黃燕花

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

2019年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，正式將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。為保證長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略全面有序推進(jìn)，必須重視區(qū)域法治建設(shè)的引領(lǐng)推動作用。其中，區(qū)域協(xié)同立法作為立法實(shí)踐的新樣態(tài)，在為長三角區(qū)域一體化建設(shè)提供良好的法治保障上起著關(guān)鍵作用，但因其缺乏明確的憲法法律依據(jù)、與現(xiàn)行立法體制存在不相容之處而面臨合憲性與合法性困境。而當(dāng)前長三角區(qū)域法治建設(shè)相對滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會一體化發(fā)展應(yīng)當(dāng)引起重視，區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域法治建設(shè)的重要舉措必須深入推進(jìn)。為了更好地發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法在長三角區(qū)域一體化法治建設(shè)中的作用，必須對其合憲性與合法性問題作出進(jìn)一步研究和回答，并致力于在適應(yīng)現(xiàn)行立法體制的基礎(chǔ)上，探索確立一種可操作的、長效的長三角區(qū)域協(xié)同立法模式。

一、區(qū)域協(xié)同立法的合憲合法性分析

長期以來，人們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)注主要集中于經(jīng)濟(jì)和社會層面，對區(qū)域協(xié)同立法則鮮有探討。然而，在依憲治國、依法治國背景下，對區(qū)域協(xié)同立法的合憲性與合法性論證是一個不可回避的課題，也是區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道內(nèi)運(yùn)行所要回應(yīng)和解決的首要問題。

（一）區(qū)域協(xié)同立法的合憲合法性困境

1.同憲法序言、總綱和國家機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定的契合與沖突

區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與憲法序言所體現(xiàn)的內(nèi)容和精神具有內(nèi)在一致性。具體而言，我國現(xiàn)行憲法序言提出“貫徹新發(fā)展理念”與“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的國家根本任務(wù)。黨的十七大報告指出，科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，并據(jù)此提出推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報告進(jìn)一步提出必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，并據(jù)此強(qiáng)調(diào)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，從實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)的角度看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有助于社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)進(jìn)程中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。同時，從內(nèi)涵上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念也能夠?yàn)猷囆∑嚼碚?、?xí)近平新時代中國特色社會主義思想所囊括。因此，作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，區(qū)域協(xié)同立法同樣與憲法序言的有關(guān)規(guī)定相契合。

但是，憲法總綱第30條明確規(guī)定了我國的行政區(qū)域劃分，國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)劃分亦在此基礎(chǔ)上展開，其主要關(guān)注和處理的是縱向的上下級行政區(qū)域和國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，缺乏對橫向的平行行政區(qū)域之間關(guān)系的考量。而區(qū)域協(xié)同立法恰恰涉及的是平行行政區(qū)域的地方人大和地方政府之間的關(guān)系。從這個意義上說，區(qū)域協(xié)同立法與憲法中有關(guān)行政區(qū)劃和國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定存在矛盾之處。故有學(xué)者指出，“區(qū)域協(xié)同立法在精神宗旨方面符合憲法序言，但在具體措施辦法上又與憲法總綱和國家機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定發(fā)生了沖突”。再者，區(qū)域協(xié)同立法與我國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式也有不相容的一面，可能會引起中央與地方之間的緊張關(guān)系，出現(xiàn)區(qū)域謀求自身發(fā)展而威脅中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的情況。

2.同人民代表大會制度的內(nèi)在緊張性

區(qū)域協(xié)同立法同人民代表大會制度也存在內(nèi)在緊張關(guān)系，這與其同憲法關(guān)于行政區(qū)劃和國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定相沖突具有同理性。依據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，在地方，人民代表大會制度遵循以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的制度設(shè)計，地方各級人大以及由其產(chǎn)生的地方各級人民政府只能在本行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán)，而不能跨行政區(qū)域行使職權(quán)。“同一級人大和政府只與它的上下級行政區(qū)域內(nèi)的人大和政府發(fā)生縱向的關(guān)系，而不與橫向行政區(qū)域內(nèi)的人大和政府發(fā)生憲法法律上的關(guān)系?！倍鴧^(qū)域協(xié)同立法強(qiáng)調(diào)的是平行的地方人大和政府之間的立法合作與協(xié)調(diào)，要求其協(xié)同表達(dá)意志，這引起了橫向行政區(qū)域間地方人大和政府的職權(quán)關(guān)系問題，進(jìn)而與人民代表大會制度產(chǎn)生內(nèi)在緊張性。

3.同現(xiàn)行立法體制的形式抵牾

區(qū)域協(xié)同立法作為一種立法新樣態(tài)，缺乏明確的憲法法律依據(jù)。根據(jù)我國憲法、立法法和地方組織法的規(guī)定，省級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市人大及其常委會根據(jù)本市具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對特定事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；省級和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)，制定規(guī)章。但憲法和相關(guān)法律并未就區(qū)域之間的協(xié)同立法作出規(guī)定，造成區(qū)域協(xié)同立法處于一種憲法和法律不禁止但也無明確授權(quán)的狀態(tài)。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的法治原則，其約束的是國家公權(quán)力，自然包括立法權(quán)，從這一層面而言，區(qū)域協(xié)同立法似與現(xiàn)行立法體制存在著形式上的抵牾。

（二）區(qū)域協(xié)同立法合憲合法性的證成理路

如前所述，區(qū)域協(xié)同立法存在同憲法序言相契合但與憲法總綱和國家機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定相沖突、同人民代表大會制度發(fā)生內(nèi)在緊張、同現(xiàn)行立法體制形式上相抵牾的合憲性與合法性困境，亟待作出回應(yīng)。從區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)、形式與內(nèi)容出發(fā)，進(jìn)一步分析憲法法律有關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵，能夠發(fā)現(xiàn)其合憲性與合法性的證成理路。

首先，區(qū)域協(xié)同立法同憲法關(guān)于行政區(qū)劃和國家機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定的沖突，并非單純的區(qū)域協(xié)同立法的合憲性問題，而是在根本上涉及憲法本身的內(nèi)在沖突問題。2018年憲法修正案在序言部分增加的科學(xué)發(fā)展觀、貫徹新發(fā)展理念等內(nèi)容，明確包含了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，但憲法修正案未對行政區(qū)劃和國家機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定作出修改，潛在地引起了自身的可能沖突。為了化解這一潛在沖突，保證憲法自身體系的和諧性，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍需受憲法關(guān)于行政區(qū)劃和以此為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)職能配置的約束。而推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也并非要突破現(xiàn)行行政區(qū)劃去設(shè)置一個新的行政區(qū)。區(qū)域內(nèi)各省市雖然發(fā)生橫向的協(xié)作關(guān)系，但其職權(quán)范圍仍限于本行政區(qū)域內(nèi)，并不能跨行政區(qū)劃在其他行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán)。相應(yīng)地，區(qū)域協(xié)同立法在形式上表現(xiàn)為橫向的各地方立法主體之間的立法協(xié)作，但實(shí)質(zhì)上各地方立法主體的立法權(quán)行使仍限定在本行政區(qū)域內(nèi)，其協(xié)同立法的成果最終仍應(yīng)落實(shí)為本行政區(qū)域相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章的制定，并適用于本省市。從根本上來說，區(qū)域協(xié)同立法并“沒有打破立法主體的隸屬關(guān)系，未能突破所屬的行政區(qū)域或本有的法域”。

對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同立法可能會威脅單一制國家結(jié)構(gòu)形式的安定性問題，這只是一個假設(shè)性的而非現(xiàn)實(shí)存在的問題，是對未來可能發(fā)生地方權(quán)力威脅中央的一種擔(dān)憂。當(dāng)前的重點(diǎn)在于避免這一憲法問題的產(chǎn)生，而非對“已有”問題的解決。在不損害中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與協(xié)同立法，對實(shí)現(xiàn)憲法序言指明的國家根本任務(wù)具有積極意義，“憲法沒有理由排斥這樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，包括協(xié)同立法”。關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)采取措施將其框定在法治框架內(nèi)，合理審慎劃分中央與地方權(quán)限，而非片面否定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同立法在這一層面的合憲性。

其次，憲法確立的人民代表大會制度雖以縱向的地方人大和政府之間的關(guān)系安排為核心，但該項(xiàng)制度并不排斥橫向的平行地方人大和政府之間進(jìn)行合作或協(xié)作的可能。但這些均須在不突破人民代表大會制度的權(quán)力配置的前提下展開。就區(qū)域協(xié)同立法而言，它并未打破人民代表大會制度對地方人大和政府的關(guān)系設(shè)計和職權(quán)配置，地方人大和政府依然代表本行政區(qū)域人民的意志，地方政府仍對產(chǎn)生它的地方人大負(fù)責(zé)。區(qū)域協(xié)同立法本質(zhì)上是地方立法主體為了更好地保護(hù)共同法益而進(jìn)行的一種立法協(xié)作，強(qiáng)調(diào)的是各方自愿、平等協(xié)商，體現(xiàn)的是多方共同意志。進(jìn)行協(xié)同立法的平行地方人大和政府在行使立法權(quán)時既非介入也不干預(yù)其他行政區(qū)域的地方人大和政府的立法權(quán)行使，只是在共同法益的保護(hù)上達(dá)成某種合意，并最終將這種合意轉(zhuǎn)化為本行政區(qū)域內(nèi)的立法意志。

最后，區(qū)域協(xié)同立法“在我國的現(xiàn)行體制下完全可以操作起來，這樣既不突破現(xiàn)有立法規(guī)定，也不坐失地方立法合作之良機(jī)”。這里所說的區(qū)域協(xié)同立法并不等于區(qū)域聯(lián)合立法。有學(xué)者提出，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，“有必要構(gòu)建一種打破行政壁壘的、跨行政區(qū)劃的、能在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域各行政區(qū)劃內(nèi)共同適用的新型地方行政立法模式”，即“區(qū)域共同規(guī)章”。區(qū)域共同規(guī)章本質(zhì)上是區(qū)域內(nèi)各地方政府針對共同事項(xiàng)進(jìn)行的聯(lián)合立法，即制定一部共同規(guī)章直接適用于各行政區(qū)，而無須分別立法，是一種介于中央和地方行政立法之間的新型立法模式。這種區(qū)域行政立法旨在突破現(xiàn)行立法體制，并要求修改立法法和相關(guān)法律以構(gòu)建一種新的立法體制。

與區(qū)域聯(lián)合立法不同，區(qū)域協(xié)同立法是指兩個或兩個以上地方立法主體按照各自的立法權(quán)限和程序，通過立法協(xié)商或根據(jù)立法工作協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律調(diào)整對象分別立法、相互對接的立法行為。具體而言，區(qū)域協(xié)同立法主體應(yīng)是憲法法律規(guī)定的有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的地方人大和政府，協(xié)同立法事項(xiàng)為區(qū)域內(nèi)共同事項(xiàng)，具體表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)各省市自身行政區(qū)域內(nèi)與其他行政區(qū)域性質(zhì)相同、關(guān)聯(lián)密切的事項(xiàng)。區(qū)域協(xié)同立法的形式則為地方立法主體在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，結(jié)合本行政區(qū)域具體情況，就有關(guān)事項(xiàng)按照各自的立法權(quán)限和程序分別制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，在本行政區(qū)域內(nèi)適用。就此來看，區(qū)域協(xié)同立法并不追求各地方立法文本在體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的一致性，而強(qiáng)調(diào)特定規(guī)范事項(xiàng)的協(xié)調(diào)性和對接性。概而言之，區(qū)域協(xié)同立法并非區(qū)域內(nèi)各地方立法主體聯(lián)合或共同行使立法權(quán)，而是在共同協(xié)作的基礎(chǔ)上分別行使立法權(quán)，其與現(xiàn)行立法體制實(shí)質(zhì)上并不發(fā)生沖突。更何況，作為一種立法實(shí)踐的創(chuàng)新，區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵不在于其是否有憲法和法律上的直接或明文依據(jù)，而在于協(xié)同立法主體是否在憲法和法律的框架內(nèi)行使地方立法權(quán)。

二、區(qū)域協(xié)同立法模式的實(shí)踐探索

（一）長三角區(qū)域大氣污染防治的協(xié)同立法實(shí)踐

長三角區(qū)域協(xié)同立法的探索最早可追溯到2007年，上海市首先提出長三角地區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法的設(shè)想，并會同蘇、浙兩省對此進(jìn)行研究，同年9月，兩省一市共同簽署了《蘇浙滬法制協(xié)作座談會會議紀(jì)要》。但囿于現(xiàn)實(shí)條件的不成熟，長三角區(qū)域協(xié)同立法工作一直未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。直至2014年，上海市人大常委會以長三角大氣污染防治為契機(jī)，攜手蘇、浙、皖人大常委會，將區(qū)域立法協(xié)作從理論構(gòu)想變?yōu)榱⒎ìF(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)了長三角區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐零的突破。

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》明確提出建立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。2014年初，蘇、浙、皖、滬三省一市政府和國家八部委共同建立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。2014年1月，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會議審議通過了《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》，就協(xié)作原則、具體職能、工作機(jī)制等進(jìn)行明確，并探討了協(xié)作相關(guān)文件，對長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作作出協(xié)調(diào)和部署。

2014年5月8日，蘇、浙、皖、滬三省一市人大常委會法制部門就立法協(xié)作達(dá)成重要共識，認(rèn)為采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式更符合客觀實(shí)際，“即經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行”。在示范文本的基礎(chǔ)上，上海市人大常委會、安徽省人大、江蘇省人大、浙江省人大常委會先后制定、修訂通過了《上海市大氣污染防治條例》《安徽省大氣污染防治條例》《江蘇省大氣污染防治條例》《浙江省大氣污染防治條例》。這四部地方性法規(guī)雖然在體例結(jié)構(gòu)、規(guī)范表述等方面存在差異，但基本體現(xiàn)了協(xié)同立法的目的和精神，充分展現(xiàn)了長三角區(qū)域協(xié)同立法的首項(xiàng)實(shí)質(zhì)性成果，為區(qū)域協(xié)同立法工作積累了經(jīng)驗(yàn)。

從立法形式來看，這四部地方性法規(guī)的制定或修改遵循“共同協(xié)商、求同存異、分別立法、分別審議通過”的原則，并未突破各自法定的立法權(quán)限，是一種在憲法法律框架內(nèi)的區(qū)域立法協(xié)作。但值得注意的是，四部大氣污染防治條例在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章中規(guī)定了涉及跨區(qū)域行使行政職權(quán)的內(nèi)容，如《江蘇省大氣污染防治條例》（2015年）第72條第1款規(guī)定“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)……開展聯(lián)合執(zhí)法行動，查處區(qū)域內(nèi)大氣污染違法行為”；《浙江省大氣污染防治條例》（2016年修訂）第48條規(guī)定“省有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與長三角區(qū)域省、直轄市以及其他相鄰省相關(guān)部門……開展區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法”，第52條第1款規(guī)定“省環(huán)境保護(hù)主管部門可以組織開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”。這些規(guī)定屬于省際或省內(nèi)跨區(qū)域聯(lián)合行使行政執(zhí)法權(quán)的問題，觸及橫向不同行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)整合，在缺乏法律規(guī)定或有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，由省級人大或人大常委會制定的地方性法規(guī)對此進(jìn)行規(guī)定，實(shí)則存在合憲性與合法性疑慮。

（二）長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的協(xié)同立法實(shí)踐

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，長三角區(qū)域協(xié)同立法工作不斷推進(jìn)。2018年7月，蘇、浙、皖、滬三省一市人大常委會共同簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，進(jìn)一步完善長三角區(qū)域地方立法工作協(xié)同機(jī)制。2019年10月，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，國家發(fā)改委印發(fā)了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確提出建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。為了貫徹落實(shí)《總體方案》，2020年9月24日、25日，浙、蘇、滬兩省一市人大常委會分別表決通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次就示范區(qū)建設(shè)同步作出有關(guān)法律問題的決定。

《決定》的出臺充分體現(xiàn)了蘇、浙、滬兩省一市立法工作的“協(xié)”與“同”。兩省一市人大常委會共同就示范區(qū)法治保障工作召開座談會，赴示范區(qū)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研，溝通和協(xié)商示范區(qū)建設(shè)有關(guān)立法問題。兩省一市人大法工委在共同研究的基礎(chǔ)上，就示范區(qū)法治保障問題向全國人大法工委報送請示，并根據(jù)全國人大法工委的答復(fù)意見，與示范區(qū)執(zhí)行委員會、有關(guān)政府部門共同起草《決定》草案，聽取有關(guān)意見并修改完善《決定》草案文本，以“確保兩省一市人大常委會通過的決定在關(guān)鍵條款和內(nèi)容的表述上保持高度一致”，并以聯(lián)合召開新聞發(fā)布會的形式向社會各界宣傳解讀已通過的《決定》。

從立法過程來看，《決定》文本由兩省一市共同起草，在內(nèi)容上達(dá)到了“高度協(xié)同”，但本質(zhì)而言，《決定》的制定和通過仍屬于“分別立法、分別審議通過”，在立法的形式權(quán)限上并未超越法定空間。然而從實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，《決定》的有關(guān)規(guī)定在合憲性與合法性問題上存有瑕疵。且不論《決定》中“不破行政隸屬、打破行政邊界”的表述是否與憲法關(guān)于行政區(qū)劃的規(guī)定相沖突，《決定》關(guān)于示范區(qū)理事會和示范區(qū)執(zhí)行委員會的規(guī)定更有待合憲性與合法性的考量。《決定》一方面明確了兩省一市聯(lián)合成立作為示范區(qū)建設(shè)重要事項(xiàng)決策平臺的示范區(qū)理事會，共同設(shè)立作為示范區(qū)開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的示范區(qū)執(zhí)行委員會，負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目等的研究擬訂和推進(jìn)，推動先行啟動區(qū)相關(guān)功能建設(shè)與示范區(qū)各項(xiàng)政策措施的落實(shí)等工作，另一方面又授權(quán)示范區(qū)執(zhí)行委員會行使省級項(xiàng)目管理權(quán)限。就此來看，示范區(qū)理事會和示范區(qū)執(zhí)行委員會均具有明顯的跨行政區(qū)劃的屬性，其職責(zé)范圍橫跨兩省一市，顯然突破了現(xiàn)行憲法與地方組織法等法律有關(guān)地方國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定，其法律性質(zhì)以及與兩省一市地方人大和政府的關(guān)系均有待明確。而這種跨行政區(qū)劃的省際決策平臺和省際行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其省際行政管理職權(quán)的授權(quán)能否由兩省一市的人大常委會作出決定，也值得探討。盡管兩省一市人大常委會在《決定》制定之前征得了全國人大常委會的答復(fù)意見，但全國人大常委會對法律詢問的答復(fù)本身性質(zhì)和效力都比較模糊，存在很大爭議，尚不能構(gòu)成一種立法授權(quán)，而只是一種“立法指導(dǎo)”。

概而言之，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)協(xié)同立法開創(chuàng)了區(qū)域協(xié)同立法的一大先河，其為示范區(qū)建設(shè)提供法治保障的初衷值得肯定，但其中存在的合憲性與合法性問題也不容忽視，值得作出進(jìn)一步探討和研究。

（三）其他區(qū)域協(xié)同立法模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）東北三省的探索。早在2006年，東北三省最先開啟政府立法協(xié)作實(shí)踐。根據(jù)三省政府共同簽署的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，東北三省政府立法協(xié)作采取三種方式：緊密型協(xié)作，即“對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，三省將成立聯(lián)合工作組”；半緊密型協(xié)作，即“對于共性的立法項(xiàng)目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合”；分散型協(xié)作，即“對于三省有共識的其他項(xiàng)目，由各省獨(dú)立立法，而成果三省共享”。在工作方式上，則以通報形式進(jìn)行日常溝通，每年底召開一次三省法制辦主任聯(lián)席會議，“研究確定立法協(xié)作項(xiàng)目和論證項(xiàng)目，協(xié)調(diào)立法區(qū)域協(xié)作的重大事項(xiàng)”。

（2）京津冀地區(qū)的實(shí)踐。自2015年起，京津冀兩市一省先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》等協(xié)同立法工作文件，形成協(xié)同立法基本模式，即“對于需三地共同立法的事項(xiàng)，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會議通過后，分別提交各自的人大常委會主任會議研究，經(jīng)主任會議批準(zhǔn)后施行”，并逐步探索確立了京津冀人大立法工作聯(lián)席會制度、立法規(guī)劃協(xié)同對接機(jī)制、重大立法項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制、立法信息及時通報交流機(jī)制、聯(lián)合擬法機(jī)制、公眾參與立法協(xié)同機(jī)制、法規(guī)清理協(xié)同機(jī)制、立法工作協(xié)同保障機(jī)制等協(xié)同立法制度和機(jī)制。2018年7月，京津冀人大常委會聚焦環(huán)保領(lǐng)域，共同決定將機(jī)動車污染防治立法作為三地的立法協(xié)同項(xiàng)目，經(jīng)多次召開座談會、聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、論證會，三地協(xié)同起草，于2020年1月分別審議通過了《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》，并于2020年5月1日起同步實(shí)施。三地的條例在核心條款、基本標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵舉措上保持一致，成為京津冀區(qū)域協(xié)同立法的首個實(shí)質(zhì)性成果。

三、長三角“協(xié)商互補(bǔ)型”區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇與構(gòu)建

根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法合憲合法的展開邏輯，結(jié)合長三角區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐探索，合理借鑒東北三省、京津冀地區(qū)協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)，立足于長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展特色，在契合現(xiàn)行憲法和法律制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)確立起長三角區(qū)域“協(xié)商互補(bǔ)型”協(xié)同立法模式，即在立法形式上共同平等協(xié)商、分別審議通過，在立法內(nèi)容上“求同存異”，關(guān)鍵條款協(xié)調(diào)一致，具體規(guī)定允許差異，做到共同法益保護(hù)的相互補(bǔ)充，并建立“完善的利益補(bǔ)償機(jī)制以求平衡”。該立法模式的具體運(yùn)行過程為：蘇、浙、皖、滬三省一市根據(jù)有關(guān)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、方案和協(xié)同發(fā)展需要等，共同協(xié)商確定協(xié)同立法事項(xiàng)或項(xiàng)目；針對協(xié)同立法事項(xiàng)或項(xiàng)目，先由四省市相關(guān)立法機(jī)構(gòu)通過座談會、聯(lián)席會、論證會、互相通報、聯(lián)合調(diào)研等方式進(jìn)行充分的立法信息溝通與協(xié)商，在取得一致意見后確定一個示范性文本供各地方立法主體參照；之后由各地方立法主體根據(jù)本行政區(qū)域具體情況，在不改變區(qū)域協(xié)作目的和精神的前提下，按照地方性法規(guī)或規(guī)章的制定權(quán)限和程序，對如上示范性文本進(jìn)行非根本、個性化的修改，最終形成不同版本的立法文件，交由各地方人大、人大常委會或政府分別審議通過，在各省市行政區(qū)域內(nèi)適用。具體而言，“協(xié)商互補(bǔ)型”立法模式主要具有如下幾方面的特征。

（一）以區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域協(xié)同立法工作協(xié)議為導(dǎo)向

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》確立了長三角區(qū)域一體化發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，對區(qū)域一體化建設(shè)作出了部署和安排，為長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域一體化法治建設(shè)的重要舉措，是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略決策轉(zhuǎn)化和落實(shí)為地方立法的基本手段。因此，在宏觀層面，長三角區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)以《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為導(dǎo)向，選擇和確定協(xié)同立法的方向、目標(biāo)和任務(wù)，以保障區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要在法治軌道內(nèi)貫徹實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，長三角三省一市的立法主體通過簽訂區(qū)域協(xié)同立法工作協(xié)議，如已簽署的《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，確定區(qū)域協(xié)同立法重點(diǎn)領(lǐng)域、協(xié)同立法的工作原則、方式和機(jī)制等內(nèi)容，推動協(xié)同立法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）以立法主體多元化為基礎(chǔ)

長三角區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)在現(xiàn)行立法體制內(nèi)，按照地方立法權(quán)限和程序進(jìn)行，確保民主立法、科學(xué)立法和依法立法。在協(xié)同立法主體上強(qiáng)調(diào)多元化，不只是注重有權(quán)立法主體的主導(dǎo)作用，也要重視專家學(xué)者、社會公眾等立法參與主體的力量，形成人大主導(dǎo)、政府協(xié)作、專家學(xué)者、社會團(tuán)體和公眾等多方參與的立法主體構(gòu)造。長三角區(qū)域協(xié)同立法不僅是制定規(guī)范，還是凝聚共識和達(dá)成民意的過程，協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)立足于區(qū)域民眾的需求，以區(qū)域整體利益為基準(zhǔn)，注重吸納公眾意見，確保立法真正成為民意“工程”。在具體操作上，應(yīng)當(dāng)通過召開立法聽證會、論證會、專家咨詢會、公開征求意見等形式，確保社會力量的廣泛參與，保障協(xié)同立法成果的民主性與科學(xué)性。

（三）以立法事項(xiàng)重點(diǎn)攻關(guān)和均衡化為核心

協(xié)同立法事項(xiàng)的確定和落實(shí)是區(qū)域協(xié)同立法的核心，而當(dāng)前長三角區(qū)域協(xié)同立法取得的實(shí)質(zhì)性成果主要集中于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，真正落實(shí)的協(xié)同立法事項(xiàng)較為單一。為推動長三角區(qū)域一體化的全面發(fā)展，在協(xié)同立法過程中，應(yīng)當(dāng)以保障協(xié)同立法事項(xiàng)的重點(diǎn)攻關(guān)和均衡化為核心，由區(qū)域內(nèi)三省一市根據(jù)區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要和協(xié)同發(fā)展需要，共同協(xié)商確定協(xié)同立法的重點(diǎn)領(lǐng)域。從交通、信息、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、市場經(jīng)濟(jì)秩序和營商環(huán)境、文化旅游等重點(diǎn)領(lǐng)域著手，確定區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)和立法項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上保持立法規(guī)劃和年度立法計劃的協(xié)同，針對不同項(xiàng)目有序開展協(xié)同立法，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法事項(xiàng)的均衡化。但在具體的立法工作中，在無法定授權(quán)的情況下，不應(yīng)作出涉嫌突破憲法法律規(guī)定或自身立法權(quán)限的立法事宜，避免引起合憲性與合法性質(zhì)疑。

（四）以立法信息共享和利益補(bǔ)償為保障

立法信息共享是區(qū)域協(xié)同立法充分有效進(jìn)行的必要條件和關(guān)鍵保障，利益補(bǔ)償則是保證區(qū)域協(xié)同立法公平性的必然要求。一方面，長三角區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)需要建立完善立法信息共享機(jī)制，具體可包括以立法信息通報、協(xié)同立法工作例會、聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)研等形式進(jìn)行立法信息的匯集交流，同時建立區(qū)域協(xié)同立法信息平臺，打造統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)同立法信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)各種立法信息和意見的互通共享，強(qiáng)化信息的溝通與協(xié)商。另一方面，在推動長三角區(qū)域一體化建設(shè)進(jìn)程中，必然涉及蘇浙晥滬三省一市的利益分配與均衡，其公平性問題不可忽視。在協(xié)同立法過程中，針對某個省市為實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化而作出的“自我犧牲”或利益讓渡，必須建立公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制以保障各方利益的平衡。2018年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確提出要健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。對長三角地區(qū)而言，不僅要健全省際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還要在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等方面進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)要素資源的最優(yōu)配置，達(dá)到互利共贏效果。

（五）以法規(guī)規(guī)章清理和立法后評估為補(bǔ)充

長三角區(qū)域協(xié)同立法的推行也需要以法規(guī)規(guī)章清理和立法后評估機(jī)制的構(gòu)建為補(bǔ)充。當(dāng)前長三角三省一市已經(jīng)制定了不少地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以及數(shù)量眾多的其他規(guī)范性文件，其中存在一些不利于區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)范性文件或條款，而有些規(guī)范可能與區(qū)域協(xié)同立法成果相沖突，不利于協(xié)同立法規(guī)范的具體實(shí)施。為此，必須對已有地方立法和其他規(guī)范性文件進(jìn)行清理，消除區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“規(guī)范”障礙。在清理方式上，應(yīng)由各地方立法主體對現(xiàn)行地方立法等規(guī)范進(jìn)行逐項(xiàng)審查，審查有無與其他地方產(chǎn)生利益沖突、有無與區(qū)域協(xié)同立法成果相抵牾、有無影響長三角區(qū)域一體化的內(nèi)容等，并可與其他省市進(jìn)行溝通協(xié)商，確定需要廢除或修改的規(guī)范性文件。此外，各省市還應(yīng)“時刻保持對立法效果的動態(tài)跟蹤和立法評估”，建立區(qū)域協(xié)同立法后評估機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和反饋協(xié)同立法成果施行中存在的問題，及時同區(qū)域內(nèi)其他立法主體再次協(xié)商或征得其他省市的意見后，對協(xié)同立法成果進(jìn)行修改完善，以確保其不僅符合區(qū)域整體利益，也適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際情況。

四、結(jié) 語

長三角區(qū)域一體化發(fā)展需要區(qū)域法治提供引領(lǐng)和保障，區(qū)域協(xié)同立法在其間發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為立法實(shí)踐的新樣態(tài)，區(qū)域協(xié)同立法存在的合憲性與合法性問題應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。盡管在理論和實(shí)踐層面可以通過解釋和框定協(xié)同立法形式彌合區(qū)域協(xié)同立法與憲法法律的分野，但也需要重視在協(xié)同立法實(shí)踐中發(fā)生的可能突破現(xiàn)行法律規(guī)范的問題，這在長三角區(qū)域大氣污染防治和生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)協(xié)同立法實(shí)踐中均有或多或少的體現(xiàn)。但不可否認(rèn)，現(xiàn)有協(xié)同立法實(shí)踐為長三角區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇和確立積累了經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，長三角區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)以“協(xié)商互補(bǔ)型”立法模式的構(gòu)建為重心，在平等協(xié)商、分別立法、求同存異、利益互補(bǔ)等理念指導(dǎo)下，確立和完善區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，以推動長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化和法治建設(shè)取得長效發(fā)展。

注 釋

（1）共同法益是超越每一個單獨(dú)法域的特殊法益而產(chǎn)生的共同利益，這種共同利益是難以在特定區(qū)域內(nèi)獨(dú)自實(shí)現(xiàn)或獲得保障的。參見賀海仁：《我國區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及其法理思考》，《法律適用》2020年第21期，第72頁。

（2）該定義參見賀海仁：《我國區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及其法理思考》，《法律適用》2020年第21期，第71頁。需要說明的是，該文對區(qū)域協(xié)同立法的完整定義是“兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對象分別立法，相互對接或承認(rèn)法律調(diào)整對象法律效力的立法行為”。但本文認(rèn)為地方立法主體是否有權(quán)承認(rèn)其他行政區(qū)域或法域的法律在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力有待商榷，而這也不屬于本文所探討的區(qū)域協(xié)同立法的應(yīng)有內(nèi)涵，故只作部分借鑒。