楊曾雄

（武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

1 海外安全利益的內(nèi)涵和研究意義

國家利益有不同維度的內(nèi)涵劃分。在內(nèi)容上，國家利益主要分為國家的安全利益和國家的發(fā)展利益，前者是主權(quán)國家對生存的需求，后者是主權(quán)國家對發(fā)展的需要。而按照國家利益的覆蓋和輻射地域，國家利益又可分為涵攝本土安全的國內(nèi)利益和海外安全的海外利益。換言之，國家海外安全利益是該國政府、企業(yè)、社會組織和公民通過全球性聯(lián)系表現(xiàn)出來的國家安全利益，存在于該國主權(quán)管轄范圍以外，內(nèi)容主要包含海外能源資源安全、運輸通道安全、公民和法人人身財產(chǎn)安全等多方面的利益。

過去相當(dāng)長一段時期，由于中國國際化程度比較低，海外利益比較少，國內(nèi)學(xué)界對海外利益的探討并不夠深入，研究目光較少聚焦于“中國海外安全利益”相關(guān)話題。隨著“改革開放”政策不斷深入貫徹和“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國的國家利益日漸突破地理界限向全球各地延伸，各種問題和挑戰(zhàn)隨之涌現(xiàn)。如何在滾滾的經(jīng)濟(jì)全球化的潮流之中拓展和維護(hù)海外利益，早已成為擺在中國面前的重要課題，中國海外安全利益研究有待加速推進(jìn)。尤其是2020 年新冠疫情在全球爆發(fā)，波及范圍之廣、蔓延時間之長、破壞程度之大對整個世界而言不啻于一場沉重打擊，對中國海外安全利益的維護(hù)也提出了更多的挑戰(zhàn)。其中，我國海外能源安全利益、海外運輸安全利益和海外公民安全利益受影響尤為嚴(yán)重。

2 疫情時期中國海外安全利益發(fā)展?fàn)顩r

2.1 海外能源安全利益

習(xí)近平總書記強調(diào):“能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。”伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時期，我國能源消耗量不斷上升。為滿足消費需要，我國每年都從國外進(jìn)口大量油氣能源?！?019 年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2019 年我國能源進(jìn)口量大幅增長，原油凈進(jìn)口量首次超過5 億噸，油氣對外依存度雙雙突破70%大關(guān)。依中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，中國能源對外依賴程度將繼續(xù)保持較高水平。這一形勢存在嚴(yán)重弊端，即海外能源供應(yīng)鏈任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都將對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利。

進(jìn)入2020 年，國際原油市場表現(xiàn)跌宕起伏。先是疫情之初中國能源需求大減，國際油價受影響迅速進(jìn)入下行通道；此后又隨著中國疫情得到迅速控制而經(jīng)歷短暫反彈；而后3 月份，全球疫情蔓延疊加OPEC+（又稱維也納聯(lián)盟機制，由沙特、委內(nèi)瑞拉等OPEC國家與俄羅斯等非OPEC 國家組成）減產(chǎn)協(xié)議談判破裂，俄羅斯、沙特大打價格戰(zhàn)，國際油市崩盤、美股多次熔斷甚至出現(xiàn)史無前例的負(fù)油價，全球油氣市場迎來“至暗時刻”；5 月以后，OPEC+開始減產(chǎn)，加之全球疫情防控狀況總體好轉(zhuǎn)，全球能源需求回升，國際油價在震蕩中緩慢回升。

中國是石油能源消費大國，也是原油主要進(jìn)口國，2020 年上半年油價大幅下跌對中國而言有利也有弊。油價走低能降低我國原油采購成本，減少能源貿(mào)易領(lǐng)域貿(mào)易逆差，增加經(jīng)常賬戶余額，一定程度上降低石油化工原料價格，降低石油化工相關(guān)產(chǎn)品物價，節(jié)省居民消費成本。不過，油價暴跌會打擊石油出口國財政收入，導(dǎo)致石油美元回流，從而對全球資金流動性和資本市場形成壓力，反過來影響中國金融市場穩(wěn)定。此外，疫情還暴露出中國油氣儲備體系存在很大優(yōu)化空間：中國等各主要石油進(jìn)口國陸上石油庫存在油價暴跌初期即接近滿負(fù)荷，導(dǎo)致可用作浮式儲油的油輪需求激增，直接推高了國際市場上VLCC（超大型油輪）的租金和運價，中國海上石油運輸與儲存成本增加，一定程度上抵消了低油價帶來利好，海外能源安全利益受到一定影響。

2.2 海外運輸安全利益

于全球運輸行業(yè)而言，2020 年無疑是動蕩的一年。新冠肺炎疫情打破了全球運輸行業(yè)的樂觀景象，擾亂了全球的客貨運輸正常秩序的運轉(zhuǎn)，為中國的海外運輸安全利益帶來諸多風(fēng)險。

海洋運輸方面。全球80%以上的貿(mào)易是通過海上運輸進(jìn)行的，海上航運是全球經(jīng)濟(jì)增長的大動脈。而后，隨著各國復(fù)工復(fù)產(chǎn)力度加大、主要經(jīng)濟(jì)體間貿(mào)易復(fù)蘇，歐美國家大規(guī)?；謴?fù)商品進(jìn)口，但其集裝箱裝卸效率遠(yuǎn)未恢復(fù)，集裝箱周轉(zhuǎn)慢、大量集裝箱滯留，全球集裝箱需求隨之暴漲，遠(yuǎn)洋航線集裝箱運價高企，再次影響全球的航運供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。另外，海上運輸伴隨著新冠病毒隨船跨國傳播風(fēng)險，于船員生命健康以及船舶停靠國家和地區(qū)的安全有著莫大威脅?！般@石公主號”“至尊公主號”“嘉年華全景號”等客輪化身“恐怖郵輪”，導(dǎo)致世人在一段時期內(nèi)談郵輪而色變；跨國海上物流安全尤其是冷鏈運輸安全成為疫情防控新挑戰(zhàn)，各國民眾對進(jìn)口商品貨物提心吊膽。一起起海洋運輸疫情事件凸顯著海上防疫的重要性。同樣，跨國航空運輸是國家間客貨流通的重要方式，也面臨著可運力不足、病毒隨客貨跨國運輸傳播等風(fēng)險。

中國是一個海運大國，至2019 年中國港口貨物和集裝箱吞吐量已連續(xù)17 年居世界第一，船隊規(guī)模上升至世界第二位，國際海運量占全球海運量的三分之一，防范海上疫情輸入是防疫重中之重。在中央統(tǒng)一部署下，海關(guān)、交通運輸?shù)炔块T不斷強化口岸疫情防控，嚴(yán)格按照規(guī)定實施交通工具登臨檢疫，織牢海上疫情“防護(hù)網(wǎng)”，確保船員生命健康和境外輸入商品安全。同時，對于海外運輸運力不足、運價高漲問題，商務(wù)部會同交通運輸部等部門持續(xù)推動運力投放，支持集裝箱產(chǎn)業(yè)擴大產(chǎn)能，維護(hù)海上航運供應(yīng)鏈穩(wěn)定。而針對疫情時期航空運輸體系顯露出來的問題，除加強客貨入境疫情防控外，2020 年8 月發(fā)改委、民航局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)航空貨運設(shè)施發(fā)展的意見》，就完善提升綜合性機場貨運設(shè)施能力和服務(wù)品質(zhì)、穩(wěn)妥有序推進(jìn)專業(yè)性貨運樞紐機場建設(shè)、全面提升航空貨運設(shè)施使用效能等多項舉措。諸多措施并舉不斷降低著中國的海外運輸安全利益風(fēng)險，有利于中國在疫情后期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展。

2.3 海外公民安全利益

近年來，隨著我國國民人均可支配收入的持續(xù)增長以及對外投資的迅速擴大，我國公民到海外旅游、務(wù)工、經(jīng)商、留學(xué)及執(zhí)行公務(wù)的人數(shù)也在急速攀升。據(jù)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心不完全統(tǒng)計，2019 年中國內(nèi)地居民出境達(dá)1.7 億人次，海外中資企業(yè)已達(dá)5 萬多家，留學(xué)人員約140 萬，勞務(wù)人員約66 萬，華僑600 多萬，還有大量企業(yè)商貿(mào)人員、游客及臨時出國人員等。伴隨著“出國熱”的發(fā)展，我國海外公民安全利益受損情況日益突出，疫情時期尤為嚴(yán)重。

綜合來看，疫情時期我國海外公民易受損利益主要包括：一，生命健康權(quán)。部分國家對新冠疫情認(rèn)識不足，在口罩佩戴、疫情隔離等問題上躊躇回避，貽誤最佳防控時機；疫情大規(guī)模蔓延后醫(yī)療物資嚴(yán)重不足，隔離條件糟糕；出于經(jīng)濟(jì)考量急于復(fù)工復(fù)產(chǎn)，大大提高疫情感染風(fēng)險，海外中國公民的生命健康面臨嚴(yán)重威脅。二，名譽權(quán)和人身安全權(quán)。部分國家尤其是西方國家將本國疫情責(zé)任歸咎于中國，散播針對中國和海外華人、華僑、華裔的“疫情恐慌”，出現(xiàn)侮辱性、歧視性言論甚至人身攻擊行為。三，合法居留與就業(yè)權(quán)。疫情爆發(fā)后各國紛紛加強出入境管控，不少海外中國公民面臨簽證過期、合法居留身份失效、無法就業(yè)等困境。四，受教育權(quán)益。疫情期間國外諸多大學(xué)或停課或增加上課限制，留學(xué)學(xué)生尤其是畢業(yè)生學(xué)業(yè)遭受嚴(yán)重影響，而國內(nèi)缺乏大規(guī)模接收留學(xué)生回國就讀的適用途徑。

疫情發(fā)生后，黨中央迅速作出戰(zhàn)略部署，加強海外公民安全保護(hù)工作。在駐外使領(lǐng)館協(xié)調(diào)幫助下，2020 年我國民航部門先后派出14 架次包機和臨時航班，接回湖北籍居民1887 人；安排351 架次航班，從92 個國家接回同胞逾7.3 萬人；協(xié)助香港特區(qū)政府從日本接回195 名“鉆石公主”號郵輪上的港澳同胞，搭建起了回國“空中走廊”。外交部積極發(fā)聲，反對國外對中國和中國海外華人的攻擊、污蔑。駐外使領(lǐng)館保持12308 熱線暢通無阻，幫助解決海外同胞各類問題；持續(xù)協(xié)調(diào)國內(nèi)外資源發(fā)放“健康包”“愛心包”“春節(jié)包”，溫暖海外同胞心靈；同各國衛(wèi)生部門加強合作，對已經(jīng)確診及有疑似癥狀的中國公民做到“應(yīng)收盡收”“應(yīng)治盡治”；為海外我公民緊急辦理證件開通“綠色通道”等?？傮w而言，中國在維護(hù)海外公民名譽權(quán)、生命健康權(quán)、合法居留權(quán)等方面成果顯著，但接受留學(xué)生回國接受教育等方面效果有待提升。

3 疫情時期中國維護(hù)海外安全利益的思考

由上文可見，疫情時期我國的海外安全利益受到了比較大影響，政府及時采取相應(yīng)措施加以穩(wěn)妥應(yīng)對，并取得了巨大成效。但另一方面也反射出我國在海外安全利益保護(hù)方面存在諸多不足之處：一者，我國對海外安全利益的保護(hù)是一種“刺激——反應(yīng)”的模式，或者事后維護(hù)補救的方式，具有明顯的被動性和滯后性，整體而言風(fēng)險防范、識別和預(yù)防機制有待進(jìn)一步完善；二者，應(yīng)對手段有待豐富。截至2021 年上半年，全球新冠疫情仍時有反復(fù)，國際社會消滅疫情之路任重道遠(yuǎn)。為早日結(jié)束全球疫情、真正有效維護(hù)海外安全利益，中國需要付出更多行動：

（1）加快海外中國平安體系建設(shè)。政府力量在海外安全利益保護(hù)中起著絕對主導(dǎo)作用，尤其是駐外使領(lǐng)機構(gòu)成為海外公民合法權(quán)益保護(hù)的主要力量。中國需要進(jìn)一步壯大駐外使領(lǐng)館隊伍，并不斷提升駐外隊伍工作專業(yè)化水平，拓展服務(wù)功能，滿足人民群眾日益增長的對政府提供優(yōu)質(zhì)海外公共服務(wù)的需求和期待，及時跟上中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和海外利益拓展的步伐；全力加強應(yīng)急處置能力建設(shè)，提高國際公共衛(wèi)生事件處突能力，妥善處理好不斷涌現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)；密切跟蹤海外安全動態(tài)，完善風(fēng)險評估和預(yù)警發(fā)布機制，當(dāng)好海外中國安全利益的“瞭望燈塔”和“安全哨兵”。

（2）提升海外非政府力量自我保護(hù)意識和能力。疫情期間，海外非政府力量（海外中國公民、企業(yè)和組織）雖有所參與抗疫行動，但多是于使領(lǐng)館號召下進(jìn)行，積極性主動性不足，對外交和領(lǐng)事保護(hù)之外的其他保護(hù)方式（所在國法律保護(hù)、醫(yī)療保險等）利用率低。未來，中國政府、駐外機構(gòu)還需加大海外安全和國外相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，強化公民海外安全意識以及提升維權(quán)主動性、積極性，鼓勵公民、企業(yè)購買有關(guān)保險，利用商業(yè)渠道降低海外風(fēng)險成本，不斷提高自我保護(hù)意識和能力。

（3）強化全球公共衛(wèi)生合作。當(dāng)前，中國海外安全利益面臨的最大威脅和挑戰(zhàn)為新冠疫情，惟有徹底消滅疫情才能根本上維護(hù)海外安全利益。而新冠疫情是全人類共同的敵人，國際社會最需要的是齊心協(xié)力全面加強合作，凝聚起抗擊疫情的強大合力。中國需要繼續(xù)堅定支持世界衛(wèi)生組織全球抗疫的領(lǐng)導(dǎo)作用，堅決反對部分國家將疫情政治化的行為；力所能及為國際社會提供抗疫資金和物資支持，幫助發(fā)展中國家加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提升其疫情防控能力；加快新冠疫苗研發(fā)，并借助聯(lián)合國、世衛(wèi)組織等平臺持續(xù)推動疫苗成為全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品，促進(jìn)全球疫苗公平分配，打造“人類衛(wèi)生健康共同體”。

3 結(jié)語

國家安全利益是國家利益的重要組成部分。隨著全球化進(jìn)程的不斷加快、中國綜合國力的不斷提升，中國的海外安全利益不斷得到拓展，與此同時新問題、新挑戰(zhàn)也在不斷涌現(xiàn)。尤其是2020 年新冠肺炎疫情在全球蔓延，更是對我國海外安全利益的保護(hù)提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，海外能源安全利益、海外運輸安全利益和海外公民安全利益所受影響頗大，中國對此也采取了適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，不過存在問題也比較突出。直至2021年上半年，全球疫情真正“拐點”尚未到來，中國需要繼續(xù)加強海外中國平安體系建設(shè)，增強公民、法人等本國海外非政府力量的自我保護(hù)意識和能力，推動國際抗疫合作，推動整個國際社會早日結(jié)束疫情，真正實現(xiàn)中國海外安全利益的高效維護(hù)。

注釋

(1)章成.中國海外安全利益視角下的北極區(qū)域治理法律問題[J].云南民族大學(xué)學(xué)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2017(5):143.

(2)鄧志聰.國家利益、國家戰(zhàn)略和中國海外安全利益研究綜述[J].法制與社會,2013(9):150.

(3)程志強.有力保障國家能源安全[N].人民日報,2020-07-10(09).

(4)2019年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告[N].石油商報,2020-04-07(04).

(5)見聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議官網(wǎng):https://unctad.org/en/pages/publications/Review-of-Maritime-Transport- (Series).aspx.

(6)《中國港口貨物和集裝箱吞吐量連續(xù)16年居世界第一 將加快高新技術(shù)在航運領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用》,中國中央廣電總臺國際在線,2019年7月11日,http://news.cri.cn/20190 711/af936e4a-bed1-89dc-3af7-71c11469b197.html.

(7)《兩部門出臺意見要求提升綜合性機場貨運設(shè)施能力和服務(wù)品質(zhì)》,光明網(wǎng),2020年9月15日,https://m.gmw.cn/2020-09/15/content_1301565777.htm?source=sohu.

(8)《祖國一切安好,海外同胞便有晴天(領(lǐng)事服務(wù))》,人民網(wǎng),2020年10月26日,http://world.people.com.cn/n1/ 2020/ 1026/c1002-31905382.html.

(9)《2020說說領(lǐng)事保護(hù)那些事(領(lǐng)事服務(wù))》,人民網(wǎng),2020年12月19日,http://world.people.com.cn/gb/n1/2020/ 1219/c1002-31971959.html.