黎 潔，孫晶晶

(西安交通大學 公共政策與管理學院，西安 710049)

我國農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動和就業(yè),但并未產(chǎn)生有效的人口遷徙與農(nóng)戶土地承包權退出[1]。在退出權不能充分保障的情況下,我國城鎮(zhèn)化進程中“離鄉(xiāng)不棄農(nóng)、進城不退地”現(xiàn)象日益突出,導致稀缺土地資源的要素功能和資產(chǎn)功能同時受到限制[2]。而土地承包權退出的目的在于解決城鎮(zhèn)化導致的農(nóng)民與土地分離問題,打通城鄉(xiāng)之間要素流動的通道,實現(xiàn)土地資源的公平合理優(yōu)化再分配,促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。在此背景下,黨中央一系列政策明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務,土地承包權有償退出、有序退出成為一種重要趨勢。

易地扶貧搬遷工程是我國實施精準脫貧、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大民生工程。易地扶貧搬遷旨在通過對生存環(huán)境惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實施易地搬遷安置,從根本上改善其生存和發(fā)展環(huán)境,實現(xiàn)脫貧致富。當前我國各地易地扶貧搬遷工程已經(jīng)進入以推進“穩(wěn)得住、能致富、能融入”為目標的后搬遷時代,國家提出要“著力推進公共服務、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理、社會融入、拆舊復墾復綠、權益保障等工作,推動易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接”。作為一項政策,政府承擔了易地扶貧搬遷工程的住房建設、住房成本、配套產(chǎn)業(yè)和公共服務等職能。在人均住房面積不超過25平方米、人均自籌不超過2 500元、戶均不超過1萬元、搬遷不舉債的紅線制約下,貧困搬遷戶基本上可以極低成本獲得一套住房,實現(xiàn)了進城入鎮(zhèn)的住房保障。

陜西省是實施易地扶貧搬遷規(guī)模最大、搬遷任務最重的省區(qū)之一,各級政府高度重視移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)綜合改革相結(jié)合,積極推動“居住集中化、管理社區(qū)化、設施城市化、農(nóng)民市民化”?！笆濉币詠黻兾魇⊥瓿?4.93萬戶84.36萬人的易地扶貧搬遷，加上同步搬遷的15.9萬戶53.9萬人，共計40.83萬戶138.26萬人,集中安置率和城鎮(zhèn)安置率分別達到90.7%和73%(1)數(shù)據(jù)來源:陜西五年完成易地扶貧搬遷24.93萬戶84.36萬人。搜狐網(wǎng)https://www.sohu.com/a/426111496_99956791;陜西省五年完成易地扶貧搬遷24.93萬戶。陜西省黨建網(wǎng)http://www.sx-dj.gov.cn/a/zxwmdxksh/20201019/35499.shtml.。

易地扶貧搬遷遷入?yún)^(qū)大多為縣城、城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心社區(qū)等。城鎮(zhèn)化安置成為我國“十三五”易地扶貧搬遷的主要安置方式,大量易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口進城入鎮(zhèn)。這些貧困搬遷人口面臨著離農(nóng)分化和逐步市民化問題,也帶來了遷出區(qū)土地利用和處置問題。一般情況下,移民可以保留對遷出區(qū)原承包耕地的承包經(jīng)營權[4]。在差異化的搬遷模式下,各地移民原承包地處置方式存在較大差異。四川瀘縣搬遷戶入住扶貧公寓、搬遷人口全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后,所有搬遷農(nóng)戶原耕地承包經(jīng)營權均交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn),土地經(jīng)營或流轉(zhuǎn)收益仍歸搬遷農(nóng)戶享有[5]。貴州集鎮(zhèn)安置型農(nóng)戶搬遷后耕地流轉(zhuǎn)比例不高,耕地處置手段較為單一,耕地持續(xù)利用程度較低[6]。一些地方插花式搬遷形成“人離地不離”,農(nóng)戶遷出后,仍面臨著回原村務農(nóng)困境,造成土地耕種不便、土地權益較難保障等問題[7]。姚樹榮等指出當前易地扶貧搬遷對遷出區(qū)土地處置及資源利用問題有所忽視,由于遷出地與遷入地通常相距較遠甚至很遠,搬遷農(nóng)戶對遷出區(qū)的土地耕種和管護極為不便,只能拋荒撂荒[8]。周強等對于貴州遵義市的無土安置點調(diào)研發(fā)現(xiàn),搬遷后移民原有耕地基本都是閑置[9]。因此,當前易地扶貧搬遷農(nóng)戶的土地承包權退出需求和必要性日漸顯現(xiàn),需要考慮和進行制度安排。

為推動進城農(nóng)村貧困人口有序市民化,2019年2月國家發(fā)展改革委等12部門《關于進一步推動進城農(nóng)村貧困人口優(yōu)先享有基本公共服務并有序?qū)崿F(xiàn)市民化的實施意見》提出,“加快建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)市場體系,堅持按依法、自愿、有償原則探索進城落戶貧困人口農(nóng)村相關權益退出機制”。而以往對農(nóng)戶土地承包權退出的研究,多集中于城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的目的和發(fā)展背景,調(diào)研地也多選擇農(nóng)村改革試驗區(qū)(四川成都、重慶等)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(如浙江、上海、廣東)以及少量的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)(河南、山東等)[10-12],較少研究欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶土地承包權退出問題。本文關注經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)進城入鎮(zhèn)脫貧戶的土地承包權退出問題,有助于進一步豐富農(nóng)地退出問題的研究。

一、文獻綜述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是以成員權為基礎,以戶的形態(tài)行權,從土地集體所有權中分離出的一項用益物權[2]。農(nóng)地承包權有償退出是指農(nóng)戶家庭在依法、自愿、有償原則下,放棄基于集體成員身份而享有的承包集體農(nóng)地的權利,并獲得合理補償。當前,盡管國內(nèi)學術界對土地承包權退出的內(nèi)涵、條件、意愿、影響因素、退出方式及補償標準等還存在較大分歧,但學者們對土地承包經(jīng)營權退出的必要性、重要性基本達成一致[13]。

學者們認為,進城落戶農(nóng)民“三權”問題是關乎當今中國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成敗的重大理論和實踐問題[14],土地承包權有償退出是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地制度變遷發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物[1]。只有農(nóng)戶數(shù)量大幅減少并實現(xiàn)永久性向城市轉(zhuǎn)移才能減輕農(nóng)地細碎化程度,進而實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的方整化[15]。因此,允許土地承包權有償退出,既是我國農(nóng)村土地制度完善和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求,又是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下農(nóng)村土地資源要素優(yōu)化配置和農(nóng)民財產(chǎn)權實現(xiàn)之必須。由于我國尚未建立保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型中農(nóng)地功能轉(zhuǎn)換的機制,一些學者從維護和實現(xiàn)土地財產(chǎn)權完整的角度,將承包地退出視為推進農(nóng)民工市民化的核心問題之一[16-17]。王大偉等針對進城農(nóng)村貧困人口市民化,認為要加快明確脫貧人口可享受政策,確保搬遷人口進城后完整保留享有農(nóng)村各項權益,加快建立農(nóng)村相關權益退出機制[18]?？傊?土地承包權有償退出是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地制度變遷到一定階段的必然產(chǎn)物。引導有條件的農(nóng)戶徹底退出農(nóng)地并實現(xiàn)完全市民化是中國面臨的重要問題。多位學者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)土地承包權退出已經(jīng)存在需求基礎,尤其是在發(fā)達地區(qū)和農(nóng)地退出試點改革地區(qū)表現(xiàn)尤為突出[10,19]。

在農(nóng)地退出的前提條件方面,應維護進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法權益,通過二輪土地承包和宅基地改革、確權登記頒證,讓農(nóng)民吃上“定心丸”。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的推進為優(yōu)化土地資源配置和土地承包經(jīng)營權退出奠定了制度基礎[2]。隨著戶籍制度改革、土地確權推進、不動產(chǎn)登記城鄉(xiāng)統(tǒng)一和城鄉(xiāng)社會保障體系逐步融合等基礎性制度的不斷完善,從城鄉(xiāng)融合原則出發(fā),依靠市場手段來實現(xiàn)農(nóng)民權益保護已經(jīng)初具條件[20]。

以往在此領域的一些實證研究,大多集中于承包權退出意愿,認為農(nóng)民土地承包權退出意愿的影響因素主要包括土地制度安排、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)資源稟賦、城鄉(xiāng)社會福利保障、農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營特點、農(nóng)民生活意識特征、家庭收入、戶主文化程度等,大體包括個體屬性、家庭稟賦及經(jīng)濟狀況、土地利用、區(qū)位與經(jīng)濟社會條件等幾類[13]。值得關注的幾個方面如下:一是農(nóng)地功能變化及其認知。對于農(nóng)村人口而言,農(nóng)村土地具有較強的就業(yè)、收入、財產(chǎn)和保障功能。近年來,農(nóng)地的生存保障功能不斷弱化,福利功能尤其是財產(chǎn)功能逐步顯現(xiàn)并增強,農(nóng)戶對土地的依賴隨之降低。對農(nóng)地依賴弱的農(nóng)戶更傾向于退出承包權,但擁有城鎮(zhèn)住房卻由于財富效應一定程度上抑制了農(nóng)戶承包權的退出意愿[11,19,21]。二是離農(nóng)與市民化情況。學者們從農(nóng)戶離農(nóng)程度、社會保障情況、家庭成員在城鎮(zhèn)定居、有無城鎮(zhèn)住房、收入來源分化等分析農(nóng)戶市民化對農(nóng)地退出的影響[11,22]。多數(shù)學者肯定了市民化能力的積極作用,認為農(nóng)戶市民化能力的改善有助于提高其在城市持續(xù)獲得收入的能力,替代了農(nóng)地保障功能,進而促進農(nóng)地退出[23]。但也有人持懷疑態(tài)度，如張廣財?shù)日J為農(nóng)戶分化并未增強農(nóng)戶土地承包權的退出意愿,反而抑制其土地退出行為[19]。三是農(nóng)地資源稟賦及農(nóng)地權屬認知。已有研究多從農(nóng)地利用現(xiàn)狀以及作用認知等方面入手。承包地面積、承包地質(zhì)量、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)收入占比等稟賦狀況大多約束著農(nóng)戶的土地承包權退出[1,11];而農(nóng)地權屬及認知狀況均對農(nóng)地退出具有積極作用,如家庭中擁有承包權的人數(shù)、農(nóng)地退出的心理成本、產(chǎn)權認知強度、農(nóng)地所有權認知等,其中農(nóng)地確權登記頒證以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到學者們的普遍關注[11-12]。此外,在承包地退出的方法和路徑方面,王海娟認為我國農(nóng)村土地制度改革應堅持在集體土地制度基礎上組織化的承包地退出路徑[24]。

作為“十三五”時期實施脫貧攻堅、精準扶貧“五個一批”重要舉措之一的易地扶貧搬遷,遷出區(qū)農(nóng)地利用粗放,土地承包權退出需求日漸顯現(xiàn)。汪磊等對貴州4個市156戶易地扶貧搬遷戶進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn),62.3%的搬遷戶對承包地最終選擇了拋荒,影響農(nóng)地利用效率[25]。已有文獻對于搬遷農(nóng)戶自身農(nóng)地退出意愿的研究較少。梅淑元通過湖南、湖北調(diào)研數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)搬遷后農(nóng)戶繼續(xù)耕種農(nóng)地獲利減少,放棄耕種農(nóng)地的比例增加;搬遷農(nóng)戶有償退出承包地的意愿較強,且已搬遷農(nóng)戶退出承包地的意愿明顯高于未搬遷戶,缺少勞動力的農(nóng)戶承包地退出意愿更強,但目前缺少易地搬遷農(nóng)戶承包地退出的制度設計[26]。張曉山研究了寧夏平梁縣貧困人口易地搬遷。當?shù)靥剿髁宿r(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋所有權“三權”自愿永久退出的轉(zhuǎn)讓交易,盤活了農(nóng)村資源,提出通過農(nóng)村土地制度改革,創(chuàng)新易地扶貧搬遷模式[27]。同時,劉同山等認為,寧夏平羅農(nóng)村土地退出改革試驗表明部分農(nóng)民有強烈的土地退出需求,為其退出提供制度出口有利于農(nóng)民市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,以承包地換取養(yǎng)老服務的“人地分離”模式迎合了部分老年人的需求,但總體而言老年農(nóng)民參與的積極性不高[28]。李菊茹等對民樂縣易地搬遷農(nóng)戶調(diào)研發(fā)現(xiàn),56.4%的搬遷農(nóng)戶不愿意繼續(xù)經(jīng)營原承包地[29]。

綜上所述,農(nóng)戶土地承包權退出具有一定的政策需求,這也引起了學術界與相關政府部門的廣泛關注。當前類似研究多集中于農(nóng)民工群體,而對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民或者進城入鎮(zhèn)搬遷農(nóng)戶的土地退出問題少有研究。那么,進城入鎮(zhèn)的搬遷農(nóng)戶承包地退出意愿如何?受到哪些因素的影響?進城入鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷農(nóng)戶的城鄉(xiāng)聯(lián)系特征、市民化進程與土地承包權退出意愿的關系如何？有何政策啟示?對于以上問題的研究,可以補充和豐富我國新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地承包權退出問題的研究。本文在以往研究的基礎上,利用陜西兩縣4個扶貧搬遷安置社區(qū)的搬遷戶調(diào)查數(shù)據(jù),分析農(nóng)地承包權退出意愿及其影響因素,以期為搬遷農(nóng)戶實現(xiàn)土地財產(chǎn)權益、完善遷出區(qū)土地政策提供建議。

二、分析框架的構(gòu)建

土地承包權退出是移民徹底退出農(nóng)村、進入城鎮(zhèn)以實現(xiàn)徹底市民化的關鍵環(huán)節(jié),其實質(zhì)是搬遷戶遵循家庭效用最大化目標對家庭土地及勞動力資源進行重新配置的決策和行為過程。需要注意的是,進城入鎮(zhèn)易地扶貧搬遷農(nóng)戶有其特點：一方面,該群體普遍擁有的資源較少,市民化能力較弱,農(nóng)地依賴高。雖離農(nóng)趨勢明顯,但生計轉(zhuǎn)型不穩(wěn)定，收入不穩(wěn)定，容易陷入貧困。他們與鄉(xiāng)村的聯(lián)系更為密切,與城鎮(zhèn)的聯(lián)系弱于農(nóng)民工(搬遷農(nóng)戶多集中于集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村,有繼續(xù)務農(nóng)的可能性)。另一方面,該群體行為決策更易受到宏觀政策的影響。因此,搬遷戶土地承包權退出決策需要將搬遷政策及其引起的搬遷農(nóng)戶主觀感知考慮在內(nèi)。綜合考慮,本文主要從以下幾個方面考察搬遷農(nóng)戶的承包地退出意愿(見圖1)。

圖1 易地扶貧搬遷農(nóng)戶土地承包權退出意愿分析框架

1.城鄉(xiāng)聯(lián)系特征。這里考慮搬遷戶的定居意愿、身份認知,以及家庭人均收入、離農(nóng)情況等對于搬遷戶承包地退出意愿的影響。其中離農(nóng)情況也反映了搬遷農(nóng)戶對土地的依賴程度。

2.搬遷特征。包括搬遷時間、宅基地騰退和耕作半徑變化情況。易地扶貧搬遷戶入住的安置房是按照家庭人口數(shù)、人均住房面積標準確定的,這里不考慮搬遷戶的住房面積。在宅基地騰退與承包地退出的關系上,以往研究較少關注農(nóng)村三權之間的作用關系和相互影響。與普通農(nóng)戶或農(nóng)村改革試驗區(qū)土地退出背景不同,政府要求易地扶貧搬遷農(nóng)戶必須騰退其宅基地。已有研究表明,宅基地退出對農(nóng)戶土地承包權退出行為和意愿均具有顯著正向影響[10]。農(nóng)村“三權”退出目前是一個整體,三權本身具有不同的權能內(nèi)涵和相互影響,而以往缺乏對“三權”退出之間的關系研究?；诖?可利用搬遷戶這一特殊群體對此問題進行考察。

3.農(nóng)地權屬認知。這里考慮了農(nóng)地所有權的認知,即農(nóng)戶對農(nóng)地所有權權屬對象的認知,為多分類變量,包含“國家所有”“集體所有”“農(nóng)戶所有”三類。此外,盡管農(nóng)民進城入鎮(zhèn)之后,原有的土地承包經(jīng)營權等保持不變是我國的既有政策,但搬遷農(nóng)民可能仍存在擔憂疑慮,或者不了解現(xiàn)有政策,這里考慮了搬遷之后農(nóng)民是否擔心失去原有承包地權益。

此外,本文也考慮了易地扶貧搬遷戶的承包地特征、家庭特征等。

三、模型設定、變量選取與數(shù)據(jù)來源

(一)模型設定

“在政府給予一定補償?shù)臈l件下,搬遷農(nóng)戶是否愿意退出農(nóng)地”為典型的二分類變量。易地扶貧搬遷農(nóng)戶土地承包權退出意愿受到城鄉(xiāng)聯(lián)系特征、搬遷特征、農(nóng)地權屬意識、家庭土地資源稟賦等因素影響。為檢驗搬遷農(nóng)戶土地承包權退出的影響因素,采用Probit模型進行實證分析,模型表達式如下:

yi=αi+βiU+γir+δiXij+εi

(1)

式(1)中:yi為搬遷農(nóng)戶的農(nóng)地退出意愿,即政府給予一定補償條件下，搬遷農(nóng)戶是否愿意退出農(nóng)地;U為搬遷農(nóng)戶城鄉(xiāng)聯(lián)系特征;r表示搬遷農(nóng)戶農(nóng)地權屬和權益保障認知;Xij為影響搬遷戶農(nóng)地承包權退出意愿的其他控制變量，包括搬遷農(nóng)戶搬遷特征、家庭土地資源稟賦、個體特征等;βi、γi、δi為待估系數(shù)；εi為服從標準正態(tài)分布的擾動項。

(二)變量選取

1.因變量:土地承包權退出意愿。由于調(diào)查地區(qū)實質(zhì)性農(nóng)地退出實踐(如征地)發(fā)生較少,缺少客觀的度量指標,因此,根據(jù)調(diào)查問卷中“如果政府給予一定補償,您家是否愿意退出土地承包權”的回答結(jié)果,本文將農(nóng)地承包權有償退出意愿劃分為“不愿意”和“愿意”兩類。

2.核心自變量:城鄉(xiāng)聯(lián)系。它可以從搬遷農(nóng)戶的經(jīng)濟和社會融入兩方面考慮,這不僅是易地搬遷農(nóng)戶實現(xiàn)“穩(wěn)得住”“能致富”的關鍵,也是農(nóng)戶進行農(nóng)地承包權退出決策的前提和保障。經(jīng)濟融入即搬遷農(nóng)戶能夠?qū)崿F(xiàn)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)型,在收入水平提高的同時形成穩(wěn)定的非農(nóng)生計;社會融入即搬遷農(nóng)戶能夠適應新環(huán)境,并徹底融入城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活方式[30]。已有研究選擇兼業(yè)化、是否有成員城鎮(zhèn)定居、耕地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)難易程度及城鎮(zhèn)定居意愿來衡量農(nóng)戶城鄉(xiāng)聯(lián)系特征[31]。本文使用定居意愿、身份認知、家庭人均收入與離農(nóng)情況來衡量搬遷戶的城鄉(xiāng)聯(lián)系特征。

3. 核心自變量:搬遷特征。首先,易地扶貧搬遷后搬遷農(nóng)戶的生計逐漸向非農(nóng)轉(zhuǎn)型,搬遷時間可以顯著促進搬遷戶的生計轉(zhuǎn)型,降低搬遷戶對農(nóng)地依賴程度,影響其農(nóng)地退出意愿[32]。其次,宅基地騰退狀況的影響。宅基地已騰退和復墾使得部分搬遷戶不愿或難以回村繼續(xù)經(jīng)營自己的承包地,可能會選擇退出農(nóng)地[25]。中央和省級政府對易地扶貧搬遷有整體實施方案,但各地在安置房的選址、建造、移民安置方式、宅基地騰退補助標準等方面具有一定靈活性。搬遷帶來的耕作半徑變長會增加農(nóng)戶繼續(xù)務農(nóng)的時間成本和交通成本等,降低了農(nóng)地收益,進而影響其農(nóng)地退出意愿[25]。因此,本文選擇搬遷時間、是否已騰退宅基地、耕作半徑變化作為搬遷特征變量。

4.核心自變量:農(nóng)地權屬和權益保障認知。多位學者研究表明,土地承包權退出與產(chǎn)權狀況相關,不僅受到相關法律法規(guī)實施的影響,還受到人們認知的影響[19,30]。本文選用農(nóng)地所有權認知及產(chǎn)權安全性認知來衡量搬遷戶的農(nóng)地權屬認知。其中,農(nóng)戶對農(nóng)地所有權的認知,即農(nóng)戶對農(nóng)地所有權權屬對象的認知,為多分類變量,包含“國家所有”“集體所有”“農(nóng)戶所有”三類。為清晰界定農(nóng)戶所有權認知對土地承包權退出意愿的影響,本文將農(nóng)戶農(nóng)地所有權認知變量進行了啞變量處理,并以農(nóng)地國家所有權屬認知為參照組[33]。此外, 用“搬遷后您是否擔心您家原有的土地承包權權益受損或失去?”來衡量搬遷農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權安全性認知。

5.控制變量。基于已有研究,控制了耕地面積、耕地細碎化、農(nóng)地確權狀況、家庭規(guī)模、戶主性別、戶主年齡。變量具體定義以是否愿意退出農(nóng)地承包權為分類依據(jù),對各指標進行的T檢驗見表1。

表1 變量定義及描述性統(tǒng)計

(三)數(shù)據(jù)來源及統(tǒng)計性描述

本文數(shù)據(jù)源于課題組2019年11月對陜西省兩區(qū)(縣)4個搬遷安置社區(qū)易地扶貧搬遷農(nóng)戶的抽樣調(diào)查。通過一對一入戶訪談,本次調(diào)查最終收回問卷310份,刪除部分數(shù)據(jù)缺失、無地農(nóng)戶問卷后,得到有效問卷292份,問卷有效率為94.19%。問卷調(diào)查涉及的內(nèi)容包括家庭成員特征、收入來源與消費狀況、農(nóng)地利用現(xiàn)狀與退出意愿、宅基地騰退狀況、農(nóng)地產(chǎn)權認知、權益保障認知等。各調(diào)查地樣本農(nóng)戶數(shù)量見表2。

表2 樣本分布情況

本次調(diào)查獲取的292份有效易地扶貧搬遷農(nóng)戶樣本,戶主多為男性(93.2%),年齡集中在35～54歲,占到總樣本的54.79%;家庭規(guī)模均值為4.16人;55.82%的樣本農(nóng)戶已經(jīng)騰退宅基地;戶均耕地面積5.342畝。搬遷戶搬遷后其農(nóng)地耕作半徑平均增加了約20公里,35.3%的受訪易地扶貧搬遷戶出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

從目標考察變量情況來看：(1)搬遷農(nóng)戶土地承包權退出意愿較為強烈。對于問題“如果政府給予一定補償,您家是否愿意退出土地承包權”的回答,57.19%的搬遷戶選擇了“愿意”,42.81%的搬遷戶選擇了“不愿意”。這表明搬遷地區(qū)已經(jīng)具有研究農(nóng)地承包權退出的現(xiàn)實基礎。(2)調(diào)查地土地確權頒證已基本完成,雖進一步明確了農(nóng)地的所有權屬于村集體所有,但對于農(nóng)戶來說不具有實際性意義[35-36],搬遷農(nóng)戶對農(nóng)地所有權認知仍比較模糊。94.5%的樣本農(nóng)戶表示已經(jīng)完成確權頒證,但僅有9.25%樣本農(nóng)戶認為農(nóng)地所有權屬于集體。同時,搬遷所引起的農(nóng)地產(chǎn)權安全性也值得關注。數(shù)據(jù)顯示,表示對自家承包地權益保障問題非常擔心和有一些擔心的搬遷農(nóng)民分別占到總樣本的20.21%和28.08%。(3)搬遷戶在安置社區(qū)定居意愿較強。73.63%的樣本農(nóng)戶表示愿意在安置社區(qū)定居,但61.30%的搬遷戶仍認為自己是農(nóng)村人。表1顯示,按是否愿意退出土地承包權分類的搬遷戶在定居意愿、身份認知、離農(nóng)情況的城鄉(xiāng)聯(lián)系特征方面存在顯著差異,但在人均收入方面差異并不顯著,原因可能在于調(diào)研樣本以建檔立卡的易地扶貧搬遷貧困農(nóng)戶為主,以收入水平衡量的市民化能力較弱。(4)搬遷戶離農(nóng)情況明顯。完全離農(nóng)、部分離農(nóng)和完全不離農(nóng)的搬遷戶占比分別為35.96%、20.21%和43.84%,且在是否愿意退出農(nóng)地承包權的搬遷戶之間存在顯著差異,愿意退出承包權的搬遷戶離農(nóng)程度更高。

此外,從承包地退出的補償方式來看,在“愿意”有償退出承包地的167個樣本農(nóng)戶中,搬遷農(nóng)戶期望獲得現(xiàn)金補償(45.51%)、固定養(yǎng)老補助(31.14%)及就業(yè)機會補償(20.36%),可見,搬遷農(nóng)戶更愿意通過貨幣化補償方式來實現(xiàn)承包地退出,原因可能在于承包地主要承載了生產(chǎn)功能,其財產(chǎn)效應是顯性的,且獲取一定的現(xiàn)金補償也體現(xiàn)了農(nóng)戶的“低風險”偏好。就承包地退出對象來看,搬遷戶更期望將承包地退出給村集體(49.10%)、本集體經(jīng)濟組織其他成員(17.96%)及經(jīng)村民大會同意的工商資本、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體(15.57%),還有部分搬遷群眾表示“誰價高給誰”。可見,搬遷農(nóng)戶更愿意將土地承包權退給村社集體,這同胡繼亮基于湖北省微觀調(diào)研結(jié)果具有一致性[37]。

四、實證結(jié)果與分析

在進行模型估計之前,考慮到變量間可能存在共線性問題,本文采取方差膨脹因子法對所有自變量進行多重共線性檢驗,結(jié)果表明所有變量的VIF值均小于10,均值為1.23,不存在共線性問題。進而運用Stata15.0軟件,得出搬遷戶土地承包權退出意愿影響因素的回歸結(jié)果(見表3)。表3第(1)列回歸方程解釋變量僅放入城鄉(xiāng)聯(lián)系特征;第(2)(4)列回歸中依次加入了農(nóng)地權屬認知特征、搬遷特征以及家庭個體特征;第(5)列為回歸方程(4)的邊際效應。總體來看,各模型的卡方檢驗值均在1%的統(tǒng)計水平上顯著,各模型的整體擬合效果較好。

(一)城鄉(xiāng)聯(lián)系特征對搬遷戶土地承包權退出意愿的影響

表3中模型(5)的估計結(jié)果顯示,定居意愿對土地承包權退出意愿具有顯著正向影響。即有城鎮(zhèn)長期定居意愿的搬遷戶,農(nóng)地承包權退出意愿越強,且邊際效應為0.118。身份認知可以體現(xiàn)搬遷戶的社會融入情況,搬遷戶的身份認知對土地承包權退出意愿具有顯著正向影響,即搬遷戶越傾向于認為自己是城里人,其農(nóng)地退出意愿越強。離農(nóng)情況對搬遷戶土地承包權退出意愿具有顯著正向影響,其邊際效應為0.069。對于當前農(nóng)地已經(jīng)部分或者全部轉(zhuǎn)出、撂荒的搬遷農(nóng)戶而言,其生計對農(nóng)業(yè)依賴程度較低,脫離農(nóng)業(yè)程度較高,這類群體更愿意將農(nóng)地退出,以換取一定的經(jīng)濟補償。但家庭人均收入水平對搬遷戶農(nóng)地退出意愿影響并不顯著,這與劉同山等人的研究結(jié)論一致[31],其原因可能在于樣本農(nóng)戶多為來自“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶,家庭人均收入水平雖有差異,但在愿意退出承包地與不愿退出承包地的搬遷農(nóng)戶之間并不存在顯著差異,這一點可由表1得出。

表3 搬遷戶土地承包權退出意愿的Probit回歸結(jié)果 n=292

(二)搬遷特征對搬遷戶土地承包權退出意愿的影響

由表3中模型(3)～(5)可知,搬遷時間與耕作半徑變化均對搬遷戶土地退出意愿具有顯著正向影響,即搬遷時間越長、耕作半徑越大,搬遷戶更愿意退出土地。搬遷時間越長,搬遷戶越適應安置地新生活，實現(xiàn)生計轉(zhuǎn)換,降低了對農(nóng)地的依賴程度,土地承包權退出意愿隨之加強。同時,耕作半徑越大,搬遷農(nóng)戶繼續(xù)務農(nóng)的時間成本、交通成本以及機會成本更大,務農(nóng)比較收益降低,土地承包權退出意愿增強。以往研究認為,已經(jīng)騰退宅基地的農(nóng)戶更傾向于退出承包地以實現(xiàn)其財產(chǎn)權利[10]。本文模型中宅基地騰退雖對搬遷戶土地承包權退出意愿具有正向影響,但未通過統(tǒng)計檢驗。這可能是由于調(diào)研樣本多為“十三五”易地扶貧搬遷農(nóng)戶,搬遷時間較短,宅基地騰退剛剛完成或正在進行,尚未影響到搬遷農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)整和農(nóng)地退出意愿。

(三)農(nóng)地權屬認知對搬遷戶土地承包權退出意愿的影響

表3中模型(3)～(5)的估計結(jié)果均顯示,搬遷農(nóng)戶的農(nóng)地權屬認知對其土地承包權退出意愿具有顯著影響。具體地,相較于認為農(nóng)地屬于國家的農(nóng)戶而言,認為土地為“農(nóng)戶所有”對搬遷戶農(nóng)地退出意愿在1%統(tǒng)計水平下具有顯著的負向影響,即農(nóng)地私有的認知會降低易地扶貧搬遷農(nóng)戶承包權退出意愿,這與林佩琪等人的研究結(jié)果一致[38]。這也表明當前農(nóng)地確權基礎不牢,農(nóng)戶對農(nóng)地所有權認知模糊,導致農(nóng)民不愿退出農(nóng)地承包權[36]。此外,承包地產(chǎn)權安全性認知對搬遷農(nóng)戶土地承包權退出意愿影響的邊際效應為0.038,即政府保障搬遷農(nóng)戶遷出區(qū)的農(nóng)地權益,減輕搬遷戶對農(nóng)地權益的擔憂和保障農(nóng)地產(chǎn)權的穩(wěn)定性,將提高搬遷戶農(nóng)地退出意愿。

(四)其他控制變量對搬遷戶土地承包權退出意愿的影響

由模型(4)和(5)可知,農(nóng)地確權顯著促進了搬遷戶的農(nóng)地退出意愿,這與楊照東等研究結(jié)論一致[39]。農(nóng)村土地確權有助于形成清晰穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權,減少農(nóng)地退出實踐過程中的糾紛,降低農(nóng)地退出的交易成本,進而促進農(nóng)地退出[19]。此外,戶主年齡在5%置信水平上顯著,且系數(shù)為正。耕地面積、耕地細碎化、家庭規(guī)模、戶主性別在模型中不顯著。

五、結(jié)論、討論與政策建議

(一)研究結(jié)論

土地承包權退出的目的是解決城鎮(zhèn)化導致的農(nóng)民與土地分離問題,實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。隨著易地扶貧搬遷工程的推進,大量貧困農(nóng)戶進城入鎮(zhèn)。如何處置搬遷農(nóng)戶的承包地受到學術界及政府部門的關注。本文利用陜西易地扶貧搬遷農(nóng)戶的微觀調(diào)研數(shù)據(jù),實證分析了易地扶貧搬遷農(nóng)戶土地承包權退出意愿及其影響因素。研究結(jié)果表明:(1)易地扶貧搬遷農(nóng)戶的土地承包權退出意愿較高,建立搬遷戶農(nóng)地退出機制已有需求基礎;(2)城鄉(xiāng)聯(lián)系特征會顯著影響搬遷戶土地承包權退出意愿。有城鎮(zhèn)定居意愿、城市身份認同及離農(nóng)程度較高的搬遷農(nóng)戶, 土地承包權退出意愿較強;(3)搬遷時間和耕作半徑增加對搬遷戶土地承包權退出意愿有顯著正向作用;(4)搬遷農(nóng)戶的承包地產(chǎn)權安全性認知對其農(nóng)地退出意愿具有影響。承包地產(chǎn)權安全性認知較高的搬遷戶農(nóng)地退出意愿較高,農(nóng)地私有認知會顯著降低搬遷戶承包地退出意愿。此外,已經(jīng)完成確權、戶主年齡較大的搬遷農(nóng)戶,選擇退出承包地的意愿較大。

(二)進一步討論

本文認為有兩方面問題應引起重視并需要進一步深入分析。首先是農(nóng)地承包權退出政策的瞄準對象。一方面,已有研究均指出農(nóng)地退出對象應為具有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源或有城鎮(zhèn)固定住所的農(nóng)戶,實質(zhì)上將進城低收入農(nóng)戶排除在外,但實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)易地扶貧搬遷農(nóng)戶也存在農(nóng)地退出意愿,需引起政策制定者的關注。另一方面,已有研究指出承包地退出存在目標偏離,存在財富效應對土地退出的逆向作用[11]。即已經(jīng)完全市民化家庭由于財富效應不愿退出,依賴農(nóng)地的農(nóng)戶卻因為欠債等原因退出農(nóng)地的意愿更高。但本研究未發(fā)現(xiàn)進城入鎮(zhèn)、脫貧不久的搬遷農(nóng)戶的土地承包權意愿存在財富效應,財富效應可能具有群體差異,這是農(nóng)地退出政策制定過程中需進一步考量的。其次是搬遷農(nóng)戶農(nóng)村“三權”之間的關系,值得進一步探索?，F(xiàn)有研究往往將“三權”作為一個整體或分別論述,對“三權”之間的退出關系和相互作用的研究較少,或集中于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)對宅基地退出的影響等。靳相木等將“三權”問題置于農(nóng)村土地集體所有制的邏輯結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史變化中進行研究,認為“三權”中各項權利的諸多方面存在差異,進城落戶農(nóng)民有序適時退出“三權”的路線圖呈現(xiàn)復雜的時空差序格局[14]。葉興慶等認為應按宅基地使用權、土地承包權、集體收益分配權的順序和一般村莊、城郊村、城中村的順序依次擴大集體產(chǎn)權結(jié)構(gòu)的開放性,并提出允許單項成員權的存在[40-41]。易地扶貧搬遷地區(qū)可成為探索土地承包權退出與宅基地騰退關系的典型地區(qū),可能由于受到宅基地騰退效應滯后的影響,本研究未能發(fā)現(xiàn)宅基地騰退提高了農(nóng)地承包權的退出意愿,但“三權”退出之間的關系仍值得進一步探索。

(三)政策建議

針對引導進城入鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷農(nóng)戶將退地的“潛在需求”轉(zhuǎn)化為“有效需求”,基于以上結(jié)論,提出以下政策建議:

1.逐步建立健全搬遷地區(qū)土地承包權退出機制,也需要實行農(nóng)地改革與其他改革的聯(lián)動。借鑒試點地區(qū)經(jīng)驗,搬遷地區(qū)應建立適合本地實情的農(nóng)地承包權退出機制。該機制的建立仍需注意兩方面:一是遵循漸進式改革路徑。作為脫貧不久、生計尚不穩(wěn)定的易地扶貧搬遷低收入農(nóng)戶,盡管有著較高的承包地退出意愿,但進城入鎮(zhèn)低收入農(nóng)戶的承包地退出仍需要審慎。搬遷初期,農(nóng)地對多數(shù)搬遷戶仍具有生產(chǎn)和生活保障功能,退出難度較大。隨著安置區(qū)生產(chǎn)生活的日益穩(wěn)定,搬遷戶對農(nóng)地依賴作用減弱,可以適當推進土地承包權的退出機制,穩(wěn)妥、有序引導有條件的進城入鎮(zhèn)搬遷農(nóng)戶自愿、有償退出土地承包權,實現(xiàn)遷出區(qū)土地資源的優(yōu)化配置和集約利用。二是堅持聯(lián)動改革思路。農(nóng)地退出是一個系統(tǒng)工程,政策的不明朗是造成有些已具備退出條件的農(nóng)戶不愿退出農(nóng)地承包權的原因之一[2],因此,要注意土地承包權退出改革與其他改革的協(xié)同性和系統(tǒng)性。土地承包權退出改革不僅要與遷出區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度、宅基地騰退、集體產(chǎn)權改革聯(lián)動,更需與搬遷遷入安置區(qū)的戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育和社會保障等方面的配套改革進行聯(lián)動。

2.重視搬遷農(nóng)戶的社會融入。社會融入是易地扶貧搬遷“穩(wěn)得住、能致富”目標實現(xiàn)的關鍵之一。調(diào)查地搬遷農(nóng)戶的城鎮(zhèn)定居意愿較強,但居住地身份認同不足,反映出搬遷戶社會融入難,這會成為其土地承包權退出的阻力因素。因此,進一步保障搬遷群眾享受與當?shù)鼐用裢鹊慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生和社會保障權利,公平地參與社區(qū)或居委會等基層自治組織建設,以提高搬遷群眾在遷入?yún)^(qū)的社會融入。

3.穩(wěn)定搬遷農(nóng)戶預期,保障搬遷戶的土地權益。進一步明晰農(nóng)地權屬,向搬遷農(nóng)戶宣傳農(nóng)地所有權制度及土地權益保障的相關規(guī)定,提高遷出區(qū)農(nóng)地政策的確定性等。