王小玩，張紅春

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550025)

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)80年代初，政府績(jī)效管理這一“洋貨”在我國(guó)開啟實(shí)踐[1]。經(jīng)歷近40年的有效探索，“全面實(shí)施績(jī)效管理，創(chuàng)新政府績(jī)效管理模式”[2]成為今天的時(shí)代主題。黨的十八大、十九大也強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)人民滿意的服務(wù)型政府的必經(jīng)途徑，我國(guó)政府績(jī)效管理進(jìn)入新征程。政府績(jī)效管理創(chuàng)新和實(shí)踐是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力[3]106-116，追求優(yōu)質(zhì)績(jī)效有利于深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革、提升公共服務(wù)水平、提高政府公信力及建設(shè)合法性政府。

90年代以來，我國(guó)各個(gè)省份積極開展了績(jī)效管理的本土化試點(diǎn)，逐漸形成了六種具有代表性的模式：一是甘肅的第三方評(píng)議模式主要引入第三方機(jī)構(gòu)——蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)[4]；二是青島的目標(biāo)責(zé)任模式強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理；三是福建的效能建設(shè)模式以機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，多元主體圍繞著政府績(jī)效管理進(jìn)行評(píng)估；四是深圳的效能監(jiān)察模式重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)績(jī)效過程的監(jiān)察；五是湖南的督查驗(yàn)收模式重點(diǎn)在于對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察和驗(yàn)收成果；六是杭州的民主評(píng)議模式，設(shè)立了獨(dú)立的綜合考評(píng)委員會(huì)，把績(jī)效的管理和實(shí)施獨(dú)立出來，評(píng)估主體是多元的，并且主要為公民評(píng)估[5]。以上幾種評(píng)估模式都各有優(yōu)缺點(diǎn)，但是杭州市的績(jī)效評(píng)估模式呈現(xiàn)階段性與持續(xù)性并行的特征。這也使得該模式得到了持續(xù)的演進(jìn)，逐漸形成以人民為中心的績(jī)效管理方式。

現(xiàn)有研究主要從局部的分析視角來對(duì)杭州市政府績(jī)效模式進(jìn)行探索。例如：基于法制化視角，對(duì)杭州市政府績(jī)效管理法制化實(shí)踐模式進(jìn)行探究[6]；基于官僚控制的視角，分析杭州績(jī)效評(píng)估所形成的官僚控制模式及政治邏輯[7]；基于創(chuàng)新管理的視角，剖析杭州綜合考評(píng)中的創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考評(píng)機(jī)制[8]。然而，早在20世紀(jì)初，西方國(guó)家就開始探索整體性的績(jī)效管理框架，拓寬績(jī)效管理的發(fā)展空間，績(jī)效管理走向動(dòng)態(tài)持續(xù)發(fā)展的嬗變[9]。因此，基于制度變遷的分析視角，建立分析框架，從縱向上的動(dòng)態(tài)變遷過程對(duì)杭州市績(jī)效管理模式進(jìn)行階段性的推演和整體模式提煉，有利于推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理改革和創(chuàng)新，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出新思路。由此，本研究主要致力于解決以下三個(gè)問題：一是杭州市績(jī)效管理制度變遷過程；二是杭州市績(jī)效管理的階段性推演和整體模式提煉；三是杭州市績(jī)效管理整體模式的優(yōu)缺點(diǎn)、意義及改進(jìn)方法。

二、經(jīng)濟(jì)—民主—共治：一個(gè)制度變遷的分析框架

制度變遷有兩條路徑，一是漸進(jìn)式的邊際調(diào)整，二是暴力式的斷裂變革。漸進(jìn)式的制度變遷，表現(xiàn)特征為路徑依賴和邊際調(diào)整[10]49-52。路徑依賴強(qiáng)調(diào)歷史是重要的，今天的選擇建立在昨天的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上[11]，發(fā)展一旦進(jìn)入某一路徑，慣性的力量將會(huì)使該路徑不斷強(qiáng)化[12]。邊際調(diào)整則強(qiáng)調(diào)事物在自我不斷強(qiáng)化的進(jìn)程中，會(huì)對(duì)遭受的各種內(nèi)外部挑戰(zhàn)進(jìn)行柔性修正，從而實(shí)現(xiàn)嬗變。在我國(guó)語義情境下，改革開放以來，我國(guó)的制度變遷主要取決于國(guó)家和政府對(duì)制度安排和制度環(huán)境的路徑依賴和邊際調(diào)整[13]。杭州市政府績(jī)效管理的制度變遷過程實(shí)質(zhì)上是政府管理制度創(chuàng)新的路徑依賴和邊際調(diào)整過程，與政府管理理念變遷相伴相生。在參考陳小華等學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，基于政府管理目標(biāo)重心的轉(zhuǎn)移，“經(jīng)濟(jì)—民主—共治”的分析框架對(duì)杭州市政府績(jī)效管理模式進(jìn)行階段性推演和整體性提煉有較強(qiáng)的適配性[3]106-116。

(一)經(jīng)濟(jì)

我國(guó)一直以來都繼承著自上而下的官僚制傳統(tǒng)，即層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)嚴(yán)密的控制[14]。這種傳統(tǒng)在歷史的延續(xù)性與斷續(xù)平衡中呈現(xiàn)緩和發(fā)展及急劇演變兩種形態(tài)。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興、經(jīng)濟(jì)落后、物質(zhì)匱乏、國(guó)際形勢(shì)緊張及軍事實(shí)力不足，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)時(shí)的選擇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)行使得官僚封閉控制體制演變?yōu)檎轿还芾硐碌膭?dòng)員體制，核心特征是全能政府[15]。改革開放之后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全方位管理模式依然影響著我國(guó)政府的管理與創(chuàng)新。1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展要求政績(jī)型體制與之適配。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心目標(biāo)的發(fā)展型政府成為這一時(shí)期政府運(yùn)作的顯著特征。政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上級(jí)層層下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚系統(tǒng)的科層管理，“加壓驅(qū)動(dòng)”“熱鍋理論”及“一手烏紗帽、一手高指標(biāo)”成為20世紀(jì)90年代政府運(yùn)作的普遍現(xiàn)象，一種自上而下的體制誕生[16]。在這種體制下，上級(jí)政府圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定各項(xiàng)工作目標(biāo)，下級(jí)政府領(lǐng)取并完成工作目標(biāo)，同時(shí)接受上級(jí)政府的考核檢驗(yàn)，成為官員獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

(二)民主

進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)的繁榮使社會(huì)利益主體呈現(xiàn)多元性和復(fù)雜性，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)追求民主以解決多元化的矛盾；同時(shí)，伴隨著我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會(huì)各類現(xiàn)象矛盾日益突出，突發(fā)性危機(jī)事件的頻發(fā)以及國(guó)際局勢(shì)的不斷變化等，導(dǎo)致我國(guó)政府不僅要承擔(dān)穩(wěn)固發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要責(zé)任，更肩負(fù)著日趨多樣化和復(fù)雜化的社會(huì)管理職能。傳統(tǒng)體制下的政府績(jī)效管理模式已嚴(yán)重滯后社會(huì)發(fā)展需求，改革政府部門閉門造車的大政府思維和行為迫在眉睫。2005年，我國(guó)在戰(zhàn)略層面制定了建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，民主與效率并存，積極聽取社會(huì)公眾的意見，推動(dòng)社會(huì)力量得到更多的參政議政機(jī)會(huì)成為時(shí)代的必然要求[17]。政府管理重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走向追求民主。在政府的主導(dǎo)下，公眾意見被納入政府決策“形成——執(zhí)行——監(jiān)督——反饋”的整個(gè)過程，在鞏固和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民主且高效的社會(huì)治理機(jī)制成為政府管理的核心目標(biāo)，政府主導(dǎo)性和民意聽取性雙軌并行[18]。

(三)共治

2012年，黨的十八提出要始終堅(jiān)持改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理制度。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要全面走向政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民多元互動(dòng)的治理格局，我國(guó)政府治理向良序與共治邁進(jìn)。共治與善治相輔相成，善治這一概念在21世紀(jì)之初被俞可平學(xué)者從國(guó)外引入并進(jìn)行本土化界定。起初，合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)是善治的五個(gè)要素[19]8-11，后經(jīng)過學(xué)者們的不斷探索，有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正加入善治的要素中[20]。善治這一概念，就主體而言，是善者的治理[21]。其本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)，是國(guó)家與社會(huì)各個(gè)層面的群體實(shí)現(xiàn)良序互動(dòng)的一種和諧狀態(tài)[19]11。2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議提出，要使各項(xiàng)改革任務(wù)的含金量得到人民群眾擁護(hù)，讓人民群眾有獲得感，改革成果人民共享，增加幸福感。2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告提出要?jiǎng)?chuàng)新政府績(jī)效管理模式，創(chuàng)新社會(huì)治理，使人民的獲得感、幸福感、安全感更充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。共建、共治、共享的社會(huì)管理格局成為時(shí)代的趨勢(shì)，共治理念得到本土化界定和操作化運(yùn)用。這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展推動(dòng)國(guó)民素質(zhì)教育發(fā)展，國(guó)民素質(zhì)的普遍提高為全方位的公民參與打下基石?！耙匀藶楸尽薄肮駥?dǎo)向”“社會(huì)本位”的政府治理邏輯和政府績(jī)效管理模式逐步形成并得以良好運(yùn)行。其關(guān)鍵要素是自上而下的政府主導(dǎo)與自下而上的公眾參與相結(jié)合，社會(huì)各界塑造政府管理逐步成為顯性特征。該框架的分析邏輯(見表1)。

表1 經(jīng)濟(jì)—民主—共治的分析邏輯

三、案例再現(xiàn)：杭州市政府績(jī)效管理制度變遷

(一)目標(biāo)責(zé)任制(1992—2000年)

1992年，鄧小平南方談話為改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮注入新活力。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然推動(dòng)上層建筑的變革。傳統(tǒng)的公共行政部門機(jī)構(gòu)臃腫、公共服務(wù)水平不高以及行政效率低下等問題已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，對(duì)公共部門的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。1992年開始，杭州市參考企業(yè)目標(biāo)責(zé)任制考核并把其引入政府管理領(lǐng)域。具體的實(shí)踐操作是：市級(jí)機(jī)關(guān)向各單位下發(fā)年度工作目標(biāo)，每年年底或次年年初，各責(zé)任單位負(fù)責(zé)人參加匯報(bào)會(huì)，采取投票的方式對(duì)各單位進(jìn)行評(píng)級(jí)。評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制不明確，獎(jiǎng)勵(lì)主要以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主。1998年，杭州市進(jìn)一步對(duì)目標(biāo)責(zé)任制考核進(jìn)行優(yōu)化，目標(biāo)責(zé)任制的績(jī)效管理形成體系。這一階段，績(jī)效管理的具體實(shí)踐是：市委、市政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的績(jī)效責(zé)任單位提出工作任務(wù)目標(biāo)，包括每個(gè)單位的職能目標(biāo)和共性目標(biāo)，績(jī)效責(zé)任單位履行并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)，市目標(biāo)辦聯(lián)合系統(tǒng)對(duì)各責(zé)任單位采取平時(shí)考核和年終考核相結(jié)合的考核方式。考核指標(biāo)明確，項(xiàng)目分明，主要聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展。考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制正相關(guān)，同時(shí)，對(duì)考核不合格的單位進(jìn)行懲罰，物質(zhì)激勵(lì)得到推行。

(二)滿不滿意單位評(píng)選(2000—2005年)

2000年開始，市級(jí)績(jī)效責(zé)任單位全面開展“滿不滿意單位評(píng)選”活動(dòng)。評(píng)選指標(biāo)主要是各責(zé)任單位的全局理念、服務(wù)宗旨、服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔以及工作業(yè)績(jī)六個(gè)方面，并成立了評(píng)選領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行負(fù)責(zé)。此時(shí)，多元化的評(píng)估主體開始呈現(xiàn)，主要有市黨代會(huì)代表、市人大代表、市政協(xié)委員、企業(yè)代表、市民代表及市直機(jī)關(guān)。自此，“滿不滿意單位評(píng)選”活動(dòng)入駐杭州市政府績(jī)效管理領(lǐng)域。此后，每年度都進(jìn)行一次“滿不滿意單位評(píng)選”，且每一年度的評(píng)選都會(huì)汲取上一年度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)評(píng)選程序做出調(diào)整。例如，2002年，增加投票層面上社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等民眾的比率。2003年，投票層面取消了市直機(jī)關(guān)互評(píng)，增加區(qū)、縣一級(jí)部委辦，同時(shí)對(duì)投票層面人員的選取采取了更加科學(xué)的隨機(jī)抽樣方法。在統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法上依據(jù)實(shí)踐情況進(jìn)行不同的賦權(quán)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加合理。這一階段，杭州市政府績(jī)效管理呈現(xiàn)出目標(biāo)責(zé)任制與“滿不滿意單位評(píng)選”雙軌并行的局面[22]?？?jī)效目標(biāo)設(shè)置更趨向科學(xué)合理，“滿不滿意單位評(píng)選”活動(dòng)中群眾意見成為目標(biāo)責(zé)任制演進(jìn)的催化劑。

(三)“三位一體”的綜合考評(píng)(2005—2011年)

十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要改變唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的政府績(jī)效模式，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。2005年，杭州市對(duì)目標(biāo)責(zé)任制和“滿不滿意單位評(píng)選”進(jìn)行了整合研究，一套定量與定性相結(jié)合的綜合考評(píng)方法誕生；同時(shí)，在加入領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)這一指標(biāo)后，“三位一體”的綜合考評(píng)模式形成。2006年，杭州市為政府績(jī)效管理設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立專門的管控機(jī)構(gòu)——杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室，這也是我國(guó)首個(gè)正局級(jí)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。2007年，杭州市在完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，推進(jìn)創(chuàng)新改革，并設(shè)立了加分項(xiàng)——?jiǎng)?chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)考核指標(biāo)，把激勵(lì)導(dǎo)向引入績(jī)效管理。2008年，杭州市的民意白皮書——《年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見報(bào)告》問世，新成立的杭州市績(jī)效評(píng)中心，為政府部門績(jī)效改進(jìn)和社會(huì)監(jiān)督開啟便利之窗。該階段，杭州市績(jī)效綜合考評(píng)總分設(shè)定為100分，市直單位考評(píng)中，社會(huì)評(píng)價(jià)50分，評(píng)價(jià)主體來自市民到市黨代表等9個(gè)層面，且采取隨機(jī)抽樣的方式；目標(biāo)考核45分，主要是對(duì)各單位的職能目標(biāo)和共性目標(biāo)進(jìn)行考核；領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)5分，由四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長(zhǎng)對(duì)各責(zé)任單位的整體工作成績(jī)進(jìn)行打分；創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)由各單位進(jìn)行自主申報(bào)，考評(píng)委和專家進(jìn)行檢驗(yàn)和打分[23]。值得注意的是，杭州市根據(jù)政府層級(jí)及實(shí)踐成果的不同，考評(píng)內(nèi)容賦值進(jìn)行了一定的調(diào)整，充分體現(xiàn)了本土化和專業(yè)化的設(shè)計(jì)。通過規(guī)則的制定、過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控及綜合考評(píng)委的全局協(xié)調(diào)，使杭州市政府績(jī)效管理呈現(xiàn)出“自轉(zhuǎn)”和“公轉(zhuǎn)”相結(jié)合的格局[24]。

(四)全面績(jī)效管理(2011年至今)

2011年，杭州市被列為全國(guó)政府績(jī)效管理試點(diǎn)城市，標(biāo)志著“三位一體”的考評(píng)模式走向全面績(jī)效管理。隨著綜合考評(píng)模式的基礎(chǔ)不斷順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，一個(gè)系統(tǒng)循環(huán)的績(jī)效管理體系逐步形成。2012年，杭州市在原有的考評(píng)委和考評(píng)辦基礎(chǔ)上增設(shè)了杭州市績(jī)效管理委員會(huì)和杭州市績(jī)效管理委員會(huì)辦公室，考評(píng)辦和考評(píng)委在績(jī)效管理中的組織作用更加凸顯，調(diào)控和樞紐職責(zé)更加明確。2013年，針對(duì)加分項(xiàng)，杭州市探索出競(jìng)賽制+淘汰制的辦法，規(guī)定了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)量不超過年度申報(bào)項(xiàng)目總數(shù)的15%且不超過10項(xiàng)，設(shè)立創(chuàng)新獎(jiǎng)(加0.8分)、提名獎(jiǎng)(加0.5分)、鼓勵(lì)獎(jiǎng)項(xiàng)目(加0.3分)對(duì)考核中創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的加分項(xiàng)進(jìn)行完善。另外，《杭州市政府創(chuàng)新選題目錄》的制定，也促進(jìn)了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)加分項(xiàng)目朝規(guī)范化和制度化演進(jìn)，有效地規(guī)避了單位在申報(bào)該項(xiàng)目時(shí)弄虛作假。2015年，在廣泛征求群眾意見基礎(chǔ)上，杭州市頒布地方性法規(guī)《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》，自2016年初實(shí)施。該條例的發(fā)布，用法律的形式把杭州市政府績(jī)效管理體系確定下來，全面績(jī)效管理成為杭州市政府創(chuàng)新改革的一大顯著特點(diǎn)。杭州市每年度《民意白皮書》這個(gè)風(fēng)向標(biāo)不斷調(diào)控著杭州市“評(píng)價(jià)—整改—反饋”績(jī)效管理機(jī)制，以科學(xué)的績(jī)效管理推進(jìn)政府治理的專業(yè)化、科學(xué)化、精細(xì)化、民主化及服務(wù)化，成為杭州市政府績(jī)效管理的趨勢(shì)。

1992年，杭州市政府績(jī)效管理開啟征程，延續(xù)至今，在其近30年的發(fā)展歷程中，承上啟下，經(jīng)歷了目標(biāo)責(zé)任管理，“滿不滿意單位評(píng)選”“三位一體”綜合考評(píng)及全面績(jī)效管理的嬗變。值得注意的是，“滿不滿意單位評(píng)選”“三位一體”綜合考評(píng)及全面績(jī)效管理階段均在取上一階段精華，去上一階段糟粕的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，前一階段的績(jī)效管理為后一階段打下堅(jiān)實(shí)的根基。各個(gè)階段不是分散獨(dú)立的，而是相輔相成的，前一階段績(jī)效管理的精華均投射在后一階段之中，層層遞進(jìn)，共同助推績(jī)效管理的變遷與改進(jìn)。綜上所述，階段性和持續(xù)性并行是杭州市政府績(jī)效管理模式演進(jìn)的兩大顯著特征。

四、模式演進(jìn)：一個(gè)制度變遷分析

杭州市政府績(jī)效管理的制度變遷是一條漸進(jìn)式的制度變遷道路，在經(jīng)濟(jì)—民主—共治的分析框架下有著剛性制度的路徑依賴和社會(huì)各界的邊際調(diào)整，共同助推杭州市政府績(jī)效管理從政府本位模式到行政吸納社會(huì)模式再到準(zhǔn)社會(huì)本位模式的轉(zhuǎn)變，在不斷調(diào)整中形構(gòu)杭州市政府績(jī)效管理的整體模式。

(一)經(jīng)濟(jì)：政府本位模式

這一模式主要形成于杭州市政府績(jī)效管理的目標(biāo)責(zé)任制階段(1992—2000年)。該階段，政府績(jī)效管理是政府管控體制下的內(nèi)部管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，層級(jí)節(jié)制的官僚組織管控一切，承擔(dān)著維護(hù)政府合法性職能，形成一種封閉性的運(yùn)作機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展，這種體制逐漸演變成為自上而下的命令式體制，與之而生的是20世紀(jì)90年代初目標(biāo)責(zé)任制的績(jī)效管理制度安排，這種績(jī)效管理深受行政權(quán)力約束[25]。杭州市績(jī)效管理目標(biāo)責(zé)任制階段，績(jī)效管理組織主體、評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、目標(biāo)設(shè)定、結(jié)果運(yùn)用等都掌握在市委、市政府等上級(jí)部門手中，而績(jī)效責(zé)任落實(shí)單位只是聽命行事，各個(gè)環(huán)節(jié)都帶有明顯的命令性，是一種自上而下的績(jī)效管理。尤為注意的是，90年代初，在改革開放的大浪潮中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為杭州市目標(biāo)責(zé)任制的首要指標(biāo)，政府績(jī)效管理呈現(xiàn)政府本位的模式，這是一種單向運(yùn)作，其運(yùn)作機(jī)制(見圖1)。

圖1 經(jīng)濟(jì)：政府本位模式

(二)民主：行政吸納社會(huì)模式

20世紀(jì)中葉，社會(huì)學(xué)家金耀基先生提出行政吸納社會(huì)這一概念框架，解釋了在英國(guó)殖民我國(guó)香港時(shí)期，英國(guó)政府如何把中國(guó)社會(huì)精英吸納進(jìn)政府決策的現(xiàn)象[26]。殖民政府通過汲取精英的反饋，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)政府的合法性根基。這一概念經(jīng)過國(guó)內(nèi)外學(xué)者的不斷發(fā)展，為公共管理和社會(huì)學(xué)科的發(fā)展提供了理論和實(shí)踐指導(dǎo)。“行政吸納社會(huì)”指政府組織為消解社會(huì)矛盾，主動(dòng)吸納民情民意來完善自身缺陷，從而實(shí)現(xiàn)政府管理邁向良序與民主[27]。杭州市績(jī)效管理在“滿不滿意單位評(píng)選”階段(2000—2005年)以及“三位一體”的綜合考評(píng)階段(2005—2011年)開始摒棄單向的目標(biāo)責(zé)任管理模式，積極吸納社會(huì)各界意見融入績(jī)效考核方式、指標(biāo)、結(jié)果運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)，政府績(jī)效管理開始轉(zhuǎn)向評(píng)估主體多元化、評(píng)估結(jié)果專業(yè)化和科學(xué)化，形成一個(gè)政府主導(dǎo)下的良性循環(huán)運(yùn)作系統(tǒng)，政府服務(wù)質(zhì)量和效率得到大幅度提高，公民的參與積極性上升。但由政府主導(dǎo)必然導(dǎo)致“等級(jí)的影子”[28]，使政府績(jī)效管理模式難以真正實(shí)現(xiàn)以公民需求為導(dǎo)向，整個(gè)績(jī)效體系的運(yùn)作機(jī)制仍然把握在政府手中，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)制度缺乏法律的強(qiáng)制保障，波動(dòng)性和變異性高，考評(píng)中的社會(huì)評(píng)價(jià)只是作為政府內(nèi)部控制的一個(gè)副產(chǎn)品。其具體運(yùn)作機(jī)制(見圖2)。

圖2 民主：行政吸納社會(huì)模式

(三)共治：準(zhǔn)社會(huì)本位模式

由于全國(guó)績(jī)效管理試點(diǎn)城市的推行，杭州市的績(jī)效考評(píng)模式走向全面績(jī)效管理，內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任的不斷博弈[29]，催化了杭州市政府績(jī)效管理整體模式形構(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，追求共治，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府成為政府改革的重點(diǎn)目標(biāo)。政府績(jī)效管理要在追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)以人為本[30]。杭州市政府績(jī)效管理起步早，并且成立了獨(dú)立組織進(jìn)行專門化管理，從2008年至今，每年度的《民意白皮書》不斷地為政府績(jī)效管理建言獻(xiàn)策。2016年正式施行的地方性法規(guī)《杭州市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》以法律形式保障其績(jī)效管理模式的穩(wěn)定性和持續(xù)性。該條例遵循公民取向原則，以正式制度形式確定了一系列與人民群眾息息相關(guān)的政府績(jī)效管理內(nèi)容[31]，為杭州市政府績(jī)效管理整體模式指明方向。從2011年至今，杭州市基于縱向的歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐摸索，形成了具有如下特征的整體模式：第一，參與主體多元化，社會(huì)各個(gè)層面的主體都被納入其中，并且規(guī)定市民代表層面的人數(shù)和比例最高；第二，參與方式多元化，熱線電話、問卷調(diào)查、網(wǎng)上評(píng)議、手機(jī)評(píng)議、主任信箱及定點(diǎn)征集意見等便民利民參與方式應(yīng)有盡有，同時(shí)杭州市還推出“績(jī)效杭州”微信公眾號(hào)來實(shí)現(xiàn)政府與群眾的零距離互動(dòng)；第三，采取定量與定性結(jié)合的科學(xué)評(píng)價(jià)方法，不同的考評(píng)對(duì)象，采取不同的考評(píng)辦法，注重量與質(zhì)相結(jié)合的考評(píng)指標(biāo)，同時(shí)第三方的評(píng)估機(jī)制的應(yīng)用日趨常態(tài)化，促使績(jī)效評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理，為更好地造福人民打下根基；第四，公眾參與整個(gè)績(jī)效工作循環(huán)運(yùn)作系統(tǒng)的作用得以凸顯，公眾參與評(píng)價(jià)——政府公示評(píng)價(jià)結(jié)果——政府部門整改——公眾評(píng)價(jià)整改效果；第五，大數(shù)據(jù)治理技術(shù)的運(yùn)用，績(jī)效信息庫(kù)、數(shù)字考評(píng)系統(tǒng)的建立使公眾獲取信息更加直觀化和高效化。由此，公眾的訴求得到政府高效回應(yīng)，參與積極性大大提升，政府績(jī)效管理逐步走向以公眾需求為導(dǎo)向，社會(huì)構(gòu)建為風(fēng)向，從良序邁向共治的一種準(zhǔn)社會(huì)本位模式。經(jīng)歷四個(gè)階段的邊際調(diào)整，杭州市政府績(jī)效管理整體模式形成，實(shí)現(xiàn)了由行政吸納社會(huì)向準(zhǔn)社會(huì)本位模式的跨越。其具體運(yùn)作機(jī)制(見圖3)。

圖3 共治：準(zhǔn)社會(huì)本位模式

五、結(jié)論

本文從制度變遷的分析視角，分析杭州市政府績(jī)效管理變遷的四個(gè)階段，建立經(jīng)濟(jì)—民主—共治的分析框架，探析杭州市政府績(jī)效管理的階段性和整體性模式。每一模式的形成都是在繼承上一階段精華的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展步伐，汲取本土化經(jīng)驗(yàn)而形成的新模式。杭州市績(jī)效管理一直是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)、不斷強(qiáng)化的動(dòng)態(tài)過程，在經(jīng)歷了四個(gè)階段的持續(xù)演進(jìn)后，在路徑依賴和邊際調(diào)整的共同促進(jìn)下，使績(jī)效管理從單一的政府本位模式向吸納公眾參與的行政吸納社會(huì)模式演進(jìn)。當(dāng)下，共治成為時(shí)代炙熱的主題，政府共治的實(shí)現(xiàn)，要求公民參與公共事務(wù)成為常態(tài)，這種參與是高效的和廣泛的，在國(guó)家和社會(huì)中有著舉足輕重的作用。制度規(guī)定的不確定性，較大自由裁量權(quán)的存在使公眾參與政府績(jī)效管理呈現(xiàn)簡(jiǎn)單化和形式化。杭州市以法律形式保障公眾參與政府績(jī)效管理制度建設(shè)、組織體系建設(shè)、評(píng)估主體和評(píng)估指標(biāo)建設(shè)，公眾參與逐步貫穿整個(gè)績(jī)效管理系統(tǒng)。公眾在政府績(jī)效管理的主體地位逐步顯現(xiàn)，推動(dòng)績(jī)效管理模式從行政吸納社會(huì)走向準(zhǔn)社會(huì)本位，由此杭州市政府績(jī)效管理整體模式得以形構(gòu)。

杭州市政府績(jī)效管理整體模式呈現(xiàn)多元化的參與主體、多渠道的參與途徑、專業(yè)化的評(píng)估方式、科學(xué)化的評(píng)估指標(biāo)、強(qiáng)制性的法律保障、科技化的信息收集系統(tǒng)及良性循環(huán)的整體性運(yùn)作機(jī)制等顯著特征。這對(duì)杭州市政府治理能力和體系現(xiàn)代化有著重要的催化作用，是轉(zhuǎn)變官僚作風(fēng)的“風(fēng)向標(biāo)”、解民難題的“指揮棒”、促發(fā)展的“催化劑”、聽民意的“擴(kuò)音器”、增效益的“新引擎”及推動(dòng)現(xiàn)代化治理的“動(dòng)力機(jī)”[32]。但由于該模式只是一種準(zhǔn)社會(huì)本位模式，在實(shí)踐中必然面臨著一些難題：一是績(jī)效數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效信息的困難性。當(dāng)前績(jī)效管理的環(huán)境、體制、技術(shù)等方面的復(fù)雜性和多變性容易造成績(jī)效信息失真，使績(jī)效管理出現(xiàn)滯后評(píng)估和模糊評(píng)估[33]。二是績(jī)效管理的配套體系有待完善。該模式中，績(jī)效評(píng)估結(jié)果主要運(yùn)用于干部的升降任選、合格部門與不合格部門的精神與物質(zhì)上的獎(jiǎng)懲、政策調(diào)整及對(duì)不合格部門下發(fā)整改意見等。其中，對(duì)不合格部門的懲罰程序明確，而對(duì)合格部門及干部選拔的獎(jiǎng)勵(lì)卻比較模糊。如何運(yùn)用績(jī)效結(jié)果反饋以及何種程度上運(yùn)用缺乏具體化的配套。三是從制度變遷的視角可以看出，杭州市政府績(jī)效管理整體模式是不斷加入新元素的過程，作為一項(xiàng)具體的管理制度，要明確其制度邊界，警惕經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效益遞減規(guī)律[10]49-52。

“歷史總是重要的。它的重要性不僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因?yàn)楝F(xiàn)在和未來是通過一個(gè)社會(huì)制度的連續(xù)性與過去連接起來的?！盵34]政府績(jī)效管理是一個(gè)工具箱，包涵諸多補(bǔ)益政府效率與公平的工具[35]。從1992年至今，杭州市政府績(jī)效管理經(jīng)久不衰，在汲取精華和去除糟粕的基礎(chǔ)上形成了今天的準(zhǔn)社會(huì)本位模式。該模式是階段性與持續(xù)性并行的結(jié)果，有著歷史和現(xiàn)在積累的優(yōu)越性，為增強(qiáng)政府公信力、建設(shè)服務(wù)型和效能型政府、推進(jìn)我國(guó)政府邁向良序與共治、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著深刻的意義，同時(shí)也為未來政府績(jī)效管理改進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的根基。