王浩東

中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出“健康中國”戰(zhàn)略，通過完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)［1］。而食品安全問題歷來都是與公眾健康密切相關(guān)的重要議題，早在唐宋時期的《唐律疏議》和《宋刑統(tǒng)》中就有對摻假售假食品販賣者進(jìn)行嚴(yán)懲的規(guī)定，在我國近現(xiàn)代改革中對食品安全的監(jiān)管也一直是重點建設(shè)內(nèi)容，更是貫徹落實“健康中國”戰(zhàn)略的重要一環(huán)。2009年，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）審議通過，充分回應(yīng)了彼時社會公眾對公共健康的迫切需求，同時也標(biāo)志著我國食品安全監(jiān)管正式進(jìn)入法治時代。值得注意的是，食品安全是一個具有高度綜合性的概念，統(tǒng)領(lǐng)食品衛(wèi)生、食品營養(yǎng)和食品供給等諸多范疇，其進(jìn)入我國立法領(lǐng)域也是21世紀(jì)后的事情。《食品安全法》雖然仍較多關(guān)注食品衛(wèi)生安全領(lǐng)域，但以“食品安全”取代了以往“食品衛(wèi)生”的提法，也表明這部法律所規(guī)制領(lǐng)域的內(nèi)涵和外延正在不斷擴展，為食品安全法律體系的調(diào)整范圍提供了張力，更多關(guān)乎公共健康的因素得以囊括其中。

公共健康通常被定義為指導(dǎo)和改善全人類健康的科學(xué)、實踐技能和信念的總和，是強調(diào)影響社會重大健康問題的地方、國家、民族和國際資源的組織形式。公共健康在群體衛(wèi)生視角下強調(diào)科學(xué)原理的運用和系統(tǒng)性的組織管理。食品是人類生存和延續(xù)的必需品，在社會發(fā)展進(jìn)程中，食品成為具有交換價值的商品，具備了較強的流通性，使得食品安全越來越成為公共健康的重要命題，政府不斷通過立法和規(guī)制對其積極回應(yīng)，學(xué)界更是開啟了對法律和規(guī)制的深度檢視［2］。食品安全問題的本源是食品安全風(fēng)險，食品中包含眾多誘發(fā)食源性疾病的危害因素，其存在于種養(yǎng)殖、收獲加工、包裝貯存、運輸銷售全過程。專業(yè)化分工導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間的信息不對稱，使得部分生產(chǎn)經(jīng)營者在逐利效應(yīng)下生產(chǎn)和銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，誘發(fā)食品安全問題。因此有必要從食品安全信息角度去構(gòu)建對食品安全風(fēng)險的防控。

作為食品安全信息表征的食品信息標(biāo)簽，是指附著于食品包裝容器上的一切附簽、吊牌、文字、圖形、符號說明物。從現(xiàn)有法律制度設(shè)計來看，食品信息標(biāo)簽是消費者獲取食品安全信息的重要窗口。1983年實施的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》首次對食品標(biāo)識作出規(guī)定，2009年出臺的《食品安全法》進(jìn)一步細(xì)化食品標(biāo)識要求，正式確立了食品信息標(biāo)簽制度，其成為保障消費者知悉食品信息的重要手段。但是，該制度在施行過程中，逐漸暴露出監(jiān)管難度大、監(jiān)管主體不明確等困境，其效果有所折扣。故此，出于維護(hù)公共健康的目的，有必要對食品信息標(biāo)簽規(guī)制進(jìn)行檢視，深刻發(fā)掘其在施行過程中所暴露出的問題，并結(jié)合實踐經(jīng)驗進(jìn)行反思，以發(fā)揮食品信息標(biāo)簽保障食品安全和消費者知情權(quán)的制度價值。

一、食品信息標(biāo)簽的規(guī)制目的及重點

規(guī)制是政府對市場的一種介入機制，通過規(guī)制手段突破市場規(guī)律應(yīng)當(dāng)有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此有必要厘清對食品信息標(biāo)簽進(jìn)行規(guī)制的目的，這也將成為評價規(guī)制效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。此外，為了減少政府介入對市場產(chǎn)生不必要的影響，應(yīng)當(dāng)明確重點進(jìn)行有限規(guī)制，在修復(fù)“市場失靈”的同時遵從市場規(guī)律［3］。

（一）食品信息標(biāo)簽的規(guī)制目的

1.保障食品安全

食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，不安全的食品勢必會對人類的生命健康構(gòu)成威脅，因此其一直是政府監(jiān)管的重要領(lǐng)域。除因環(huán)境污染或者事故外，不安全食品主要源于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的制假售假行為，而“信息不對稱”則是出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者制假售假的重要前提。基于食品特性，尤其是預(yù)包裝食品，消費者在發(fā)生購買行為時，對于食品的安全狀況并不知情，除非食品安全瑕疵被主動披露，否則消費者自行評估需要支付高昂成本。而食品生產(chǎn)經(jīng)營者往往能夠較為全面地掌握食品安全信息，這構(gòu)成了其與消費者之間的信息不對稱地位。市場的逐利性可能引發(fā)主體的“敗德”行為，食品生產(chǎn)經(jīng)營者就有可能利用消費者對食品信息掌握的弱勢地位，通過制假售假行為向消費者提供不安全的食品。

因信息不對稱引發(fā)的食品安全問題可以通過信息工具來解決，也即對市面上食品的信息標(biāo)簽進(jìn)行規(guī)制。那么主要的規(guī)制方式就是強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的信息公開義務(wù)，盡可能將涉及安全的食品信息標(biāo)識出來以供消費者參考，以此遏制生產(chǎn)經(jīng)營者可能會發(fā)生的“敗德”行為。可以認(rèn)為，對食品信息標(biāo)簽進(jìn)行法律規(guī)制的直接目的就是確保食品安全，以維護(hù)公民生命健康。

2.維護(hù)消費者知情權(quán)

風(fēng)險社會是德國學(xué)者烏爾里?！へ惪颂岢龅闹匾碚?，其認(rèn)為工業(yè)化浪潮使得人類處于風(fēng)險社會當(dāng)中，隨時面臨著各種危險，因此在認(rèn)識到風(fēng)險存在后應(yīng)采取各種必要措施進(jìn)行防控。在食品消費關(guān)系中，消費者同樣面臨著來自食品的安全風(fēng)險，這種風(fēng)險基于食品的基本功能屬性，指向人類生命健康，因此有必要積極主動地采取措施來規(guī)避風(fēng)險以保障自身安全。

對于消費者而言，信息不對稱使得其知悉和規(guī)避風(fēng)險的渠道有賴于生產(chǎn)經(jīng)營者的告知，故而保障消費者知情權(quán)是其自行維護(hù)生命健康的重要手段。一般來說，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品的基本信息和關(guān)乎健康的特別信息進(jìn)行表示，消費者就可以據(jù)此對食品是否存在風(fēng)險作出判斷。因此，對食品信息標(biāo)簽的規(guī)制將有助于消費者對食品真實信息和潛在風(fēng)險的了解，以便對風(fēng)險可能帶來的損害進(jìn)行有效控制。

此外，應(yīng)當(dāng)注意，維護(hù)消費者知情權(quán)和保障食品安全的邏輯起點同樣都是信息不對稱，但二者的價值和內(nèi)涵并不相同。此處保障食品安全存在限定，即保障食品流通領(lǐng)域的衛(wèi)生安全，主要依靠加強食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息公開義務(wù)使其實現(xiàn)自我監(jiān)督，以從源頭上降低食品安全風(fēng)險；而維護(hù)消費者知情權(quán)則是側(cè)重于對公民賦權(quán)，使其有能力自行認(rèn)識和規(guī)避風(fēng)險。舉例來說，經(jīng)營者向消費者出售符合食用標(biāo)準(zhǔn)的豆角，即屬于保障食品安全；而向消費者告知豆角未煮熟具有毒性，則屬維護(hù)消費者知情權(quán)。

3.倡導(dǎo)健康生活方式

現(xiàn)階段提高公民健康意識，改變不良生活習(xí)慣已經(jīng)成為公共衛(wèi)生的一大目標(biāo)，這也是健康中國行動的題中應(yīng)有之義。但是，人類對誘發(fā)肥胖的高熱量食品的喜好具有堅實的生理基礎(chǔ)——“食物短缺等惡劣條件困擾著我們的祖先，人類進(jìn)化出了許多適應(yīng)性的機制，而人類對富含熱量的食物表現(xiàn)出特別的偏好就是這種適應(yīng)性機制之一”［4］。

2019年12月頒布的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第六十九條規(guī)定，公民是自己健康的第一責(zé)任人，強調(diào)公民樹立和踐行對自己健康負(fù)責(zé)的健康管理理念。但人們對不健康食品的追求源于非理性的“原始沖動”，屬于基于生理因素的“行為化的市場失靈”，這顯然不符合依靠公民自身意志力的“健康第一責(zé)任人”理念。對于這種現(xiàn)象，政府可以利用信息工具進(jìn)行警示性的信息規(guī)制，通過要求生產(chǎn)經(jīng)營者在食品信息標(biāo)簽中標(biāo)注或突出影響健康的成分信息來激發(fā)消費者的內(nèi)在理性，以一種調(diào)整潛在“選擇框架”的方式引導(dǎo)消費者形成相對合理的飲食習(xí)慣和健康的生活方式。

（二）食品信息標(biāo)簽的規(guī)制重點

1.食品信息的完整性

根據(jù)國際食品法典委員會（CAC）食品標(biāo)簽分委會制定的標(biāo)準(zhǔn)，食品信息標(biāo)簽的內(nèi)容大致可分為三類：產(chǎn)品基本屬性、營養(yǎng)信息和加工處理信息。產(chǎn)品屬性信息包括配料成分、食用時效、生產(chǎn)流通情況等，根據(jù)CAC《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》，該類信息屬于強制標(biāo)識信息；營養(yǎng)信息則包括營養(yǎng)素名稱及其含量，CAC《營養(yǎng)標(biāo)簽指南》中僅聲明了具有營養(yǎng)價值的食品需要強制標(biāo)識營養(yǎng)信息；加工處理信息主要指特定加工處理方法使用情況，如轉(zhuǎn)基因、輻照的食品，需要在食品信息標(biāo)簽中對該處理方式進(jìn)行強制性標(biāo)識。我國食品標(biāo)簽國家標(biāo)準(zhǔn)的制定以及《食品安全法》關(guān)于食品標(biāo)簽的規(guī)定基本遵循了CAC的系列標(biāo)準(zhǔn)。

然而，目前無論是國內(nèi)還是國外的食品信息標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)的設(shè)計，對于保障消費者生命健康權(quán)和倡導(dǎo)健康飲食習(xí)慣而言都不具有完整性。例如，過敏原信息尚未成為強制性標(biāo)識內(nèi)容，這就有可能導(dǎo)致部分過敏人群誤食含有過敏原的食品出現(xiàn)致敏反應(yīng)，危害其生命健康；根據(jù)《食品安全法》和《食品標(biāo)識管理規(guī)定》的要求，僅專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品以及在其名稱或者說明中標(biāo)注“營養(yǎng)”“強化”字樣的食品需要標(biāo)注其所含有的主要營養(yǎng)成分及含量，一般食品并不需要標(biāo)識營養(yǎng)成分信息，故消費者在購買此類食品尤其是高熱量食品時缺乏參照和警示，較容易陷入“行為化的市場失靈”，從而過量食用影響健康。因此，食品信息標(biāo)簽規(guī)制應(yīng)當(dāng)重視食品信息的完整性，充分考慮可能會影響消費者健康的各類因素，以確定食品信息標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)。

2.食品信息的易理解程度

食品信息標(biāo)簽規(guī)制的主要手段之一即強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，并以此保障消費者的知情權(quán)。但是，披露的信息足夠多是否就實現(xiàn)了知情權(quán)的保障仍有待商榷。隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，標(biāo)簽中的信息及其標(biāo)識方式越來越復(fù)雜，部分食品信息標(biāo)簽已經(jīng)超出了一般消費者的理解能力，消費者對這些標(biāo)簽信息多直接忽略，警示和輔助決策作用無從談起。以營養(yǎng)成分表為例，有的生產(chǎn)者以一件食品的凈含量為單位計算營養(yǎng)成分，有的生產(chǎn)者卻以固定計量單位計算營養(yǎng)成分，不同計量標(biāo)準(zhǔn)顯然是給消費者的理解出了一道“數(shù)學(xué)題”。此外，部分重要食品信息的標(biāo)識方式不符合大眾消費者的理解習(xí)慣。以食品保質(zhì)期為例，有研究數(shù)據(jù)表明，超過75%的消費者不認(rèn)同“保質(zhì)期××個月（或××日，××年）”的標(biāo)識方式，較之受歡迎的是直接寫明具體到期日期的標(biāo)識方式［5］。

由上可以看出，維護(hù)消費者知情權(quán)不僅需要“量”的保證，還需要“質(zhì)”的提升。監(jiān)管者在敦促食品生產(chǎn)經(jīng)營者披露相對全面的食品信息的同時，還應(yīng)當(dāng)從消費者的角度出發(fā)，提升標(biāo)簽的易識讀性，使之足以讓常人理解，真正發(fā)揮其促進(jìn)健康、輔助消費者作出理性消費決策的作用。

二、食品信息標(biāo)簽的規(guī)制現(xiàn)狀及其困境

當(dāng)前我國食品信息標(biāo)簽的規(guī)制主要圍繞《食品安全法》《食品標(biāo)識管理規(guī)定》和相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了具體的法律體系，其同樣成為司法機關(guān)處理相關(guān)糾紛的法律依據(jù)。該體系的運行有效降低了食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間的信息不對稱，但消費者權(quán)利意識的覺醒也逐漸暴露出該體系存在的問題。

（一）食品信息標(biāo)簽的規(guī)制現(xiàn)狀

盡管在法律法規(guī)的要求下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對于食品的相關(guān)信息尤其是質(zhì)量信息負(fù)有標(biāo)識義務(wù)，但在利益的驅(qū)動下，部分生產(chǎn)經(jīng)營者會作出不誠信的標(biāo)識行為，使得消費者仍處于食品安全風(fēng)險之中，故而誘發(fā)了大量的基于食品標(biāo)簽問題的消費者維權(quán)訴訟。由表1 可以看出，2015年以前食品安全民事案件數(shù)量較少，相對應(yīng)的因食品標(biāo)簽引發(fā)的糾紛也偏少；但2016年和2017年相關(guān)案件均呈近倍數(shù)式增長的趨勢，其原因可能是2015年《食品安全法》修訂引起消費者維權(quán)意識的覺醒，食品安全訴訟爆發(fā)；2018年起，訴訟數(shù)量回落并趨于平穩(wěn)，體現(xiàn)了《食品安全法》的規(guī)制效果；而2020年食品安全和食品標(biāo)簽訴訟數(shù)量驟減，可能的影響因素是多元解紛機制的建設(shè)實現(xiàn)了糾紛的分流以及新冠肺炎疫情對訴訟造成的客觀不便。在這6年里，食品標(biāo)簽案件數(shù)量約占食品安全案件總數(shù)的四分之一，可以說食品標(biāo)簽問題是引發(fā)食品安全訴訟的一個重要因素，由此也可以看出食品信息標(biāo)簽是食品安全管理體系中的重要部分。

表1 2015—2020年關(guān)于食品標(biāo)簽的民事一審案件辦理情況

根據(jù)《食品安全法》等相關(guān)法律規(guī)定，對食品信息標(biāo)簽負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機構(gòu)主要有市場監(jiān)管部門、衛(wèi)生健康部門、海關(guān)部門、農(nóng)業(yè)部門，由市場監(jiān)管部門對食品信息標(biāo)簽進(jìn)行總體統(tǒng)一監(jiān)管；衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)特殊食品信息標(biāo)簽的監(jiān)管以及食品信息標(biāo)簽國家標(biāo)準(zhǔn)的制定；海關(guān)部門負(fù)責(zé)進(jìn)口食品標(biāo)簽的管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)標(biāo)簽的管理?？梢姰?dāng)前我國食品信息標(biāo)簽的監(jiān)管采取的是，建立在多部門共同監(jiān)管的基礎(chǔ)之上的，以分段管理為主、品種管理為輔的行政管理體制，且不同部門之間存在監(jiān)管排他性。

（二）食品信息標(biāo)簽的規(guī)制困境

1.監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)性不足

有效的行政監(jiān)管體制需要構(gòu)建“監(jiān)管有據(jù)、運行高效、公開透明、激勵有效”的機構(gòu)體系。造成當(dāng)前食品信息標(biāo)簽規(guī)制困境的重要因素之一即監(jiān)管機構(gòu)體制機制協(xié)調(diào)性不足。如前所述，機構(gòu)改革并未改變食品信息標(biāo)簽領(lǐng)域“九龍治水”的局面，“立法授權(quán)的交叉重疊或模糊、空白，可能導(dǎo)致多部門監(jiān)管的諸多弊端”［6］。多部門監(jiān)管主要存在以下問題：①監(jiān)管缺位。在法律授權(quán)不明的情況下，相關(guān)部門為避免被問責(zé)，有可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的情形。②監(jiān)管沖突。當(dāng)前監(jiān)管體系由多部法律規(guī)范共同構(gòu)成，較易出現(xiàn)授權(quán)重疊，這將導(dǎo)致不同監(jiān)管部門在進(jìn)行行政監(jiān)管的過程中互相爭搶監(jiān)管權(quán)，可能對被監(jiān)管人的利益造成損害。③監(jiān)管低效。多部門之間缺乏溝通和資源共享，難以形成監(jiān)管銜接，會造成行政資源浪費和監(jiān)管效果不佳。④責(zé)任分散?！八槠钡谋O(jiān)管結(jié)構(gòu)使得食品信息標(biāo)簽問題發(fā)生時，難以確定能夠代表行政機關(guān)處理糾紛、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)管機構(gòu)，最終造成問責(zé)困難，進(jìn)一步加劇監(jiān)管低效。

2.法律體系尚不完善

目前，我國基本構(gòu)筑起以《食品安全法》為核心、《食品標(biāo)識管理規(guī)定》為細(xì)則、《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》等國家標(biāo)準(zhǔn)為補充的食品信息標(biāo)簽規(guī)制法律體系。但通過對我國食品信息標(biāo)簽的立法概況做分類研究后可以發(fā)現(xiàn)，無論是整體法律體系還是具體法律制度構(gòu)建仍存有不足，具體可概括為以下兩個方面：①法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)更替緩慢?！妒称钒踩ā纷鳛橹攸c立法，近幾年修訂頻次較高，基本不存在立法滯后問題，但《食品標(biāo)識管理規(guī)定》作為唯一一部規(guī)制食品信息標(biāo)簽的部門規(guī)章，最近一次修訂仍為2009年，這就使得當(dāng)前的規(guī)制體系在食品科技飛快發(fā)展的大前提下難以滿足現(xiàn)實監(jiān)管需求。②國家標(biāo)準(zhǔn)法律效力弱。現(xiàn)有判例中，國家強制性標(biāo)準(zhǔn)并不作為定案的直接法律依據(jù)，但其對食品標(biāo)簽的標(biāo)識作出了更加細(xì)致的規(guī)定以規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營者的活動，是法規(guī)的有力補充，而部分判例卻只從實質(zhì)角度認(rèn)定食品是否符合標(biāo)準(zhǔn)，忽略相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)所做的形式要求，有可能損害消費者信賴?yán)妫档褪称窐?biāo)簽制度可信度，使之流于形式。

3.消費者缺乏信息識別能力

完備、準(zhǔn)確的食品信息標(biāo)簽?zāi)軌驇椭M者在消費時合理決策，規(guī)避食品安全隱患和注重健康食品消費［7］。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，食品種類繁多，消費者更加需要借助食品信息標(biāo)簽來輔助進(jìn)行決策。但生活中部分消費者缺乏識別能力，在消費過程中忽視或誤解標(biāo)簽信息，購買了影響健康的食品或使用錯誤食用方法而引發(fā)安全事故?！妒称钒踩ā返谑畻l要求政府加強食品安全宣傳教育工作，增強消費者食品安全意識和自我保護(hù)能力。但該條款實際上不屬于嚴(yán)格意義上的法律表述，政府職責(zé)仍具有不確定性和缺乏強制性，消費者獲得食品安全教育的權(quán)益缺乏保障。此時即便政府為食品生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)計了詳盡的食品信息標(biāo)簽制度，但消費者對食品標(biāo)簽缺乏認(rèn)知能力，信息不對稱依舊存在。

三、完善食品信息標(biāo)簽法律規(guī)制的思路

食品信息標(biāo)簽法律規(guī)制的完善有賴于對規(guī)制目的和重點的充分理解，同時也需要對規(guī)制體系運行過程中面臨的困境一一回應(yīng)。應(yīng)當(dāng)重新梳理當(dāng)前規(guī)制體系，找準(zhǔn)監(jiān)管主體并明確責(zé)任，從加強宣教等角度強化消費者知情權(quán)保障，同時積極引入多方力量實現(xiàn)社會共治。

（一）重構(gòu)現(xiàn)有監(jiān)管體系

1.協(xié)調(diào)多部門監(jiān)管

多部門執(zhí)法從理論上講可以一定程度上增加執(zhí)法力量的供給，有助于解決單一部門執(zhí)法力量薄弱的問題［8］。盡管多部門監(jiān)管存在弊端，但相較于單一部門監(jiān)管其必然具備先進(jìn)意義，更加符合食品安全領(lǐng)域問題的復(fù)雜性、多樣性和廣泛性特征。因此，在當(dāng)前食品信息標(biāo)簽多部門監(jiān)管格局已經(jīng)形成的背景下，探討如何破解制度困境、優(yōu)化多部門監(jiān)管手段，是完善食品信息標(biāo)簽監(jiān)管體系的重點工作。雖然《食品安全法》已經(jīng)對多部門監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作提出了原則性的要求，但仍缺乏具體的法律實施和工作機制，需要從立法和實踐兩個層面加以落實。首先是需要精細(xì)化立法，科學(xué)配置監(jiān)管職能，消除職能交叉、授權(quán)模糊的情形；其次是建立綜合協(xié)調(diào)機制，由特定部門履行專門監(jiān)管職能，其他部門負(fù)責(zé)查缺補漏。落實到實踐，市場監(jiān)管部門將成為監(jiān)管核心，橫縱雙向分別貫通不同食品種類和生產(chǎn)流通過程，在整體上對所有食品進(jìn)行綜合監(jiān)管，僅部分特殊食品如農(nóng)副產(chǎn)品、進(jìn)口食品由農(nóng)業(yè)部門和海關(guān)部門基于食品特性細(xì)化監(jiān)管，以避免部分特殊食品雖有特別監(jiān)管但品質(zhì)卻低于一般食品的情形。

2.完善法律規(guī)范體系

實踐中食品信息標(biāo)簽法律規(guī)范已經(jīng)逐漸無法滿足實際需要，有必要完善配套法規(guī)并科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完備的食品信息標(biāo)簽法律規(guī)范體系。上文已經(jīng)提及，相關(guān)法律規(guī)范缺乏操作性的主要緣由是更替緩慢和效力層級低。對此，從立法技術(shù)角度出發(fā)，食品科技的高速發(fā)展會不斷引起新的食品安全問題，頻繁修訂高位階法律既無必要也不現(xiàn)實，而目前的法律體系正缺少配套的實施細(xì)則和條例，其立法難度相對而言較低，可以成為現(xiàn)有法律規(guī)范體系的有力補充。此外，當(dāng)前食品信息標(biāo)簽國家標(biāo)準(zhǔn)較少，《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》近乎成為食品信息標(biāo)簽領(lǐng)域執(zhí)法、司法的“萬能標(biāo)準(zhǔn)”，針對這一局面，應(yīng)廣泛進(jìn)行社會調(diào)研，吸收行業(yè)意見和群眾需求，鼓勵更多具有針對性的國家標(biāo)準(zhǔn)出臺，以增強食品信息標(biāo)簽國家標(biāo)準(zhǔn)的完整性、協(xié)調(diào)性和嚴(yán)密性。同時還應(yīng)當(dāng)對民事糾紛中的爭議進(jìn)行深度回應(yīng)，為司法裁判提供思路，增強司法適用性。

（二）強化消費者知情權(quán)保障措施

1.加強消費者食品安全教育

當(dāng)前國家對食品標(biāo)簽已經(jīng)有較為詳細(xì)的規(guī)定，部分規(guī)模較大的食品生產(chǎn)經(jīng)營者對國家要求落實較好，但如前述，實踐中消費者借助標(biāo)簽輔助決策需要一定的知識積累，部分食品信息標(biāo)簽沒有給消費者帶來便利。因此，政府有必要進(jìn)一步加強對消費者的食品安全教育，普及食品信息標(biāo)簽知識。就目前法律規(guī)定來看，承擔(dān)食品安全教育責(zé)任的政府機構(gòu)及其具體職責(zé)尚不明確，實踐中采取的方式是各級食品安全協(xié)調(diào)議事機構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，成員單位共同參與。盡管參與主體相對廣泛，但職責(zé)無具體歸屬會導(dǎo)致食品安全教育工作流于形式。針對這種局面，應(yīng)當(dāng)確定具體的職能部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)食品安全教育工作的規(guī)劃、組織和實施；同時還應(yīng)積極引入社會力量加入宣傳教育工作，形成政府與社會力量之間分工協(xié)作的合力。具體而言，政府統(tǒng)籌全局，制定詳盡的教育規(guī)劃方案，為各方開展工作提供政策支持；學(xué)校安排食品安全教育進(jìn)課堂，將食品安全和健康知識作為基本科學(xué)知識納入智育范圍；社區(qū)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會積極合作，實現(xiàn)食品安全教育的基層滲透；各類新聞媒體也應(yīng)當(dāng)利用傳播優(yōu)勢，以消費者喜聞樂見的方式宣傳食品安全知識。

2.提供易理解的食品信息

食品信息標(biāo)簽內(nèi)容往往由食品科學(xué)作為理論支撐，具有較強的專業(yè)性。而絕大多數(shù)情況下，食品消費的決策在較短時間內(nèi)作出，消費者沒有足夠的時間和能力對標(biāo)簽信息做進(jìn)一步理解。故此，除了通過食品安全教育豐富消費者的相關(guān)知識外，還可以要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供更易應(yīng)用和理解的信息標(biāo)簽，以此降低消費者的信息決策成本。對于消費者來說，食品信息標(biāo)簽提供的信息越便利，其作為決策參考因素的可能就越大；反之，如果需要對信息做進(jìn)一步處理或理解，即便是簡單的計算都會影響該信息的決策價值。故而食品生產(chǎn)經(jīng)營者需要對食品信息標(biāo)簽做“加減法”，即增加對標(biāo)簽的生活化說明，減少理解難度高或者易引起歧義的信息。此外，對于關(guān)乎消費者身體健康的信息，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況決定是否對該信息標(biāo)注警示標(biāo)簽，如某一普通食品的脂肪含量明顯較高，則應(yīng)當(dāng)對該信息予以警示以引起消費者注意。

3.強化政府食品信息供給

除了消費者主動了解、生產(chǎn)經(jīng)營者依法提供外，消費者知情權(quán)得以保障的第三條路徑被認(rèn)為是政府信息的供給，其同樣有助于食品信息標(biāo)簽制度的完善［9］。在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中，如果僅靠立法規(guī)制生產(chǎn)經(jīng)營者履行強制披露義務(wù)，政府作為執(zhí)法者在事后對違法行為進(jìn)行查處，就會使得食品信息標(biāo)簽有可能得不到有效管理，容許了部分食品安全風(fēng)險的存在。因此，有學(xué)者就提出，公權(quán)力機關(guān)對于風(fēng)險的認(rèn)識程度和決策的有效性具有天然的優(yōu)勢，適時引入政府信息義務(wù)、發(fā)揮政府在信息路徑中的優(yōu)勢，符合食品信息標(biāo)簽制度的長期利益目標(biāo)。具體而言，首先，政府應(yīng)扮演好“信使”角色，在不同食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間促進(jìn)食品信息的流通，盡可能保證食品信息統(tǒng)一、準(zhǔn)確、全面；其次，政府應(yīng)積極對特定食品信息進(jìn)行調(diào)查研究，主動向社會公眾披露研究結(jié)果，賦予食品信息標(biāo)簽現(xiàn)實價值；再次，政府作為食品安全監(jiān)管者，可以在不侵犯商業(yè)秘密的前提下，對執(zhí)法過程中收集到的食品信息加以處理并向社會公開，作為食品信息標(biāo)簽的補充，輔助消費者決策。

（三）倡導(dǎo)社會共治新趨勢

1.鼓勵消費者參與社會共治

在政府監(jiān)管策略方面，相比靜態(tài)單一的監(jiān)管模式，選擇動態(tài)多樣的監(jiān)管模式可以更高效地幫助政府治理食品安全問題［10］。面對市場調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管失靈，社會共治逐漸成為食品安全治理的新趨勢，在食品信息標(biāo)簽規(guī)制領(lǐng)域中同樣可以引入這一治理理念來破解規(guī)制困境。我國食品標(biāo)簽瑕疵糾紛中懲罰性賠償制度的適用有著較為嚴(yán)格的要求，即：①食品標(biāo)簽不符合安全標(biāo)準(zhǔn)有可能影響食品安全；②食品標(biāo)簽雖不影響食品安全但足以誤導(dǎo)消費者。由此可見，司法制度并不會懲戒所有不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品標(biāo)簽違法行為，如此就會打擊消費者參與治理、維護(hù)權(quán)益的積極性。要改變這一消極局面，需要政府通過行政手段鼓勵消費者投身社會共治。有獎舉報以信息交易為基礎(chǔ)，充分調(diào)動人民群眾參與食品信息標(biāo)簽規(guī)制的主動性，從而促進(jìn)公私合作監(jiān)管，實現(xiàn)社會共治［11］。此外，即便懲罰性賠償難以實現(xiàn)，法律法規(guī)仍要對食品信息標(biāo)簽瑕疵進(jìn)一步明確法律責(zé)任，以便在接到舉報之后做出相應(yīng)行政處理決定。

2.引入第三方標(biāo)簽認(rèn)證機構(gòu)

近年來，從中央到地方均在推進(jìn)事中事后規(guī)制，旨在深入挖掘、提升政府規(guī)制的效能。在食品監(jiān)管領(lǐng)域安全事件頻發(fā)的情況下，這種改革顯得尤為必要。但從國外情況來看，通過引入第三方機構(gòu)，充分調(diào)動社會力量，可以較大程度緩解行政執(zhí)法的壓力［12］。第三方機構(gòu)屬于社會中間層主體，獨立于政府和市場，主要發(fā)揮克服和防止市場與政府“雙重失靈”的作用，同時其獨立地位還能保障社會整體利益的實現(xiàn)。第三方機構(gòu)的角色往往由行業(yè)協(xié)會、專門企業(yè)等扮演，其可以具備兩種職能：一是對法定食品信息標(biāo)簽的審核，二是對非法定標(biāo)簽的授予。前者實際上是一種審核權(quán)的轉(zhuǎn)移，即行政機關(guān)將審核權(quán)授予第三方認(rèn)證機構(gòu)，由其對被規(guī)制者是否遵從規(guī)制進(jìn)行檢查并向行政機關(guān)提供專家意見；后者是一種認(rèn)證權(quán)，其主要是一種非政府組織享有的，對本地域內(nèi)、本行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品或所提供的服務(wù)是否達(dá)到其制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)的權(quán)利。審核職能是指由第三方認(rèn)證機構(gòu)核查法定食品信息標(biāo)簽的合法性、分擔(dān)行政機關(guān)的監(jiān)管任務(wù)；第三方認(rèn)證則是由第三方機構(gòu)基于消費習(xí)慣和健康因素提出新標(biāo)準(zhǔn)，例如“清真認(rèn)證”，其主要意義在于推動生產(chǎn)者基于市場的競爭機制主動迎合標(biāo)準(zhǔn)從而提高食品品質(zhì)。

對食品信息標(biāo)簽的合理規(guī)制是促進(jìn)公共健康的有力保障。食品信息標(biāo)簽制度有助于緩解消費者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信息不對稱局面，迫使食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供符合質(zhì)量的食品，保障食品安全。同時，食品信息標(biāo)簽有助于消費者在消費時合理決策，形成健康合理的飲食習(xí)慣和生活方式。然而食品信息標(biāo)簽種類龐雜，體系化研究必然存在疏漏。但食品安全問題不容有失，在對我國食品信息標(biāo)簽規(guī)制現(xiàn)狀做整體性檢視之后，下一步應(yīng)當(dāng)是做細(xì)致研究，充分發(fā)揮不同食品信息標(biāo)簽保障食品安全、促進(jìn)公共健康這一價值目標(biāo)的作用。