州市下城區(qū)城市建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司等二審行政判決書。

（8）參見（2020）最高法行申3832號清遠(yuǎn)盛興投資有限公司、廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書。

（9）參見（2019）鄂01行終926號吳正哲、武漢市東西湖區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理二審行政判決。