高 寧

我國約90%的國際貿(mào)易貨物量是通過海運(yùn)完成的，海運(yùn)在保障國際物流供應(yīng)鏈暢通、促進(jìn)世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展、維護(hù)國家海外權(quán)益和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的偉大事業(yè)中發(fā)揮著重要作用①《二〇二一年中國航海日公告》，源于https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202107/t20210712_3611655.html，發(fā)布時(shí)間為2021年7月12日。，而船員則一直擔(dān)負(fù)著神圣的海洋運(yùn)輸使命與職責(zé)。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，船員更是為維護(hù)國際物流鏈的暢通作出了巨大貢獻(xiàn)，為此IMO將2021年世界海員日的主題確定為“海員公平的未來”，將2021年世界海事日的主題確定為“海員：航運(yùn)業(yè)未來發(fā)展的核心”。

一、海事管理機(jī)構(gòu)落實(shí)“放管服”改革的主要措施

“放管服”，就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。自2016年國務(wù)院推進(jìn)“放管服”改革以來，交通運(yùn)輸部海事局推出了一系列簡政放權(quán)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)督的措施，優(yōu)化管理制度，促進(jìn)船員素質(zhì)提升。

在簡政放權(quán)方面，修訂《中華人民共和國海員證管理辦法》，取消海員證僅由單位辦理的限制，實(shí)現(xiàn)個(gè)人申辦海員證，簡化海員證申辦條件和申辦材料；放寬海員外派業(yè)務(wù)辦理范圍，明確海員外派機(jī)構(gòu)可根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要向任一直屬海事管理機(jī)構(gòu)申辦相關(guān)業(yè)務(wù)②見《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于進(jìn)一步深化海員外派業(yè)務(wù)“放管服”改革的通知》。。在放管結(jié)合方面，修訂《中華人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》，發(fā)布《中華人民共和國海事局在船船員投訴處理工作程序》，與人力資源和社會(huì)保障部共同強(qiáng)化船員權(quán)益保障。在優(yōu)化服務(wù)方面，實(shí)施服務(wù)船員“口袋工程”，簡化審批流程，壓縮辦結(jié)時(shí)限，拓展船員業(yè)務(wù)網(wǎng)上和手機(jī)終端自助辦理功能；修訂《中華人民共和國海船船員船上培訓(xùn)管理辦法》《特定人員申請(qǐng)海船船員適任證書考試和發(fā)證辦法》，進(jìn)一步拓寬和優(yōu)化船員成長渠道。尤其是船員服務(wù)簿簽發(fā)行政許可取消③2019年3月6日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2019〕6號(hào)）中取消的行政許可目錄第14項(xiàng)：船員服務(wù)簿簽發(fā)。后，交通運(yùn)輸部海事局主動(dòng)作為，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施的落實(shí)，將廚師、服務(wù)員等不參加航行值班船員適任證書納入核發(fā)范圍，船員服務(wù)簿作為船員法定文書主要承載船員檔案功能，改變了過去船員資格取得標(biāo)準(zhǔn)和管理模式，實(shí)現(xiàn)了海事監(jiān)管的平穩(wěn)過渡。

為進(jìn)一步促進(jìn)船員隊(duì)伍健康發(fā)展，海事管理機(jī)構(gòu)修訂了《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》，適當(dāng)縮短船員服務(wù)資歷、適任培訓(xùn)時(shí)間，擴(kuò)大高級(jí)船員任職范圍，優(yōu)化適任證書再有效申請(qǐng)要求，優(yōu)化船員適任考試和船上見習(xí)的安排，完善承認(rèn)簽證制度，拓寬公務(wù)船和小型海船船員就業(yè)渠道，優(yōu)化航海類專業(yè)學(xué)生參加船員適任考試模式①《〈海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則〉修訂解讀》，源自http://www.gov.cn/zhengce/2020-07/14/content_5526806.htm。。2021年交通運(yùn)輸部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)高素質(zhì)船員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》②交通運(yùn)輸部政府信息公開，源于https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202105/t20210507_3586585.html。，提出19項(xiàng)具體措施，對(duì)保障船員權(quán)益、優(yōu)化船員服務(wù)提出了全方位建設(shè)意見，與其他部門形成合力，共促發(fā)展。可以說，海事管理機(jī)構(gòu)通過深化“放管服”改革，不斷改善船員職業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)船員權(quán)益保護(hù)、暢通船員職業(yè)發(fā)展途徑，服務(wù)船員的能力不斷得到提升，有力促進(jìn)了船員隊(duì)伍健康發(fā)展。

二、海事管理機(jī)構(gòu)船員管理和服務(wù)面臨的形勢

在后疫情時(shí)代下，經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)引領(lǐng)航運(yùn)、技術(shù)融合提速改造航運(yùn)、環(huán)保規(guī)則收緊倒逼航運(yùn)，這“三大變量”正在驅(qū)動(dòng)全球航運(yùn)業(yè)的發(fā)展與演變③《全球航運(yùn)現(xiàn)“三大變量”專家建議構(gòu)建海運(yùn)新生態(tài)》，新航運(yùn)在線公眾號(hào)，源于https://mp.weixin.qq.com/s/xuNnfprmsg-DCen_T6ybhQ，發(fā)布時(shí)間為2021年7月12日。，也必將對(duì)船員隊(duì)伍發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)船員管理和服務(wù)④本文船員管理和服務(wù)僅涉及海事行政職責(zé)下的船員管理和服務(wù)，主要包括船員考試、培訓(xùn)、發(fā)證和在船任職監(jiān)督檢查，以及對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)、航運(yùn)公司中涉及的船員權(quán)益保障等事項(xiàng)。定位提出新的挑戰(zhàn)。

一是船員社會(huì)化導(dǎo)致部分船員職業(yè)素質(zhì)明顯下降。多數(shù)航運(yùn)企業(yè)為降低養(yǎng)人成本，把船員推向社會(huì)，使大量船員成為社會(huì)流動(dòng)船員，船上職業(yè)培訓(xùn)不夠正規(guī)，沒有良好的職業(yè)發(fā)展環(huán)境，船員隊(duì)伍存在職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感不強(qiáng)、職業(yè)技能欠佳、安全意識(shí)和法制觀念淡薄等問題，嚴(yán)重影響形象，危及交通安全。船員職業(yè)素養(yǎng)的下降，給海事安全監(jiān)管帶來巨大壓力，也給企業(yè)經(jīng)營帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二是船員勞動(dòng)保障機(jī)制不健全導(dǎo)致船員權(quán)益保障不足。由于缺乏勞動(dòng)關(guān)系保障，拖欠工資、勞動(dòng)糾紛事件頻發(fā)⑤根據(jù)Alpha案例庫，2012年1月1日至2019年12月31日期間船員勞務(wù)合同糾紛案件共19 108件，其中2015年至2018年基本維持在年均3 800件左右，2019年基本維持在2 450件左右，《2012-2019年船員勞務(wù)合同糾紛案件大數(shù)據(jù)研究報(bào)告》，源于https://mp.weixin.qq.com/s/koeenJrts5mCZ9igaBnWQ，發(fā)布時(shí)間為2020年2月20日。，因船員工作的特殊性，往往勞動(dòng)糾紛發(fā)生地、合同履行地、船員住所所在地和企業(yè)所在地不一致，有的涉及國外港口和企業(yè)，存在取證困難和維權(quán)成本較高的問題，同時(shí)海事管理機(jī)構(gòu)的維權(quán)途徑和力度有限，迫使許多船員放棄自身合法權(quán)益。船員權(quán)益保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致部分高素質(zhì)船員轉(zhuǎn)行從事陸地職業(yè)，造成船員隊(duì)伍流失。

三是繁雜的法律法規(guī)要求導(dǎo)致船員承受更大的工作壓力。Mission to Seafarers最新發(fā)布的2019年第四季度海員幸福指數(shù)顯示，法律法規(guī)的變化帶來的工作壓力是影響2019年第四季度海員幸福感水平的三大主要因素之一⑥見《海員幸福指數(shù)全面下降：繁多法律法規(guī)帶來巨大工作壓力》，源于http://www.52shipping.com/thread-48131-1-1.html，發(fā)布時(shí)間為2020年2月3日。，“如果航運(yùn)認(rèn)為在紙面上安全了也就意味著在水上航行是安全的，那這就是在自欺欺人。”如果港口行政主管部門過分注重和強(qiáng)調(diào)對(duì)船舶各項(xiàng)管理和文書工作的書面檢查，可能會(huì)導(dǎo)致船員工作壓力過大，甚至對(duì)船員工作時(shí)間的充分保障造成影響。法律法規(guī)繁雜的文書記錄要求，會(huì)造成船員面對(duì)合規(guī)檢查和審查的壓力，也可能會(huì)給船舶安全帶來負(fù)面影響。

四是船員職業(yè)吸引力下降導(dǎo)致船員后備隊(duì)伍匱乏。隨著國家經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，船岸工資收入差距縮小，加之船員職業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和艱苦性，導(dǎo)致很多年輕人不愿從事船員職業(yè)，航海類院校海上專業(yè)生源不斷萎縮，畢業(yè)后上船人員和在船工作時(shí)間明顯縮短⑦依據(jù)《2019年中國船員發(fā)展報(bào)告》第38頁，表3-3 2017-2019年部分航海類院校畢業(yè)生上船比例表，航海類院校畢業(yè)生上船比例基本維持在1/3左右，其中武漢理工大學(xué)基本維持在1/6，2019年更是降到了1/15?！?020年中國船員發(fā)展報(bào)告》未對(duì)此項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行報(bào)告。，船員后備隊(duì)伍匱乏?？梢灶A(yù)見，在現(xiàn)有骨干船員退出市場后，可能會(huì)形成船員斷檔或者高級(jí)船員短缺的局面，將給我國船員隊(duì)伍的健康發(fā)展帶來較大沖擊。

三、海事管理機(jī)構(gòu)船員管理和服務(wù)中存在的問題

雖然海事管理機(jī)構(gòu)在深化“放管服”改革、服務(wù)船員、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展方面作出了一些努力，但仍存在一些不足，下面從兩個(gè)方面進(jìn)行簡要分析：

（一）法律法規(guī)方面

在法律法規(guī)體系建設(shè)方面，主要存在立法層級(jí)低、修訂頻次高等問題。1983年頒布的《海上交通安全法》中涉及船員的規(guī)定只有3條①2021年修訂的《海上交通安全法》中涉及船員的規(guī)定增加至11條，于2021年9月1日起施行。，且規(guī)定過于籠統(tǒng)，船員管理主要依靠《船員條例》和部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，而涉及船員考試、培訓(xùn)、發(fā)證的具體規(guī)定和要求則更多依賴于效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件②依據(jù)《中華人民共和國海事局現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄》 （截至2020年12月31日），船員管理規(guī)范性文件138件。2021年6月18日，為適應(yīng)“放管服”改革要求，交通運(yùn)輸部海事局梳理發(fā)布《關(guān)于廢止部分文件的決定》（海政法〔2021〕118號(hào)），廢止規(guī)范性文件108件，其中船員管理規(guī)范性文件31件。上述文件廢止后，有效的船員管理規(guī)范性文件仍有107件之多。，存在規(guī)范性文件數(shù)量多、立法層級(jí)低的特點(diǎn)。為適應(yīng)履約等要求，船員考試和發(fā)證規(guī)則先后在2011年、2017年、2020年多次進(jìn)行較大幅度修訂，加之船員證書過渡期政策安排等的規(guī)定，給船員及時(shí)理解、運(yùn)用法規(guī)帶來困難，這也是導(dǎo)致“黃牛”代辦證書現(xiàn)象屢屢存在的原因之一。

在法律法規(guī)宣傳引導(dǎo)方面，主要存在宣傳途徑單一、形式單調(diào)等問題。社會(huì)流動(dòng)船員數(shù)量增加，缺乏管理公司對(duì)法規(guī)政策的宣傳和引導(dǎo)，海事管理機(jī)構(gòu)雖然通過自媒體、政務(wù)大廳和政府網(wǎng)站進(jìn)行多方宣傳，但缺乏精準(zhǔn)投放渠道，法律宣傳途徑單一，實(shí)際效果不好，導(dǎo)致部分船員對(duì)政策了解不全面、不深入，甚至存在誤解。同時(shí)，法規(guī)宣傳中沒有考慮到船員職業(yè)特點(diǎn)，宣傳形式單調(diào)，對(duì)法律規(guī)定的解讀不生動(dòng)、不具體，可讀性、易受性不高，法律宣傳效果大打折扣。

（二）管理實(shí)踐方面

在管理理念方面，主要存在管理理念過重、解決方法不多的問題。過去很長一段時(shí)間船員主要以公司船員為主，海事管理機(jī)構(gòu)在船員管理和服務(wù)方面主要以對(duì)公司管理為主，公司從事船員政策解釋、考試安排和證書申領(lǐng)工作?，F(xiàn)在社會(huì)流動(dòng)船員成為多數(shù)，海事管理機(jī)構(gòu)在船員管理和服務(wù)中由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后、措施相對(duì)保守，對(duì)船員多元化、個(gè)性化需求的重視程度不夠。

在制度建設(shè)方面，主要存在政策適應(yīng)性不夠、貼合性不高的問題。有些船員服務(wù)規(guī)定與船員特有的流動(dòng)性、分散性特點(diǎn)不相適應(yīng)，影響了船員辦事的便捷性和舒適度，如船員服務(wù)簿遺失補(bǔ)辦必須本人到簽發(fā)地辦理的規(guī)定就給船員帶來較大的不便。目前，船員證書種類繁多且電子化、集合化程度不高，導(dǎo)致船員需要攜帶多本證書上船服務(wù)，存在不便之處；船員培訓(xùn)合格證各具體項(xiàng)目有效期限、簽發(fā)日期不統(tǒng)一也可能導(dǎo)致船員換證頻繁或者由于某項(xiàng)合格證項(xiàng)目過期而影響工作。

在服務(wù)手段方面，主要存在換位思考不夠、人性化程度不高的問題。由于船員文化層次差異較大，且部分船員操作和使用電腦的能力較差，在使用“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)時(shí)不會(huì)使用、耗時(shí)過長的現(xiàn)象較為普遍，有的不得不到現(xiàn)場辦理，使得海事簡政放權(quán)“零跑腿”服務(wù)舉措對(duì)船員沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、優(yōu)化海事管理機(jī)構(gòu)船員管理和服務(wù)的建議

建設(shè)海洋強(qiáng)國離不開高素質(zhì)的船員隊(duì)伍。優(yōu)化船員職業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)高素質(zhì)船員隊(duì)伍建設(shè)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在船員管理和服務(wù)方面做好以下幾個(gè)方面：

（一）進(jìn)一步簡政放權(quán)，確保力度

海事管理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持深化改革，主動(dòng)思考、全局站位。要轉(zhuǎn)變管理理念，加強(qiáng)船員服務(wù)措施頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持統(tǒng)籌全局、換位思考，切實(shí)將“放管服”改革要求、便民措施落實(shí)到位；要進(jìn)一步提升“互聯(lián)網(wǎng)＋船員”政務(wù)服務(wù)，加強(qiáng)與政府部門、航運(yùn)公司、海員外派機(jī)構(gòu)的信息交換，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)船員培訓(xùn)、考試、發(fā)證多渠道、多元化辦理，實(shí)現(xiàn)“足不出戶”辦業(yè)務(wù)；要全面推行告知承諾制，減少船員辦事提交材料的數(shù)量，及時(shí)推廣船員證書“多證合一”①《全國首張內(nèi)河船舶船員“多證合一”證明書發(fā)放》，源自人民網(wǎng)http://js.people.com.cn/n2/2021/0302/c360302-34601642.html，發(fā)布時(shí)間為2021年3月2日。和證書電子化，有條件地統(tǒng)一證書有效期，辦好船員民生實(shí)事。

（二）進(jìn)一步提升服務(wù)，體現(xiàn)溫度

海事管理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，刀刃向內(nèi)、自我革新。充分借鑒政務(wù)服務(wù)先進(jìn)系統(tǒng)架構(gòu)，征求國有大型航運(yùn)企業(yè)等用戶的意見全面優(yōu)化一網(wǎng)通辦流程，做到一次性告知、一次性提交、一次性受理，促進(jìn)船員證書辦理高效便捷，聚力實(shí)現(xiàn)船員證書辦理“一件事一次辦”②《部海事局立足職責(zé)職能辦實(shí)事解難題 提出“我為群眾辦實(shí)事”六大行動(dòng)》，源自https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=FC6D57AE-A515-4D2C-8930-47FB7BCE9641&channelId=A1C5D4CC-DB15-493C-B2FC-A14C490D6331，發(fā)布時(shí)間為2021年3月24日。。堅(jiān)持換位思考，加大系統(tǒng)數(shù)據(jù)綜合利用，設(shè)置證書到期提醒、一鍵辦理功能，體現(xiàn)服務(wù)船員的溫度。匯聚政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、航運(yùn)企業(yè)和外派公司的資源，建立船員就業(yè)和職業(yè)發(fā)展公共信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立船員、船東的雙方評(píng)價(jià)機(jī)制，為船員就業(yè)提供精準(zhǔn)指導(dǎo)，為船員權(quán)益保護(hù)提供科學(xué)研判。統(tǒng)一開發(fā)功能完善的船員服務(wù)熱線，“一號(hào)”顯示船員培訓(xùn)、考試、證書和資歷的情況，“一鍵”推送船員需求和問題信息，“一線”解決船員所有疑難問題。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，把握尺度

海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，放管結(jié)合，放管并舉。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，有效解決行政審批的“放”和現(xiàn)場監(jiān)督的“管”之間的有效銜接問題，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)船員、服務(wù)港航、服務(wù)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略；應(yīng)當(dāng)打通海事信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)督與船員系統(tǒng)數(shù)據(jù)互聯(lián)，探索建立船員實(shí)操能力檢查結(jié)果與公司管理、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)評(píng)估有效結(jié)合的機(jī)制，通過信用信息機(jī)制實(shí)施差異化對(duì)待；應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一現(xiàn)場監(jiān)督檢查尺度，有效解決隨意執(zhí)法、任性執(zhí)法、趨利執(zhí)法的問題，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要認(rèn)真研究船長、船員的陳述和申辯，落實(shí)嚴(yán)格、規(guī)范、文明執(zhí)法的總要求，把握好尺度；應(yīng)當(dāng)通過事中事后現(xiàn)場監(jiān)管信息分析，對(duì)簡政放權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，掌控好“放”的節(jié)奏和“管”的措施，盡力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)放盡放、放管結(jié)合”。