中圖分類號 R95 文獻標志碼 A 文章編號 1001-0408（2021）20-2433-05

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2021.20.01

摘 要 目的：為藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理模式的相關(guān)研究和政策制定提供參考。方法：基于敏捷治理理念與藥品網(wǎng)絡(luò)交易的高度嵌合，分析現(xiàn)有藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式的治理困境，從治理目標、治理工具、治理主體等3個角度提煉藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理的優(yōu)化路徑。結(jié)果與結(jié)論：藥品網(wǎng)絡(luò)交易特有的復(fù)雜性和創(chuàng)新性為監(jiān)管部門帶來了諸多挑戰(zhàn)，既表現(xiàn)為治理目標和治理工具上的難以選擇，也表現(xiàn)為多元主體的加入打破了傳統(tǒng)的單一監(jiān)管模式。為進一步優(yōu)化藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理，有必要秉承敏捷治理理念，以更加積極的姿態(tài)介入市場，追求安全和效率的平衡;以更具彈性的工具應(yīng)對風險，實現(xiàn)包容和審慎的統(tǒng)一;以更為多元的主體參與治理，形成政府、企業(yè)、社會共同發(fā)力的格局。

關(guān)鍵詞 敏捷治理;藥品;網(wǎng)絡(luò)交易;治理模式

Analysis of the Governance Mode of Drug Network Transaction from the Perspective of Agile Governance

LIU Lin（Teaching and Research Department of Public Management， Party School of Chongqing Municipal Party Committee/Chongqing Administration College， Chongqing 400041， China）

ABSTRACT? ?OBJECTIVE： To provide reference for the related research and policy-making of drug network transaction governance model. METHODS： Based on the highly chimerism of agile governance concept and drug network transaction， the governance dilemma of the existing drug network transaction mode were analyzed， and the optimization path was refined from the perspectives of governance objectives， tools and subjects. RESULTS & CONCLUSIONS： The unique complexity and innovation of drug network transactions had brought many challenges to the regulatory authorities， which not only manifested that it was difficult to choose governance objectives and governance tools， but also manifested that the addition of multiple subjects had broken the traditional single supervision mode. In order to further optimize the governance of drug network transactions， it is necessary to adhere to the concept of agile governance， intervene in the market with a more positive attitude， and pursue the balance between safety and efficiency; respond to risks with more flexible tools， and achieve the unity of inclusiveness and prudence; participate in governance with more diversified subjects， and form a pattern of joint efforts of government， enterprises and society.

KEYWORDS? ?Agile governance; Drugs; Network transaction; Governance mode

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，醫(yī)藥電商行業(yè)迅速崛起，并表現(xiàn)出爆發(fā)性增長態(tài)勢。據(jù)報道，與2017年比較，2019年持有醫(yī)藥電商牌照的企業(yè)數(shù)量的漲幅高達91.9%，銷售額上漲54.6%[1]。有學(xué)者指出，藥品網(wǎng)絡(luò)交易在減少交易成本、提高交易效率等方面具有獨特優(yōu)勢;但是，該交易方式可能會借助互聯(lián)網(wǎng)放大傳統(tǒng)藥品風險（如質(zhì)量風險等），或者帶來新的風險（如處方流轉(zhuǎn)風險、醫(yī)保支付風險等）[2-3]。敏捷治理（agile governance）為有效防范風險、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗，構(gòu)建起一種集高效能治理、彈性治理和共同治理于一體的新型治理模式。這一模式在藥品網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域的運用既是政府深化“放管服”改革、創(chuàng)新監(jiān)管方式的準確體現(xiàn)，也是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級需求和人民群眾健康需求的有效回應(yīng)。本文中，筆者基于敏捷治理理念與藥品網(wǎng)絡(luò)交易的高度嵌合，分析現(xiàn)有藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式的治理困境，并從治理目標、治理工具、治理主體等3個角度提煉藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理的優(yōu)化路徑，旨在為藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理模式的相關(guān)研究和政策制定提供參考。

1 敏捷治理的內(nèi)涵及研究范式

1.1 敏捷治理的概念和主要特征

敏捷治理是一種創(chuàng)新性理論，近年來常被用于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展監(jiān)管。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇白皮書（2018）的定義，敏捷治理是指一種以顧客為中心、以適應(yīng)性和包容性為特征的政策制定過程[4]。這一過程不僅要求政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品質(zhì)量進行持續(xù)監(jiān)控，而且要通過不斷調(diào)整政策以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公民的信息共享以及風險治理的責任共擔。因此，敏捷治理理論的提出有利于化解網(wǎng)絡(luò)社會快速變遷和政府監(jiān)管相對滯后之間的矛盾，被許多學(xué)者認為是新技術(shù)環(huán)境下政府回應(yīng)的理想方式[5]。

綜合相關(guān)文獻[6-8]，筆者認為敏捷治理具有如下特征：第一，快速性。由于科學(xué)技術(shù)推陳出新，市場發(fā)展瞬息萬變，傳統(tǒng)監(jiān)管政策和手段不可避免地表現(xiàn)出滯后性，難以對市場變化作出快速反應(yīng)。敏捷治理重視治理的效率和質(zhì)量，也密切關(guān)注市場的變化，能及時調(diào)整監(jiān)管政策，從而更好地實現(xiàn)治理目標。第二，靈活性。隨著新興技術(shù)的快速發(fā)展和社會的迅速變化，過去一成不變的監(jiān)管手段難以應(yīng)對這種變化形勢。敏捷治理致力于構(gòu)建一套富有彈性、具有容差性的治理體系，以更加靈活的治理工具替代僵化的監(jiān)管手段。第三，回應(yīng)性。相較于傳統(tǒng)的政府單一治理模式，回應(yīng)性治理更加注重多元主體的利益訴求，也更加適應(yīng)復(fù)雜多變的社會治理新形勢。敏捷治理模式下的治理主體不再局限于政府，而是兼顧包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體在內(nèi)的各利益相關(guān)者，通過建立相應(yīng)機制來實現(xiàn)各方的利益平衡。

1.2 敏捷治理與藥品網(wǎng)絡(luò)交易的高度嵌合

從相關(guān)文獻來看，盡管從敏捷治理角度來研究藥品交易模式的文獻幾乎未被查到，但是有關(guān)藥品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管的文獻均或多或少反映了敏捷治理的理念和思路。例如，劉琳等[9]針對藥品網(wǎng)絡(luò)交易，在立法層面提出要堅持適度監(jiān)管原則，在執(zhí)法層面提出要創(chuàng)新監(jiān)管手段、構(gòu)建共治格局。楊存等[10]認為，當前我國藥品流通領(lǐng)域改革亟需引入競爭機制，減少流通環(huán)節(jié)，提高流通效率。方銳[11]認為，要積極探索與國情相適應(yīng)的藥品流通治理模式，在兼顧公平與效率的原則下深化醫(yī)藥體制改革。杜創(chuàng)等[12]通過發(fā)達國家與我國藥品流通體制的比較研究得出，藥品流通體制改革應(yīng)具有系統(tǒng)性并有相應(yīng)的配套措施。隋振宇等[13]在分析我國網(wǎng)絡(luò)藥品經(jīng)營監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，提出了拓展監(jiān)管手段、提升監(jiān)管能力的具體路徑。張雪艷等[14]根據(jù)網(wǎng)上藥店經(jīng)營現(xiàn)狀調(diào)查分析結(jié)果，建議從規(guī)范化管理和提高服務(wù)水平等角度改善網(wǎng)上藥店經(jīng)營狀況。徐富等[15]基于某市市民的問卷調(diào)查結(jié)果提出，應(yīng)當以可控的方式放開處方藥的銷售權(quán)限，并實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)購藥的醫(yī)保結(jié)算。田侃等[16]從保護消費者權(quán)益的角度出發(fā)，建議強化經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，明確隱私權(quán)的法律地位。

由上可見，目前的相關(guān)研究多局限于從法制、體制、機制的單一角度出發(fā)，或者從政府、企業(yè)、社會的單一主體出發(fā)，分析藥品網(wǎng)絡(luò)交易的優(yōu)缺點及監(jiān)管措施。鑒于此，本文試圖從敏捷治理的視角出發(fā)，系統(tǒng)研究藥品網(wǎng)絡(luò)交易這一新興商業(yè)模式的治理目標、治理工具、治理主體等，力圖構(gòu)建藥品網(wǎng)絡(luò)交易的敏捷治理模式。

2 藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式的治理困境

如前所述，藥品網(wǎng)絡(luò)交易特有的復(fù)雜性和創(chuàng)新性為監(jiān)管部門帶來了諸多挑戰(zhàn)，這既表現(xiàn)為治理目標和治理工具上的難以選擇，也表現(xiàn)為多元主體的加入打破了傳統(tǒng)的單一監(jiān)管模式。

2.1 治理目標困境：安全和效率

從治理目標來看，是以效率為導(dǎo)向還是以安全為導(dǎo)向，是以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主還是以規(guī)制風險為主，均是值得監(jiān)管者思考和權(quán)衡的問題。并且，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同時期，治理目標是需要動態(tài)調(diào)整的。這是因為：一方面，過于強調(diào)安全不利于提高效率。藥品監(jiān)管首先表現(xiàn)為對價格、市場準入和退出機制的經(jīng)濟性監(jiān)管。盡管監(jiān)管部門明確提出要遵循“線上線下一致”的原則[17]，但實際上政策并未允許網(wǎng)上單體藥店和第三方平臺開放直接向個人消費者提供藥品的服務(wù)。而處方藥不允許網(wǎng)絡(luò)銷售、醫(yī)保結(jié)算不支持網(wǎng)上支付等更是降低了消費者對網(wǎng)購藥品可及性和可負擔性的滿意度。另一方面，過于追求效率不利于保障安全。藥品安全問題從本質(zhì)上來說屬于社會性監(jiān)管問題，往往是由外部效應(yīng)（如果合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)交易為市場提供安全有效的藥品，使社會公眾對網(wǎng)購藥品產(chǎn)生信任，則形成正外部效應(yīng);反之，當消費者購買并使用違規(guī)企業(yè)的假冒偽劣藥品并使生命安全和健康受損時，就會對網(wǎng)購藥品失去信任，則形成負外部效應(yīng)）和信息不對稱等市場失靈原因所引起的[18]。盡管互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展在減少信息不對稱等方面起到了積極作用，但是有關(guān)藥品網(wǎng)絡(luò)交易的行為規(guī)范和責任體系尚未建立健全，企業(yè)很有可能因為自利動機而發(fā)生違規(guī)銷售藥品的行為，進而引發(fā)藥品安全事件，侵害消費者權(quán)益。

2.2 治理工具困境：收緊和放松

從治理工具來看，藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式面臨著監(jiān)管政策的兩難選擇：若政府政策過于寬松，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的安全問題可能會給社會帶來較大風險;但若不給產(chǎn)業(yè)發(fā)展保留彈性，則新興商業(yè)模式發(fā)展可能嚴重受阻[5]?？v觀我國藥品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管政策，大致經(jīng)歷了從全面禁止到逐漸開放再到反復(fù)調(diào)整的3個階段：2000年以前，原國家藥品監(jiān)督管理局“暫不允許采用網(wǎng)上銷售方式”;2000-2014年，國家有條件地開放非處方藥的網(wǎng)絡(luò)交易，并出臺了《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)審批暫行規(guī)定》;2014年以來，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局先是批準河北、上海、廣東等三省市開展互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺藥品網(wǎng)上零售試點，后因企業(yè)與第三方平臺責任不明、對藥品質(zhì)量和安全性監(jiān)管難度較大予以叫停，隨后連續(xù)發(fā)布了有關(guān)藥品網(wǎng)絡(luò)交易專項立法的3個征求意見稿，但遲遲未見正式文件出臺?？梢?，監(jiān)管部門始終對藥品網(wǎng)絡(luò)交易這一新興模式持懷疑態(tài)度。這種懷疑導(dǎo)致的結(jié)果是監(jiān)管政策時緊時松、“徘徊”不前，難以適應(yīng)醫(yī)藥電商產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展形勢。

2.3 治理主體困境：單一和多元

從治理主體來看，藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式面臨著政府、企業(yè)和社會等多元主體之間的利益博弈，并且隨著產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，不斷會有新的利益相關(guān)者加入進來。一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)之間存在利益博弈。在傳統(tǒng)的單一政府治理模式下，政府在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、價格管控、交易門檻等方面集中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但由于巨大的利益驅(qū)動，藥品生產(chǎn)商、批發(fā)商、醫(yī)療機構(gòu)之間形成了一根完整的利益鏈條，使消費者不得不為“虛高藥價”買單。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的革新，藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式的興起打破了上述利益壁壘，以往藥品層層加價的現(xiàn)象得以扭轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)藥品企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間形成了新的利益博弈。另一方面，監(jiān)管部門之間也存在利益博弈。由于藥品網(wǎng)絡(luò)交易特有的虛擬性和隱蔽性，使其監(jiān)管具有明顯的跨部門性和跨區(qū)域性，這既涉及藥監(jiān)、衛(wèi)生、醫(yī)保、郵政、工信等多部門之間的職權(quán)劃分，也超越了傳統(tǒng)屬地管理模式的管轄范疇，給監(jiān)管造成了嚴峻挑戰(zhàn)。

3 敏捷治理視角下藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理的優(yōu)化路徑

當前，黨中央、國務(wù)院部署進一步深化“放管服”改革，加快打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，不斷激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力[19]。對此，政府應(yīng)該借鑒敏捷治理理念，構(gòu)建藥品網(wǎng)絡(luò)交易敏捷治理模式（圖1），不斷優(yōu)化治理目標、治理工具和治理主體，以實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會之間的利益平衡。

3.1 治理目標優(yōu)化：實現(xiàn)多目標的動態(tài)平衡

敏捷治理重視高效能治理，旨在對市場變化作出快速反應(yīng)，這為解決藥品網(wǎng)絡(luò)交易的治理目標困境提供了思路。治理目標既不能一味強調(diào)風險控制，也不能片面追求高效率，而是要平衡安全和效率、風險治理和創(chuàng)新發(fā)展之間的關(guān)系，在多重目標中尋求動態(tài)平衡。

第一，要牢牢守住藥品安全底線。（1）完善風險管理制度，對藥品安全事件形成快速反應(yīng)。藥品網(wǎng)絡(luò)交易的風險管理包括風險識別、研判和處置。在事前，監(jiān)管部門要嚴格履行審批制度，切實嚴把藥品網(wǎng)絡(luò)市場的入口關(guān);在事中，要通過藥品抽檢、不良反應(yīng)監(jiān)測和投訴舉報制度落實來密切關(guān)注市場發(fā)展態(tài)勢，及時發(fā)現(xiàn)和研判相關(guān)風險點;在事后，要快速啟動應(yīng)急管理程序，做好實體企業(yè)停產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)端口限制、問題藥品下架和召回等處置工作。（2）厘清各方主體責任，對藥品安全責任做到快速追責。藥品不同于一般商品，一旦發(fā)生不良反應(yīng)或用藥錯誤會引發(fā)嚴重的生命健康問題。作為藥品網(wǎng)絡(luò)交易的提供者，經(jīng)營企業(yè)應(yīng)承擔起主體責任，對其經(jīng)營的藥品質(zhì)量和安全負責，一旦發(fā)生藥品安全事件須承擔問題藥品的召回和賠償責任;作為藥品網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)的提供者，平臺應(yīng)承擔入駐企業(yè)資格審查、產(chǎn)品信息檢查等責任;作為藥品配送服務(wù)的提供者，物流企業(yè)應(yīng)加強藥品倉儲和冷鏈管理能力，承擔相應(yīng)的運輸管理責任。

第二，要追求藥品高質(zhì)量發(fā)展高線?？v觀我國醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展史，歷經(jīng)了從缺醫(yī)少藥到供過于求的歷史階段，也迎來了從“高速增長”到“高質(zhì)量發(fā)展”的時代變革。新冠肺炎疫情刺激了消費者的網(wǎng)購藥品需求，但處方藥不允許網(wǎng)絡(luò)銷售、醫(yī)保不支持網(wǎng)上支付等嚴重影響了消費者線上購藥的滿意度?；诖?，筆者建議：（1）逐漸放開處方藥網(wǎng)絡(luò)銷售權(quán)限，提升網(wǎng)購藥品的可及性。2017年國家先后取消了藥品網(wǎng)絡(luò)交易A、B、C證審批，并在新修訂的《藥品管理法》中為藥品網(wǎng)絡(luò)交易賦予了法律地位。下一步，應(yīng)開展處方藥網(wǎng)絡(luò)交易試點，允許具有資質(zhì)的大型連鎖藥店通過互聯(lián)網(wǎng)為可出具醫(yī)師處方的個人消費者提供藥品服務(wù)，并適時擴大到所有藥品零售企業(yè)。（2）放開醫(yī)保網(wǎng)上支付權(quán)限，提升網(wǎng)購藥品的可負擔性。醫(yī)保能否實現(xiàn)網(wǎng)上支付直接關(guān)系到消費者的購買意愿。目前，已有廣州、武漢、杭州、沈陽等部分城市開展了醫(yī)保網(wǎng)上支付試點[20-23]。下一步，可由政府或者第三方機構(gòu)搭建對接互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、網(wǎng)上藥店、醫(yī)保支付系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺的統(tǒng)一平臺，探索開展多種形式的醫(yī)保網(wǎng)上支付。

3.2 治理工具優(yōu)化：實現(xiàn)多工具的靈活轉(zhuǎn)化

敏捷治理主張彈性治理，根據(jù)市場發(fā)展形勢綜合采用多種治理工具，這為解決藥品網(wǎng)絡(luò)交易的治理工具困境提供了思路。針對藥品網(wǎng)絡(luò)交易的正外部效應(yīng)，監(jiān)管者應(yīng)持包容態(tài)度，予以支持;針對藥品網(wǎng)絡(luò)交易可能產(chǎn)生的負外部效應(yīng)，監(jiān)管者應(yīng)持審慎態(tài)度，嚴格監(jiān)管。

第一，要對正外部效應(yīng)實行包容監(jiān)管。藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式在提高交易效率、降低交易成本、減少信息不對稱等方面存在正外部效應(yīng)。對此，有必要建立一套彈性的、可協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制，通過科學(xué)分析和利益權(quán)衡及時調(diào)整監(jiān)管尺度，為新興商業(yè)模式的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（1）實行分類監(jiān)管。準確把握法律法規(guī)政策，對違規(guī)行為按照不同情況予以區(qū)別處理，即對觸及藥品安全底線的違法行為，按照“四個最嚴”要求依法處理;對主觀非故意違規(guī)且危害后果輕微的，通過行政約談、批評教育、責令整改等措施，督促企業(yè)主動整改。（2）健全信息機制。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺，打破藥監(jiān)、衛(wèi)生、醫(yī)保、工信等各個部門的“信息壁壘”，消除“信息孤島”，形成多部門、多系統(tǒng)的信息共享，并且將涉及企業(yè)和社會公眾切身利益的相關(guān)信息及時向社會公布。（3）健全信用機制。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)市場信用體系，及時發(fā)現(xiàn)和掌握藥品網(wǎng)絡(luò)交易中出現(xiàn)的各種問題，逐步完善經(jīng)營企業(yè)和第三方平臺的信用檔案，對信用良好的企業(yè)實行貸款、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵其發(fā)展;對納入“黑名單”的企業(yè)實行重點檢查、嚴格處置，并開展聯(lián)合懲戒。

第二，要對負外部效應(yīng)實行審慎監(jiān)管。藥品網(wǎng)絡(luò)交易模式存在借由互聯(lián)網(wǎng)將原有藥品風險加以放大以及產(chǎn)生新的風險點的可能性。針對新興商業(yè)模式的潛在風險點，監(jiān)管部門須嚴格監(jiān)管，以減少負外部效應(yīng)。（1）加強線上線下一致性監(jiān)管，杜絕傳統(tǒng)風險借由互聯(lián)網(wǎng)擴散。監(jiān)管部門應(yīng)嚴格遵循《藥品管理法》《藥品流通監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，加強對從事網(wǎng)絡(luò)交易的藥品企業(yè)的監(jiān)督檢查。在線下，監(jiān)管部門可通過跟蹤檢查、飛行檢查、專項檢查等多種手段進行監(jiān)督，并聯(lián)合工信部門及時限制和切斷違法企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)交易端口;在線上，其可借助不良反應(yīng)監(jiān)測機制和消費者投訴舉報機制等及時發(fā)現(xiàn)問題，并反饋到實體企業(yè)所屬地方行政主管部門予以現(xiàn)場檢查和處置。（2）建立處方流轉(zhuǎn)機制和藥品追溯機制，避免新風險的產(chǎn)生。針對處方流轉(zhuǎn)風險，政府應(yīng)探索建立處方流轉(zhuǎn)機制，通過建立統(tǒng)一的處方流轉(zhuǎn)平臺，允許互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、網(wǎng)上藥店和患者接入，實現(xiàn)處方在線開具、上傳、查詢、審核等功能，以確保處方的真實性。針對醫(yī)保支付風險，政府應(yīng)探索建立藥品追溯機制，可按照疫苗監(jiān)管的方式為每單位藥品賦予獨一無二的監(jiān)管碼，實現(xiàn)從企業(yè)生產(chǎn)、流通到使用環(huán)節(jié)的全程追溯，以確保藥品的真實性。這樣既能有效防范偽劣藥品進入流通渠道，又能避免醫(yī)保套現(xiàn)的情形發(fā)生。

3.3 治理主體優(yōu)化：實現(xiàn)多主體的共同參與

敏捷治理強調(diào)回應(yīng)性治理，致力于讓更多的利益相關(guān)者參與治理，形成多元主體共治的利益平衡機制，這為解決藥品網(wǎng)絡(luò)交易的治理主體困境提供了思路。對此，監(jiān)管者既要正視監(jiān)管部門之間的利益博弈，建立跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動機制;也要重視政府、企業(yè)、社會之間的利益博弈，健全多元社會共治體系。

第一，要建立跨部門和跨區(qū)域聯(lián)動機制。傳統(tǒng)的“條塊分割”、各司其職的監(jiān)管體制雖然對產(chǎn)業(yè)監(jiān)管起到了積極作用，但對網(wǎng)絡(luò)交易表現(xiàn)出的外部效應(yīng)卻明顯不適應(yīng)。對此，筆者建議：（1）建立跨部門聯(lián)動機制。反思2018年發(fā)生的問題疫苗事件可知，多部門監(jiān)管如果沒有形成監(jiān)管合力，則容易產(chǎn)生監(jiān)管真空，引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，藥品網(wǎng)絡(luò)交易必須明確各部門監(jiān)管職責，即藥監(jiān)部門以藥品流通為重點，衛(wèi)生部門以醫(yī)療服務(wù)為重點，而醫(yī)保部門和工信部門則各自負責醫(yī)保基金和互聯(lián)網(wǎng)平臺的管理;同時，各部門還應(yīng)在上述分工格局的基礎(chǔ)上建立跨部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，以信息互通、人員互助、制度互聯(lián)為切入點，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系，以提升治理的一致性和連續(xù)性。（2）建立跨區(qū)域聯(lián)動機制。傳統(tǒng)的屬地管理模式以行政區(qū)域為界線，難以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)交易的跨區(qū)域活動。因此，有必要打破區(qū)域界線，探索建立跨區(qū)域聯(lián)動機制，在同一部門系統(tǒng)內(nèi)開展信息互通、線索共享、證據(jù)轉(zhuǎn)移、案件聯(lián)查等合作。建議率先在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟圈開展試點，并逐漸形成常態(tài)化聯(lián)防聯(lián)治機制。

第二，要健全政府、企業(yè)、社會共同參與機制。監(jiān)管方與被監(jiān)管方的雙向動態(tài)互動是保障監(jiān)管思路與創(chuàng)新相匹配的重要方式。因此，政府應(yīng)當將企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體的利益訴求納入到政策制定中來，以實現(xiàn)治理的回應(yīng)性。（1）增強企業(yè)自律能力，落實企業(yè)主體責任。經(jīng)營企業(yè)不僅需要遵章守紀，而且應(yīng)該建立一套風險防控機制，根據(jù)其對技術(shù)和市場的深刻了解，正確評估相關(guān)風險并及時反饋給監(jiān)管者，以協(xié)助后者制定合理的監(jiān)管措施;第三方平臺也應(yīng)加強對入駐平臺的企業(yè)資質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量把關(guān)，切實承擔起網(wǎng)絡(luò)市場的“看門人”作用。（2）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用。鼓勵醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會制定完善的自律規(guī)則，建立信息公開和信用機制，實施行業(yè)“黑名單”制度，健全糾紛解決機制，完善責任劃分機制，通過各種機制建設(shè)，真正實現(xiàn)行業(yè)自我監(jiān)督。（3）暢通社會公眾參與渠道。消費者是最具內(nèi)在動力的參與者。政府應(yīng)在立法層面健全公開征求意見機制，通過座談會、聽證會等形式廣納消費者意見，凝聚共識;在執(zhí)法層面健全投訴舉報機制，并面向社會招聘藥品安全監(jiān)督員，搭建政府和社會之間溝通的橋梁。

4 結(jié)語

黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[24]。藥品網(wǎng)絡(luò)交易為緩解人民群眾“看病貴”“看病難”起到了積極作用，但傳統(tǒng)監(jiān)管方式固有的單一性、僵硬性和滯后性并不適應(yīng)新興商業(yè)模式的治理和發(fā)展。為進一步優(yōu)化藥品網(wǎng)絡(luò)交易治理，有必要秉承敏捷治理理念，以更加積極的姿態(tài)介入市場，追求安全和效率的平衡;以更具彈性的工具應(yīng)對風險，實現(xiàn)包容和審慎的統(tǒng)一;以更為多元的主體參與治理，形成政府、企業(yè)、社會共同發(fā)力的格局。

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（收稿日期：2021-03-24 修回日期：2021-09-21）

（編輯：胡曉霖）