武香慧

人工智能技術(shù)的普及，特別是其在政府治理中的應(yīng)用，有效推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和算法等科學(xué)技術(shù)高效且富有成效地解決政府治理中的復(fù)雜問(wèn)題，是不斷推進(jìn)人工智能技術(shù)發(fā)展和提高政府治理效能的雙贏策略。人工智能技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用既符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求，也滿足了政府治理與生產(chǎn)關(guān)系變革的需要，更服務(wù)于廣大人民群眾的根本利益，有利于形成符合國(guó)家利益和社會(huì)公平正義的局面。

一、優(yōu)勢(shì)

（一）提高政府行政效率，優(yōu)化治理效能

人工智能具有突破時(shí)空局限整合系統(tǒng)的技術(shù)特征，智能技術(shù)的進(jìn)步有效推進(jìn)了數(shù)字化政府的建設(shè)。在技術(shù)應(yīng)用中，人工智能可以快速瀏覽數(shù)千份文件并對(duì)其中有效的信息進(jìn)行提取，快速識(shí)別行政流程中的冗余環(huán)節(jié)，以遠(yuǎn)超人力的形式完成公文流轉(zhuǎn)程序，從而提高整個(gè)政府內(nèi)部的行政流程效率。人工智能超強(qiáng)的運(yùn)行能力可以把不同群體、組織聚合為一個(gè)高度整合的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全時(shí)間、遠(yuǎn)距離合作，協(xié)同解決問(wèn)題，進(jìn)而革新基層管理體制機(jī)制，優(yōu)化縣鄉(xiāng)公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，形成了“一站式”綜合便民服務(wù)平臺(tái)。解決了以往各辦事機(jī)構(gòu)間因權(quán)責(zé)不明、信息共享不暢所導(dǎo)致的審批手續(xù)繁瑣、辦事時(shí)間長(zhǎng)、辦事效率低下等問(wèn)題。

（二）增強(qiáng)決策科學(xué)性，提升人民群眾滿意度

信息是政務(wù)決策的基本元素，獲取真實(shí)、全面的數(shù)據(jù)是進(jìn)行決策的前提。人工智能可以憑借在數(shù)據(jù)收集和處理方面所具有的顯著優(yōu)勢(shì)，減少信息的不對(duì)稱性，提高政府治理的信息完整性、準(zhǔn)確性與及時(shí)性，增強(qiáng)政策制定科學(xué)性、政策執(zhí)行有效性、政策評(píng)估準(zhǔn)確性，推動(dòng)整體協(xié)同性。通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)和精準(zhǔn)算法，人工智能排除了大部分人為因素的影響，實(shí)現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)更為科學(xué)的分析與整合，進(jìn)而提出具有前瞻性的決策方案。同時(shí)，人工智能也可以在政府大數(shù)據(jù)和高階運(yùn)算的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題以及社會(huì)公共事件的潛在風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)警和快速反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化和公共服務(wù)高效化，從而提升人民群眾的滿意度。

（三）暢通溝通渠道，提高人民政治參與的積極性

人工智能突破了Web1.0時(shí)代單向互動(dòng)模式，暢通了人民與政府的溝通渠道，增強(qiáng)了雙方的互動(dòng)，提升了人民政治參與的水平與熱情。政府治理可依托人工智能技術(shù)建立的智能政務(wù)助手，對(duì)人民群眾在任何時(shí)間提出的問(wèn)題，都能做出及時(shí)的回應(yīng)，并能同時(shí)實(shí)現(xiàn)群體覆蓋的效應(yīng)。在數(shù)據(jù)化時(shí)代的今天，政府在滿足居民個(gè)性化要求的方面同樣有“智”可為。依托海量數(shù)據(jù)打底，針對(duì)有互動(dòng)信息的居民建立完備的數(shù)據(jù)檔案，搭建個(gè)性化服務(wù)體系，調(diào)配公共資源滿足居民需求，可調(diào)動(dòng)人民參與政府治理的積極性。此外，在智能政務(wù)下，政府可以通過(guò)各類小程序收集群眾對(duì)于某一公共事件的看法，運(yùn)用算法對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，聚合成影響公共政策的具體意見(jiàn)，極大地提高了公民政治參與的積極性。

二、風(fēng)險(xiǎn)

（一）管理風(fēng)險(xiǎn)

1.傳統(tǒng)的科層制行政體制與政府內(nèi)部橫向部門(mén)之間競(jìng)爭(zhēng)所造成的“信息孤島”，難以適應(yīng)智能化治理對(duì)大數(shù)據(jù)的集合與共享的要求。人工智能技術(shù)的基本要件之一就是數(shù)據(jù)，但在科層體系內(nèi)存在下級(jí)為迎合上級(jí)而刻意忽略部分?jǐn)?shù)據(jù)的問(wèn)題；橫向部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)自制章程，并以實(shí)現(xiàn)本部門(mén)目標(biāo)為宗旨，不會(huì)輕易共享數(shù)據(jù)，這在根本上與人工智能技術(shù)基于對(duì)海量數(shù)據(jù)分析作出科學(xué)的政府決策相矛盾。人工智能在傳統(tǒng)體制內(nèi)的強(qiáng)行應(yīng)用很可能對(duì)政府的系統(tǒng)管理造成沖擊，進(jìn)而形成管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.人工智能技術(shù)有效簡(jiǎn)化了政府治理問(wèn)題的復(fù)雜性，但也有可能造成工作人員因?yàn)檫^(guò)于依賴該技術(shù)，喪失主觀能動(dòng)性，以及在完全采取人工智能所作出決策的過(guò)程中，發(fā)生主體的責(zé)任界定不清、內(nèi)部相互推諉的問(wèn)題。人工智能畢竟只是一種政務(wù)服務(wù)中的“術(shù)”，無(wú)論管理政務(wù)的公職人員還是需要公共服務(wù)的人民群眾，都應(yīng)因技術(shù)而增進(jìn)理解和互信。

（二）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

1.個(gè)人數(shù)據(jù)被濫用，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域邊界變得模糊不清而難以界定。如有關(guān)部門(mén)在公共領(lǐng)域安裝監(jiān)控設(shè)備，對(duì)于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)、人民的安全具有重要意義。然而，由于缺乏關(guān)于人工智能技術(shù)安全的道德認(rèn)知和法律規(guī)范，導(dǎo)致各種智能平臺(tái)都可以收集個(gè)人信息，使得我們處于享受信息公開(kāi)衍生的利益與期望保護(hù)自己隱私的矛盾中。

2.數(shù)字鴻溝的形成造成了政府治理過(guò)程中的社會(huì)不公平，居民對(duì)智能技術(shù)的卷入程度受到性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)和收入等因素影響，形成了政治參與的線上與線下之間的分化。今年2月發(fā)布的第47次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年12月，我國(guó)非網(wǎng)民規(guī)模為4.16億人，因?yàn)椴欢娔X/網(wǎng)絡(luò)而不上網(wǎng)的非網(wǎng)民占比51.5%。從地區(qū)來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比62.7%，在相對(duì)貧窮地區(qū)，大量人口聚集在網(wǎng)絡(luò)邊緣地帶，由于互聯(lián)網(wǎng)無(wú)法覆蓋或數(shù)據(jù)無(wú)法采集，使得數(shù)據(jù)樣本并不完整，人工智能以此為依據(jù)所作出的政務(wù)決策，將會(huì)自動(dòng)忽視部分群體的利益。

（三）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

1.資本參與帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。智能技術(shù)高研發(fā)成本的屬性，決定其發(fā)展必然受到資本力量的推動(dòng)，資本家在資助研發(fā)了一些高端智能技術(shù)后，對(duì)其數(shù)據(jù)享有所有權(quán)，導(dǎo)致政府在數(shù)據(jù)尋租過(guò)程中存在一定信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。

2.算法程序帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。從本質(zhì)上講，人工智能是一系列規(guī)則約定和議程設(shè)置，最終由算法設(shè)定程序。在看似沒(méi)有惡意的程序設(shè)計(jì)或數(shù)據(jù)采用中，卻往往帶有設(shè)計(jì)者、開(kāi)發(fā)人員或者采用者的偏見(jiàn)，會(huì)釀成各種社會(huì)問(wèn)題。而且，人工智能技術(shù)在應(yīng)用中，算法所體現(xiàn)的主觀價(jià)值性，與技術(shù)所要求的價(jià)值中立性存在偏差，極易造成政府在作出決策時(shí)具有一定的傾向性。

三、政策建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)

1.搭建框架體系，從制度層面為人工智能發(fā)展規(guī)劃方向、營(yíng)造有利的政策環(huán)境。這個(gè)框架體系主要包含支持人工智能技術(shù)發(fā)展、激勵(lì)人工智能市場(chǎng)化應(yīng)用、鼓勵(lì)人工智能技術(shù)與政府治理融合發(fā)展等制度。制定過(guò)程中要根據(jù)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，確定人工智能的優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)，引導(dǎo)政府資金的投資方向，避免各地區(qū)、各部門(mén)由于重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)。

2.在人工智能行業(yè)形成激勵(lì)行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管相結(jié)合的機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)人工智能行業(yè)監(jiān)管，掃除“監(jiān)管真空”，規(guī)避人工智能行業(yè)在研發(fā)和應(yīng)用過(guò)程中存在的違法事實(shí)，積極做好人工智能風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案工作，形成既鼓勵(lì)人工智能發(fā)展與應(yīng)用，同時(shí)又對(duì)人工智能應(yīng)用進(jìn)行有效引導(dǎo)和審慎規(guī)約的制度框架，確保人工智能行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制

1.在完善人工智能技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府治理智能化的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。制定基于這一技術(shù)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，保證政府各科層內(nèi)部使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高政府管理內(nèi)部行政審批服務(wù)的兼容性。

2.明確政府治理智能化過(guò)程中的紅線和底線，提前預(yù)想可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象。加強(qiáng)監(jiān)管力度、封堵隱患，進(jìn)一步明確政府部門(mén)及其工作人員在人工智能技術(shù)使用過(guò)程中的具體責(zé)任，防止過(guò)度依賴技術(shù)，甚至相互推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）推動(dòng)政府治理模式和運(yùn)行流程的變革

1.進(jìn)一步突破傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的科層制，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化?；谌斯ぶ悄芗夹g(shù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府各機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、權(quán)限界定等方面的科學(xué)化，推動(dòng)城市核心區(qū)的區(qū)政府之間的區(qū)域重構(gòu)和適度重組，嘗試撤銷街道辦事處等市轄區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由市、區(qū)兩級(jí)政府直接管轄社區(qū)的模式。

2.構(gòu)建和完善多層次多主體的治理結(jié)構(gòu)，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，也要鼓勵(lì)和支持企業(yè)、社會(huì)組織等其他力量參與社會(huì)事務(wù)管理。具體來(lái)說(shuō)，就是盡快建立政府與企業(yè)之間有效的合作機(jī)制，加強(qiáng)人工智能技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)技術(shù)水平和治理水平的雙提升，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的改革。

3.推動(dòng)政府治理行政運(yùn)行流程模式的智能化，依托人工智能在政府治理中的應(yīng)用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府行政運(yùn)行流程中存在的問(wèn)題，及時(shí)刪除不必要的運(yùn)行環(huán)節(jié)，發(fā)展和創(chuàng)新以人工智能為基礎(chǔ)的政府治理智能化流程。

（四）貫徹“以人為本”的發(fā)展理念

1.把增進(jìn)人民福祉作為政府治理智能化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓廣大人民群眾在政府治理智能化進(jìn)程中享有更多獲得感、幸福感、安全感。

2.加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化服務(wù)普及的進(jìn)程，降低使用成本，讓人民群眾用得上、用得起、用得好，將建設(shè)重點(diǎn)放在貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，通過(guò)打通信息化普及的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)智能政府建設(shè)，切實(shí)保障弱勢(shì)群體的利益以及社會(huì)的整體公平。

3.加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)，完善個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度，強(qiáng)化政府監(jiān)管，防止可能產(chǎn)生的危害個(gè)人隱私安全和公共安全的隱患。

4.積極探索人工智能在公共服務(wù)與公共決策應(yīng)用中的適應(yīng)性，以更好地滿足人民群眾不斷提升的對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)的要求。

注釋：

①科層制又稱理性官僚制或官僚制，指對(duì)一種權(quán)力依據(jù)職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式。