李發(fā)根

黃河以南，淮河以北，泰山之西，“渠脈縱橫，湖澤壘壘如貫珠，天然一水利行政區(qū)域也，不幸此天然之區(qū)域，以人工強為區(qū)劃，分屬于蘇魯兩省。于是此區(qū)域中之水利，亦遂蘇魯各自為政，不相顧恤。魯人有鄰壑之謀，蘇人懷曲防之意”。這一論述點出了蘇魯水利沖突的焦點與緣由。但兩省的水利糾紛是長時段形塑的結果。南宋黃河奪淮以降，很長一段時期，并未沿今之故道入淮，而是分成數(shù)股，南北分流。明中后期以下，主要受運河漕運影響，黃河才基本上圍繞今之廢黃河入淮?？梢哉f，明中期以前淮北水災尚不嚴重，故而蘇魯水事糾紛較少。明中期后，基于維持運道考量，國家治水實踐中將全部黃水逼向徐、邳地區(qū)，導致淮北水災頻仍，地區(qū)間沖突加劇。鑒于大運河穿蘇魯而過，國家對沿線治理較為重視，兩省水事糾紛尚輕，沖突主要集中于蘇皖。1855年黃河北徙，經(jīng)山東入海，此段河身逐漸淤墊，水災頻發(fā)。起初因地形等因素，水患多集中于中下段。隨著“自強”邏輯的滲透，國家和地方的經(jīng)世方略開始轉(zhuǎn)向其他地區(qū)，魯西南黃災日重。進入20世紀以后，至1938年花園口決堤，此段水災超過了黃河下游的河南、河北以及山東中下游段，并時常危及蘇北，致使兩省沖突日重。故而，1930年代馬克思主義經(jīng)濟學家張錫昌(筆名張西超)認為，“因為晚近的水利建設是局部的，沒有整個計劃的”，導致蘇魯間時常發(fā)生沖突。同時期還有學者指出，近20年來，蘇魯兩省水利糾紛迭起。

1935年7月，黃河在山東鄄城決口，引發(fā)一場可能是1855年黃河北徙以降最嚴重的水災，“災情之重，空前未有”。魯西南近20縣被災，加上其他受災縣份，山東共計40余縣受災。由于大溜南奔，直入運道，經(jīng)蘇魯交界之微山湖入中運河，運河無法容納，進而波及蘇北10余縣。兩省圍繞水災治理，發(fā)生了糾紛和沖突。此時的山東由“不買國民黨賬”并“獨占”魯省的韓復榘掌控，江蘇則是國民政府統(tǒng)治的核心省份，事關政權合法性構建的導淮工程、維系國家財政命脈的淮北鹽場等主要集中于蘇北，進一步而言，南泛黃水進入運河將與淮河合流經(jīng)長江入海，亦可能危及國民政府政治、經(jīng)濟中心。在錯綜復雜的背景與雙方看似皆義正詞嚴的陳述中，沖突背后的真相何在？中央政府如何介入、處理糾紛？治理成效怎樣？此次糾紛的處理為考察“十年建設”時期國民政府國家治理邏輯、實踐與能力提供了一個切入點。學界對此次水災早有關注，但就目下所及，主要集中于災害的影響與救治以及籠統(tǒng)地點出了蘇魯因之而出現(xiàn)的紛爭。本文基于大量一手檔案材料梳理此次糾紛的緣由，辨析雙方陳詞中的真實與虛構，并考察中央政府的介入、成效與地方應對，以管窺國民政府國家治理的邏輯和能力。

一、糾紛緣起與事件聚焦

1935年7月11日，山東省政府主席韓復榘給正在四川著手“經(jīng)營西南”的蔣介石發(fā)去急電：鄄城黃河南岸董莊一帶堤壩滿溢，水勢甚猛，持續(xù)暴漲，高度越過新加堤頂，雖經(jīng)組織民夫拼命搶護，卻無甚效果。或許因為此段黃河自民國以來決溢頻仍，河防人員與韓沒有預想到接下來的水勢走向，所以只是將這一信息告知蔣。蔣同樣也沒有給予足夠重視，收到電報兩日后才象征性地批復：“各處水勢雖猛，仍應盡全力搶護。”但是，韓很快就意識到此次黃河漫溢極有可能釀成巨災。11日晚些時候，在給蔣的急電中，他甚至將水災的可能走勢與1933年的黃河大水災相提并論，言及決口“雖經(jīng)督飭拼命搶護，而堤防一潰，勢難遽行堵塞”，并“以省庫支絀”，請蔣“迅飭籌撥款項，施放急賑，以活民命”。13日，韓急電蔣續(xù)報決口及搶護情形，談到?jīng)Q口漸次沖刷，口門寬已達200余丈，水向東南泛濫。雖經(jīng)各縣縣長督率民夫筑壩束水，但因水勢浩大，終歸失敗。只有傳諭各保村莊并飭多備船只、木筏營救災民。14日，與蔣關系密切、時任山東省教育廳廳長的何思源在給蔣的密電中也報告了類似情形。

短短幾日，形勢可謂急轉(zhuǎn)直下，15日韓復榘在給蔣介石的急電中除了重申此次黃災使“連年被災，民生困苦已達極點”的魯西南進一步陷入絕境外，強調(diào)如果不能迅速堵塞決口，口門愈沖愈大，一旦全河奪運入淮演成改道現(xiàn)象，“目前桑田立成滄海，則前途隱患更有不堪設想”。同時再次申明山東省庫入不敷出，懇請中央迅速籌措工款，派員堵筑。由于1933年設立了直隸于國民政府的流域性專業(yè)治黃機構——黃河水利委員會(下文簡稱“黃委會”)，1934年國民政府以全國經(jīng)濟委員會(下文簡稱“經(jīng)委會”)為“全國水利總機關”，故而蔣在批復韓的急電中指出：“已轉(zhuǎn)電行政院經(jīng)委會、黃委會妥速辦理矣?！庇捎邳S河決口將直下蘇北的信息已見諸報端，因此15日導淮委員會(下文簡稱“淮委會”)給時為督察冀魯豫三省黃河防水事宜、黃委會副委員長的孔祥榕等去電，“希迅速搶堵免害及于淮域”。但得到的回復卻是：防汛時期防堵照章應由各省河務局負全責，已嚴飭山東河務局速備料物相機搶堵及保固鄄城境的江蘇壩，以防水勢再漲時全河南移。同時淮委會亦給經(jīng)委會去電，請其負責主持設法搶堵決口，以免黃河奪流入運，改道徐淮入海，魯西南、蘇北盡成澤國，導淮工程亦將全受影響，甚至前功盡棄。但經(jīng)委會并無實質(zhì)舉措，不過是要求山東省政府和黃委會“從速督飭設法搶堵負責挽救”，江蘇省政府“飭屬切實戒備以免災情擴大”。

前文提及，這一時期黃河為災主要集中于魯西南段。但山東每年用于治河的經(jīng)費極為有限，以1935年言，全省修防經(jīng)費共30萬元，“所有春修、搶險、防汛各費，皆由該款內(nèi)開支”。正常年份尚難勉強維持，遑論大災之年。因此，山東也更多寄望于中央政府。尤其是此次決口，直接危及蘇北的導淮、淮鹽等事關國民政府“大局”的事務。然而，由于中央和地方遲遲未能采取有效舉措，水災愈演愈烈，圍繞歷史時期蘇魯水事糾紛焦點的微山湖，兩省沖突再起。

7月27日，韓復榘給蔣介石的一封電報將此次蘇魯糾紛提上臺面。電文寫道：迭據(jù)災區(qū)各縣民眾報告，洙水、趙王各河先后決口，究其原因，實由蘇省境內(nèi)筑堤修閘迎截黃水，使下游不能宣泄，南陽湖水倒漫所致。查所陳各節(jié)，確系實情，倘不急圖挽救，災禍之來勢將愈演愈烈。魯西南民氣易動，深恐別生枝節(jié)。蔣要求兩省“商洽補救”。面對韓的控訴，江蘇省政府主席陳果夫迅速做出回應，30日在給蔣的急電中稱，“閱之不勝駭異”，實乃“市虎杯蛇，遠道傳聞失實”。隨即陳述“實情”，談到蘇省僅就“微山湖西岸原有堤壩加高培厚，仍保留藺家壩口門以資宣泄”。此堤與山東南陽湖和魚臺堤一樣皆為防水西泛，并非正面抑遏黃流。此外，南泛黃水由于漫溢，水行較緩，“微湖容量并未十分飽滿，微湖西堤今猶未發(fā)揮屏蔽銅沛作用”。因此魯省的指控“實離事實太遠”，并電請韓復榘派員來蘇實地踏勘，則誤會不難立解。

隨著災害的擴大，山東方面的抗爭依舊延續(xù)。8月1日，韓復榘致電行政院：“藺家壩為運河泄水咽喉，聞江蘇省政府有堵筑之議，請迅電制止?！蓖瑫r期，“山東滕縣微湖沿岸居民代表張宗淕”給國民政府去電寫道：“今黃河開口，水入微湖往南而下，民等時以泛濫為憂，正在日夜驚惶。詎意蘇省人民于魚臺縣至張孤山筑堤一道，又由藺家壩重筑十五里之堤，黃水遂而倒流……泛濫平地，沿湖一帶數(shù)十萬生靈俱陷于有死無生之狀態(tài)……若將藺家壩扒開，微湖之水順流而入淮河，魯南、蘇北世世可無水患?！币虼耍罢埱笱革喬K北筑堤當局于所筑之堤立時破毀，再飭蘇魯行政水利機關將藺家壩扒開”。濟寧等10縣“民眾代表”致電國民政府主席林森，述及江蘇筑壩截流致使魯西南被災，強調(diào)災民“群情憤慨，咸欲相率南下，誓死塹平蘇堤，借謀一線生機。代表等以一息奄奄之災黎實不堪再供此巨大之犧牲，更恐惹起誤會，結果不堪設想”。

兩省糾紛很快演變?yōu)橹苯記_突。據(jù)江蘇方面后來的報告稱，8月29日，蘇北邳縣中運河勝陽山隔堤被魯人挖掘?！昂铀霾郏嬉燥L雨侵襲，于是中運東堤在邳縣之大榆樹，西堤在宿遷之蘇家房，及窯彎、沂河南岸，先后漫決，運西與黃墩湖，運東與羽頭、駱馬諸湖，水連一片?！?月初邳縣看守所呈省高等法院的電文，提及因“現(xiàn)縣城西南不老河及中運河兩岸堤埝潰決”可能出現(xiàn)困境，也從側面證實此次黃河決口至此才真正波及蘇北。9月3日，陳果夫在給蔣介石的密電中寫道：“蘇省邳縣與魯嶧連界，近以魯省兵民越境掘堤擄去此間監(jiān)工及民眾多人，報紙迭有登載，已飭地方官吏嚴束自己，聽候和平處理?！彪S后，蔣在給韓復榘的電文中希望蘇魯“切實合作防堵并解釋民間誤會，俾免糾紛而速弭巨災為要”。韓也承認，山東方面確實有掘堤之舉，但將原因歸咎于“蘇省在運河建攔河壩并于壩間河內(nèi)拋麻袋石料阻水宣泄”，強調(diào)“被災人民迫于自救，聚眾扒掘……嶧縣縣長事前未能阻止，并經(jīng)過嚴予申飭”。同時說明，現(xiàn)嶧邳兩縣糾紛已“和平了結”。

至此，在官方文本中，蘇魯兩省圍繞此次黃河決口而產(chǎn)生的紛爭，基本情況已經(jīng)呈現(xiàn)，但雙方對同一事件的解釋卻大相徑庭。

二、事件真相的復原

海登·懷特(Hayden White)認為，文本的生成與時間、空間、權力等相互糾纏。馬克思、恩格斯則說得更直接：“生活決定意識?！蓖皇录忉尩牟町愋?，往往是不同主體各自利益需求的呈現(xiàn)。在地區(qū)性的水事糾紛中，各方常常自恃“正確”，致使事件真相晦暗不明。此次蘇魯糾紛，如果僅就兩方給中央政府的電文及公開陳詞來看，皆義正詞嚴。孰是孰非？其中原委一時難以辨別。但通過相關史料的梳爬發(fā)現(xiàn)，蘇魯兩省通常是站在各自的利益立場來解釋“事件”。

趙王、洙水二河，受黃河北徙經(jīng)山東入海影響，“年久失修，淤塞太甚”，像趙王河一段甚至“完全淤成沙灘”。洙水河流經(jīng)五縣，菏澤、嘉祥一帶的水均由此宣泄入南陽湖，“河槽平時干涸，雨季則水勢洶涌”。雖經(jīng)1931—1932年浚治，但實際效果并非如建設廳廳長張鴻烈所鼓吹的那樣，“有形收獲，顯然可見。至各地水道糾紛，徹底解決，人民輯睦，相安無事，其無形之益，更不可以數(shù)量計”。1933年黃河水災雖然對南陽湖的波及較輕，可洙水河還是決了口，周邊“一片汪洋”。而趙王河更是因經(jīng)費等問題遲遲未能疏浚。全面抗戰(zhàn)時期日本方面的調(diào)查表明，趙王河“其間河床斷續(xù)；而低地無河床，雨季中，則低地盡屬水流，殆無堤防也”，洙水河“年年于夏秋泛濫”。就是到了新中國建立后很長一段時間，兩河雖經(jīng)政府組織挖修，“終未徹底，未能起到應有的排水作用，是以每逢較大雨水，即造成嚴重的災害”。此外，當時的調(diào)查表明，晚清運河漕運廢棄以后，濟寧一帶“水利失修，湖河淤墊”，南陽湖相當一部分被“填為耕地”，此處又是魯西南數(shù)十條河流匯聚之處，與獨山湖交界處極窄且有高地，排水不暢，因此，在雨季時大水常倒灌沿湖諸河。值得注意的是，據(jù)中央社1935年7月20日濟南電，黃河決口時期，山東雨季業(yè)已來臨，濟寧、巨野、鄆城等地大雨，皆注入南陽湖，使其無法容納，形成倒灌，導致趙王河潰決。概言之，趙王、洙水兩河決口為災有著很深的歷史和自然等原因。

1935年7月15日，淮委會技士對濟寧等處調(diào)查后，在致總工程師須愷的密電中寫道：“南運連日暴漲，由天雨及汶水下泄所致?！绷頁?jù)濟寧縣報告：“黃水已侵入該縣境，趙王、洙水兩河距南陽湖僅四十里，縣長建設科長均出巡，雇民夫搶堵兩河堤工?！笨梢?，尚在蘇北修堤筑壩以前，趙王、洙水兩河河堤已岌岌可危，而要知道此時黃河南泛流量還遠未達到最大值。其實，早在14日晚，由于黃水猛漲，巨野段洙水河業(yè)已潰決，雖“拼命搶護，未能堵御”。同一天夜，天津《益世報》駐徐州記者發(fā)回的專電稱：南侵黃水“水形較緩，約需一周間方可到達微湖”，就是距離最近的蘇北沛縣離黃水也還有180里。同樣，洙水河沿線縣份的水事沖突也是一個值得關注的現(xiàn)象。據(jù)《申報》16日從濟南發(fā)回的專電，黃水入洙水河后，巨野、嘉祥兩縣“因為守堤、扒堤，利害不同，將起械斗”。這對洙水河決堤顯然也會產(chǎn)生影響。據(jù)汶上救濟水災委員會所述，至遲在7月19日洙水河已從巨野向北泛濫，汶上“九十兩區(qū)，一片汪洋，盡成澤國”。濟寧救濟水災委員會給濟南紅卍字會的電函記載，趙王、洙水兩河于7月20日“突告潰決”。而需要指出的是，蘇北修筑微山湖西堤等工程，最早開始于19日。當天，江蘇省建設廳還強調(diào)，“黃水尚未至微湖，因昭陽、南陽兩湖之北，尚有一段高地，須漫過此高地，方達蘇境”，甚至認為上游如不繼續(xù)發(fā)水，則蘇省無虞。《青島時報》23日刊登了前一天下午自濟南的來電，謂此時黃水才“漸向蘇魯間各湖歸納”，“倘水不減，旬日后”才會禍及蘇北。綜上所述，將趙王、洙水兩河決堤歸因于蘇北筑堤修壩在時間上也是說不通的。

1935年8月8日，剛剛視察過蘇魯水災情形的山東省國民黨黨部常委李文齋，接受記者采訪時提及微山湖宣泄湖水最重要口門的藺家壩之情形：口門原寬50公尺，“現(xiàn)在江蘇因黃水南泄，轉(zhuǎn)在該壩口門加修，故口門現(xiàn)在為二十八公尺……河道中前時干涸，七日早已見水，但仍系湖水，水深不過一公尺，至微山湖黃水進行甚遲，每日僅二里許”。這里說得非常清楚，即便蘇省修筑了藺家壩，并將泄水口門收窄，但此時黃河大溜尚未到達微山湖。此外，7月底前往微山湖一帶視察“真相”的山東代表在報告韓復榘時說道，江蘇沿微山湖西所筑百里大堤，“對黃水之漫流，關系尚小”。故而，就是來自山東方面的資料也顯示，趙王、洙水等河決堤實與蘇省無甚關聯(lián)。總之，將趙王、洙水兩河決口歸咎于蘇北筑堤修閘是沒有說服力的。

如果說趙王河與洙水河決堤的主要責任并不在江蘇，那么，8月底山東方面掘開蘇北邳縣堤壩的主因則與蘇省相關。雖然陳果夫一直強調(diào)蘇北筑堤不過是約水入海，冀免泛濫擴大，并非正面遏流，甚至對山東也有利，但實際上此舉無疑加劇了魯西水災。

7月14日，中央社電，江蘇省建設廳工程師王師曦與銅山區(qū)專員邵漢元等協(xié)商，“決議在微湖南岸建筑江蘇大堤一道……令銅沛各縣，迅征民夫十萬人，限兩周內(nèi)筑竣，繞微湖成半圓形，西起魚臺，東達韓莊，計百二十余里，可為蘇北屏障，并擬在微湖入運口門，造堅固大閘，迎截黃水改道入蘇之勢”。7月30日，國民黨中央機關報《中央日報》承認確有此工程，但強調(diào)“該堤只防黃水南下，并不阻其入海，故魯省誤會，業(yè)已消釋”。顯然，這一解釋不過是為了平息輿論及盡可能緩解蘇魯沖突罷了。雖然江蘇方面公開強調(diào)，僅“就微山湖西岸原有堤壩加高培厚”，但事實并非如此。1935年10月，江蘇省建設廳在公開的相關報告中明確記載，從7月19日開始修筑微山湖西堤，大略自魚臺、沛縣交界至銅山張谷山止，共88公里，投入工夫約7萬人，于8月9日完工。并稱此一“新筑微湖西堤”及105.5公里的不牢河南北堤“工程最為偉大”。陳果夫在回憶錄中提到，過去因山東南部山洪暴發(fā)，微山湖容納不下，泛濫成災，常常禍及徐州東部，故早有沿微山湖筑堤之主張，然而因山東百姓反對，江蘇亦無決心，一直遷延下來。但蘇省抓住1935年黃河決口這一契機，征工12萬人，于12天內(nèi)沿微山湖筑堤100公里。因此，在面見蔣介石時，陳談到蘇省“受害極輕”，所謂被災慘重不過是外界“想當然”。此外，據(jù)時任銅山縣縣長王公玙所言，當時的確在“境內(nèi)微山湖搶筑長堤防堵，至黃水漸見退落”，與民眾“額手稱慶”?？梢哉f，僅從江蘇立場而言，大堤的修筑對抵御此次水災起到重要作用。以至于抗戰(zhàn)勝利后，為追念領導這一工程的邵漢元之“勛績”，江蘇省政府提議“定名該堤為邵公堤”。

此外，在署名“江蘇淮揚徐海人民徐鐘令等”于10月底致國民政府反對韓復榘有關黃河改道分流方案的電文中，雖然將責任歸咎于山東，但也證實了蘇北確實有筑堤阻水行為。電文寫道：“本年山東黃河疏防決口，災及魯蘇，魯西之菏濮等縣，蘇北之銅沛豐邳各地方均爭先恐后筑堤，阻遏南陽、微山諸湖，使已受黃水不致漫溢泛濫，此在兩省救死不暇之災黎暫顧目前，出此下策。其為慘痛，尚何忍言。因魯既作俑在先，吾蘇不得已而效尤，衡情自屬可原，理論外無二致?！?/p>

時任嶧縣縣長，也是親歷者的劉化庭在后來有關此事的回憶，為我們了解掘堤事件的前因后果提供了重要的史料支撐，據(jù)他所言：

邳縣政府派人攔河口筑壩擁[壅]水。本來，王母山河口有七八公里之寬度，如不筑壩阻水，山北一帶(包括邳縣山北六個鄉(xiāng)鎮(zhèn))受淹不大。經(jīng)人力攔河筑壩，阻水下流，山北沿運河的鄉(xiāng)村一片汪洋，村落之間，路斷人稀，往來均用舟楫，臺兒莊鎮(zhèn)圍墻較高但不沒入水者僅有半尺。全鎮(zhèn)居民聯(lián)絡五、六區(qū)沿運鄉(xiāng)鎮(zhèn)一齊來縣府呼吁。事關兩省人民生活大計，我上報省府，但措辭卻為責任計，說是“蘇魯兩省沿運災民數(shù)十萬，群集臺兒莊，攜帶武器，云將往邳縣王母山破除非法攔河阻水之堤壩，疏通水勢，減少災害”等語，并一再報稱，前往勸說，以免釀成禍端。其時，韓復榘命令我前往破壩疏通水勢，并令魯南指揮部派隊相助。魯南指揮謝書賢只打電話令我“相機進軍，莫傷人命”。我坐守臺兒莊派副隊長攜帶機槍、迫擊炮前往示威。守壩者僅有一個連長帶一排隊伍，見了我們的兵力和成千上萬的群眾，連長自知理屈，言明老百姓疏水破堤，他們決不放槍開火，若水已疏浚，壩已破除，請我們對空開火，表明他們不是不保護堤。

根據(jù)劉的回憶，當時蘇省確實應負筑堤阻水之責，以至于引發(fā)微山湖沿岸被災的魯省地區(qū)，甚至包括蘇北一些受災民眾的抗爭。但掘堤并非像當時山東方面及部分權威媒介所言，是被災人民迫于自救的自發(fā)行為，以及事前嶧縣縣長未能阻止。其實山東省政府和嶧縣縣政府在其中發(fā)揮了重要作用，是主導者。

另據(jù)韓復榘之子韓子華所言，由于蘇北筑堤堵水，又于運河入境處堵截，加劇了山東水災，陳果夫自知理虧，“先匯寄十萬元，作為幫助山東堵口之協(xié)款”。但韓復榘“忍無可忍”，調(diào)集了一個團的兵力，協(xié)助災民強行扒開截堤。

三、國家治理與地方應對

面對糾紛，國民政府適時介入。7月31日，經(jīng)委會在致行政院函中提到，針對山東、江蘇有關趙王、洙水兩河決口之爭，一面電飭黃委會“迅派負責人員前往實地查勘，并徑與蘇魯兩省政府洽商統(tǒng)籌兼顧辦法，免生意外”，一面分別電兩省政府查照辦理。并重點強調(diào)，“蘇魯兩省以上下游所見各異，或致發(fā)生誤會，亟應召集各方，會同商討，早定大計，共策進行”。遂定于8月5日召集兩省政府主席，淮委會、黃委會委員長和副委員長及相關專家開會商討。會議達成三項決議：首先是關于黃河決口南流之水應如何分泄利導問題，決議由黃委會和山東省政府負責“將流入南旺湖之水，設法導入東平湖，挽歸黃河”；由淮委會和江蘇省政府統(tǒng)籌“將流入微山湖之水由湖口閘、藺家壩導經(jīng)中運河、六塘河、灌河出海，自微山湖入運水量以中運河所能排泄之最大流量為標準”。其次，董莊決口未堵筑以前，由黃委會和山東省政府迅速派員實地勘察形勢，擬定引河位置及挑溜掘淤辦法，導引大溜歸入正河。最后，黃委會臨時動議由山東省政府負責辦理堵筑決口事項，并指定孔祥榕督察。決議經(jīng)行政院通過，“分令蘇魯兩省政府遵照”。不難發(fā)現(xiàn)，決議把疏導黃河水流及堵筑決口的主要任務劃給了山東，江蘇僅負責將流入微山湖之黃水經(jīng)中運河導入大海，且入運流量完全依照蘇省所報中運河所能承受量為準。因此，兩省從自身立場對決議給出了不同的看法。

代表韓復榘參會的山東省建設廳廳長張鴻烈，在會議結束當天接受中央社記者采訪時指出，第二項決議即由蘇北泄水是救災之關鍵，“尤為蘇魯至好防水方策”，江蘇方面還應加寬河身、加深河底，特別是要遠筑堤壩，使黃水盡量宣泄。山東則并未遵循國民政府決議。8月中下旬前往視察黃河決口泛濫情形的一位黃委會技正在報告中強調(diào)，“前曾建議掛柳緩溜及保護江蘇壩等項迄未實施”。8月29日即會議結束近一個月后，淮委會在給蔣介石的電文中抱怨，山東應辦工程“進行之程度若何？迄無所聞。似此敷衍塞責，任其決口擴大而不加以搶堵，任其大溜下注，忍使以鄰為壑，殊失通力合作之本旨”。蔣指出：“所有堵口辦法應依決議之規(guī)定實行，由貴處隨時徑電魯豫[蘇]兩省及經(jīng)委會、黃委會催促趕辦，務期彼此切實合作，以弭巨災?！?月28日陳果夫給經(jīng)委會的電文稱，黃河暴漲，遠超中運河所能排泄水量，蘇北“危殆萬分”，“倘大溜繼漲不息，則漫溢潰決，下游將不堪設想”。經(jīng)委會給山東省政府的電文中要求，“克日實行疏導黃河決口水流會議決議案內(nèi)之導引大溜歸入正河及挑溜掛淤辦法，并另電黃河水利委員會嚴予督促”。此亦足見國民政府的相關決議在山東未得到執(zhí)行。

此次會議決議中明顯受到偏袒的江蘇省政府及其“附屬機構”淮委會亦不滿足，隨即對涉及蘇省的部分提出異議，認為通過派遣技術人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中運河原本排泄流量有限，淮委會和江蘇省政府只能在既定的排泄量標準之下將流入之水由湖口閘、藺家壩導經(jīng)中運河、六塘河、灌河出海?！叭缥⑸胶僖螯S流下注，增漲不已，超過中運河泄水量，時蘇屬淮域各地恐不免遭災?！彼?，請經(jīng)委會統(tǒng)籌全局，盡先將流入南旺湖之水設法導入東平湖，挽歸黃河，借以減少漫入微山湖之水量。當然，最主要的舉措是，“將已決各口從速盡力搶堵，引溜歸入正河，或急則治標，速辟引河實行挑溜掛淤辦法”。即把主要工作推向山東方面。

時至8月下旬，離黃河決口已屆兩月，相關治河之舉并無推進，水災越發(fā)嚴重。當時受經(jīng)委會委托前往魯西南、蘇北查勘水災等情的黃委會委員長李儀祉電告經(jīng)委會：“黃水南犯形勢嚴重，已電山東韓主席嚴令鄄城一帶限五日內(nèi)將高粱收訖，掘開鄄城民埝，放水由黃花寺入本河等?！苯?jīng)委會也認為，黃水南犯中運河，流量繼長增高，蘇北徐屬一帶泛濫區(qū)域擴大，津浦、隴海鐵路遭受影響，故李所陳辦法“誠為救急之舉”。因此，希望行政院電催山東。當天，行政院即電韓按此意見“嚴限速辦”。

這一要求隨即受到山東方面的抗爭。9月3日，“鄄鄆范壽陽等十余縣災民代表桑平伯等”給國民黨中央黨部、行政院等去電，先是對中央限五日內(nèi)開掘民埝引黃水入本河一事感到“不勝驚異”，認為此次堵口工程首先應該“接長江蘇壩逼水歸次河”，即由微山湖下泄。其次是在“江蘇壩以下?lián)襁m當?shù)攸c，筑若干挑水壩并包裹李升屯東殘埝頭進行合龍”。再者是“疏浚對岸灘地以利流量”。唯獨掘鄄城民埝入本河“實屬最下策”。此舉將導致“鄄鄆范壽陽五縣百余萬生命、數(shù)千萬財田盡行漂沒”，二百余里官堤“到處可以出險”。萬一潰決，則東平、汶上、寧陽等十余縣盡成澤國，津浦路亦有橫斷之危，其東均有陸沉之虞。故而“祈從速收回成命”，撥發(fā)巨款修堵決口才是解決兩省糾紛的根本之策。

雖未見山東官方的公開態(tài)度，但通過相關資料可以推知，中央政府此一決議亦未能在山東執(zhí)行。9月18日，離掘埝限期已過了近半月，蔣介石在給經(jīng)委會諸常委和韓復榘的密電中，結合李儀祉的相關建議“均未能行”，還提到“此時犧牲少數(shù)尚為值得”，暗示山東方面應該遵從中央要求掘開鄄城民埝引黃水入本河的決議。9月19日，淮委會第19次全體委員會議議事日程中記載：“掘開鄄城民埝放南犯之水歸入黃河本河，雖經(jīng)行政院議決限期實行，據(jù)聞現(xiàn)尚未遵辦?！贝文辏鸁ㄓ乖谟嘘P黃河堵口爭執(zhí)的文章中，還在為李儀祉的建議未能得到“中樞”和山東的采納而感到遺憾。他甚至認為，中央放棄這一建議是因為“不忍鄄城套地之內(nèi)，用人為之力，致其淹沒”。很明顯，這一說法與事實是相悖的。事件的真相乃是國民政府?！按缶帧钡拿畋簧綎|置若罔聞。

概言之，國民政府無力整合兩省以應對此次水災。即便1934年7月14日已確立經(jīng)委會為全國水利總機關，并規(guī)定“水利關涉兩省以上者，由中央水利總機關統(tǒng)籌辦理”，但經(jīng)委會并無多少經(jīng)費可供治黃?！澳暇┦辍保娛?lián)芸?、公債和賠款的還本付息占國民政府每年總支出的67%～85%，這還是來源于公開出版的資料，有一部分軍事支出被隱蔽在其他項目中。因此，用于公共工程的撥款很少。特別是1935年發(fā)生華北事變，已屆日本全面侵華前夜，黃河決溢時恰值迫于壓力的行政院院長汪精衛(wèi)及與其關系密切的政府要員集體辭職，歷時一月左右，國民政府顯然也無暇他顧。另外，同年4月國防設計委員會進行改組，更名資源委員會，相較于經(jīng)委會，蔣更為重視該機構，相關資源也向其傾斜。因此，到1935年，經(jīng)委會能支配用于水利建設的資金已經(jīng)極為稀少。當時的日本學者認為，由于經(jīng)費微薄，尚需“財源涸渴”的地方協(xié)助，這種水利行政的統(tǒng)一不過有名無實。8月17日，經(jīng)委會委員韓國鈞在呈文中寫道，1934年度全國水利事業(yè)預定400萬元，實發(fā)只有40%；1935年預定494萬余元，“實發(fā)不知若何”，而1934年所列治黃工程又移至1935年。當時的治黃工程空有虛名。研究表明，黃委會成立后近兩年內(nèi)只有經(jīng)常費而無事業(yè)費，直到1935年才有了區(qū)區(qū)36萬元事業(yè)費，還是在反復呈請后才得以下?lián)?。以至?936年3月底，在黃河修防會議上，下游幾省皆言經(jīng)費困難，根本無力完成應辦工程，請求中央予以協(xié)助，但黃委會所能做的也僅是：“除據(jù)情轉(zhuǎn)請中央懇力予協(xié)辦外，務望各河局于困難之中亦各自謀進行?！贝送猓瑯O為重要的防汛工程經(jīng)費，只能寄希望于各省自理，即“各省原有修防經(jīng)費，亦仍由各省照舊負擔”。

1935年9月，陳果夫向蔣介石抱怨經(jīng)委會“散漫”，“所謂統(tǒng)一水利行政，尚不如未統(tǒng)一以前”。這與1935年初來華考察黃河的國聯(lián)專家所提看法相似，他們就直言不諱地指出：“缺乏統(tǒng)一機構，無權使各省通力合作，以執(zhí)行治河方案?！碑敃r《大公報》的一篇社評對國民政府國家治理，尤其是治水能力做了較為精辟的分析。文章指出，“中國政治機構不完”，影響行政效率，“水利一端，其最著者”。水利行政雖號稱統(tǒng)一，然“實際殆與不統(tǒng)一等，或更過之”。水利行政雖劃歸經(jīng)委會管轄，但行政系統(tǒng)上與各省無隸屬關系，故而地方水利之事仍請示行政院，再轉(zhuǎn)經(jīng)委會，黃河問題則又由經(jīng)委會再轉(zhuǎn)黃委會。“層層遞轉(zhuǎn)，手續(xù)繁復，而洪水泛濫，民在倒懸，何能堪此周折與遷延？”至于此次蘇魯沖突，“行政院無制止糾紛之力，經(jīng)委會無平亭爭議之方，此誠極水政糾紛之弊害”。

蘇魯沖突的導火索是黃河決口，因此，堵口無疑被視為平息糾紛的主要舉措。蔣介石給經(jīng)委會各常委和韓復榘去電要求：“經(jīng)會與魯省府協(xié)同趕辦，無論如何，期于明年三月汛期以前完全辦竣以免再釀巨災，重損國力民力?！钡鸪蹴n復榘就以山東“人力、財力不勝艱巨……請由黃委會負責辦理”，隨后借“省政繁重不能兼顧”，“一再電請中央”交由黃委會接辦。堵口工程最急之務即是經(jīng)費問題，財政部下?lián)?00萬元公債，黃委會本希望以7折向中國銀行濟南、青島分行等抵押，但最終只能以5折向7家銀行押借款150萬元。直到1936年3月堵口成功，此次黃河決口引發(fā)的兩省糾紛才算告一段落。

四、結 語

蘇魯水事糾紛由來已久。在明代運河漕運體系建立以前，淮河水系未致紊亂，明中期后，國家治水實踐中將全部黃水逼向徐、邳地區(qū)，致使淮北水災頻仍，但地區(qū)性沖突主要集中于蘇皖兩省。由于運河穿魯蘇而過，國家對沿河水道治理較為重視，故而兩省水事糾紛并不明顯。1855年黃河北徙，受自強邏輯影響，運河漕運體系廢棄，中央和地方退出相關治水實踐，特別是進入20世紀以后，魯西南段黃河決溢頻繁，泛水流入微山湖，致使蘇魯水事沖突加劇，且隨著時間推移而愈發(fā)嚴重。

1935年黃河在山東鄄城決口，大溜南奔，直入微山湖，危及蘇北，甚至有改道之勢。江蘇積極應對，于微山湖一帶修堤筑壩，兩省糾紛接踵而至。山東將南陽湖周邊的趙王、洙水兩河決口及“民眾”“自發(fā)”挖掘蘇北堤壩即歸咎于此，江蘇則一概否認。通過資料的整合、分析發(fā)現(xiàn)，趙王河與洙水河決口有著極深的歷史、自然等因素。加之，相關段決口時，或是江蘇的筑堤工程還未開展，或是黃水尚未至微山湖，因此，將趙王、洙水兩河決口歸因于江蘇筑堤是沒有說服力的。但8月底山東方面的掘堤事件，確實與江蘇修堤筑壩，攔截黃水，阻水下泄，引發(fā)微山湖周邊山東地區(qū)被災有極大關系。此次掘堤也并非如魯省所言完全是地方民眾自發(fā)所為，實由政府積極參與甚至主導。

政府的治水舉措也是考察國家建設和國家治理能力的重要指標。1927—1937年被稱為南京國民政府的“十年建設”時期，國民政府曾視水利建設為“一切建設之基礎”。針對黃河決口引發(fā)的蘇魯糾紛，國民政府適時介入。但是，這一時期中央政府用于水利建設的經(jīng)費極為有限，治河所占更是杯水車薪。因此，所謂“統(tǒng)一水利行政”也只是有名無實，相關治水責任更多還是由地方承擔。而各省往往從自身利益出發(fā)，互相推諉，使得中央相關決策幾成一紙空文。民國以降，蘇魯糾紛的主因之一即是黃河治理的“任其自便”，導致時常決口南泛。南京國民政府建立后，雖然成立了全流域性質(zhì)的治河機構并統(tǒng)一水利行政，但在治河實踐中，日常的防堵亦步履維艱，遑論整合資源進行全流域治理。加之受時局影響，水事造成的地區(qū)性沖突不僅未見根除之曙光，反而有愈演愈烈之勢。恰如1935年11月國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第六次全體會議上方覺慧等委員在提案中所言：“現(xiàn)時黃河河務分隸沿河各省，雖未至以鄰為壑，而畛域攸分，各自為政，平時工作遷延觀望，向無合作精神，出險之后，諉過卸責，惟有急迫呼吁。中央為統(tǒng)籌水利計……以為可以稍弭災難矣！孰意堵口之工程甫完，潰決之驚傳踵至……年復一年，若無底止。”就此視角而言，“十年建設”時期，國民政府的國家建設成效與治理能力難孚人望。