摘要：國(guó)庫(kù)庫(kù)存是指財(cái)政部門存放在國(guó)庫(kù)的國(guó)家財(cái)政資金。本文以2015年至2019年間海西州國(guó)庫(kù)庫(kù)存數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析海西州國(guó)庫(kù)庫(kù)存的整體情況、變化規(guī)律及特點(diǎn)，為加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理及開展地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金管理提供政策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)庫(kù)存;資金運(yùn)行;現(xiàn)金管理

一、海西州國(guó)庫(kù)庫(kù)存基本情況

近年來，隨著財(cái)稅金融體制改革的不斷深入，社會(huì)信息化程度的不斷提高，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革的推進(jìn)，海西州國(guó)庫(kù)資金的使用效益不斷提高。尤其是2019年海西州加大盤活財(cái)政存量資金工作力度，強(qiáng)化了預(yù)算管理和執(zhí)行，把激活存量資金納入當(dāng)?shù)卣畼I(yè)績(jī)考核中，打通財(cái)政資金存量工作成效顯著。

2015年以來，海西州國(guó)庫(kù)庫(kù)存大體呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，海西州庫(kù)存余額除2017年降幅表現(xiàn)略為明顯外，大致都呈連年上升趨勢(shì)，庫(kù)存水平一年比一年高。其中，2019年庫(kù)存為歷年之最，比上年增長(zhǎng)62.83個(gè)百分點(diǎn)，國(guó)庫(kù)庫(kù)存均值同比增長(zhǎng)156.18個(gè)百分點(diǎn)。2015年，庫(kù)存表現(xiàn)為歷年最低，同比增速為259.81%，最高峰和最低值同比分別增長(zhǎng)16.15億元和5.94億元。（見圖1）。

2015年至2019年，海西州各級(jí)庫(kù)存逐年增長(zhǎng)，分級(jí)次具體表現(xiàn)為縣（市）一級(jí)最高，州本級(jí)次之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)最低。截至2019年，海西州國(guó)庫(kù)庫(kù)存為41.85億元，同比增長(zhǎng)62.83%。其中：州本級(jí)庫(kù)存為10.91億元，同比增長(zhǎng)9.10%;縣（市）級(jí)庫(kù)存為29.84億元，同比增長(zhǎng)99.10%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)庫(kù)存為1.09億元，同比增長(zhǎng)55.73%（見圖2）。

二、原因分析

（一）支出進(jìn)度緩慢，未完成年度預(yù)算

2015年至2019年，每年6月底財(cái)政收入平均累計(jì)完成序時(shí)進(jìn)度49.4%。由于支付方式改革調(diào)整，嚴(yán)重影響財(cái)政支出進(jìn)度，財(cái)政支出進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于收入進(jìn)度增長(zhǎng)。隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的推進(jìn)，2018年底，財(cái)政部和省財(cái)政廳發(fā)文對(duì)財(cái)政支付方式進(jìn)行調(diào)整，要求嚴(yán)禁向部門實(shí)有資金賬戶劃撥資金，嚴(yán)禁走“以撥代支”“庫(kù)款搬家”等以往的老路子，但在實(shí)際項(xiàng)目開展過程中受各種因素干擾，項(xiàng)目前期工作無法前移，預(yù)算支出進(jìn)度受到嚴(yán)重影響。所以，上級(jí)財(cái)政要求的財(cái)政支出達(dá)均衡序時(shí)進(jìn)度的要求難以實(shí)現(xiàn)，一般情況下，支出執(zhí)行率低于序時(shí)進(jìn)度。2015年至2019年，3月底、6月底、9月底支出累計(jì)平均完成進(jìn)度分別為23.3%、55.5%、81.1%，分別低于收入進(jìn)度1.7、-5.5和-6百分點(diǎn)。同時(shí)，在每年末大額支出增多的強(qiáng)勁帶動(dòng)下，支出規(guī)模大致呈現(xiàn)環(huán)比正向增長(zhǎng)的趨勢(shì)特點(diǎn)，支出進(jìn)度追回態(tài)勢(shì)明顯，但總體收入進(jìn)度快于支出進(jìn)度，收支進(jìn)度差距大，是造成財(cái)政收支波動(dòng)的原因之一。

（二）盤活的財(cái)政存量資金回流國(guó)庫(kù)而未有效支出

2016年以來，海西州財(cái)政局貫徹落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于采取有效措施進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理工作的通知》精神，積極開展盤活財(cái)政存量資金工作。截至2019年，海西州存量資金規(guī)模為36.83億元，較上年下降30.1%，當(dāng)年盤活存量資金47.8億元，盤活率達(dá)99%。海西州內(nèi)各地的存量資金陸續(xù)收回國(guó)庫(kù)，助推了州級(jí)特別是市（縣）級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)存快速增長(zhǎng)的局面。但從縱向來看，2015年至2019年，財(cái)政存量資金由于項(xiàng)目前期工作滯后、管理方式粗放造成資金結(jié)轉(zhuǎn)，另外，項(xiàng)目工程驗(yàn)收、項(xiàng)目審計(jì)時(shí)間較長(zhǎng)，影響資金的撥付。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金到位較晚，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在6月份以后才集中下達(dá)，甚至有些年底才下達(dá)，待最終下?lián)芙o預(yù)算部門后，當(dāng)年無法全部形成支出，造成資金滯留。導(dǎo)致存量資金表現(xiàn)出每年年初和年末大量回流的特征，其余月份變化不顯著。

（三）存量資金存在“盤而不活”現(xiàn)象

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普遍存在各級(jí)財(cái)政部門出于考核壓力，庫(kù)款資金從中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門向財(cái)政專戶、預(yù)算單位專項(xiàng)賬戶、政府融資平臺(tái)公司等賬戶轉(zhuǎn)移，月末、季末、年末等時(shí)間點(diǎn)上表現(xiàn)為數(shù)額巨大，這表面是降低了庫(kù)款存量，實(shí)質(zhì)上財(cái)政資金并未及時(shí)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、民生工程、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域。同時(shí)，2019年，由于海西州開展有關(guān)國(guó)庫(kù)庫(kù)款管理改革，客觀地增加了盤活存量資金過程中的阻力。

三、存在問題

（一）降低了財(cái)政資金使用效率

第一，財(cái)政支出未完成年度預(yù)算，導(dǎo)致部分預(yù)算資金被閑置，未能發(fā)揮應(yīng)有效益。

第二，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政資金需求缺口較大。新常態(tài)下，諸如中小企業(yè)以及“三農(nóng)”、扶貧和社會(huì)保障、技術(shù)升級(jí)、節(jié)能環(huán)保等眾多領(lǐng)域，迫切需要財(cái)政資金介入并發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)薄弱領(lǐng)域的投入力度。

（二）提高了財(cái)政資金運(yùn)行成本

在國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金大量閑置的同時(shí)政府通過地方政府債券和再融資融券工作籌集資金，無疑提高了財(cái)政資金運(yùn)行成本。

一方面，存放在中央銀行的國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金只能按照活期存款利率獲得利息收益。

另一方面，卻以高于活期存款利率發(fā)行地方債取得資金，導(dǎo)致財(cái)政資金低收益與高成本并存的矛盾。

（三）影響了財(cái)政資金的收益性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，安全性、流動(dòng)性和收益性是資金的基本特性，財(cái)政資金也不例外。大量的財(cái)政資金閑置在國(guó)庫(kù)，雖然保證了安全性和流動(dòng)性，但嚴(yán)重影響了收益性。同時(shí)，隨著預(yù)算單位賬戶資金歸集到國(guó)庫(kù)，資金流動(dòng)性下降，不利于充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)資金的使用效益，與財(cái)政預(yù)算部門切實(shí)盤活并讓財(cái)政存量資金形成實(shí)物量支出、發(fā)揮資金即期拉動(dòng)效益的要求不符，影響財(cái)政資金的收益性。

（四）對(duì)當(dāng)?shù)刎泿沤鹑诃h(huán)境產(chǎn)生不利影響

國(guó)庫(kù)庫(kù)存快速增長(zhǎng)高位運(yùn)行，造成商業(yè)銀行可用流動(dòng)性收縮，使其在中央銀行的存款準(zhǔn)備金減少，起到了回籠基礎(chǔ)貨幣的作用。同時(shí)也導(dǎo)致海西州近年來商業(yè)銀行存款相對(duì)降低，商業(yè)銀行可利用資金份額減少，提高了其經(jīng)營(yíng)成本，嚴(yán)重影響商業(yè)銀行尤其是地方中小銀行效益的發(fā)揮，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面連鎖效應(yīng)，影響貨幣政策的實(shí)施效果。

四、政策建議

（一）加大財(cái)政專戶管理，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度

進(jìn)一步加大財(cái)政專戶清理整頓力度，規(guī)范財(cái)政專戶管理，有效杜絕大量存量資金的產(chǎn)生，提高財(cái)政資金使用效率的同時(shí)，圍繞建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付方式，完善國(guó)庫(kù)集中支付流程，有效避免國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)使用中的跑冒滴漏、運(yùn)行效率不高的問題出現(xiàn)。

（二）抓好預(yù)算執(zhí)行，提升預(yù)算效率

一方面，在充分調(diào)研、科學(xué)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的需要，充分考慮供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存、降成本和補(bǔ)短板”五項(xiàng)任務(wù)要求，按照新《預(yù)算法》要求，以強(qiáng)化部門預(yù)算為基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和完整性，合理確定地方債規(guī)模、發(fā)行期限和時(shí)間，科學(xué)預(yù)測(cè)改革措施對(duì)收支的影響，盡可能減少財(cái)政資金閑置規(guī)模。

另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度。分階段、分部門督促檢查預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。健全激勵(lì)約束機(jī)制，建立目標(biāo)管理考核制度，明確獎(jiǎng)懲措施，提高預(yù)算執(zhí)行效力，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

通過連續(xù)、科學(xué)、合理預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流，保持合理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額的基礎(chǔ)上，在確保安全性、流動(dòng)性、收益性的前提下，通過商業(yè)銀行定期存款等方式，積極穩(wěn)妥地開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，提高國(guó)庫(kù)資金的收益性。財(cái)政部門會(huì)同人民銀行共同開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，成立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同制定制度辦法和操作流程，共同組織招標(biāo)并確定中標(biāo)結(jié)果，財(cái)政部門負(fù)責(zé)確保商業(yè)銀行足額質(zhì)押，人民銀行國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)質(zhì)押解押操作，劃轉(zhuǎn)資金并收回存款本息。對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存規(guī)模較小、不易開展現(xiàn)金管理操作的地區(qū)，將閑置資金集中到上級(jí)國(guó)庫(kù)，由上級(jí)國(guó)庫(kù)、財(cái)政統(tǒng)一開展現(xiàn)金管理操作，確保國(guó)庫(kù)資金保值增值，從而有效提高國(guó)庫(kù)資金周轉(zhuǎn)使用效率。

（四）存量資金管理與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)信貸支持有機(jī)融合

針對(duì)財(cái)政存量資金上繳、商業(yè)銀行存款下降的實(shí)際情況，人民銀行加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)的支持，有效落實(shí)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》精神和財(cái)政預(yù)算管理體制改革，為減少財(cái)政存量資金上繳對(duì)金融機(jī)構(gòu)存貸款的影響，強(qiáng)化政銀企社合作及信息共享，完善信貸政策落實(shí)及工作機(jī)制，加強(qiáng)信貸管理和金融創(chuàng)新，全面做好國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的金融服務(wù)工作，確保重大政策有效落地、金融風(fēng)險(xiǎn)有效防范。

（作者簡(jiǎn)介：張林邦，青海省平安區(qū)人，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行海西州中心支行。）