秦宇婷 李祥

摘? ?要

校園安全作為學(xué)校教育的一個重要問題，政策支持一直伴隨其發(fā)展。在界定校園安全范圍的基礎(chǔ)上，搜集、整理出中央層面46個相關(guān)政策，中小學(xué)校園安全治理制度經(jīng)過了積極探索階段（1990-2001年）、穩(wěn)步確立階段（2002-2009年）和全面發(fā)展階段（2010年至今）。分析政策內(nèi)容的同時，借鑒政策工具，探究校園安全治理在主體、內(nèi)容、手段和成效方面的特征，發(fā)現(xiàn)校園安全治理在主體合作、結(jié)果評價和研究視角等方面存在的問題，并針對性地提出新時期中小學(xué)校園安全治理法治化的路徑建議。

關(guān)鍵詞

校園安全? 治理制度? 政策工具? 法治化治理

中小學(xué)校園安全的保障是事關(guān)國家青少年發(fā)展的問題。近幾年校園欺凌、未成年人犯罪等校園安全相關(guān)的事故和討論不斷登上熱搜，引發(fā)社會各界對于現(xiàn)有“中小學(xué)校園安全”相關(guān)法律政策的熱議，凸顯出科學(xué)探索校園安全治理改革的必要性。國家很早就對此類問題給予了重視，1986年《義務(wù)教育法》已在校舍安全、從教人員資格等方面對學(xué)校安全預(yù)防措施和安全標(biāo)準制度提出要求，之后又有《未成年人保護法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》等法律法規(guī)對校園安全做出規(guī)定，2019年《全國人民代表大會社會建設(shè)委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》提出制定校園安全法的議案，“加大對相關(guān)法律法規(guī)政策的貫徹實施力度，切實保障未成年學(xué)生在校安全”。

教育學(xué)界對國內(nèi)外校園安全也有很多相關(guān)研究。有關(guān)我國校園安全治理的政策和立法建議研究中，程天君以校服、校餐、校車為例對我國校園安全管理問題提出綜合可行的政策建議[1]，還有對校園安全的隱性問題[2]、突發(fā)事件[3]、校園欺凌[4]等具體問題的治理研究;對國外校園安全治理問題的探討，如韓國校園暴力治理[5]、美國中小學(xué)治理[6]、西班牙校園安全政策[7]等研究，都傾向于對比國外校園安全治理的立法經(jīng)驗和取得成效的舉措，啟發(fā)我國校園安全治理新思路。

但總體來看，學(xué)界對中小學(xué)校園安全治理的研究缺少在制度方面的整體縱向研究，對于制度的落地成效和方向探索也不夠。校園安全的治理離不開法律政策的規(guī)范和指引，從高站位的制度發(fā)展角度研究校園安全治理至關(guān)重要。為更實際地尋求校園安全問題解決方法，搜集中央層面有關(guān)校園安全的政策，分析整合政策內(nèi)容，探究制度的發(fā)展歷程，并結(jié)合政策工具和政策內(nèi)容特點，總結(jié)校園安全治理現(xiàn)狀，立足現(xiàn)狀分析校園安全治理面臨的難題，從而探索出能切實幫助校園安全良性發(fā)展的有效路徑，以對未來校園安全治理趨向做出科學(xué)展望。

一、中小學(xué)校園安全治理制度的發(fā)展歷程

校園安全治理問題復(fù)雜性強，涉及問題種類多、群體面積大、責(zé)任相關(guān)方廣，為更全面準確地分析校園安全政策，首先要界定校園安全問題的范圍。《中國應(yīng)急教育與校園安全發(fā)展報告2018》指出校園安全事故包括暴力、欺凌、食品安全、設(shè)施安全等;另外，《教育法》等針對“學(xué)生的身心健康”有多項規(guī)定。因此將校園安全問題分為事故傷害類（自然災(zāi)害、踩踏燙傷等意外傷害）、衛(wèi)生安全類（校園欺凌、校車校舍等）和身心健康類（心理健康、青春期保護等）三大類問題。根據(jù)對校園安全的認識，用有效的內(nèi)容和標(biāo)題搜索方式，選擇相關(guān)度高的校園安全政策，探究中小學(xué)校園安全治理制度的發(fā)展歷程。

經(jīng)整理，滿足界定范圍的校園安全政策共有《中小學(xué)健康教育規(guī)范》《校車安全管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》等46個（見表1）。政策內(nèi)容涉及校園安全的事故傷害、衛(wèi)生安全、身心健康等多方面問題;發(fā)文形式包括國務(wù)院、教育部、公安部等部門單獨發(fā)文或多部門聯(lián)合發(fā)文多種形式;政策發(fā)文頻數(shù)在1990-2001年、2002-2009年、2010-2021年三個時期表現(xiàn)出不同的特點。

1.積極探索階段（1990-2001年）

在探索時期，我國教育法律體系中沒有明確“校園安全”概念，相關(guān)政策數(shù)量較少，中小學(xué)校園安全治理經(jīng)歷了從努力摸索到逐漸明晰的準備階段。1976-1985年是法制環(huán)境好轉(zhuǎn)的時期，為義務(wù)教育立法奠定了制度基礎(chǔ)[8]，1986年《義務(wù)教育法》的出臺首先在法律上規(guī)范了校園安全問題，但是包括《義務(wù)教育法》在內(nèi)，“校園安全”這一概念在我國法律政策的標(biāo)題和內(nèi)容中體現(xiàn)都不夠明確。1990年之后《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《學(xué)生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》等政策開始出現(xiàn)安全教育、環(huán)境衛(wèi)生、營養(yǎng)衛(wèi)生等規(guī)范條文;也分學(xué)段出臺了《幼兒園工作規(guī)程》《小學(xué)管理規(guī)程》，根據(jù)不同學(xué)齡學(xué)生的身心發(fā)展特點，規(guī)定了更有針對性的校園安全治理內(nèi)容。

此階段有關(guān)校園安全治理的制度整體不夠成熟，政策制定參與主體單一。改革開放后教育體系進行重塑，國家整體處在教育摸索的初期，沒有足夠的治理經(jīng)驗，影響對政策前瞻性的準確把握，政策制定更多是對當(dāng)前社會背景下具體問題出現(xiàn)后的事后補救，滯后的同時對于問題的規(guī)范和解決規(guī)定也不夠全面;且處在此階段的《教育法》《未成年人保護法》等法律也只是間接提及某些方面的校園安全問題，缺少高位法總體引領(lǐng)。校園安全政策多為教育部牽頭制定，其他部門發(fā)文和多部門聯(lián)合發(fā)文的跟進腳步也較慢。雖然校園安全法制不夠成熟且高位法缺位，但校園安全制度并不處于空白狀態(tài)，中央層面仍然圍繞校園安全治理進行了積極的探索和嘗試，發(fā)布了10個相關(guān)政策，引領(lǐng)并推動了政府和社會各界對校園安全治理的重視。

2.穩(wěn)步確立階段（2002-2009年）

經(jīng)過發(fā)展節(jié)奏起伏較大的積極探索階段，“校園安全”被明確提出，2002-2009年校園安全政策開始進入發(fā)展較穩(wěn)定的時期。以2002年教育部發(fā)布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》和教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》為標(biāo)志，校園安全政策發(fā)文開始更加明確化、形式更加多樣化。2006年，“校園安全”被首次寫入《義務(wù)教育法》，同年，教育部發(fā)布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第一次在標(biāo)題中直接體現(xiàn)“校園安全治理”，問題內(nèi)容較全面、可實施性更強，校園安全與校園安全治理明確進入法制領(lǐng)域。

在此基礎(chǔ)上，2003年《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》從“建立完善的安全管理制度”“加強安全教育”“建立應(yīng)對各類突發(fā)事件的工作預(yù)案”等方面，提出與“認真貫徹落實有關(guān)校園安全的法律及規(guī)定”宏觀要求相呼應(yīng)的具體要求，中小學(xué)校園安全治理開始走向更具專業(yè)性和比較系統(tǒng)的法治化方向，校園安全治理法治化呈穩(wěn)步推進形態(tài)。

3.全面發(fā)展階段（2010-2021年）

2010年教育部發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，其戰(zhàn)略主題強調(diào)“加強心理健康教育，促進學(xué)生身心健康”和“重視安全教育、生命教育、國防教育、可持續(xù)發(fā)展教育”，對于其他校園安全政策的制定，起到綱領(lǐng)性的指引作用。針對當(dāng)前社會面臨的校車安全問題或地震、火災(zāi)類突然災(zāi)害等問題，國務(wù)院、教育部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等其他部門紛紛發(fā)布《校車安全管理條例》《中小學(xué)幼兒園應(yīng)急疏散演練指南》《中小學(xué)校設(shè)計規(guī)范》等政策，使校園安全防治更加具體，問題的治理開始有專門部門的互動配合。

在此時期，中央層面關(guān)于校園安全治理的政策有22個，數(shù)量比前兩個時期有顯著增加，占整個發(fā)展過程的政策總量將近一半。其中，多部門聯(lián)合發(fā)文占此時期所有政策的一半以上，其他政策均勻分布在國務(wù)院、教育部和其他部門，多部門聯(lián)合發(fā)文形式開始占主要地位（見表2）。在體現(xiàn)出校園安全治理問題本身更加復(fù)雜、引起各部門對校園安全更廣泛關(guān)注的同時，也反映出部門合作意識的增強。校園安全政策在問題規(guī)范、數(shù)量保證、部門協(xié)作等方面多向發(fā)展，中小學(xué)校園安全治理體系相對更加成熟。

表 2? 不同發(fā)展時期具體情況統(tǒng)計表

二、中小學(xué)校園安全治理法治化的基本特征

在不同時期，校園安全制度表現(xiàn)出與社會背景相適應(yīng)的特征，在期望教育立法布局由碎片化向體系化轉(zhuǎn)變、內(nèi)容由粗放型向精細型轉(zhuǎn)變的發(fā)展路徑下[9]，中小學(xué)校園安全治理制度的發(fā)展歷程也體現(xiàn)出法治化的總體特征。教育政策工具是政府賴以推行政策的方法或手段[10]，為分析校園安全政策的內(nèi)容和實施特征，借鑒Schneider和Ingram的政策工具理論[11]，將校園安全政策分為權(quán)威型（懲罰、禁止等）、激勵型（資金補貼、政策扶持等）、能力建設(shè)型（安全教育、能力培訓(xùn)等）、象征和勸誡型（政策宣傳、氛圍建設(shè)等）和互動學(xué)習(xí)型（部門協(xié)作、過程監(jiān)督等）五大類（見表3）。在法治化前提下，結(jié)合政策工具，分析中小學(xué)校園安全治理在參與主體、治理內(nèi)容、治理手段和治理成效上的基本特征。

1.中小學(xué)校園安全治理多元參與

治理不同于管理，各主體間權(quán)力運行不是自上而下的模式，更多是一種上下互動的協(xié)作伙伴關(guān)系[12]。因而校園安全治理的利益相關(guān)者涉及范圍很廣[13]，包括立法部門、行政部門、學(xué)校、教師、學(xué)生等直接參與主體和家庭、社區(qū)、其他社會團體等協(xié)助主體。所有校園安全政策中，教育部之外國務(wù)院、其他部門和多部門聯(lián)合發(fā)文占一半以上;政策工具中互動學(xué)習(xí)型工具數(shù)量最多，此類工具強調(diào)政府部門和其他社會團體在治理過程中的合作性，這些特點間接體現(xiàn)出校園安全治理參與主體的多元化。治理主體多元的屬性一方面反映出政府、社會對校園安全更普遍的重視，推動了校園安全治理過程需要得到各主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、高效溝通對接、群策群力、主動合作的發(fā)展趨勢;另一方面，各主體分別用強制規(guī)范、政策激勵、宣傳教育等多種工具共同參與校園安全治理過程時，難免會出現(xiàn)職能界限不清、權(quán)利交叉等妨礙校園安全防治有效進行的問題，要求多主體合作時須在責(zé)權(quán)明確的規(guī)范前提下，互相學(xué)習(xí)、監(jiān)督和評價。

2.中小學(xué)校園安全治理復(fù)雜性強

中小學(xué)校園安全治理的復(fù)雜性分別體現(xiàn)在問題源頭盤根錯節(jié)、問題種類復(fù)雜多樣和政策工具綜合使用等方面。據(jù)《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，除高中階段在校學(xué)生有少量下降外，中小學(xué)其他階段在校學(xué)生都有較多增加，中小學(xué)在校生共1.90億[14]。龐大的中小學(xué)生群體決定了校園安全治理事關(guān)社會發(fā)展的穩(wěn)定，在相互作用下，校園安全問題的產(chǎn)生又與社會發(fā)展息息相關(guān)，社會政治、經(jīng)濟、文化等因素共同作用于校園安全，尋找治理源頭必須權(quán)衡多方要素;校園安全問題種類復(fù)雜，問題數(shù)量超過政策總數(shù)的一倍（見表2），每個政策普遍包含多種校園安全問題的治理，每種校園安全問題又有多個政策給以規(guī)范，目前從單方面厘清校園安全問題較難;校園安全政策工具雖有偏重，但在治理過程中，權(quán)威型、激勵型等五種工具全部得到了應(yīng)用（見表3），安全治理在多主體參與的同時，各主體又用到多工具，為做到雜中有序，保證多主體在治理過程的合力而不是“隨意”參與，協(xié)調(diào)運用各種復(fù)雜工具至關(guān)重要。

3.中小學(xué)校園安全治理偏重預(yù)防

校園安全治理需要一種風(fēng)險預(yù)防性，風(fēng)險預(yù)防的目標(biāo)在于盡可能降低風(fēng)險發(fā)生的概率[15]。校園安全治理政策工具在教育、法治和經(jīng)濟等方面都體現(xiàn)出對事前預(yù)防的重視。在政策工具使用中，能力建設(shè)型工具最多，此類工具重點是對學(xué)生進行安全教育以及對校長、教師、家長或其他相關(guān)人員的安全技能和監(jiān)督管理方面的能力培訓(xùn)，加大安全教育的普及能讓校園安全相關(guān)主體做到心中有數(shù)，防患于未然。其次分別是權(quán)威型工具、象征及勸誡型工具，權(quán)威型工具作用于預(yù)防階段的責(zé)任命令和標(biāo)準規(guī)范，象征及勸誡型工具包括政府對于校園安全政策的宣傳和環(huán)境氛圍的建設(shè)，二者在法治方面起到硬性強制和軟性宣傳相結(jié)合的作用。激勵型工具最少，此類工具偏向于在政策扶持、獎金補貼等經(jīng)濟手段上引導(dǎo)、鼓勵相關(guān)主體的預(yù)防重視，為當(dāng)前存在或有可能發(fā)生的校園安全事故做好充分準備。

4.中小學(xué)校園安全治理不穩(wěn)定

校園安全治理的理論體系在不斷完善和突破，政策發(fā)文在數(shù)量和質(zhì)量上都在促進校園安全法治體系日趨完善，然而在校園安全治理的實踐成效方面，不同問題收效不一。在校舍安全方面，教育部發(fā)布的《中等職業(yè)學(xué)校（機構(gòu)）校舍情況（總計）》顯示近五年的危房數(shù)據(jù)都在逐年減少[16]，體現(xiàn)出《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于建立中小學(xué)校舍安全保障長效機制意見的通知》等有關(guān)校舍安全的政策在實踐中得到了善治;而與2016年相比，2017年校園設(shè)施安全事故有所增加，2017年校園設(shè)施安全事故的主要類型是生活設(shè)施安全事故與校車安全事故[17]，早在2012年國務(wù)院已發(fā)布《校車安全管理條例》，隨后又有《教育部等20部門分布關(guān)于貫徹落實〈校車安全管理條例〉進一步加強校車安全管理工作的通知》對于此條例的進一步解讀和強調(diào)，反映出政策內(nèi)容制定或政策落實等環(huán)節(jié)有待改進的問題。

三、中小學(xué)校園安全依法治理的難題

校園安全治理在不同發(fā)展階段需要解決的主要矛盾不同，在向好發(fā)展的同時，面對新時期政治、經(jīng)濟等多方位發(fā)展要素的轉(zhuǎn)變，校園安全問題根源和構(gòu)成因素也在發(fā)展變化。在新時期發(fā)展背景下，亟須分析中小學(xué)校園安全治理面臨的主要難題，從而針對性地尋求改進對策。

1.多元主體缺少有效協(xié)調(diào)機制

校園安全本身的綜合性決定了涉及的多主體會直接或間接參與治理，隨著校園安全問題越來越復(fù)雜，對各部門解決問題的能力和合作機制的建立也提出了更高的要求。雖然現(xiàn)在多部門聯(lián)合發(fā)文且部門合作參與安全治理已經(jīng)占主要地位，但是不同問題的治理成效參差不齊，在政府部門協(xié)同參與治理過程中，存在問題覺知滯后、行政效率低下、職能劃分不明、信息溝通不暢、協(xié)調(diào)成本較高等問題。學(xué)校和社會團體等對政策傳達的接受度不足，配合執(zhí)行完成度較低。主體間的合作需要建立有效的協(xié)調(diào)機制。

2.教育手段實施效果較難評價

校園安全治理貫穿問題的預(yù)防發(fā)現(xiàn)、措施實施、指導(dǎo)監(jiān)督和反饋評估等各個階段，對于防范化解事故風(fēng)險，平時做好風(fēng)險預(yù)防工作代價最小，尤其是教育手段。然而目前僅有《2006年全國中小學(xué)安全形勢分析報告》對校園安全治理成效做出過統(tǒng)計評價，安全治理缺少配套的評價方案。安全教育等能力建設(shè)型工具使用最多，但是安全教育的大力規(guī)范普及也只停留在預(yù)防階段，政策內(nèi)容的責(zé)任評價部分沒有專門針對安全教育提出強制性或標(biāo)準類的要求，學(xué)校、教師、家長等在實施安全教育時也缺少規(guī)范指導(dǎo)和硬性要求。教育過程的監(jiān)督和結(jié)果的評估較難落實，反饋情況的不足會導(dǎo)致安全教育的效果很難保障，甚至可能被邊緣化為“口號”。

3.問題研究視角缺乏整體性

中小學(xué)校園安全治理逐漸更具針對性，除《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》外，其他相關(guān)政策大都側(cè)重具體某方面的問題，能促進高效率的專事專干的發(fā)展。但問題的整體性研究能反應(yīng)問題立意的高度，攻破部分最終是為了整體問題的解決。目前我國缺少基于整體視角的校園安全政策，更沒有“校園安全法”在更高層級上對校園安全的地位和規(guī)范做出總體規(guī)定，使得校園安全治理過程和結(jié)果沒有足夠堅定和統(tǒng)一的目標(biāo)，校園安全治理體系缺乏整體性。

四、中小學(xué)校園安全治理法治化的路徑

1.加強部門協(xié)作，推進效力更高的相關(guān)法律出臺

校園安全治理主體的多元性是對部門合作能力的考驗，只靠部門之間的主動協(xié)作意愿無法普遍保證問題的高效解決，校園安全治理需要整體性站位的政策或法律提供統(tǒng)一的標(biāo)準和方向。然而目前我國教育法律在國家法律體系中不具有獨立法律部門的地位[18]，教育法律體系缺乏整體設(shè)計。為定位校園安全的重要性和治理規(guī)范，迫切需要加快“校園安全法”的制定和出臺，以對校園安全治理形成強有力的法律支撐。另外，在鼓勵各部門積極參與的同時，也要建立部門相應(yīng)的系統(tǒng)機制，以形成更有保障的治理體系。例如完善的校園警務(wù)制度能夠提高學(xué)校校園安全治理水平[19]。

2.團結(jié)社會團體，借力學(xué)界前沿研究運籌帷幄

參照布郎芬布倫納的生態(tài)系統(tǒng)理論環(huán)境系統(tǒng)的外層系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)[20]，社會背景在動態(tài)變化，學(xué)生、教師、學(xué)校也都會潛移默化地受到大環(huán)境的影響，校園安全治理既要強調(diào)直接參與主體的合作，也不能忽視社區(qū)、媒體、教育學(xué)界等間接相關(guān)的社會團體的作用。家庭、社區(qū)是學(xué)生在學(xué)校之外距離最近的群體，社區(qū)或家校聯(lián)合可以通過寓教于樂的方式定期開展安全教育培訓(xùn)活動;新時期背景下，新媒體與日常生活聯(lián)系愈加緊密，重視利用新媒體創(chuàng)新治理校園安全[21]，在實際應(yīng)用中探究二者更加契合的治理方式;教育學(xué)界對于校園安全的研究材料來源于實踐調(diào)查、科學(xué)理論和法律政策等，研究結(jié)論具有前瞻性、引領(lǐng)性，校園安全制度是學(xué)界研究材料的同時，也應(yīng)借力學(xué)界研究，提前把握問題發(fā)展方向、設(shè)置解決預(yù)案。

3.運用政策工具，將其嵌入校園安全治理全過程

政策工具也是治理手段的政策反映，根據(jù)具體問題和影響環(huán)境的不同，按具體情況將政策工具分類，使政策內(nèi)容和手段具有更好的適應(yīng)性，并且要發(fā)揮政策工具的功效，將其嵌入問題治理全過程。目前校園安全治理政策工具的使用更偏重教育培訓(xùn)、經(jīng)濟扶持、政策強制等預(yù)防階段的手段，過程監(jiān)督和結(jié)果評價等工具使用相對偏少。校園安全治理需要形成政策的制定、措施的實施和結(jié)果的反饋等一套完整的體系，在整個體系中，既要積極調(diào)動多種政策工具，也要結(jié)合具體問題和各類工具的特點平衡使用，做到措施有規(guī)范、有著落、有回應(yīng)。

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[作者：秦宇婷（1992-），女，山西長治人，貴州師范大學(xué)教育學(xué)院，碩士生;李祥（1981-），男，貴州遵義人，貴州師范大學(xué)教育學(xué)院，副院長，教授，博士。]

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