李敏芳

當前，新生代農民工的遷移模式已逐漸由個體遷移向家庭式遷移轉變，農民工隨遷子女（簡稱“隨遷子女”）的規(guī)模隨之不斷擴大，在催生了這一群體對教育公共服務的巨大需求的同時，也與城市現有教育資源無法實現有效供給形成了結構性矛盾，導致隨遷子女教育問題突顯。因此，我國陸續(xù)出臺了一系列旨在解決隨遷子女在流入地入學問題的教育政策，從2001年的“兩為主”（以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主）轉變?yōu)?014年的“兩納入”（將常住人口納入區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，將隨遷子女教育納入財政保障范圍）。本文認為，做好隨遷子女入學、就學工作，要從根本上解決隨遷子女義務教育長期存在的結構失衡問題，最終推進隨遷子女平等享受真正意義上的義務教育與教育公平（起點公平、過程公平和結果公平）。

一、概況

（一）現狀

《2019年農民工監(jiān)測調查報告》和《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數據顯示，2019年全國外出務工的農民工達17425萬人；義務教育階段在校生中，隨遷子女共有1426.96萬人。其中，在北京、上海、廣州、深圳以及其他沿海城市務工就業(yè)的農民工占農民工總量的54%，這就意味著這些城市要接受更多的隨遷子女。

一直以來，我國高度重視隨遷子女義務教育工作，陸續(xù)出臺了《中華人民共和國義務教育法》《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》和《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》等系列政策，有效地保障了隨遷子女的教育權。在這些規(guī)范性文件的指引下，各地相繼制定實施了有關隨遷子女在流入地平等享受基本公共教育服務的具體政策。但從落實情況來看，這一群體仍面臨入學難和就學難兩大問題。對于入學難問題，我國多次強調流入地政府對隨遷子女的義務教育擔負主要責任，但許多城市在允許隨遷子女進入當地公立學校讀書時往往帶有一定附加條件。如要求家長提供社保證明、工作證明、接種證明和居住證等各種材料，或者要求繳納高昂的擇校費。然而，由于不少農民工缺乏工作技能，多從事非正規(guī)性工作、工資收入少、就業(yè)不穩(wěn)定，導致他們在現實中往往陷入入學條件難以達到相關標準，教育支出負擔沉重的困境。對于就學難問題，部分隨遷子女父母因受工作環(huán)境和條件的限制，無暇關心子女的心理健康和接受教育情況，加之一些隨遷子女父母務工地點頻繁變化，導致子女轉學頻率較高，這些都增加了隨遷子女就學適應的難度。

（二）特征

隨遷子女教育問題的突出程度與城市規(guī)模、人口流向、城鎮(zhèn)化率基本一致。城市規(guī)模越大、外來人口流入越多、城鎮(zhèn)化率提升越快，這一問題就越突出?？傮w而言，我國東部地區(qū)和一線城市面臨著更為嚴峻的教育公共服務壓力。

二、探索

（一）加強對隨遷子女的登記管理

2003年，廣東省中山市創(chuàng)新隨遷子女登記制度，制定了《關于實行十六周歲以下暫住兒童隨行卡的工作方案》，將十六周歲以下暫住兒童戶口登記工作提升到常規(guī)人口管理中。凡在中山工作生活的外來人員，憑借夫妻的暫住證，都可以為16周歲以下的子女辦理“隨行卡”，憑借“隨行卡”享受讀書減免借讀費等教育方面的優(yōu)惠措施。為規(guī)范中小學生的學籍管理，教育部于2013年頒布了《中小學生學籍管理辦法》，提出建立全國聯(lián)網的學生電子學籍信息管理系統(tǒng)（簡稱“電子學籍系統(tǒng)”），實行分級負責、省級統(tǒng)籌、屬地管理和學校實施的管理體制。自2014年1月10日起，電子學籍系統(tǒng)已在全國聯(lián)網試運行，該系統(tǒng)主要包含學籍注冊、學籍檔案管理、學籍異動、升級、畢業(yè)和成長記錄等核心功能，方便動態(tài)跟蹤，全面及時掌握學生的就讀和流動狀況。

（二）探索差異化隨遷子女入學政策

1.材料準入制。外來人口申請隨遷子女入讀公立學校時，要提交居住證（暫住證）、身份證、戶口簿、社保繳費證明、居住證明和工作證明等材料。如北京、長沙、合肥、濟南、昆明、南京和武漢等地就將居住證作為隨遷子女義務教育階段就學資格認證的必備條件，但不同地區(qū)對證明材料的具體要求不盡相同，主要區(qū)別在于對居住年限、社保繳納時長的要求不一；工作證明方式的不同；對隨遷子女就讀申請人應為父母雙方或父母任意一方也有不同的標準，多數城市要求父母雙方均在流入地工作生活。

2.積分制。以積分排名的方式安排外來流動人員子女入讀公立學校，可細化為“積分制入戶”和“積分制入學”兩類。2009年廣東省中山市在全國率先探索流動人口積分管理制度：將入學同入戶結合起來，采用同一套量表，流動人口按積分多少享受不同公共服務。目前，廣州、深圳、蘇州和廈門等地都結合本地情況實行了積分制入學制度，依據本地教育資源情況以積分排名的方式，為外來流動人口子女安排一定數量的入讀公辦學校指標。積分制的實施，既保障了學生入學渠道公開公正，還增強了家長的社會責任感和城市認同感。

3.政策照顧制。這是主要針對特殊群體隨遷子女入學的一種優(yōu)惠政策。如2019年應急管理部出臺的《關于做好國家綜合性消防救援隊伍人員及其子女教育優(yōu)待工作的通知》明確規(guī)定，烈士子女、因公犧牲軍人子女、現役軍人子女和消防救援人員子女等對象可享受義務教育優(yōu)待。目前我國各大城市也有對特殊群體子女入學的保障性政策規(guī)定，如北京市將區(qū)臺辦認定的臺胞子女、區(qū)僑務部門認定的華僑子女、現役軍人家庭適齡兒童少年等按照本市戶籍看待。廣州市“義務教育階段政策性照顧學生清單”中，統(tǒng)籌安排殯葬工人、長期從事地質勘探等野外工作人員、環(huán)衛(wèi)工人的適齡隨遷子女進入公辦學校，不再參與積分流程。此外，為更好地招商引資、引進人才，各地基于自身定位及發(fā)展規(guī)劃，制定了人才子女義務教育階段就學優(yōu)待政策。如《東莞市特色人才特殊政策實施辦法》中明確規(guī)定：特色人才子女入學由市或鎮(zhèn)教育部門直接安排到市一級以上（含市一級）義務教育階段公辦中小學就讀，其他人才除申請積分入學外，還可依照企業(yè)投資規(guī)模和稅收貢獻等分配指標數，優(yōu)先安排子女入讀義務教育階段公辦學校。

（三）創(chuàng)新教育經費保障機制

長期以來，我國義務教育由戶籍所在地政府負責實施管理，教育經費按適齡兒童戶籍人數下?lián)堋＿@種經費劃撥體制使隨遷子女接受義務教育面臨困境。

2003年國務院首次明確隨遷子女義務教育經費承擔和管理的責任主體為流入地政府。隨著農民工數量的增加，流入地政府接受隨遷子女義務教育的財政壓力日益明顯。2008年，中央財政向解決該群體義務教育就學問題較好的流入省份提供中央獎勵金。2016年，中央政府通過義務教育財政轉移支付，實現“兩免一補（農村義務教育階段，免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費）”和生均公用經費基準定額資金隨適齡兒童流動可攜帶，即“錢隨人走”，對隨遷子女在公辦學校與民辦學校一視同仁。2018年國務院印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確中央與地方共同承擔隨遷子女教育的公用經費支出。如安徽省創(chuàng)新義務教育經費財政投入引導機制，將隨遷子女義務教育公用經費，由原來按戶籍所在地預算，改變?yōu)榘戳魅氲亟y(tǒng)籌預算，對流入地各中小學按實際在校學生人數撥付經費，并對成績突出的學校予以獎勵，有力地調動了市縣增加投入的積極性。隨后，以發(fā)放電子教育券的方式大力推行“錢隨人走”的公共教育經費改革，即將人均教育經費按電子教育券的形式發(fā)放給學生，隨遷子女憑借教育券可到父母務工所在地學校就讀。

三、建議

（一）保障隨遷子女平等受教育權利

1.做好科學預判，進一步擴大優(yōu)質教育基本公共服務供給。掌握隨遷子女的規(guī)模、分布、受教育過程變動等信息，準確把握其教育需求動向，有利于流入地政府針對經費投入、優(yōu)質學位供給等作出科學規(guī)劃。

2.降低隨遷子女入學門檻、適當放寬入學條件。由于農民工就業(yè)具有靈活性、不確定性，建議科學合理設置隨遷子女入學條件，既要有利于農民工為隨遷子女辦理相關手續(xù)，又要防止個別家庭借此進行“變相擇?！?。

3.開設隨遷子女就近入學“綠色通道”。盡可能地簡化入學手續(xù)辦理程序，確保隨遷子女順利入學，進而提高農民工的獲得感與幸福感。

（二）改進和完善義務教育經費保障制度

1.構建合理的教育成本分擔機制。目前，通過加大教育經費投入實現教育資源均衡配置是各地的普遍做法?！皟杉{入”政策解決了隨遷子女進入公立學校的經費問題，提高了公立學校接納流動兒童的積極性。然而，因“區(qū)縣一級財政占主導”的政策設計，讓只有較小財權的區(qū)縣政府承擔了較大的財政投入壓力，極容易導致地方決策的短期行為和不作為現象的產生。因此，建議提高中央和省級政府對隨遷子女義務教育經費支出的主體地位。中央政府發(fā)揮兜底作用，最低限度地保障隨遷子女義務教育就學權利；省級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，加大對隨遷子女義務教育經費的保障力度和配置管理，確保每一位隨遷子女都能享受到優(yōu)質的教育資源。

2.適時調整義務教育經費撥付制度。在保障基本教學經費充足的情況下，探索實施以入學地生源為基礎的經費撥付機制，提高教育轉移支付的針對性、科學性。

3.確保隨遷子女教育經費與經濟發(fā)展同步增長。適當設立隨遷子女教育經費專項資金，對吸納這一群體較多的地區(qū)或是學校給予專項扶持，為更好地提高辦學質量和效率提供經費保障。

（三）整合社會資源

1.建議政府統(tǒng)籌安排，合理利用市場配置優(yōu)勢，從政策上推進教育辦學形式的多樣化，充分發(fā)揮民間團體的作用，從根源上解決教育資源的區(qū)域分配不均衡問題，將教育公平落到實處。

2.探索制訂政府購買義務教育服務的實施細則，對具有一定規(guī)模的民辦學校提供義務教育給予經費支持，并將其納入義務教育體系進行管理。

（四）開展針對性的教育服務

1.開展多元化教育。學校教育是隨遷子女與社會融入的重要通道，將其按人數定額分配至公立學校，并通過混合編班和統(tǒng)一管理，在校園內建立平等的教育環(huán)境，促進隨遷子女與流入地學校和社會環(huán)境的完全融入。

2.建立健全家校聯(lián)動機制。在隨遷子女的教育問題上，必須構建一套完整的社會支持體系，包括政府、社會、家庭和學校在內的各個主體均需努力配合，將更公平、更優(yōu)質的教育機會給予隨遷子女，并對來自經濟、社會和文化底層的家庭提供一些特殊的政策幫扶。如聘任家校輔導師，由他們對隨遷子女父母進行家訪，或擔任隨遷子女輔導員的角色，保障家校合作的有效性，確保隨遷子女入得了學、讀得好書。