張雨薇，武 晉

(中國農業(yè)大學 人文與發(fā)展學院,北京 100193)

引 言

鄉(xiāng)村是國家治理進程中的不可失卻之地,在國家現(xiàn)代化與政治現(xiàn)代化建設進程中意義重大[1]。作為鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標之一,“治理有效”始終是國家關注的焦點。在當前經濟社會迅速發(fā)展的情境下,鄉(xiāng)村治理面臨著日益復雜的內外部環(huán)境與多元化的利益訴求,處于外部組織過度嵌入與內生組織無效率增長的過密化困境之中；實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化亟待多元主體有序、協(xié)同且民主的持續(xù)參與[2]。近年來,國家日益重視傳統(tǒng)治理資源的挖掘與繼替。十八大以來,創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化在一號文件中被多次提出,如何以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸納新鄉(xiāng)賢參與到家鄉(xiāng)建設中來成為政府工作的重點之一;2017年十九大提出健全“自治、法治、德治結合的鄉(xiāng)村治理體系”,強調鄉(xiāng)賢作為重要治理主體對于推動鄉(xiāng)村治理向多元主體協(xié)同治理和更高層次的服務協(xié)調轉變有著重大作用;2018年,作為深化基層自治的重要實踐,新鄉(xiāng)賢再次被寫入中央一號文件[3]。在政策持續(xù)關注與基層不斷創(chuàng)新之下,新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理新型主體日益發(fā)展壯大。由此本文意在回答如下問題:新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的進程生成了何種新的治理模式?其生成機制和運作機制如何?這種新的治理模式與傳統(tǒng)經紀模式有何差異?

回顧文獻可知,針對新鄉(xiāng)賢的研究可大致分為三個方面:(1)從歷史學視角出發(fā)對其發(fā)展變遷進行研究。如費孝通、蕭公權、王杰等學者對士紳這一階層的特質、發(fā)展脈絡及其與地方政府關系的研究[4-6]。(2)在功能主義視角下對其作用發(fā)揮展開探討。如徐勇將新鄉(xiāng)賢視作基層村民自治機制的創(chuàng)新型補充,有助于協(xié)同治理新態(tài)勢的開辟[7],崔鳳軍等學者“開放式協(xié)商機制”的觀點與之類似[8];許源源等將之視作農村公共文化服務供給的重要主體之一[9]；黃文記認為新鄉(xiāng)賢是“三治”結合的助推力量[10];王文龍關注鄉(xiāng)賢群體的異質性,對不同地區(qū)的鄉(xiāng)賢參與模式與不同作用進行了總結概括,指出其作用發(fā)揮是一種輔助性措施而非根本性的制度變革[11]。(3)基于地方實際探索當前新鄉(xiāng)賢面臨的諸多困境。鄺良鋒等依據(jù)農業(yè)生產論的觀點,將鄉(xiāng)賢匱乏歸之于當前以農業(yè)為主的鄉(xiāng)村發(fā)展階段[12];吳新葉等研究發(fā)現(xiàn),新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理面臨著信息與利益不對稱導致的代理失靈[13];吳蓉等指出新鄉(xiāng)賢治村存在著自主與體制邊界模糊與沖突、參與訴求與結果反差、文化服務層面的供需矛盾等問題,國家應針對性地采取規(guī)范化制度建設等紓解策略[14]。既有研究詳細展示了新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的參與圖景,在取得一定成就的同時也存在如下問題:一是對于鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理或是過于提綱挈領,重鴻篇巨制輕實地經驗,或是缺乏一個統(tǒng)一的理論框架,最后只能停留在經驗性解釋或功能性分析層面。二是基于國家社會的二元范式,研究往往將新鄉(xiāng)賢簡單歸結于社會一方,而全國范圍內開展的“新鄉(xiāng)賢建設運動”實質上并非是少數(shù)發(fā)達鄉(xiāng)村的內生性實踐，而是作為治理任務被逐步推廣,因此與其將之完全歸于“自下而上”的地方實踐,不如說“新鄉(xiāng)賢建設運動”是國家領導下基層政府與地方社會的合作再生產。三是新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理新在何處，學界對其產生機制與運作邏輯依舊缺乏深入剖析。

針對以上研究問題與研究現(xiàn)狀,文章借鑒杜贊奇提出的經紀機制[15],通過半結構式訪談與參與式觀察的研究方法,結合浙江桐鄉(xiāng)實地調研從以下幾個方面展開研究(見圖1):首先，回顧我國鄉(xiāng)村治理經紀機制及其發(fā)展變遷;其次，對桐鄉(xiāng)“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”治理范式中精英參與的實現(xiàn)機制與運作邏輯進行考察分析;再次，比較新舊經紀機制在治理主體、治理機制、治理邏輯等層面的具體區(qū)別,并對中國鄉(xiāng)村治理中精英參與的邏輯及其范式轉移進行總結與展望。

圖1 任務型經紀分析框架圖

一、經紀機制及其發(fā)展變遷

杜贊奇在考察20世紀國家政權擴張如何影響華北鄉(xiāng)村權力結構時提出,國家政權對基層社會的控制并非經由直接行政干預實現(xiàn),而是通過鄉(xiāng)村精英作為中介力量進行,此時這種控制路徑可稱為“國家經紀”模式[15]。事實上,作為國家與社會間的中介力量,任何一種經紀機制均為國家治理層面委托代理關系的具象化映射[16]。隨著現(xiàn)代國家建設進程加速,國家與社會關系發(fā)生變動,鄉(xiāng)村中的權力關系、權威結構與委托代理機制亦隨之改變。依據(jù)代理人的不同性質,可劃分出如下三種理想型經紀機制。

(一)保護型經紀：士紳作為代理人

“皇權不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳?！盵17]費孝通將傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理樣態(tài)總結為“雙軌政治”,意指在封建王權未能直接滲透到鄉(xiāng)村層級的情況下,以宗族與功名為權威基礎的士紳群體填補了縣一級權力與鄉(xiāng)村社會之間的權力真空;作為中央政權與村落間上下互通的“雙軌”以及官民之間左右聯(lián)通的“中間地帶”,士紳在基層公共福利、保甲民團、教育促學等方面意義重大[18]。

以明晚期為例,由于中央對地方的控制力漸弱,行政單位最低只到縣一級,縣令或是知事以下的正式編制僅有十數(shù)個[19],以此管理一縣幾十萬人口的稅收、訴訟、科考等事務無異于天方夜譚,因此“地方公事,官不能離紳士而有為”。此外,歷代地方官員都不由本地人擔任,州縣官員對當?shù)厍闆r了解有限,依賴士紳便顯得自然而然，“官有更替,不如紳之居處常親;官有隔閡,不如紳士之見聞切近”[20]。由士紳與宗族共同構成的“第三領域”成為國家與社會有效互動的重要場域,國家通過委托與動員士紳階層使其協(xié)助通達朝廷政令、與地方政府共同管理當?shù)厥聞諄韺崿F(xiàn)簡約治理[21]。同時,鄉(xiāng)村文化網絡習慣法的存續(xù)使得士紳須得具備為村民謀利的道義與責任,基于科舉與功名士紳階層具備與州縣或更高等級的官吏溝通的特權[22],因此在相對穩(wěn)定的封建統(tǒng)治秩序下,士紳便可經由自身資源支配權為村莊提供公共福利、為貧困村民墊款、充當鄉(xiāng)民借貸的保人等。這些行為反過來亦維護并加強了其自身權威與支持體系構建。

自秦至晚清,士紳(1)關于士紳這一階層的定義與具體構成,諸多學者對其在不同年代的界定都各有不同,其群體構成也有其復雜性:官紳之外還有學紳;按照功名的性質有正途士紳,也有納捐、蔭襲而來的異途士紳;有武科功名出身者,也有文科出身者;有由學銜較高與官職較高者組成的上層士紳,也有功名較低的下層士紳。此文依據(jù)張仲禮的說法將士紳界定為取得功名、學品、學銜或官職,饒有資財,并在本土德高望重之人。正是通過“權力的文化網絡”在倫理本位的前現(xiàn)代化時期經由地方規(guī)則、傳統(tǒng)道義與意識形態(tài)的整合建構來實現(xiàn)國家與社會之間的平衡。由于士紳的自身利益與鄉(xiāng)村社會之穩(wěn)定休戚相關,這一階層并不具備“革命的品格”,因此這類經紀事實上是一種意在維系基層穩(wěn)定的保護型經紀。

(二)營利型經紀：地方精英作為代理人

“新群體能夠取得政權,其原因在于這一群體能夠犧牲時間去完成行政任務?！盵23]隨著晚清科舉制的終結與民國以來現(xiàn)代國家建構進程的加速,作為地方精英的傳統(tǒng)士紳或是成為紳商,或是蛻化為土豪劣紳,逐漸退出了村治的歷史舞臺。鄉(xiāng)村權力真空地帶的形成為土豪劣紳、地痞流氓等群體讓渡了活動空間,與此同時,列強索要的巨額賠款迫使國家走向不斷向基層社會汲取資源的道路[24]。對鄉(xiāng)村中殘留的舊式精英群體而言,來自國家的巨額負擔使得完成行政任務的同時保護村莊利益再難實現(xiàn),因此逃離其政治角色成為最優(yōu)選擇。在這一境況下,國家為提高稅收效率、鞏固統(tǒng)治權力開始與土豪劣紳、地痞流氓等新的“精英”結盟。然而在地方實踐中,這些以贏利為目標的代理人卻使得國家的諸多努力基本落空,其后果被杜贊奇定義為國家政權的“內卷化”,即國家無法依靠提高機構效益獲取發(fā)展與進步,而是通過對舊式關系的無限復制或擴張以提升其行政職能[25]。

不同于意在以國家與社會之平衡維系自身象征資本、政治資本的保護型經紀,贏利型經紀的產生動機在于通過完成國家政權資源汲取等任務來牟取私利。這種經紀機制的生成損害了國家利益、阻礙了國家機構的合理化,在這一情境下,國家權力的延伸意味著對社會的進一步壓榨與損害。

(三)“多重角色”：村干部作為代理人

新中國成立之后,國家開始逐步將權力延伸到基層,鄉(xiāng)村社會治理機制重新被形塑起來。20世紀八九十年代,“鄉(xiāng)政村治”的治理格局替代了人民公社時期的全能范式,作為基層正式代理人的村干部成為鄉(xiāng)村治理的核心主體。對于村干部角色的研究成果豐碩,部分學者從結構主義視角出發(fā)對村干部的角色進行靜態(tài)分析:徐勇揭示了“鄉(xiāng)政村治”現(xiàn)實基礎上村干部的結構性處境,指出村干部“國家代理人”與“村莊當家人”的二維角色[26];此外還有個體理性人、政府代理人與村莊當家人的三重身份論[27],國家代理人、村莊當家人、階層代言人、家庭代表人四種角色論等[28]。正是基于這種多重身份角色,村干部行為邏輯表現(xiàn)出不同的利益取向:吳毅指出生于斯長于斯的村干部既不可能完全忽視鄉(xiāng)梓情誼與村莊利益,又無法為之冒與上級政府對立的風險,然而成為一個長袖善舞居中調節(jié)的“經紀人”亦有著相當難度,因此在“雙重邊緣化”的尷尬境遇中，村干部更加傾向作為“守夜人”和“撞鐘者”開始“無為而治”,產生村政懈怠的治理后果[29];楊善華等研究了市場經濟轉型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權[30];李祖佩基于當前項目進村資源下沉的現(xiàn)狀,村莊中重心在外、交際能力強、關系網絡廣的“新代理人”治村脫離了國家與社會的雙重規(guī)制,背后遵循的仍是利益治理的深層邏輯[31]。

簡言之,完全依靠國家行政與科層體制實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理是不切實際的,而作為國家與社會的交匯地帶,經紀機制實質上具有“簡約治理”與協(xié)同治理的核心內涵。在傳統(tǒng)的經紀機制中,國家依靠士紳、宗族等內生性的地方權威實現(xiàn)正式權力的非正式運作。與舊式國家經紀不同,本文重點研究的是政府推廣下的新鄉(xiāng)賢群體及其相關組織在基層治理中的運作邏輯。需要指出的是,不同于“富人治村”以及完全“自下而上”生成的新鄉(xiāng)賢治理,由國家與社會共同推舉而出的新鄉(xiāng)賢與社會組織需要承接并完成基層政府與村委會下發(fā)的項目與任務,在具備內生權威的同時,更具國家代理人的性質。這種國家主導下的“官民二重性”形成了一種新的“任務型經紀”機制。

二、“任務型經紀”的產生機制

鄉(xiāng)村場域的現(xiàn)代化既是“低度復雜性”向“高度復雜性”轉移的進程,亦是“低度不確定性”向“高度不確定性”發(fā)展的進程。有別于傳統(tǒng)意義上以科層權力與層級體系為標桿的治理范式,日益復雜的鄉(xiāng)村生態(tài)以及國家層面“軟指標的硬指標化”使得當前鄉(xiāng)村治理面臨“任務型”發(fā)展態(tài)勢[32]。在桐鄉(xiāng)“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”地方實踐中,作為治理主體的新鄉(xiāng)賢之生產再造亦呈現(xiàn)出任務型特征。

(一)產生背景

桐鄉(xiāng)地理位置優(yōu)越，處于滬、杭、蘇金三角之間,隸屬于嘉興市,下轄3個街道,8個鎮(zhèn),208個村,共計82萬余人。自春秋以來,桐鄉(xiāng)便因其優(yōu)越的地理位置成為兵家必爭之地,因此受到運河文化、良渚文化、吳越文化等多元文化涵養(yǎng)。近年來桐鄉(xiāng)經濟發(fā)展迅速,2018年農村居民人均可支配收入3.82萬元,同比增長95%,位列嘉興市第一(2)數(shù)據(jù)來自桐鄉(xiāng)市人民政府網站:http://www.tx.gov.cn.。如同大多數(shù)現(xiàn)代化進程中的村莊一樣,經濟的快速崛起,農村居民日益增長的物質文化需求使得桐鄉(xiāng)村莊舊有的社會結構正在瓦解。就治理主體而言,村莊在總體上呈現(xiàn)鄉(xiāng)村精英缺位樣態(tài)。在村的內生精英認為“無人牽頭,事不可為”，參與意愿不足,同時以“混混”為代表的黑惡勢力依舊在鄉(xiāng)村存在,這無疑增加了治理難度;在村的外來精英由于其外來身份社會融入存疑,往往秉持自保導向下“多一事不如少一事”的處事原則;原子化的村民將村莊治理、村莊政治等同于村民選舉,參與社會治理積極性不高。就治理機制而言,在德治層面,傳統(tǒng)的人倫道德被西方化、工業(yè)化、市場化浪潮打破,“無公德”的個人與“去公共化”的集體開始出現(xiàn);在法治層面,民間法與國家法的沖突與“依法上訪”“依法維權”“謀利型上訪”并存;在自治層面,稅費改革與日益工業(yè)化的日常生活實踐使村干部與村民的聯(lián)系日益松散,同時,村干部工資制度、坐班制度以及考核制度行政化使得干群關系愈加“懸浮”。因此,村干部在拆違拆臨、撤村并居、土地流轉等容易滋生治理難題的事件中更加難以有效發(fā)揮作用。概言之,鄉(xiāng)村治理正在遭遇“公共產品供給不足”“無主體化”“集體行動消解”“問責制度匱乏”等諸多困境。

(二)產生目標：“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”的任務型建構

基于鄉(xiāng)村治理的上述困境,桐鄉(xiāng)市自2013年起便開始踐行“紅船精神”,發(fā)展“楓橋經驗”,在全國范圍內率先開展自治、法治、德治基層治理實踐。在國家官僚體制中,領導重視往往是政策執(zhí)行的關鍵動力,“一把手”重視力度越大,執(zhí)行者的行動力就更強。2013年9月,桐鄉(xiāng)市委市人民政府出臺《關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設的實施意見》,確認了“三治”作為專項建設的主要目標和戰(zhàn)略地位。文件要求將“三治”建設納入本地本部門經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃,與經濟建設同規(guī)劃、同部署、同檢查、同落實;同時建立由市委書記擔任組長的領導小組,下設三個專項建設工作小組和領導小組辦公室,以加強組織領導、形成工作合力、推廣典型經驗、完善評價監(jiān)督[33]。試點工作首先在高橋鎮(zhèn)開展?；凇叭巍钡闹卫韮群?鎮(zhèn)政府組建起百姓參政團、道德評判團與百事服務團,實現(xiàn)了“事事有人管、大事一起干、好壞大家判”的治理格局。2014年底,高橋鎮(zhèn)試點工作完成后,桐鄉(xiāng)市委統(tǒng)戰(zhàn)部出臺《桐鄉(xiāng)市推進社會管理“德治、法治、自治”建設工作方案》,2018年“三治”融合工作領導小組出臺《關于深化村規(guī)民約(社區(qū)公約)、百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會和百事服務團、法律服務團、道德評判團工作的實施方案》,要求7月底之前全市各村實現(xiàn)全覆蓋并形成特色案例(3)資料來源:內部資料《中共桐鄉(xiāng)市委桐鄉(xiāng)市人民政府三治融合資料匯編》。。在壓力型體制下,新鄉(xiāng)賢的選拔、“兩會三團”組織建設與村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作績效掛鉤,成為一項硬性任務。

(三)產生過程：新鄉(xiāng)賢的生成及其權威來源

治理主體即社會治理體系中的多元行動者,在政府之外還包括非政府組織、公民個體等組織與個人,在具體操作層面的構成直接受到治理任務的影響?；谕┼l(xiāng)“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”治理任務的不斷強化,治理主體亦發(fā)生了相應改變。2017年之后,新鄉(xiāng)賢作為治村權威在“三治”融合推廣實踐中被大量發(fā)掘。其產生以村“兩委”任命為主,自我推薦與村民推薦為輔;其多元性體現(xiàn)在對在場與不在場、制度精英與非制度精英的吸納;其任務性體現(xiàn)在對熱心村務的普通村民的吸納。依據(jù)“三治”的治理任務,大致可分為在場的制度精英、不在場的制度精英、在場的非制度精英和不在場的非制度精英四類治理主體(見表1)。

表1 新鄉(xiāng)賢的類型

在場的制度精英主要包括村干部、小組長、優(yōu)秀黨員及老黨員,其選拔以“自治”為任務導向,其權威由體制合法性賦予。事實上桐鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村振興建設進程中將“黨建引領”作為核心所在,強調發(fā)揮黨員模范帶頭作用,由村社黨組織書記擔任召集人,將優(yōu)秀黨員劃分到各個社會組織中,規(guī)定各項活動的開展受村黨支部、村民委員會的政策引導與業(yè)務指導。不在場的制度精英主要指在公檢法司從業(yè)的法律工作者,其設置以“法治”為任務導向,專業(yè)主義權威使其發(fā)揮著普法教育、法制宣傳、法律援助等重要作用;在場的非制度精英主要包括有威望的村民、熱心村務的村民、村民代表及文教工作者。以“德治”與“自治”為任務導向,道德層面的優(yōu)越性是其權威的重要來源,主要負責協(xié)調矛盾糾紛,參與村莊重大事務,維護村莊秩序;不在場的非制度精英主要包括重心在外的企業(yè)家和當?shù)亟洕?這些精英雖然并不在場,但因其具備的資源支配權在村莊招商引資、公共建設、扶貧濟困等自治事務中亦具有相當權威。

概言之,以士紳、宗族為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結構瓦解之后,如何通過新的權威建構實現(xiàn)村落秩序再造與鄉(xiāng)村治理有效成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵議題。面對傳統(tǒng)道德式微、現(xiàn)代法治體系建設滯后、自治制度運行不暢的治理困境,桐鄉(xiāng)以“三治”為基本治理任務,開始在吸取村莊自主經驗基礎上自上而下推行“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”建設。正如亨廷頓所說,經濟發(fā)展自然帶來政治參與訴求的膨脹,這些鄉(xiāng)村精英自身便擁有村莊政治參與訴求,因此在國家自上而下的吸納與建構之下,大量新鄉(xiāng)賢開始參與到鄉(xiāng)村治理中。

三、“任務型經紀”的運作機制

“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”治理模式推廣以來,桐鄉(xiāng)鄉(xiāng)村治理取得了良好效果。2019年上半年,桐鄉(xiāng)農村居民人均可支配收入達到2.16萬元,同比增長10.3%(4)數(shù)據(jù)來自浙江省統(tǒng)計局網站：http://tjj.zj.gov.cn.。2020年1-8月,桐鄉(xiāng)各類鄉(xiāng)賢組織共調處矛盾糾紛近4 000件,調解成功3 895件,成功率99.4%。全市民商事收案數(shù)同比下降20.19%，四級走訪量同比下降26%，訴前化解率61.94%(5)數(shù)據(jù)來自嘉興市人民政府網站：http://www.jiaxing.gov.cn.,極大減輕了政府維穩(wěn)壓力。這一良好治理績效主要通過如下運作機制實現(xiàn):

(一)網格化的管理機制

作為一項起源于城市社區(qū)治理的治理技術,網格化的治理方式業(yè)已逐步下沉到鄉(xiāng)村基層社會中。在通過“兩會三團”組織建設吸納新鄉(xiāng)賢的同時,桐鄉(xiāng)同樣開始強調網格化建設,《關于加強全科暨網格員隊伍建設的實施意見》等相關文件要求將網格作為村(社區(qū))以下的管理單元。2020年以來,政府進一步推進微網格建設,建立起“鄉(xiāng)-村-網格-微網格-戶”五級管理體系,以“小事不出網格點、大事不出網格塊、矛盾不上交”“網格連心,組團服務”為導向，桐鄉(xiāng)在208個村莊與社區(qū)中設置930個網格和9 474個微網格(6)數(shù)據(jù)來自桐鄉(xiāng)通訊:http://txtx.tx.gov.cn/txtx/newsreport/j/eldq/eldqr/202008/3245.html.,在社區(qū)實行以專職網格管理員為主的“一長三員”制,在村一級綜合考慮人口、區(qū)劃等因素將每村分為3～5個網格,村民小組作為網格點進行細化。由村干部擔任網格長與網格指導員,村民代表、小組長、中心戶長、黨員等新鄉(xiāng)賢作為微網格長負責自身微網格內15～20戶,將政策宣傳、村莊衛(wèi)生環(huán)境整治與村莊安全治理等工作納入網格體系全覆蓋之下,利用“平安通”“平安浙江”“微嘉園”等APP實現(xiàn)社情民意采集以及隱患掌控處理。這種劃分方式在延續(xù)既有的村組治理結構與組織體系的同時強調黨建工作,將大量作為黨員的新鄉(xiāng)賢吸納成為微網格長,密織了網格治理架構,實現(xiàn)了傳統(tǒng)治理單元與新型治理主體的耦合。

在一些經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn),智能化、信息化的平臺建設成為微網格長們作用發(fā)揮的重要依托,如“烏鎮(zhèn)管家”在配置“十戶一人、一梯一人”網格信息員的同時,基于“四清四報”治理任務(7)即:人口清、戶數(shù)清、物品清、問題清,報違法、報可疑、報隱患、報動向。規(guī)定由網格信息員將相關信息的線下收集與線上報送結合起來,形成了“1+4+X”中心模式。“1”是指烏鎮(zhèn)管家聯(lián)動中心,全面負責治安立體化防控與社會服務治理聯(lián)動;“4”是指數(shù)據(jù)集成平臺、監(jiān)測預警平臺、分析決策平臺與共治服務平臺“四個平臺”;“X”是指針對不同事件、任務與突發(fā)情況云平臺在部門聯(lián)動基礎上對治安、安監(jiān)、民情等相關基礎數(shù)據(jù)進行協(xié)調與整合。處于信息化、智能化的社會治理網中,微網格長們一旦發(fā)現(xiàn)問題便可由手機上報至聯(lián)動中心,進而由中心將具體任務分配到相關組織機構。

(二)組織化的運作路徑

安東尼·唐斯提出,為了完成特殊的任務,一種突破了正規(guī)官僚組織限制的組織被建構出來,這一享有特權的組織能夠以不同尋常的能力、途徑與速度完成復雜任務[34]。馬克思·韋伯也指出常規(guī)化的治理任務由一般意義上的科層組織承擔,非常規(guī)任務則需要成立以目標明確、問題清晰為表征的“任務型組織”[35],“兩會三團”以及“烏鎮(zhèn)管家”等便屬此類社會組織。

以“兩會三團”(見表2)為例,“兩會”指的是百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會,以推動“自治”為治理任務;“三團”意在實現(xiàn)“法治”與“德治”,包括法律服務團、百姓參政團和道德評判團。百姓議事會負責針對問題較易產生的具體事宜與公共事務(如拆遷、宅基地安排、土地承包調整等)進行協(xié)商處置,在固定成員外還有非固定成員,前者包括在場的制度精英與在場的非制度精英,后者為具體事務涉及的利益相關方;鄉(xiāng)賢參事會主要成員是重心在外的非制度精英,主要負責公共產品供給、鄉(xiāng)村慈善事務等。法律服務團為市鎮(zhèn)村三級結構,具有最為明顯的任務型組織特征,即依據(jù)特定任務需要配置專業(yè)性極強的人力資源——由鎮(zhèn)政府選拔律師[36]、公檢法司與其他相關法律工作者組成,主要職責包括對村社重大項目與相關決策提供法律意見,配合村社開展法治宣傳教育活動,為村民提供法律咨詢與法律援助,協(xié)助修訂村規(guī)民約等,通過“板凳法庭”“巡診小分隊”等途徑在鄉(xiāng)村開展活動;百事服務團則由在場的非制度精英組成,主要負責為村民提供組團式志愿服務,內容涉及安全、民生、人文等多個方面;道德評判團由黨員、小組長、文教工作者、德高望重或熱心村務的普通村民組成,聚焦于村莊小事,負責文明家庭、“四好”家庭、道德模范評比以及矛盾糾紛調節(jié),所謂“自治管不了的德治管”,此外道德評判團還設置了曝光臺,用以曝光賭博、亂停亂放等不文明行為?；谶@種平臺化、組織化建設,不同領域的具體問題均能在實時研判與調配協(xié)同下實現(xiàn)與相應治理主體的快速有效對接。

表2 “兩會三團”組織架構

(三)協(xié)商化與人情化的運作原則

依據(jù)信任的不同來源,扎克·林恩將信任分為三種:聲譽信任、社會相似性信任與法治信任。聲譽信任基于對個體信用與品格的信任,社會相似性信任建基于“我群”特質,法治信任則是一種制度性信任[37]。集多種信任于一身,新鄉(xiāng)賢既能夠作為村民利益的代理人運用協(xié)商化的運作原則為村民發(fā)聲,亦可在村“兩委”委托下以人情化策略協(xié)助村“兩委”工作開展。在S村2016年美麗鄉(xiāng)村文化大禮堂建設項目進程中,村委會原計劃推倒舊祠堂在原址上重修現(xiàn)代化禮堂,但村民們對該決議存在不滿,認為舊祠堂在20世紀末期才集資重修過，且作為傳統(tǒng)文化符號，舊祠堂推之可惜,因此找到退休校長X老師反映情況,作為新鄉(xiāng)賢的X老師是百姓議事會的成員之一,在聽取村民意見后,百姓議事會在項目安排會議上與村委會展開調查協(xié)商,最終決定擴建重修祠堂并將之打造成為文化大禮堂。

在村民代理人之外,作為村“兩委”的受托方,新鄉(xiāng)賢同時在移風易俗、政策推行、修橋鋪路等方面協(xié)助村“兩委”開展工作。在“權隨責走,費隨事轉”的科層化與官僚化原則下村“兩委”分工明晰，權責邊界清晰以后留給“正式權力的非正式運用”的邊界逐漸收縮，同時因其人力、財力與物力具有局限性,村莊需要依靠新鄉(xiāng)賢來開展公共事務建設。如新鄉(xiāng)賢Z老板在鄉(xiāng)村慈善事務中積極發(fā)揮作用,7年內捐資90萬余元用于對全村70歲以上老人的探訪慰問;R村企業(yè)家W在傳統(tǒng)村落改造項目中出資數(shù)十萬元,將村落由昔日的露天垃圾場改造為鄉(xiāng)村旅游示范區(qū);S村易地搬遷戶破壞新建綠化帶的苗木以種菜、割草、養(yǎng)胡羊等，村委會屢禁不止,經由本村鄉(xiāng)賢L大媽組辦的“老娘舅”民間組織勸解協(xié)調，最后得以妥善解決。

(四)任務化、模糊化的目標責任機制

作為科層治理與績效管理的常用工具,目標責任制是一種在上級指導下將目標逐級分解、層層問責并進行量化考核的制度安排,意在強化地方對上級政策的執(zhí)行力度[38]。不同于科層體系中權責明晰的利益連帶機制,桐鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢群體大部分具有制度與體系之外的身份，這就意味著村“兩委”與企業(yè)家、文教工作者等非制度精英之間并不受上下級關系與明晰權責的規(guī)制,而是更多地呈現(xiàn)出一種基于某項事件或項目的協(xié)同網絡。因此,當某一事件或項目發(fā)生時便可依據(jù)“自治”“法治”“德治”的基本屬性,分門別類地對接相關新鄉(xiāng)賢及“兩會三團”組織,以促進項目的順利進行與事件的合理解決。從這一層面而言,當行政無法滿足村民利益需求與公共需求時,這種機制更加容易實現(xiàn)任務目標。通過(半)鄉(xiāng)土社會的各種非正式運作,新鄉(xiāng)賢可以將“行政單元”與“自然單元”有機整合起來,將簡單的網格化管理轉化為“三治”靈活性與彈性化的協(xié)同應用,從而有效規(guī)避條塊化與權責不清等風險。需要指出的是,這種目標與任務導向下的責任機制并不同于網絡治理,后者的關注重點在于政府與非政府組織、公民個體等多元主體間的彼此協(xié)作,由此形成一個自主的網絡以共同管理公共事務,以主體平等來淡化政府元治理的角色[32]。這種任務型經紀則更具中國特色,重點關注強國家的角色特性,即便新鄉(xiāng)賢個體與組織均不受村“兩委”的直接規(guī)制,但每次任務進程均需受村“兩委”主持或領導,在此之下形成穩(wěn)定的“一主多輔”的治理結構。

對于新鄉(xiāng)賢群體并無直接的考核與問責機制,一方面,這些新鄉(xiāng)賢并非科層體系內部的正式公務人員,即便是作為網格信息員的新鄉(xiāng)賢亦被劃分至“群眾性力量”不納入考核范疇;另一方面,不同村莊資源密集程度、事務、項目具體情況不一,因此公私界限與責任認定機制的模糊性難以避免。但這并不意味著新鄉(xiāng)賢參與是完全開放自主的,事實上對于新鄉(xiāng)賢村治參與的考核評價關系到村“兩委”與鎮(zhèn)政府年度目標完成度?？茖芋w制內部的考核往往以指標化與數(shù)量化為表征,《自治、法治、德治“三治”融合建設規(guī)范》中便設置了一套頗為詳盡的地方標準與評價指標體系,具體包括自評和考評兩部分,涉及“三治”融合基本要求包括組織領導堅強有力(10分)、自治活力有效釋放(25分)、法治思維深入人心(25分)、道德風尚不斷提升(25分)、民生福祉日益增進(15分)等六項基本內容,對村中社會組織的數(shù)量(不少于10家)、糾紛調解成功率(98%以上)，對新鄉(xiāng)賢及“兩會三團”參與并組織的活動次數(shù)等均有具體要求(8)資料來源:嘉興市委政法委《自治、法治、德治“三治融合”建設規(guī)范》地方標準。。

桐鄉(xiāng)“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”實踐是在黨建領導下,通過對新鄉(xiāng)賢的非正式吸納完成的治理創(chuàng)新。這一新型治理模式以多元化的新鄉(xiāng)賢群體作為重要主體,其運作機制是一種任務型經紀,具體以網格化的管理機制、組織化的運作路徑、協(xié)商化與人情化的運作原則、任務化與模糊化的目標責任機制為特征，實現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治理理念與現(xiàn)代法治國家治理方法的有機整合。

四、比較分析與再思考：從保護型經紀到任務型經紀

如查爾斯·漢迪所指,基于環(huán)境與任務的復雜性,我們應當選擇最合適的組織形式與不同的環(huán)境與任務相匹配[39]。官僚制與復雜治理問題間的失調與斷裂為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了客觀空間;“三治”融合的治理任務為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理鎖定了治理目標;“兩會三團”“烏鎮(zhèn)管家”等組織化、網格化建設為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理搭建了治理平臺;國家對新鄉(xiāng)賢的“半正式吸納”為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了制度合法性。與傳統(tǒng)經紀機制相較,這種新型機制在產生背景、治理主體、權威來源、經紀邏輯與治理模式層面存在根本性差異(見表3)。

表3 舊經紀機制與任務型經紀機制的比較

在產生背景層面,前現(xiàn)代化時期國家對鄉(xiāng)村社會的干預有限,但總體上依舊需要從鄉(xiāng)村汲取資源，晚清時期在國際政治環(huán)境影響下，國家的積貧積弱使得這種汲取進一步加強。新中國成立后,全能主義的治理范式促進了非正式制度的瓦解,在人民公社解體與稅費改革之后,國家對鄉(xiāng)村社會開始由資源汲取逐步向資源輸入轉型。在由管理轉向治理的當下,國家開始放松對社會的介入力度,以行政化提高鄉(xiāng)村治理效率,以項目制強化對鄉(xiāng)村治理的資源投入。

就治理主體而言,前現(xiàn)代化時期,扎根宗族與深嵌鄉(xiāng)土的士紳階層在國家委托下成為體制外的經紀人;晚清時期,胥吏、土豪劣紳等盈利型經紀人滋生,在為國家汲取資源的同時攫取私利;新中國成立后,全能主義的治理范式促進了非正式制度的瓦解,強大的行政命令替代了村莊傳統(tǒng)話語體系,村干部成為獲取了制度合法性的國家經紀。為了促進鄉(xiāng)村發(fā)展,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,近年來國家開始著力發(fā)掘傳統(tǒng)元素,“有知識、有道德”“頗具資財且極富情懷”的新鄉(xiāng)賢群體作為新型治理主體被國家著力培育并吸納到鄉(xiāng)村治理中來。與傳統(tǒng)精英不同,一方面,基于明晰的治理任務,具有較強針對性的任務型資源的精英被吸納進來:頗富道德資源的德高望重者、擁有法律專業(yè)知識的公檢法司從業(yè)者、占據(jù)經濟優(yōu)勢的企業(yè)家等;另一方面,精英的邊界被擴大,桐鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢既包含了村小組長、村民代表、黨員、文教工作者等傳統(tǒng)的制度精英與非制度精英,又囊括了熱心村務的普通村民。

在權威來源層面,士紳身份的獲得須以功名為前提,然而其在鄉(xiāng)村中的權威性質卻并不被視為政治性權威,而是歸屬于傳統(tǒng)權威，因此,以儒學倫理為基礎的文化網絡是士紳正統(tǒng)權威的主要來源。士紳階層消亡之后,胥吏與土豪通過對地方事務的實際掌控與支配成為新的國家經紀。人民公社解體后,國家在20世紀80年代逐步確立了村民自治制度,經由村民選舉，黨員干部獲取了制度合法性,因此在垂直行政機構與權力依附結構中呈現(xiàn)出行政化治理特征。在新鄉(xiāng)賢產生階段,這一群體的權威來源則呈現(xiàn)出復合型特征:一方面,其權威來自經濟帶動、道德示范、專業(yè)主義等層面的資源支配與村民認同;另一方面,原本較為松散的新鄉(xiāng)賢群體是在國家基于治理任務自上而下地建構與組織起來的,因此,其權威亦來源于對治理任務的完成與上級政府的認可,由此呈現(xiàn)出復合型權威特征與非正式的吸納型治理特征。

就運作邏輯而言,士紳階層需要遵照文化網絡中習慣要求,通過自身德行與對宗教事務的實際掌控,在積累聲望與信任的同時庇護村民,維持鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定。這種“權力的文化網絡”被打破后,盈利型經紀通過庇護關系開始運作;新中國成立之后,現(xiàn)代政治的發(fā)展使得村干部作為制度精英在自治與科層之間尋求平衡，而對新鄉(xiāng)賢而言,其運作邏輯一方面在于完成自上而下的治理任務,另一方面也在于在強化協(xié)商互動中完成協(xié)同治理。

在治理模式層面,無論是保護型經紀還是盈利型經紀，其實質都是國家對基層社會不同層面與程度的干預之下的一種簡約治理。新中國成立以來國家在鄉(xiāng)村地區(qū)實行村民自治,但在具體操作層面這一正式的行政涉入制度是一種“高度中央集權高度基層滲透”的治理模式，就新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理而言,基于如上產生背景、權威來源與運作邏輯,這種治理模式兼具了行政主導下任務型治理與參與式治理的特征,由此呈現(xiàn)出復合型治理樣態(tài)。

在現(xiàn)代化轉型的當下,國家由資源汲取者轉向資源輸入者,鄉(xiāng)村治理生態(tài)日益復雜化，如何實現(xiàn)城市與農村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、正式制度與非正式制度的有機嵌合是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,促進現(xiàn)代國家建設的重要議題。作為國家與社會的中介地帶,新鄉(xiāng)賢作為鏈接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的經紀機制被納入鄉(xiāng)村治理版圖,這一新的經紀機制具有“任務型”特征。在產生背景層面,國家自上而下的干預是新鄉(xiāng)賢群體切實參與鄉(xiāng)村治理的直接原因；在治理主體層面,多元化特征之外的“三治”任務導向使得精英群體邊界被擴大,熱心村務的普通村民也被納入精英范疇;在治理機制層面,自上而下的國家建構帶來了網格化的管理制度與組織化的治理路徑,村“兩委”與不同的新鄉(xiāng)賢組織之間圍繞著特定的治理任務形成互動關系,在治理技術智能化、精細化的同時,基于任務化、模糊化的目標責任機制,新鄉(xiāng)賢運用協(xié)商化、人情化的運作原則在國家與社會間發(fā)揮雙向作用,實現(xiàn)了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的整合,保證了治理績效。

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來,各地不斷創(chuàng)新發(fā)展理念,開展治理模式探索,“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”亦僅是全國鄉(xiāng)村治理典型模式之一,安康市漢陰縣的“`三線'聯(lián)系群眾工作法”、北京順義的“村規(guī)民約”協(xié)同工作法、廣西宜州“黨群理事會”等制度創(chuàng)新亦各領風騷。檢視這些形式各異的實踐探索可以發(fā)現(xiàn),其實質均在于強化基層黨建的同時，在很大程度上有效吸納了社會力量參與鄉(xiāng)村治理,因此桐鄉(xiāng)“鄉(xiāng)賢+‘三治’融合”案例亦具有普遍意義。

本文提出了“任務型經紀”的概念,用以解釋發(fā)達地區(qū)新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的模式與邏輯。與許漢澤等學者強調的欠發(fā)達地區(qū)自上而下的“任務型鄉(xiāng)賢”的建構不同,桐鄉(xiāng)“任務型經紀”雖亦屬非正式吸納型治理,但在模糊化的考核機制之外,新鄉(xiāng)賢在國家任務與村民需求發(fā)生沖突時同樣能夠發(fā)揮代理人作用,可見其受到的吸納力度與規(guī)制強度更弱,因此在國家與社會發(fā)生劇烈沖突之際更加可能作為中間地帶發(fā)揮有效的代理作用。因此,在今后全國范疇的鄉(xiāng)村治理實踐中如何保持并維護好國家與社會間的距離,在實現(xiàn)非正式吸納的同時強化協(xié)同治理,實現(xiàn)任務型經紀的常規(guī)化建構是需要審慎思考的問題。