許 廣 月 薛 棟

一、引言

黃河流域不僅是新時代國家生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要陣地，還是建立人與自然和諧共生的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心窗口和關(guān)鍵地區(qū)。為此，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上作出重要講話，提出“保護治理黃河責(zé)無旁貸、發(fā)展改造黃河義不容辭”①，為推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了理論路徑和價值導(dǎo)向。

學(xué)術(shù)界對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展也進行了系列研究。郭晗、任保平提出了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和水資源保護的治理路徑與實施框架。②金鳳君、王金南提出了構(gòu)建“三區(qū)七群”的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，加快制定實施分區(qū)分類的生態(tài)保護修復(fù)制度以及科學(xué)合理地實行黃河分水方案等對策。③張貢生、盧碩等學(xué)者以黃河流域的可持續(xù)發(fā)展為核心，從多個維度研究剖析環(huán)境規(guī)制下的流域經(jīng)濟帶建設(shè)和沿線產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建與轉(zhuǎn)型。④陳耀等論述了生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在有機聯(lián)系和推進方略。⑤在探討黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，任保平分析了經(jīng)濟增長、生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展之間的耦合關(guān)系，徐輝測算評估了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平和空間分布格局。⑥于法穩(wěn)和方蘭對黃河流域的自然與經(jīng)濟社會狀況進行了深入分析，闡述了黃河戰(zhàn)略對于保障我國生態(tài)安全和糧食安全的重大意義。⑦現(xiàn)有文獻較多關(guān)注于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵、重大意義和推進策略，針對生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯以及通過高水平生態(tài)保護推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展所存在的突出問題和實現(xiàn)路徑的研究較少?；诖耍疚膶狞S河流域高水平生態(tài)保護的現(xiàn)狀特征與存在的問題入手，探討高水平生態(tài)保護推動黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機制和起到的關(guān)鍵作用，提出推動落實生態(tài)保護和加快促進高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)對策建議和實施路徑。

二、高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機制

為了更好地實現(xiàn)高水平生態(tài)保護對黃河流域發(fā)展的驅(qū)動作用，必須要提高生態(tài)保護水平，要以治理、約束、聯(lián)動為思路，搭建“基礎(chǔ)-生態(tài)環(huán)保優(yōu)先、支撐-發(fā)展約束、協(xié)同-互聯(lián)互通”的實施框架，強化頂層設(shè)計，科學(xué)制定高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，明確各類區(qū)域的生態(tài)布局、功能定位、保護目標(biāo)，積極開展生態(tài)環(huán)境的保護、修復(fù)、建設(shè)，加強山水林田湖草的協(xié)同治理與保護；加大生態(tài)環(huán)境新技術(shù)的應(yīng)用，同時強化司法協(xié)作，發(fā)揮法制的保障和約束作用，不斷推進依法治河；打通跨區(qū)域生態(tài)協(xié)作渠道，建立省域協(xié)商合作機制和聯(lián)席會議制度，探索建設(shè)黃河流域生態(tài)綠色一體化示范區(qū)。

只有筑牢高水平生態(tài)保護之基才能實現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，為了進一步厘清高水平生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，我們構(gòu)建了以高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機制概念模型(如圖1)。

圖1 高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機制

1.高水平生態(tài)保護促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)和諧發(fā)展

高水平生態(tài)保護可以通過促進人與自然的高度和諧共生，實現(xiàn)黃河流域的和諧發(fā)展。因此，必須要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，把良好的生態(tài)環(huán)境當(dāng)作是最普惠的民生福祉，把實現(xiàn)人與自然和諧共處作為開展各項工作的基本要求。第一，黃河流域必須“既要綠水青山，也要金山銀山”，決不能脫離生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益談發(fā)展，也不能偏離“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”搞生態(tài)文明建設(shè)。第二，科學(xué)理解“寧要綠水青山，不要金山銀山”的含義，杜絕以資源和生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟增長的、竭澤而漁的發(fā)展方式，把以往“征服黃河、征服自然”的沖動思想，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo黃河，改善自然”的理智認(rèn)識，做到尊重、順應(yīng)和保護自然。第三，全面落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持在保護中謀發(fā)展，利用創(chuàng)新改革帶動黃河流域自然資源優(yōu)勢的發(fā)揮，推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，賦予黃河流域的資源要素以新活力。

2.高水平生態(tài)保護推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展

高水平生態(tài)保護倒逼黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化有利于降低對資源環(huán)境的依賴程度，提高資源的利用效率，減少環(huán)境污染。第二，產(chǎn)業(yè)升級是高水平生態(tài)保護的內(nèi)在要求，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系對黃河流域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了綠色化、智能化的新要求。一方面，要積極應(yīng)對全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，始終把創(chuàng)新作為引領(lǐng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的核心動力，發(fā)展方式由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動，加快技術(shù)進步。另一方面，黃河流域以傳統(tǒng)動能為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有悖于高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，各行業(yè)要依托新舊動能的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶動能源、技術(shù)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級。以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施為抓手，培育壯大一批新能源和清潔環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。第三，黃河流域的資源環(huán)境承載力已近飽和，水資源短缺成為制約黃河流域經(jīng)濟發(fā)展的重要原因之一，必須堅持以水定策、量水而行，倒逼企業(yè)采取更加有效的節(jié)水措施，進一步推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。

3.高水平生態(tài)保護驅(qū)動空間合理布局，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

在黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的過程中，基于傳統(tǒng)工業(yè)時代而形成的區(qū)域生態(tài)和經(jīng)濟格局將會被重塑，流域內(nèi)的生態(tài)空間和經(jīng)濟關(guān)系的含義也將發(fā)生相應(yīng)的變化。一方面，它賦予了生態(tài)產(chǎn)品極為重要的價值和地位，這豐富了原有的只包括工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品的最終產(chǎn)品體系，對發(fā)展空間的規(guī)劃提出了更高的要求，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展既要考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的空間需求，也要重視生態(tài)空間的合理布局。另一方面，黃河流域空間的合理發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展在生態(tài)層面的拓展和延伸，體現(xiàn)在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時還注重人的全面發(fā)展和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。因此，黃河流域應(yīng)該按照整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的總體要求實現(xiàn)黃河全流域空間范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境的均衡，并因地制宜、分類施策，通過劃分不同的子區(qū)域來提供不同類型的產(chǎn)品，推動形成差異互補的格局。從外部空間布局來看，可將黃河流域按照協(xié)同保護、共同發(fā)展的建設(shè)思路重點劃分為四種區(qū)域，即禁止開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域。從內(nèi)部空間布局來看，要充分考慮生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙向影響，明確流域內(nèi)各區(qū)域的責(zé)任和功能定位，重塑其分工，促進流域沿線城市群和都市圈的快速崛起，提高黃河流域的空間布局層次，并通過生態(tài)空間的擴張和跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)韧緩?，推動黃河流域?qū)崿F(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”的互相轉(zhuǎn)化。

4.高水平生態(tài)保護要求能源清潔化調(diào)整，實現(xiàn)綠色發(fā)展

促進能源的清潔化和能源結(jié)構(gòu)的合理化轉(zhuǎn)型，提高能源利用效率，是黃河流域高水平生態(tài)保護實現(xiàn)重大突破的本質(zhì)要求。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡稱《建議》)，不僅為黃河流域的生態(tài)文明建設(shè)注入了強大動力，還為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展指引了道路?！督ㄗh》指出，黃河流域要深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)全面綠色轉(zhuǎn)型，強調(diào)了能源的清潔低碳安全高效利用在加快推動綠色低碳發(fā)展中的突出地位和戰(zhàn)略意義。因此，在高水平生態(tài)保護推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的過程中必將實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及清潔低碳安全高效的能源體系建立。這需從兩個方面著手：其一，做好黃河流域清潔能源的開發(fā)工作，充分利用中上游地區(qū)豐富的風(fēng)能和太陽能資源，下游沿海地區(qū)的潮汐能等清潔資源，并推動黃河流域生物質(zhì)能、地?zé)崮芎退艿荣Y源的開發(fā)與應(yīng)用；其二，提高清潔再生能源的利用效率，以黃河流域的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新為支撐，與人工智能、大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)相融合，對黃河流域的重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域進行綠色化改造升級。這既為我國“碳達峰”和“碳中和”任務(wù)的完成貢獻黃河力量，也是黃河流域?qū)崿F(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。

在以高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的同時，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展也必須要能動地適應(yīng)高水平生態(tài)保護的要求。因此不僅要以保護促發(fā)展來實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型，還要以發(fā)展促保護來提高生態(tài)治理能力，通過兩者之間的螺旋式升級，最終達到協(xié)同式發(fā)展和跨越式發(fā)展的目標(biāo)。這就要求黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展道路必須要契合生態(tài)文明理念，超越傳統(tǒng)工業(yè)文明思維下對“效率”的定義，回歸發(fā)展的“使命”與“初心”。從人與自然和諧共生的視角出發(fā)，以機會成本、隱性成本、外部成本、長期成本為約束，重新思考和定義黃河流域發(fā)展高質(zhì)量的內(nèi)涵，用生態(tài)文明思維促進高質(zhì)量發(fā)展對高水平生態(tài)保護的能動適應(yīng)，重塑黃河流域的經(jīng)濟體系以及區(qū)域經(jīng)濟格局，加快形成高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)文明新范式。

三、高水平生態(tài)保護驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展存在的現(xiàn)實問題

黃河流域的自然資源承載力有限、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，黃河流域沿線地區(qū)多年采用粗放發(fā)展模式，尚未形成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展模式和共同保護、協(xié)同治理的統(tǒng)一框架，增加了黃河流域生態(tài)保護的復(fù)雜性，在驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的過程中存在諸多的現(xiàn)實問題。

1.環(huán)境治理成效不顯著

高水平生態(tài)保護是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，體現(xiàn)了人民群眾對良好環(huán)境的基本訴求。然而，黃河流域長期粗放式發(fā)展不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)，還產(chǎn)生了一系列棘手的環(huán)境問題。一是大氣污染治理的形勢依舊嚴(yán)峻。2020年，寧夏、山西、陜西、河南和山東的PM10的年平均濃度均高于國家標(biāo)準(zhǔn)，除寧夏外其余四省的PM2.5年平均濃度還遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)。另外，黃河流域9個省(區(qū))的平均優(yōu)良天數(shù)比例也僅為82.7%，其中有5個地區(qū)未達到全國87.0%的平均水平，而長江流域的平均優(yōu)良比例為90.6%，只有安徽和江蘇兩個地區(qū)未達到全國平均水平。⑧《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》的數(shù)據(jù)顯示，在全國空氣質(zhì)量排名后20位的城市中，有16個城市屬于黃河沿線省(區(qū))。二是水體環(huán)境不容樂觀。2020年黃河流域監(jiān)測的137個水質(zhì)斷面中雖然已不存在劣Ⅴ類，但Ⅴ類和Ⅳ類水所占的比重分別為2.9%和12.4%，高于全國1.5%和10.8%的平均水平，而Ⅰ類水只占6.6%，比全國流域的平均水平低了1.2個百分點。三是水土流失問題較為突出?！?019年中國水土保持公報》的數(shù)據(jù)顯示，黃河流域9個省(區(qū))的水土流失面積高達122.77萬平方公里，占全國水土流失面積的45.3%，特別是中上游的黃土高原地區(qū)，是我國水土流失的重災(zāi)區(qū)，其水土流失面積在流域內(nèi)部超過了90%。此外，黃河流域水土流失面積為26.43萬平方公里，占流域面積的33.3%。由此可見，環(huán)境治理成效不顯著限制了黃河流域高水平生態(tài)保護的腳步，阻礙了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的進程。

2.綠色科技創(chuàng)新能力較弱

眾所周知，綠色科技創(chuàng)新是促進黃河流域生態(tài)文明建設(shè)、推動高水平生態(tài)保護的強大動力。然而，黃河流域的綠色科技創(chuàng)新能力較弱，缺乏有力的創(chuàng)新驅(qū)動機制。對綠色科技創(chuàng)新活動的研發(fā)投入、創(chuàng)新產(chǎn)出等方面的支撐不足。第一，科技創(chuàng)新投入力度小，區(qū)域差異較大，以R&D經(jīng)費內(nèi)部支出來代表地區(qū)科技創(chuàng)新投入水平，流域內(nèi)只有山東可以超過全國和長江流域的平均水平，四川、陜西、河南的投入力度處于中等位置，接近于全國和長江流域的平均水平，其余地區(qū)則遠(yuǎn)低于流域內(nèi)部的平均水平?！吨袊y(tǒng)計年鑒2020》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，黃河流域各地區(qū)的R&D經(jīng)費投入強度明顯偏低，除陜西和山東外，其余省(區(qū))均未達到全國平均水平。第二，黃河流域的科技教育水平低，高等教育存在較多不足，不利于人才的孵化與輸送。中國教育部網(wǎng)站發(fā)布的《“雙一流”建設(shè)高校名單》數(shù)據(jù)顯示，從高校數(shù)量來看，黃河流域沿線地區(qū)的“雙一流”高校有26所，僅占全國的18.98%，而長江流域則有48所，占比達到了35.04%。第三，創(chuàng)新產(chǎn)出較少，綠色科技創(chuàng)新的成果嚴(yán)重不足。2020年《中國科技統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，黃河流域在創(chuàng)新產(chǎn)出方面存在明顯短板，其平均專利申請數(shù)量只占全國平均水平的60%至65%，僅占長江流域的50%至55%?！熬G色、環(huán)保、生態(tài)、低碳”的專利數(shù)量一般可以反映綠色科技創(chuàng)新的效率，衡量對高水平生態(tài)保護的重視程度。雖然黃河流域近年來的綠色科技創(chuàng)新效率以及對生態(tài)保護的力度逐年提高，但整體不及長江流域的1/2，并且在“綠色”“生態(tài)”和“環(huán)?！狈矫娴难芯颗c長江流域相比亟須加強。同時黃河流域各項專利的數(shù)量也未達到全國平均水平，表明對綠色科技創(chuàng)新和生態(tài)保護的重視不足，嚴(yán)重缺乏對于“低碳”方面的關(guān)注和投入。

3.能源結(jié)構(gòu)清潔化程度較低

黃河流域能源結(jié)構(gòu)不合理和能源效率不高問題凸顯。在能源結(jié)構(gòu)方面，2019年，黃河流域9個省(區(qū))能源消費總量占全國能源消費總量的33.61%。其中煤炭消費量21.49億噸，占全國煤炭消費總量的53.47%，而用于火力發(fā)電和煉焦的分別為9.36億噸和3.88億噸，由此產(chǎn)生的大量二氧化碳和二氧化硫等煤炭燃燒有害物對周邊地區(qū)造成了嚴(yán)重影響?！吨袊茉唇y(tǒng)計年鑒2020》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，黃河流域工業(yè)部門電力消費占終端消費的平均比重為74.92%，高于全國66.22%的整體水平。工業(yè)部門的煤炭消費更是居高不下，在全國工業(yè)部門的煤炭消費中占比達到了54.50%。

在利用效率方面，《中國能源統(tǒng)計年鑒2020》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，黃河流域整體的萬元GDP能源消耗、煤炭消耗和電力消耗3項指標(biāo)偏高，除四川、陜西、河南外，其余6個省(區(qū))高于全國平均水平，特別是寧夏、內(nèi)蒙古和山西等能礦資源豐富的地區(qū)，3種單位GDP能耗指標(biāo)分別為全國的2-4倍、4-6倍、2-3倍。在高水平生態(tài)保護的驅(qū)動下，黃河流域的能源結(jié)構(gòu)和利用效率有進一步提升的空間。

4.水資源供需矛盾突出

水資源嚴(yán)重短缺是黃河流域面臨的最主要的資源困境。流域內(nèi)部水資源分布不均，區(qū)域差異明顯，各地區(qū)自產(chǎn)水資源量極其有限，整體利用難度較大，經(jīng)濟社會發(fā)展已嚴(yán)重超過了水資源承載力，水資源供需矛盾極為突出，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是水資源利用結(jié)構(gòu)不合理，《2019年中國水資源公報》數(shù)據(jù)顯示，黃河流域用水總量約占全國的21.28%，其中農(nóng)業(yè)用水占66.62%，高于全國61.16%的平均水平；工業(yè)用水僅占12.71%，比全國平均水平低7.51個百分點。黃河流域的水資源利用效率較低，中上游地區(qū)多個省的單位GDP和單位工業(yè)增加值的用水量高于全國平均水平。二是區(qū)域水資源短缺難以滿足發(fā)展的需求。黃河流域中上游地區(qū)是能源重化工業(yè)的集中地帶，能礦資源豐富，規(guī)劃建設(shè)了化工基地、化工園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在傳統(tǒng)化工產(chǎn)品基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，探索發(fā)展了多種符合市場需求的煤制產(chǎn)品。水資源作為煤化工業(yè)等能源重化工業(yè)最為重要的生產(chǎn)要素之一，其供給不足嚴(yán)重限制了中上游地區(qū)的發(fā)展。因此，國家對黃河流域此類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直都持謹(jǐn)慎態(tài)度。三是水資源過度開發(fā)，黃河流域水資源開發(fā)利用率近80%，比國際通用的流域水資源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)高40個百分點。一些地區(qū)私建黃河取水工程，更有一些地區(qū)利用引黃灌溉的重要工程進行人工造湖，導(dǎo)致大規(guī)模農(nóng)田一直享受不到黃河水灌溉的便利。

5.綠色發(fā)展條件尚未全面形成

黃河流域近年來不斷加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)體系，進行產(chǎn)業(yè)升級，除陜西外其他省域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均實現(xiàn)了由“二三一”格局向“三二一”格局的轉(zhuǎn)變。但是，黃河流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次與長江流域乃至全國相比，差距較為明顯?！吨袊y(tǒng)計年鑒2020》數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國和長江流域的三次產(chǎn)業(yè)比重分別為7.1∶39.0∶53.9和7.3∶38.7∶54.0，而黃河流域為8.8∶40.5∶50.7，黃河流域第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)的比重遠(yuǎn)低于長江流域以及全國平均水平。

黃河流域的重工業(yè)多、輕工業(yè)少，舊動能多、新動能少的特征沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。以初級加工業(yè)、制造業(yè)和能礦資源采掘業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)在黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展中一直占據(jù)著主導(dǎo)地位?！吨袊y(tǒng)計年鑒2020》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，資源開采及其加工業(yè)在黃河流域的比重達到了45.51%，遠(yuǎn)高于長江流域和全國平均水平，甘肅、山西等中上游地區(qū)的資源開采及其加工業(yè)的比重甚至超過了60%；2019年，黃河流域的重工業(yè)平均占比為83.51%，而戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重基本不超過20%。中上游地區(qū)工業(yè)體系中煤炭、有色、非金屬、化工等行業(yè)的占比較大，這是高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中面臨的重要問題之一。

四、以高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的具體策略

為徹底解決黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展過程中面臨的問題，應(yīng)采取適宜的高水平生態(tài)保護策略驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，具體包括以下5個方面。

1.踐行生態(tài)優(yōu)先理念，夯實高質(zhì)量發(fā)展的城市基礎(chǔ)

城市是黃河流域的重要組成部分，以高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于“流域城市”實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。黃河上游城市要對區(qū)域內(nèi)過度開采所帶來的生態(tài)破壞進行全面修復(fù)，再根據(jù)不同的地貌及土地裸露情況，宜林則林、宜耕則耕，全面提升水源的涵養(yǎng)能力；中游地區(qū)土質(zhì)松軟、植被覆蓋度較低、水土保持能力差，應(yīng)重點推進生態(tài)廊道建設(shè)，加強水土流失的綜合治理，因地施策，協(xié)同推進退耕還林還草和濕地恢復(fù)工作，要加大對支流污染和區(qū)域大氣污染的治理力度，對高污染、高耗能企業(yè)進行搬遷改造，并鼓勵企業(yè)建設(shè)智能工廠、綠色工廠，加快智能化環(huán)保設(shè)備的升級，提高生產(chǎn)廢棄物的處理效率，走環(huán)境友好型發(fā)展道路；下游地區(qū)河道較為平緩，沿線地區(qū)要通過發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)來不斷完善黃河下游的生態(tài)系統(tǒng)、提高生物多樣性。建設(shè)黃河生態(tài)友好型城市，必須要把系統(tǒng)性和協(xié)同性貫穿于整個生態(tài)保護和環(huán)境規(guī)制中，培育形成綠色發(fā)展體系，為流域高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

第一是根植綠色理念，提高治理力度。提高環(huán)?？己藰?biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管控不符合環(huán)保要求的“三高”項目和企業(yè)投入生產(chǎn)，以適當(dāng)?shù)募詈图s束政策引導(dǎo)人們的生活和消費方式向綠色節(jié)能、低碳環(huán)保方向轉(zhuǎn)變，從根本上培養(yǎng)人們的低碳思維。

第二是科學(xué)規(guī)劃生態(tài)發(fā)展方向，推動人水和諧發(fā)展。堅持“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”這一理念，流域地區(qū)要根據(jù)自身的區(qū)位和自然稟賦特征來構(gòu)建創(chuàng)新型綠色宜居城市空間，并建立協(xié)調(diào)、開放、共享的黃河流域生態(tài)保護區(qū)域治理框架，不斷完善流域綜合管理機制。

2.完善生態(tài)共建機制，保障高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)安全

首先，統(tǒng)籌規(guī)劃黃河流域禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護路徑，提高資源開發(fā)利用和管理效率，加大對工業(yè)園區(qū)、自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的監(jiān)控力度，深化黃河流域生態(tài)環(huán)境的共建共治共享。

其次，推動黃河流域生態(tài)一體化建設(shè)。要在治理模式上形成區(qū)域生態(tài)聯(lián)合保護以及分級管控機制，加強區(qū)域內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的管理和協(xié)同機制建立。在空間分布上形成由西向東的橫向沿黃生態(tài)保護格局以及黃河兩岸南向北向的縱向生態(tài)協(xié)同治理格局。

最后，創(chuàng)新資源配置思路。優(yōu)化黃河流域資源利用結(jié)構(gòu)與空間配置，建立水資源長效保護機制和高效利用體系，確立水源、水質(zhì)、水量、水生態(tài)“四位一體”的流域水資源安全配置模式，協(xié)同建立科學(xué)有效的水資源利用預(yù)警和監(jiān)測報告機制，加快制定各級政府間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易制度，促進有限的資源能高效合理地分配到各個地區(qū)。

3.探索生態(tài)治理新模式，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的綠色活力

第一，建立多元化、市場化的生態(tài)補償機制，不斷完善黃河流域資源使用權(quán)、排污交易權(quán)等市場化生態(tài)補償方式，在現(xiàn)行環(huán)境保護稅收政策的基礎(chǔ)上擴大資源稅的征收范圍，增收生態(tài)補償稅。同時構(gòu)建中央支持的、以地方為主的橫向跨域財政轉(zhuǎn)移補償機制。在生態(tài)治理方面，貫徹“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則，通過各類補償性資金的統(tǒng)籌調(diào)配，支持重點生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)工作，彌補發(fā)展帶來的破壞。受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)要積極利用生態(tài)共建、轉(zhuǎn)移支付、對口協(xié)作等補償方式建立利益協(xié)調(diào)約束機制，加大對上中游生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的扶持力度，限制下游的無序、粗放式發(fā)展。此外，建立差異化的考核制度，加大對綠色發(fā)展模式的獎勵、對粗放型發(fā)展模式的懲罰力度，始終遵循“量水而行”的可持續(xù)發(fā)展原則。

第二，堅持市場化策略，推進黃河流域生態(tài)保護的市場化改革，發(fā)揮市場的決定性作用和政府對生態(tài)保護領(lǐng)域的資源調(diào)控作用。一是政府牽頭設(shè)立專項基金，加大政府與社會資本的合作力度，引導(dǎo)資金投入到黃河流域的生態(tài)修復(fù)、保護和建設(shè)等領(lǐng)域。二是將政府購買和招投標(biāo)的方式應(yīng)用于黃河流域的重大生態(tài)系統(tǒng)工程中，鼓勵資質(zhì)良好的企業(yè)對黃河流域進行高水平生態(tài)治理，政府出資購買合格達標(biāo)的生態(tài)產(chǎn)品，使社會資本投入生態(tài)建設(shè)的同時實現(xiàn)經(jīng)濟收益。三是政府科學(xué)合理規(guī)劃可開發(fā)區(qū)域，支持企業(yè)進行生態(tài)重建和保護型利用，通過采取特許經(jīng)營權(quán)的方式，鼓勵企業(yè)自愿進行生態(tài)保護。

4.推進建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)，積極融入生態(tài)保護新格局

第一，以生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，要求黃河流域逐步構(gòu)建生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相互融合的生態(tài)經(jīng)濟體系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平生態(tài)保護的統(tǒng)一。沿線地區(qū)要利用黃河流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)勢和便利條件，助力生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高黃河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加強糧食安全保障力度，同時推廣特色有機生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌，以此為基礎(chǔ)推動生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，鞏固產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

第二，以《建議》為指導(dǎo)，加快第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)部門發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟，培育壯大先進裝備制造、新能源、新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，推廣清潔生產(chǎn)方式。在生態(tài)工業(yè)園區(qū)和生態(tài)型城鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，努力形成一批環(huán)境友好型生態(tài)企業(yè)，緊緊圍繞“碳達峰”“碳中和”的控制目標(biāo)，以推進綠色循環(huán)的新型工業(yè)化建設(shè)為重點，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與資源環(huán)境相適應(yīng)，推動工業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。重點打造以綠色金融、綠色商業(yè)和綠色交通等為主的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)，倡導(dǎo)集約高效的綠色發(fā)展方式，內(nèi)外聯(lián)動促進第三產(chǎn)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換。

5.加大綠色創(chuàng)新投入，暢通科技生態(tài)轉(zhuǎn)型道路

針對黃河流域的綠色研發(fā)投入力度小、產(chǎn)出能力弱、文明建設(shè)缺乏動力等問題，亟須提高全流域的綠色科技創(chuàng)新水平，暢通黃河流域綠色可持續(xù)發(fā)展道路。

第一，加強全流域協(xié)同創(chuàng)新合作，提升綠色科創(chuàng)能力。各地政府應(yīng)通力合作，突出高校和科研機構(gòu)的主力軍地位，在黃河流域規(guī)劃建設(shè)國家級的綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、綠色科技研發(fā)中心等開放協(xié)同型創(chuàng)新平臺，為各地區(qū)和各領(lǐng)域的聯(lián)動協(xié)作搭建橋梁。

第二，提高綠色科創(chuàng)投入力度，促進黃河流域生態(tài)轉(zhuǎn)型。沿黃地區(qū)政府要在經(jīng)費劃撥方面給予支持，并出臺一系列綠色科創(chuàng)優(yōu)惠補貼政策，降低個人和集體的綠色科創(chuàng)成本，調(diào)動創(chuàng)新主體的積極性。打造“政企社”聯(lián)合的多元化投資體系，帶動社會資本對綠色科創(chuàng)進行合理有效的投資。

第三，重視人才培育，提升綠色科創(chuàng)能力。黃河流域各地區(qū)教育部門應(yīng)在大氣、水環(huán)境、土壤污染治理和低碳清潔技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域?qū)θ瞬胚M行重點培養(yǎng)和引進，在政策和待遇上適當(dāng)傾斜，努力形成良好的綠色科創(chuàng)人才培育模式。

第四，健全綠色科創(chuàng)體系，保障綠色科創(chuàng)成果。必須建立和完善知識產(chǎn)權(quán)保護體系，從制度和法律層面上對綠色科創(chuàng)成果予以保護。引導(dǎo)鼓勵消費者和生產(chǎn)者選擇綠色創(chuàng)新產(chǎn)品，使用綠色創(chuàng)新技術(shù)。此外還要注重綠色科技創(chuàng)新與區(qū)域特征相適應(yīng)，形成完整的黃河流域科技創(chuàng)新體系，支撐高水平生態(tài)保護驅(qū)動黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

注釋

①習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。②郭晗：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護》，《人文雜志》2020年第1期；任保平：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的特殊性及其模式選擇》，《人文雜志》2020年第1期。③金鳳君：《黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)推進策略》，《改革》2019年第11期；王金南：《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略思考》，《環(huán)境保護》2020年第Z1期。④張貢生：《黃河經(jīng)濟帶建設(shè):意義、可行性及路徑選擇》，《經(jīng)濟問題》2019年第7期；盧碩、張文忠、李佳洺：《資源稟賦視角下環(huán)境規(guī)制對黃河流域資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響》，《中國科學(xué)院院刊》2020年第1期。⑤陳耀、張云可、陳曉東等：《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第1期。⑥任保平、杜宇翔：《黃河流域經(jīng)濟增長-產(chǎn)業(yè)發(fā)展-生態(tài)環(huán)境的耦合協(xié)同關(guān)系》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第2期；徐輝、師諾、武玲玲等：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平測度及其時空演變》，《資源科學(xué)》2020年第1期。⑦于法穩(wěn)、方蘭：《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的若干問題》，《中國軟科學(xué)》2020年第6期。⑧本文將四川考慮在高水平生態(tài)保護推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中，故長江流域的相關(guān)指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)計算均不包含四川。