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基層政府購買公共服務(wù)中的干預行為研究
——基于兩個案例的探索

2021-11-10 08:01:54王春婷魯利潔
江蘇社會科學 2021年5期
關(guān)鍵詞:代理人委托代理

王春婷 魯利潔

內(nèi)容提要 政府購買公共服務(wù)在我國經(jīng)過近20年的探索,已逐漸向規(guī)范化、制度化和法治化轉(zhuǎn)型。然而,在基層政府購買實踐中,還存在著既“熱衷”于購買服務(wù)又“舍不得”放手的悖論。在基層治理轉(zhuǎn)型的背景下,系統(tǒng)比較政府是否干預購買公共服務(wù)過程的兩個案例可以發(fā)現(xiàn),個別基層政府官員規(guī)避政治風險,應(yīng)對晉升和日??己说膲毫κ钦T發(fā)干預行為的個體性因素,而委托代理的績效目標出現(xiàn)偏離、合同確定的正式規(guī)則被軟化、市場的聲譽機制在準市場內(nèi)化為惡意投機、績效考核的“合規(guī)性審計”被“內(nèi)控評估”代替則在制度上為基層政府干預行為留下了灰色空間。未來要減少基層政府購買服務(wù)中的干預行為,就必須建立和完善合同規(guī)則,加強合同管理,并構(gòu)建“對上負責”與“對下負責”并重的晉升考核激勵機制,同時完善信息甄別、傳遞與共享機制,推行績效審計。

一、引言

政府購買公共服務(wù)并非新鮮事物,20世紀90年代中期我國一些地區(qū)已經(jīng)開始探索通過向社會力量購買的方式提供公共服務(wù)。經(jīng)過20多年的實踐探索,政府購買公共服務(wù)在我國已從零星摸索發(fā)展成為較大規(guī)模的“批發(fā)式”購買,政府以購買的方式將大量的公共服務(wù)委托給社會力量。目前,政府購買公共服務(wù)的范圍已經(jīng)從社區(qū)服務(wù)延伸到了公共安全、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境保護和治理、社會治理、災害防治與應(yīng)急管理等各個領(lǐng)域。據(jù)民政部不完全統(tǒng)計,2013年全國政府購買社工服務(wù)資金已達17.3億元,比上年度增長38%[1]《民政部:去年政府購買社會工作服務(wù)資金達17億多元》,《經(jīng)濟日報》2014年3月18日。。然而,購買實踐中也暴露出了大量問題,比如政府行為充滿了隨意性與“任性”,它們對于“買什么”“怎么買”“向誰買”既缺乏科學的目標,也缺乏扎實的落實計劃。為了規(guī)范我國政府購買公共服務(wù)的改革實踐,2013年9月26日,國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》,對政府購買主體、內(nèi)容和機制、資金管理、績效與監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定。隨后,中央陸續(xù)出臺《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》《政府購買服務(wù)指導性目錄》等一系列政策、規(guī)章和規(guī)范性文件。同時,在中央層面成立了由時任國務(wù)院副總理張高麗同志親自掛帥的政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導小組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務(wù)改革工作。這些舉措標志著我國政府購買公共服務(wù)從“散兵游勇”式的雜亂無序探索開始向規(guī)范化、制度化、法治化改革轉(zhuǎn)型。

然而,政策文件的頒布并未徹底解決政府購買實踐的隨意性、“任性”問題,一些問題又改頭換面以其他方式出現(xiàn)。比如地方政府盲目追求數(shù)目“亮眼”使得實踐中涌現(xiàn)出大量違規(guī)甚至違法行為。一些地方政府打著“購買服務(wù)”的幌子,大肆干預購買服務(wù)過程,甚至在服務(wù)已經(jīng)外包的情況下,還進一步干涉承包單位的公共服務(wù)生產(chǎn)活動。審計署2018年第二季度公告披露了6省9地的政府以簽訂購買服務(wù)協(xié)議等方式涉入購買服務(wù)過程,以致形成了地方隱性債務(wù)88.63億元[2]《第二季度國家重大政策措施落實跟蹤審計結(jié)果》,2018-09-26,http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325366.htm。。毋庸諱言,政府干預已經(jīng)外包的公共服務(wù)既浪費了公共財政和人力資本,也不利于政府轉(zhuǎn)變職能和代理方發(fā)揮自主性,甚至因政府過度干預引發(fā)財政金融風險。李克強總理在國務(wù)院第三次廉政工作會議講話中指出,要“將每一筆錢用在刀刃上、緊要處”[3]《李克強:在國務(wù)院第三次廉政工作會議上的講話》,《人民日報》2020年8月31日。。要解決此問題,就需要從理論與實踐上廓清政府干預行為的誘因,并找到解決之道。本文承襲了經(jīng)濟學一以貫之的個體主義方法論,即任何集體行為(如政府決策和行為)都必須在微觀個體(如政府官員)水平上進行理解,然后再把這些個體行為“加總”到中觀或宏觀水平上,再對集體行為或“加總”行為進行解釋[4]周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵與治理》(第二版),格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2017年版,第20頁。。擬從基層政府購買公共服務(wù)的兩個案例出發(fā),來探索影響政府干預購買服務(wù)過程的制度性因素。

二、文獻回顧與研究框架

(一)文獻回顧

在西方國家,政府購買公共服務(wù),政府與代理人之間是地位平等的合同關(guān)系,彼此的行為均由明確的合同條款予以規(guī)制。在這種制度之下,政府基本上不干預購買服務(wù)過程,故而目前涉及政府干預服務(wù)購買的研究還非常稀缺。與之相關(guān)的探索主要是對購買主體身份屬性的討論,學者們將其概括為委托代理、合作伙伴或者管家關(guān)系。Warner和Brown等學者認為政府的委托者身份顯而易見[5]Warner,Mildred E.,Hefetz,A.,"Managing Markets for Public Service:The Role of Mixed Public-Private Delivery of City Services",Public Administration Review,2008,68(1),pp.155-166;Brown,Trevor L.,Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Managing Public Service Contracts:Aligning Values,Institutions and Markets",Public Administration Review,2006,66(3),pp.323-331.,Girth也完全承認政府的委托者角色,同時他還發(fā)現(xiàn),由于信息不對稱的存在,政府往往會成為被代理人欺騙的“冤大頭”委托人[6]Girth,Amanda M.,"A Closer Look at Contract Accountability:Exploring the Determinants of Sanctions for Unsatisfactory Contract Performance",Journal of Public Administration Research and Theory,2014,24(4),pp.317-348.。Savas和Salamon發(fā)現(xiàn),在購買服務(wù)的過程中,政府并非單向度的“委托人”,它其實與代理人之間形成了互利互惠、相互依存的合作伙伴關(guān)系[1]Savas,E.S.,Privatization and Public-Private Partnerships,New York:Chatham House Publishers,2000.Salamon,Lester M.,Partners in Public Service:Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare,Washington:John Hopkins University Press,2003.,Gazley從正式協(xié)議、政府資源、決策權(quán)出發(fā)以實證檢驗的方式支持了Savas與Salamon的洞察,發(fā)現(xiàn)政府與代理人之間確實是一種合作伙伴關(guān)系[2]Gazley,B.,"Beyond the Contract:The Scope and Nature of Informational Government-Nonprofit Partnership",Public Administration Review,2008,68(1),pp.141-154.。政府與代理人之間展開良好的合作,就一定能夠促進政府購買服務(wù)績效嗎?這顯然是個受質(zhì)疑的命題,但Warsen等對荷蘭和比利時25個公司合作伙伴關(guān)系項目(PPP項目)的實證檢驗,也確實支持了這個命題,證明政府與代理人之間確實是一種合作伙伴關(guān)系,且這種關(guān)系有效提升了政府購買公共服務(wù)的績效,值得發(fā)揚光大[3]Warsen,R.,&Klijin,Erik H.,&Koppenjan,J.,"Mix and Match:How Contractual and relational Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships",Journal of Public Administration Research and Theory,2019,29(3),pp.375-393.。這些研究為我們理解政府購買公共服務(wù)提供了豐富的理論視角和經(jīng)驗證據(jù),但是由于中西方管理情境的異質(zhì)性,在解釋我國政府與代理人關(guān)系和行為方面顯得不足。

我國理論界尚未有專門針對政府干預購買公共服務(wù)過程的研究,現(xiàn)有相關(guān)研究主要從國家與社會關(guān)系視角討論政府購買的動機。部分學者認為政府購買公共服務(wù)是為了行政吸納社會[4]康曉光、韓恒:《分類控制:當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》,《社會學研究》2005年第6期。,通過控制經(jīng)費等行政手段約束代理方行為,使其在政府要求的固定“軌道”上行動。例如,管兵通過上海市購買實踐,發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)存在非常明顯的國家對社會的嵌入性[5]管兵:《競爭性與反向嵌入性:政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展》,《公共管理學報》2015年第3期。。姜曉萍和康健認為我國購買服務(wù)呈現(xiàn)官僚式外包特征,即政府過度利用行政權(quán)力挾裹或替代公眾和社會組織利益訴求[6]姜曉萍、康?。骸豆倭攀酵獍赫徺I公共服務(wù)中利益相關(guān)者的行動邏輯及其對績效的影響》,《行政論壇》2019年第4期。。徐盈艷、黃曉星基于資源依賴和政策控制,提出政府購買服務(wù)是一種“制度嵌入”[7]徐盈艷、黃曉星:《促成與約制:制度嵌入性視角下的社會組織發(fā)展——基于廣東五市政府購買社會工作服務(wù)的實踐》,《新視野》2015年第5期。。陳天祥等進一步指出,政府購買服務(wù)是國家“形塑社會”的一種方式[8]陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶:《形塑社會:改革開放以來國家與社會關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗的考察》,《學術(shù)研究》2017年第9期。。黃曉春和周黎安則認為政府購買服務(wù)是政府為解決自身靈活性不足而采取的“行政借道”方式[9]黃曉春、周黎安:《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》,《中國社會科學》2017年11期。??偟膩碚f,持“行政吸納社會”觀點的學者普遍認為,在政府購買服務(wù)過程中,政府掌握著各類資源,社會沒有能力與之談判、博弈,只能被動地在“夾縫中求生”[10]陳天祥、鄭佳斯:《雙重委托代理下的政社關(guān)系:政府購買社會服務(wù)的新解釋框架》,《公共管理學報》2016年第3期。。然而,也有學者認為隨著政府購買服務(wù)的推進,在政府與社會互動過程中,社會從支配地被動“嵌入”國家轉(zhuǎn)為有意愿地主動“嵌入”國家,重塑了國家和社會的關(guān)系框架[11]陳書潔、張汝立:《政府購買服務(wù)發(fā)展的障礙——一個“嵌入”視角的分析》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2016年第6期。;還有學者提出在政府購買服務(wù)過程中,社會組織會針對政府控制權(quán)分配的不同層級進行分層嵌入[12]徐盈艷、黎熙元:《浮動控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機制分析》,《社會學研究》2018年第2期。。

上述研究討論了政府在購買服務(wù)過程中如何“控制”“吸納”“嵌入”社會,以及社會如何主動反向嵌入,這為觀察和理解政府與代理人行為動機提供了很好的借鑒。但是,這些研究或是基于宏觀層面討論政府購買服務(wù)的動機,或是基于微觀層面討論政府如何實現(xiàn)購買目標,尚未對政府干預購買服務(wù)行為提供一個較為有力的解釋框架。同時,大量案例研究多以寫實性描述為主,往往局限于一隅而難窺全貌,缺乏從中觀層面對政府和代理人的行為邏輯進行深層解構(gòu)。本研究試圖以委托-代理模型為基礎(chǔ),以基層政府為研究對象,解釋政府干預購買服務(wù)行為的誘因。

(二)研究框架

考慮到政府購買服務(wù)是一項典型的委托代理事業(yè),要弄清楚政府為什么要干預購買過程就必須從委托代理的特征、模式、載體、績效考核四個維度入手。這四個維度是完成任何一項委托代理事務(wù)都必須遵循、彼此鏈接遞進的環(huán)節(jié),即委托代理的特征→委托代理的模式→委托代理的載體(合同)→委托代理的績效考核,政府與代理人的行為邏輯嵌入其中。

1.委托代理的特征

在委托-代理模型中,由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣,二者間本質(zhì)上就存在利益沖突。阿羅(Arrow)認為,當關(guān)于代理人的信息不完備時,委托人將某項任務(wù)授權(quán)給具有和自己不同目標函數(shù)的代理人就會帶來很多問題[1]Arrow K.J.,The Economicsof Agency,Principalsand Agents:The Structureof Business,Boston,Mass.:Harvard Business School Press,1985.。當代理人具有私人信息,而委托人無法獲取這些信息又無法觀察代理人努力程度時,交易在簽訂合同前存在道德風險或隱匿行動,在簽訂合同后存在逆向選擇風險。因此,能否約束代理人投機行為有賴于信息的對稱性。規(guī)避委托代理風險可以采取兩種方式:一是披露代理人的私人信息,使其無法利用信息優(yōu)勢投機;二是觀察代理人行為和努力程度并設(shè)計恰當?shù)募顧C制,使其采取與委托人利益相一致的行為。由于獲取代理人隱蔽信息的成本較高且不易獲取,委托人通常采取第二種方式,即觀察代理人行為和努力程度,這就需要設(shè)計具有激勵效應(yīng)的委托代理模式。

2.委托代理的模式

在非對稱信息條件下,委托人不能直接觀測到代理人行為,在沒有有效制度安排的情況下可能造成委托人利益受損。為了克服委托代理的風險,學者們認為可以從長期合作的激勵機制、市場競爭機制和“執(zhí)行局制度”三個方面設(shè)計委托代理模式。比如,Rogerson和Lambert等學者主張建立長期的委托代理關(guān)系來激勵代理人努力,使其行為目標與委托人保持一致[2]Rogerson,William P.,"The First-Order Approach to Principal-Agent Problems",Econometric,1985,53,pp.1357-1367;Lambert,Richard A.,"Long-Term Contracts and Moral Hazard",The Bell Journal of Economics,1983,14(2),pp.441-452.。然而,一般情況下代理人是風險反對者,很在意自己承擔的風險量,激勵并不是“萬能良藥”,激勵不足不能抑制投機行為,激勵過度則會增加購買成本,浪費公共資源[3]王春婷、尚虎平:《政府購買服務(wù):風險生成與實質(zhì)邏輯》,《南京社會科學》2020年第5期。。Fama指出,激勵作用在委托代理關(guān)系中被顯著夸大,市場競爭機制對代理人行為的約束作用更有效,應(yīng)重視聲譽機制和“事后支付”(exposit settlingup)在防范代理人投機中的作用[4]Fama,Eugene F.,"Agency Problems and the Theory of the Firm",Journal of Political Economy,1980,88(2),pp.288-307.。不同于建立長期合作伙伴的激勵機制和市場競爭機制,Brown等學者認為,政府與代理人可以建立涵蓋產(chǎn)品、交易和治理三層規(guī)則(three contract layers)的新機構(gòu),即建立“執(zhí)行局”制度,專門對購買項目實施進行全流程監(jiān)督與管理,將組織間的利益協(xié)調(diào)問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部問題[5]Brown,Trevor L.,&Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Contracting for Complex Products",Journal of Public Administration Research and Theory,2009,20(1),pp.42-58.。簡單地說,委托代理模式可以概括為長期合作伙伴模式、市場競爭模式和“執(zhí)行局”模式。

3.委托代理的載體(合同)

合同作為委托代理的載體是交易關(guān)系不可或缺的一個組成部分。不同的委托代理模式,其載體即合同的形式、內(nèi)容和執(zhí)行規(guī)則也不同,但是合同的設(shè)計不外乎產(chǎn)品規(guī)則、交易規(guī)則和治理規(guī)則三個方面。就產(chǎn)品規(guī)則而言,由于公共服務(wù)的成本、數(shù)量和質(zhì)量難以度量,產(chǎn)品規(guī)則就難以界定;在不完全競爭的市場,產(chǎn)品規(guī)則的不清晰為代理人的投機行為提供了契機,比如后者有機會避開市場配置資源的作用“漫天要價”,或者在成本不變的情況下降低公共服務(wù)質(zhì)量,引發(fā)道德風險。產(chǎn)品規(guī)則的不清晰會導致交易規(guī)則的不確定和治理規(guī)則的弱約束性,尤其是當代理人擁有資產(chǎn)專用性時,可能因資產(chǎn)專用性下沉造成交易鎖定(lock-in)和代理人“敲竹杠”(hold up)等投機行為,引發(fā)逆向選擇風險。鑒于此,從合同的角度規(guī)避代理人投機,可以采取兩種策略:一是簽訂較為細致具體的合同并嚴格遵照執(zhí)行;二是委托人進行干預。

4.委托代理的績效考核

在一個政府處于經(jīng)濟社會主導地位的國家,由于政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權(quán)和政府所擔負的維護公共利益的重任,對公權(quán)力的監(jiān)管就至關(guān)重要。當公權(quán)力不受或較少受到監(jiān)控時,政府官員擁有巨大的自由裁量權(quán),而這些權(quán)力因為公共服務(wù)的壟斷性很容易成為腐敗滋生的“溫床”,因此,既要對公權(quán)力運行進行監(jiān)管,也要注重結(jié)果導向的績效考核。政府績效評估引導著政府管理的方向,起著管理控制、干預、矯正的作用。不追求績效的政府是“純消費型政府”,追求績效卻不推進績效評價的政府是“失控的政府”[1]尚虎平:《合理配置政治監(jiān)督評估與“內(nèi)控評估”的持續(xù)探索——中國40年政府績效評估體制改革的反思與進路》,《管理世界》2018年第10期。。20世紀70年代,西方國家興起了一股“結(jié)果導向”的政府績效評估,就公共服務(wù)合同外包而言,通常采取以項目合同為中心的考核管理辦法,遵循嚴格的預算管理制度,績效評估主體主要是實施外包的委托機構(gòu)以及公共服務(wù)對象。我國是人民政府,擔負著對人民的“受托責任”,為人民服務(wù),受人民監(jiān)督,故而在對政府的監(jiān)督與績效評估中都要體現(xiàn)人民的意志。由于預算軟約束和建立責任政府的要求,我國委托代理的監(jiān)督與績效考核主體就是多方位的,包括本級政府、紀檢監(jiān)察部門、財政部門、審計部門、組織人事部門以及績效考核辦等多個政府部門。

三、研究方法與案例分析

(一)研究方法

本研究擬通過對案例結(jié)構(gòu)化的提煉來探索典型事務(wù)中蘊含的普遍規(guī)律,這有助于避免當前“講故事”式的案例分析偏頗,將案例從“說明文”“記敘文”轉(zhuǎn)化為科學分析素材與數(shù)據(jù)。在案例選擇上,為了保障案例的同質(zhì)性,我們選取了同一時期、同一領(lǐng)域南京市兩個區(qū)所推行的政府購買服務(wù)改革實踐。之所以以南京兩個區(qū)的社會領(lǐng)域購買公共服務(wù)改革實踐作為案例選取對象,是考慮到:首先,南京市是第一批進行政府購買公共服務(wù)試點的副省級城市,經(jīng)過20多年的實踐探索,政府購買實踐相對成熟,暴露的問題和弊端具有典型代表性;其次,在這兩個區(qū)的實踐中,一個發(fā)生了政府干預購買過程的行為,而另一個未發(fā)生此類行為,正好二者形成了“實驗組-對照組”的關(guān)系,有助于我們在進一步的研究中進行比較分析;再次,購買社工服務(wù)已在全國得到普遍推廣,也是基層政府提供民生類公共服務(wù)的“日常操作”,相對于其他領(lǐng)域更具普遍代表性和可推廣性。

在案例研究的過程中,我們以南京市S區(qū)政府委托X街道政府購買社工服務(wù)作為觀察組,將Z區(qū)政府直接購買社工服務(wù)作為對照組,試圖探尋影響基層政府干預購買公共服務(wù)行為的主要因素。需要說明的是,案例1部分數(shù)據(jù)來源于已有文獻《政府購買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》[1]馮金?。骸墩徺I社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》,南京工業(yè)大學碩士論文,2019年。,其他數(shù)據(jù)來源于我們2018年10月對S區(qū)S1局分管該項目的領(lǐng)導及街道有關(guān)負責人的深度訪談;案例2數(shù)據(jù)來源于我們2019年5月對Z區(qū)的實證考察;為了比照研究的一致性,我們也訪談了Z區(qū)Z1局該項目的分管領(lǐng)導和街道負責人等。表1列出了選取案例的訪談與資料獲取情況。

表1 案例訪談與資料獲取情況

(二)案例的結(jié)構(gòu)性概況(見表2)

表2 基層政府購買社工服務(wù)的兩個案例

續(xù)表

(三)案例分析

案例1、2分別呈現(xiàn)了政府干預和不干預購買服務(wù)過程的兩個外包實踐,它們展示了兩類外包中委托代理的特征,即委托代理模式、載體、績效考核幾個方面的差異。

1.委托代理模式:規(guī)避風險以直接干預置換了激勵性監(jiān)督的初始目標

委托代理理論認為,委托人與代理人都是經(jīng)濟人,在信息不對稱博弈下,存在投機主義傾向,克服委托代理風險的關(guān)鍵在于設(shè)計合理的監(jiān)督與激勵機制。案例1是一個多重委托-代理關(guān)系,S區(qū)政府與X街道、X街道與A機構(gòu)都存在委托關(guān)系;整個購買過程中,沒有任何一重委托代理關(guān)系建立了諸如激勵、監(jiān)督、競爭和聲譽等機制防范委托代理風險。作為第一委托人的S區(qū)政府對X街道如何操作并不知情,也沒采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。在區(qū)職能部門領(lǐng)導看來,轄區(qū)內(nèi)的所有街道均要接受區(qū)政府的考核、評比與監(jiān)督問責,每一個街道都企冀在考核、評比中脫穎而出,同時也都盡力避免被監(jiān)督問責,起碼也要做到在監(jiān)督問責中處于有利地位,故而會落實區(qū)職能部門的任務(wù)。S區(qū)S1局J局長說:“我們委托給街道的項目都會進行結(jié)果考核、評估和排名,街道會認真完成項目?!保ㄔL談資料,20181016)

然而,并不是每個街道都有機會和動力爭取職能部門的資源,當有的街道認為獲取資源比較困難時就會對職能部門的委托采取敷衍策略。本研究中,X街道隨意選擇代理人并對其“放任不管”,后又向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁壓力,社工和社區(qū)為完成指標進行數(shù)據(jù)造假。由于缺乏市場競爭機制和有效的激勵與監(jiān)管機制,A機構(gòu)未能如期完成項目;為了完成區(qū)政府委托的項目,規(guī)避購買失敗的風險,街道相關(guān)負責人選擇直接干預購買過程。

與案例1不同,案例2中Z區(qū)Z1局通過公開招標程序選擇代理人,并與之簽訂正式合同,后者定期匯報項目進展情況。Z1局作為委托人實施監(jiān)管和評估,而街道作為服務(wù)對象對服務(wù)全過程進行監(jiān)管。同時,項目選擇了多個代理人形成競爭機制,采取后付款制度。本項目通過市場競爭機制、激勵與監(jiān)管機制和“事后支付”有效防范了委托代理中的逆向選擇和道德風險。Z區(qū)Z1局W局長在訪談中對“區(qū)屬、區(qū)街共管、街用”的委托代理模式進行了解釋:“這個項目由街道核對本轄區(qū)的需求并上報給我們,由我們統(tǒng)一購買,然后再分配到各個街道,街道是服務(wù)使用者也是監(jiān)督者。街道的任務(wù)繁重,由我們親自操作,他們監(jiān)督,能夠保證提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?!保ㄔL談資料,20190520)

2.委托代理的載體(合同):以“具體問題具體分析”的借口替代了正式規(guī)則的初心

受有限理性、不確定性、投機性、資產(chǎn)專用性等因素影響,政府購買服務(wù)可能會出現(xiàn)目標置換、公共財政、道德、逆向選擇等風險。這就需要制定清晰的合同,明確產(chǎn)品、交易和治理規(guī)則。只有建立正式的合同規(guī)則體系,才能保證購買服務(wù)項目實施有據(jù)可依,違約也將得到相應(yīng)的懲罰。

案例1,X街道與A機構(gòu)前期簽訂了一個“打包”社區(qū)各類服務(wù)的大合同,街道認為A機構(gòu)是長期合作伙伴,可以具體問題具體分析,并沒有為該項目簽訂明確的正式合同,只有口頭承諾。這就為A機構(gòu)投機并逃避懲罰提供了空間。A機構(gòu)的社工對該項目并不重視[1]馮金?。骸墩徺I社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》,南京工業(yè)大學碩士論文,2019年。。

前期我們這個調(diào)查是沒有指標的,領(lǐng)導(社工機構(gòu)負責人)讓我們帶著做,平時我們工作例會或者機構(gòu)考評都沒有提過這個,也沒有人催,大家平時工作也忙,難免忘了這事,想起來可能會做一下。(訪談記錄,WX20180615)

我們也想盡快完成我們的指標,但是你看,早上我要先到辦公室處理機構(gòu)的事務(wù),到9點鐘我出來給社區(qū)老人做調(diào)查,11點我還要趕到小區(qū)的助餐點給老人送飯;下午另一個社區(qū)有活動,我還要過去協(xié)助,這一天下來,我能做這個調(diào)查的時間真的不多。(訪談記錄:LY20180527)

沒有正式規(guī)則約束為代理人(在此指A機構(gòu))“漫天要價”以及違約不履行責任提供了機會。案例1項目進行中期,A機構(gòu)要求追加資金,X街道因前期已支付50%資金,在沒有正式合同的情況下,只能被A機構(gòu)套牢(lock-in)。

在項目收尾階段,X街道沒有督促A機構(gòu)完成項目,而是直接繞開A機構(gòu),以行政命令和自身資源動員能力“一竿子到底”,將任務(wù)直接攤派給社區(qū),形成了以街道-社區(qū)為主體的委托代理關(guān)系。同時,X街道建立了“政府+社區(qū)+社工”的工作群,通過類似于“執(zhí)行局”制度來干預購買服務(wù)過程。X街道認為,社區(qū)主任及其他工作者的薪資績效以及社區(qū)各類考核評優(yōu)評先都是由街道來決定,社區(qū)應(yīng)該有動力和壓力完成本項工作。X街道G科長在訪談中談到:“我們每年年底都會對社區(qū)工作進行評分排名,區(qū)里社區(qū)星級評比首先是由街道推薦,社區(qū)會有動力和壓力完成我們安排的任務(wù)。”(訪談資料,20181016)

然而,實際情況并非如此。這種建立在行政權(quán)威之上的直接干預與以監(jiān)管和懲罰為特征的合同管理相悖。社區(qū)在街道的權(quán)威下被迫成為沒有薪酬的服務(wù)代理人,故而對完成項目采取了敷衍策略。為了了解社區(qū)的態(tài)度,我們對X街道X1社區(qū)L主任進行了深度訪談,他認為這項臨時性任務(wù)不會對自己的薪資績效、評優(yōu)評先造成影響。

社區(qū)工作比較復雜,上面千條線下面一根針,我們既要完成街道各個口上安排的各項任務(wù)指標,又要為居民提供養(yǎng)老助餐助殘、文體活動等各類服務(wù),我們社區(qū)人手有限,每個人都有具體的工作,這個臨時任務(wù)時間緊迫,我們的工作人員敷衍在所難免。一般情況下,這種救急的臨時任務(wù)不會也不應(yīng)該影響我們的績效。(訪談資料,20181016)

案例2,Z區(qū)Z1局通過中介Y機構(gòu)公開招投標營造了競爭性的市場環(huán)境,制定了精細的合同管理和監(jiān)督制度并選擇代理人,簽訂正式的購買合同,對產(chǎn)品、交易和治理進行了詳細的規(guī)定。政府選擇了多個代理人分別實施項目。代理人投機可能會被替代的情況,一定程度上遏制了道德風險,而事后支付制度的實施使政府不會陷入逆向選擇風險。以下是我們對Z區(qū)社工機構(gòu)B1法人D經(jīng)理的訪談記錄。

我們是區(qū)政府公開招標中標的四家機構(gòu)之一,政府和我們簽訂了詳細的合同,嚴格按照合同執(zhí)行就行,我們要定期向政府匯報項目進展情況。街道是我們的服務(wù)對象,會定期對我們進行抽查和評估,整個管理比較規(guī)范。我們四家機構(gòu)之間互相比較,項目做不好拿不到錢的,還可能被直接替換,我們投入這么多,不可能去糊弄冒險,而且我們都希望以后還能承接政府購買項目??傮w來說,居民對我們服務(wù)還是很滿意的。(訪談資料,20190520)

3.委托代理的績效考核:將“結(jié)果導向”的機制預設(shè)轉(zhuǎn)為“內(nèi)控式評價”改革開放后,我國各級政府逐漸破除了“干好干壞一個樣,干多干少一個樣”的沉疴頑疾,形成了不斷追求實績的行政文化,將“結(jié)果導向”作為行政問責和績效管理的工具[1]參見周志忍:《我國政府績效管理研究的回顧與反思》,《公共行政評論》2019年第1期;高小平、盛明科、劉杰:《中國績效管理的實踐與理論》,《中國社會科學》2011年第6期;尚虎平:《我國政府績效評估的總體性問題與應(yīng)對策略》,《政治學研究》2017年第4期。。但是,結(jié)果導向的問責與考核奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯,在對下級官員的問責和考核壓力下,績效考核評估具有典型的“內(nèi)控”性質(zhì)[2]尚虎平:《合理配置政治監(jiān)督評估與“內(nèi)控評估”的持續(xù)探索——中國40年政府績效評估體制改革的反思與進路》,《管理世界》2018年第10期。。這種內(nèi)控式評價由政府內(nèi)部機構(gòu)發(fā)起,借助較為明確的績效目標和指標,實現(xiàn)本級政府的目標。政府購買公共服務(wù)的績效考核就具有典型的“內(nèi)控式評價”特征,作為委托人的政府對購買程序、服務(wù)生產(chǎn)和供給、服務(wù)質(zhì)量、資金使用進行績效評估;財政部門和審計部門分別對資金使用效率、使用規(guī)范進行評估和審計;紀檢監(jiān)察和組織人事部門對政府購買行為進行監(jiān)督和考核。這種內(nèi)控式評價能產(chǎn)生一種“印象政績”[3]黃曉春、周黎安:《“結(jié)對競賽”:城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》,《社會》2019年第5期。,使得考核結(jié)果高于政府購買服務(wù)項目本身目標。

我們對X街道G科長的深度訪談,證明了結(jié)果考核比購買項目本身重要。“對這個項目,我不要求在區(qū)里評審爭當?shù)谝唬膊荒墚斪詈笠幻?,給街道領(lǐng)導留下負面印象?!保ㄔL談資料,20190515)

案例2,購買服務(wù)項目由Z區(qū)政府親自發(fā)起,由Z1局負責執(zhí)行,市區(qū)兩級財政對其進行預算和資金使用的監(jiān)管和審計。Z區(qū)Z1局委托Y機構(gòu)進行公開招標,后者制定了較為明確的競標規(guī)則、流程以及評標規(guī)則。本項目采取先服務(wù)后結(jié)算的事后支付制度,也就是說,只有完成服務(wù)合同,政府才會根據(jù)實際支付費用。在這種情況下,代理人只有按合同規(guī)則提供服務(wù),才能拿到項目資金,相應(yīng)的前期投入才能有所回報??梢哉f在一定程度上,政府擁有資產(chǎn)專用性,代理人必須與政府目標保持一致,否則便利益受損。在監(jiān)管方面,Z區(qū)Z1局要求代理人定期匯報項目進展情況,并由作為服務(wù)對象的街道負責實施具體的監(jiān)督和評估工作。

四、基層政府購買服務(wù)中干預行為的深層原因

案例分析表明,基層政府是否干預購買服務(wù)過程受委托代理的特征、委托代理的模式、合同規(guī)則、績效考核四個方面因素影響。基層政府若建立了激勵性的監(jiān)督機制、清晰明確的合同規(guī)則、競爭性的市場機制、有效的聲譽甄選淘汰機制和事后支付的績效審計制度等,便能有效約束委托代理中因信息不對稱引發(fā)的投機行為,進而降低購買風險,減少干預行為。反之亦然。但要探尋這類行為產(chǎn)生的根源還要從更深層面挖掘。

(一)委托代理的績效目標在實踐中出現(xiàn)偏離

政府職責具有多維度目標、多任務(wù)導向的特征且不易量化,使得委托代理關(guān)系的初始績效目標在競爭考核等行政壓力下容易發(fā)生偏離。在我國,政府間關(guān)系本質(zhì)上是科層組織內(nèi)部不同層級間的上下級關(guān)系,中央或上級官員有權(quán)決定下級官員的任命,上下級政府之間形成了直接的“權(quán)力線”,下級是上級政府“命令鏈”的直接約束對象。上級政府通過掌握下級政府官員的“命運”來貫徹執(zhí)行本級政府的政策主張。因此,一些地方官員特別重視考核結(jié)果,擔心一旦因為結(jié)果不佳被問責不僅會失去晉升的機會甚至職位不保。在晉升考核的壓力下,政府官員特別是基層政府官員,其購買服務(wù)的績效目標不是為了節(jié)約成本、提高效率,而是應(yīng)對上級政府及其職能部門的績效考核,避免出現(xiàn)購買失敗的結(jié)果。規(guī)避委托代理風險的主要方式是觀察代理人行為,而在我國基層,這種具有監(jiān)督性質(zhì)的觀察往往流于形式,一旦出現(xiàn)購買風險,基層官員通常采取“救火行政”行為,即直接干預購買過程。另一方面,政府與代理人在地位、資源稟賦等方面差異巨大,“行政吸納社會”“國家嵌入社會”滲透在國家與社會管理的許多環(huán)節(jié),再加上我國長期以來形成的“有事找市長而不是有事找市場”的“以吏為師”的傳統(tǒng)行政文化[1]尚虎平:《我國政府績效評估的總體性問題與應(yīng)對策略》,《政治學研究》2017年第4期。,社會對政府形成無條件的“惰性依賴”,使得社會與政府之間很難形成平等的合同關(guān)系,為少數(shù)自利型政府官員干預購買過程提供了空間。

(二)合同確定的正式規(guī)則在實踐中被軟化

政府購買公共服務(wù)合同的復雜性使得合同規(guī)則在制定與實施過程中可能被軟化,為了控制因合同被軟化引發(fā)的風險,政府會選擇直接干預策略。在實踐中,一些官員會因為政治晉升需要,裝模作樣應(yīng)付中央或上級政府的號召,或者因為時間與精力有限無暇顧及對本人政治晉升影響較小的事務(wù),以及懶政怠政、不作為等原因,蓄意弱化合同的簽訂程序、刪減必要的合同內(nèi)容、模糊合同的規(guī)制性,最終導致正式合同被軟化。另外,一些政績觀扭曲的官員,還以“創(chuàng)租”“設(shè)租”的方式,通過軟化的合同牟利。在這種逐利動機之下,他們會故意將合同模糊化,以便于自己與代理人合謀,從合同之中“合理”地支取、截留公共資金,用以滿足自己的私欲。在這種情況下,合同越軟化、越模棱兩可,越有利于他們在中飽私囊之后給出“合理合法”的解釋。合同程序被虛化、弱化導致政府購買公共服務(wù)出現(xiàn)大量基于“私交”的關(guān)系合同以及隱性合同。合同內(nèi)容的弱規(guī)范性,增加了合同的彈性,合同解釋的空間擴大,降低了合同對交易雙方行為的約束力。正式合同被軟化可能導致代理人利用“軟約束”合同進行投機,引發(fā)逆向選擇或道德風險,最終導致政府購買服務(wù)失敗。

(三)市場的聲譽機制在準市場內(nèi)化為惡意投機

在政府購買公共服務(wù)過程中,代理人不是只能“在夾縫中求生存”,其在自身條件、與政府關(guān)系、合同規(guī)則與管理等多種因素影響下,會根據(jù)政府的行為采取回應(yīng)性策略。代理人既能選擇努力策略,通過提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù),建立良好的聲譽機制,為與政府長期合作創(chuàng)造條件來謀求利益,也能采取偷懶、投機行為,利用信息和資產(chǎn)專用性優(yōu)勢進行投機,通過鎖定交易、“敲竹杠”等方式擴大自身經(jīng)濟效益。當政府與代理人各自擁有權(quán)威、代理人保持獨立性時,其行為的主動性更強,甚至利用資產(chǎn)專用性優(yōu)勢“鎖定交易”。當政府不夠重視市場競爭機制,憑借信任機制或聲譽機制選擇代理人,又沒有建立嚴格的甄選機制時,代理人就能夠利用政府的信任和自身的聲譽機制在準市場內(nèi)進行惡意投機。由于我國長期以來實施“誰主管,誰負責”的屬地管理和行政分權(quán)體制下“守土有責”的無限責任治理模式,一些政府官員寧可采取增加支出、直接干預甚至弄虛作假的策略,也不會中止或者回購服務(wù),使自己在政治晉升中處于劣勢。

(四)績效考核中“合規(guī)性審計”被“內(nèi)控式評價”代替

政府購買公共服務(wù)的績效考核通常采取“內(nèi)控式評價”方式,奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯,缺乏對合同制定和執(zhí)行的“合規(guī)性審計”,導致績效評估的非人格化,標準有失偏頗,使得績效評估的形式凌駕于評估使命之上。在我國行政管理體制中,政府工作的多重任務(wù)導向,使得下級政府疲于應(yīng)付上級政府及其職能部門的各類檢查和績效評估,無暇顧及已經(jīng)外包的公共服務(wù),基層政府尤其如此。因而,在缺乏監(jiān)管的狀態(tài)下,代理人可能采取投機行為,將自身利益最大化,通過“偷工減料”“投機取巧”的方式應(yīng)對財政和審計部門的監(jiān)督;而財政和審計部門的監(jiān)督只針對合同以及代理人提供的數(shù)據(jù)報表進行審查,并不對項目實施的程序、形式、目標進行監(jiān)管,故而代理人能夠通過“漂亮”的數(shù)據(jù)報表逃避專業(yè)審查。紀檢監(jiān)察部門對購買項目的形式、過程以及購買行為進行監(jiān)督,但是由于委托代理行為本身是以信息不對稱為特征,容易發(fā)生隱蔽信息、隱蔽行為,造成紀檢監(jiān)察的監(jiān)督的較大困難,通常以事后懲罰來履行監(jiān)管職能。

五、完善基層政府購買公共服務(wù)實踐的具體路徑

2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》之后,國家對基層治理轉(zhuǎn)型提出了新的要求,從注重經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刂卫砗头?wù),剝離了街道的經(jīng)濟職能,突出其社會治理和公共服務(wù)職能,使得基層政府“內(nèi)控式績效考核”指標和模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,這些轉(zhuǎn)變直接影響到基層政府的行為。就基層政府購買公共服務(wù)的行為而言,在政府購買公共服務(wù)中缺乏正式規(guī)則或正式規(guī)則被軟化、購買績效目標發(fā)生偏離、“內(nèi)控式”績效評價取代合規(guī)性審計的情形下,出于規(guī)避政治風險、應(yīng)對晉升和考核壓力的考慮,一些基層官員就會采取直接干預策略。為了減少基層政府干預購買服務(wù)過程、防范購買風險,應(yīng)采取如下措施:

第一,建立和完善合同規(guī)則,加強合同制定和執(zhí)行的程序性和規(guī)范性,防范隱性合同、關(guān)系合同、陰陽合同引發(fā)的風險。提高購買程序的合法性、合理性、規(guī)范性,加強法律法規(guī)等相關(guān)制度建設(shè)。合理配置合同的最終控制權(quán),明確界定產(chǎn)品規(guī)則、明晰交易規(guī)則、規(guī)范執(zhí)行治理規(guī)則。根據(jù)代理人所愿意承擔的風險量和風險偏好,明確提供激勵的條件和激勵強度,使激勵與風險分配保持平衡。

第二,構(gòu)建“對上負責”與“對下負責”并重的晉升考核激勵機制,提升財政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重?!鞍颜詡鶆?wù)作為一個硬指標納入政績考核”,提升財政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重。重視政府性債務(wù)在晉升考核中的作用,嘗試推行“前后任互評”機制,規(guī)避“前任政績,后任包袱”問題,遏制前任政府官員不顧人民的“受托責任”,增加財政負擔。

第三,構(gòu)建基于制度和聲譽的信任機制,完善信息甄別、傳遞與共享機制,建立健全監(jiān)管體制機制。重視聲譽約束機制的價值和積極作用。加強信息甄別與傳遞機制,構(gòu)建更加公開透明的市場競爭環(huán)境,利用信息技術(shù)優(yōu)勢,建立涵蓋信息生產(chǎn)—分級—披露—傳播—反饋的制度系統(tǒng),防范政府被“鎖定”在高消耗、高風險、低收益“兩高一低”的購買交易中。明確作為委托人的政府監(jiān)管責任主體地位;加強財政和審計部門對項目預算審批、資金撥付與使用過程的監(jiān)管;利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù),強化紀檢監(jiān)察部門對項目全流程的監(jiān)管,統(tǒng)籌紀律、監(jiān)察、派駐、巡察等四項監(jiān)督以及審計監(jiān)督,建立信息互通、力量整合、成果共享、捆綁考核機制,推動高質(zhì)量發(fā)展。

第四,合理使用“第三方評價”制度,加強績效評估的“底線責任”,建立全過程績效問責機制,推行績效審計。合理使用“第三方評價”,避免“外行評內(nèi)行”;將評價單位、被評價單位、第三方學者、群眾代表均納入評估過程。繼續(xù)推進“實績激勵”制度,把績效評估結(jié)果剛性化地與合同執(zhí)行、資金使用結(jié)合起來,對績效高者進行資金、物資等獎勵,使得“干好干壞不一樣”。努力根治“結(jié)果導向”評價模式下過程違法違紀問題,實施績效評估指標“底線責任計分”模式,實現(xiàn)全過程績效問責。

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