摘 要： 市域社會治理現(xiàn)代化作為新時(shí)代社會治理的發(fā)展趨勢，將會帶來新的社會效益和新的社會治理成果，也勢必引發(fā)一些新的問題。高質(zhì)量的地方立法將有助于社會治理發(fā)展水平取得新突破，為社會發(fā)展和文明進(jìn)步帶來新的契機(jī)。要抓住社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題和新機(jī)遇，協(xié)同發(fā)展地方立法和社會治理現(xiàn)代化，在踐行社會治理理念的同時(shí)把握好地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，彌補(bǔ)法律漏洞;加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，把應(yīng)對突出問題中面臨的壓力轉(zhuǎn)化為促進(jìn)發(fā)展的強(qiáng)大動力，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞： 市域社會治理;地方立法;協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.10

歡迎按以下方式引用：馬健.地方立法推動市域社會治理現(xiàn)代化的對策研究[J].克拉瑪依學(xué)刊，2021（4）73-79.

市域社會治理旨在維護(hù)社會秩序，化解市域社會矛盾、解決市域社會問題，推動和諧社會的進(jìn)一步發(fā)展，在整個(gè)社會治理體系的格局中有著舉足輕重的地位，是地方治理的重要組成部分。地方立法作為一種社會規(guī)范和社會治理的有效法律手段，必將為現(xiàn)代化治理帶來更多機(jī)遇。從實(shí)踐來看，地方立法的持續(xù)性推進(jìn)與市域社會治理之間協(xié)同發(fā)展仍存在一些問題，如何正確看待、理解和推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展，如何完善地方立法和運(yùn)用立法成果對社會治理產(chǎn)生更積極作用，仍然需要深入思考和探索。

一、價(jià)值導(dǎo)向：市域社會治理現(xiàn)代化與地方立法的耦合

（一）市域社會治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

從行政區(qū)域劃定的角度講，市域的范圍涵蓋了農(nóng)村區(qū)域以及城鎮(zhèn)區(qū)域，對于上述的行政治理區(qū)域可以稱之為市域。[1]市域社會治理突出了市級層面在社會治理中的重要作用，強(qiáng)調(diào)以市級為主導(dǎo)，營造出良好的社會秩序，形成“市領(lǐng)頭，區(qū)聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活運(yùn)轉(zhuǎn)”的市域社會治理體系，填補(bǔ)社會治理的漏洞，逐步完善自治、法治、德治相結(jié)合的善治格局。

（二）地方立法對市域社會治理現(xiàn)代化的促進(jìn)作用

地方立法對于推動市域社會治理現(xiàn)代化具有重要作用。首先，可以有效完善制度供給。社會的持續(xù)健康發(fā)展少不了配套的法律法規(guī)制度，法律制度的完備與否深刻影響著社會治理水平的高低。其次，可以為推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮制度保障功能。地方立法一方面可以有效維護(hù)社會公眾的公共利益和個(gè)人合法權(quán)益，另一方面又可以為社會治理主體提供必要的管理方式和手段，并為社會矛盾糾紛的解決提供方法。最后，可以因地、因時(shí)制宜，最大程度展現(xiàn)地方特色，提升社會整體幸福感。

（三）兩者耦合產(chǎn)生的動能效應(yīng)

地方立法是市域社會治理現(xiàn)代化的制度保障，市域社會治理現(xiàn)代化又是推動地方立法的內(nèi)在動因，兩者之間相互作用，協(xié)同推進(jìn)，能逐步凸顯出動能效應(yīng)。[2]

一是加快形成社會治理體制機(jī)制的形成，產(chǎn)生主動能。地方立法提供了有效的法律制度指引，從立法層面保障了社會治理的施行效果，保障了市域范圍內(nèi)的頂層規(guī)劃，是兩者交融形成的主要動能，也是推動社會治理水平提高必不可少的力量。不僅提升了社會的治理效率，節(jié)省了社會管理的人力、物力、財(cái)力，也使市域社會治理有了質(zhì)的提升，可操作顯著提升。

二是為政府“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”注入強(qiáng)化動能。政府在社會治理中的主要任務(wù)是把握治理方向，以全局眼光審視治理格局，調(diào)動各方的治理節(jié)奏，引領(lǐng)社會治理進(jìn)程。地方立法無疑是在為政府賦能，為政府推進(jìn)社會治理“添磚加瓦”;同時(shí)，地方立法和市域治理現(xiàn)代化的協(xié)同推進(jìn)與彼此交融為政府的治理方向、方式和行為提出了更深一步的考量。作為市域社會治理中的主體，政府尤其關(guān)注的是社會各方利益主體的各種實(shí)際需求和矛盾糾紛的化解，協(xié)調(diào)各方的利益和需求也是社會治理的重要一環(huán)，是社會治理健康、持續(xù)、穩(wěn)定推進(jìn)的重要因素。因此，兩者耦合成為這個(gè)新動能的“發(fā)源地”和政府治理效能的“推進(jìn)器”。

三是政府和公眾合作產(chǎn)生社會治理的凝聚動能。市域社會治理中的社會強(qiáng)調(diào)的是市域范圍內(nèi)涵蓋各個(gè)方面各類事物的總和，市域社會治理中的治理則強(qiáng)調(diào)對區(qū)域范圍內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)、文化活動的管理行為。治理不僅是擁有治理職責(zé)的政府以及各種擁有管理職權(quán)的工作人員的管理活動，也是社會普通公眾的一種社會義務(wù)，包括像居委會、村委會等具有服務(wù)性質(zhì)的基層自治組織。地方立法不斷推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，在兩者相互作用、深度融合的趨勢下，政府、公民、社會組織共同舉策，共同聚力，形成社會治理合力，逐漸在基層治理中搭建起共治、共商、共享的社會治理格局。

二、問題分析：地方立法在推動市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的障礙

（一）市域社會治理理念與實(shí)踐未能有效銜接

新時(shí)代催生新思想，新思想引領(lǐng)新征程;新實(shí)踐孕育新理論，新理論指導(dǎo)新發(fā)展。[3]進(jìn)入新時(shí)代，各種新的因素和概念不斷出現(xiàn)，新時(shí)代下市域社會治理現(xiàn)代化的步伐也在逐漸加快。但是學(xué)界和實(shí)務(wù)界對于治理理念的認(rèn)知尚未完全統(tǒng)一，現(xiàn)階段下的市域治理理念和治理走向仍然處于廣泛的社會研討之中，呈現(xiàn)出“百花齊放”的特點(diǎn)。在治理實(shí)踐中，基層治理是市域治理的一部分，但部分設(shè)區(qū)的市沒能精準(zhǔn)地認(rèn)識到市域治理不僅限于基層治理，遠(yuǎn)比基層治理的范圍更廣、更具有靈活性，擁有更好的治理方式和技術(shù)。因此，在實(shí)踐中對治理理念的籠統(tǒng)理解，使理念的運(yùn)用與實(shí)踐存在“嫌隙”，不能更好地結(jié)合起來，擴(kuò)大市域社會治理效果的廣度和深度，與市域社會治理的最終目標(biāo)是相背離的。

在目前市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，科學(xué)立法理念需要繼續(xù)加強(qiáng)，同立法實(shí)踐緊密結(jié)合。第一，地方性法規(guī)的編制過程并沒有完全貫徹科學(xué)立法理念。立法規(guī)劃的編制權(quán)是一項(xiàng)準(zhǔn)立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》等法律規(guī)定的程序行使，但是在部分設(shè)區(qū)市的立法實(shí)踐中，地方立法規(guī)劃的確定往往是由主任會議通過，而根據(jù)法律規(guī)定主任會議并不具備這項(xiàng)職權(quán)。第二，地方立法中部門利益傾向仍然存在。制定地方性法規(guī)的目的并不僅僅是規(guī)范公民、法人及其他組織的行為，更重要的是規(guī)范和控制行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力的行為。但有些城市地方性法規(guī)給予政府部門相當(dāng)大的行政權(quán)以及處罰權(quán)，而對這些權(quán)力的規(guī)范行使卻疏于規(guī)定。第三，地方立法的評估往往不被重視，大多數(shù)的地方性法規(guī)中并沒有體現(xiàn)事先評估、定期評估、事后評估的規(guī)定，這也是缺乏科學(xué)立法理念，與實(shí)踐脫節(jié)的表現(xiàn)。

（二）地方專屬立法領(lǐng)域尚不完善

《立法法》修改后賦予設(shè)區(qū)的市關(guān)于特定事項(xiàng)的地方立法權(quán)，在“放權(quán)”基礎(chǔ)上充分調(diào)動了地方積極性，擴(kuò)大了地方進(jìn)行社會治理的管轄權(quán)限，對于推動社會主義法治建設(shè)，完善中國特色社會主義法律體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但當(dāng)前，地方立法權(quán)的行使依舊存在幾個(gè)突出問題：

1.地方城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法界限不明。設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法的界限不明主要是指：設(shè)區(qū)的市城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法事項(xiàng)之間的邊界模糊、范圍不明。[4]具體來說，就是指設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法時(shí)，具體哪些事項(xiàng)可以立法，立法邊界和底線在何處。這涉及到地方立法主體的合法性問題，即要具有立法事項(xiàng)的主體資格，不得超越主體立法權(quán)限，也反映了地方對立法權(quán)力的訴求與渴望。在《立法法》修改的過程中，官方強(qiáng)調(diào)對其范圍的理解應(yīng)該采取從寬原則，包括在《立法法》修改案的審議報(bào)告中法律委員會也認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等內(nèi)容?！盵5]但從實(shí)踐來看社會治理主要是集中于市容市貌等傳統(tǒng)領(lǐng)域，因此設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行立法工作中，地方立法機(jī)關(guān)往往普遍追求立法安全，保證立法的合法性，不敢越雷池半步，也無法就事項(xiàng)范圍模糊或邊界模棱兩可的領(lǐng)域作出肯定的、確切的合法性判別。

2.地方歷史文化保護(hù)領(lǐng)域立法受冷遇。盡管《立法法》授予地方在城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面的立法權(quán)，但從現(xiàn)有的地方立法實(shí)踐來看，立法事項(xiàng)主要集中于市容環(huán)境和文明衛(wèi)生，大體是由城市行政管理機(jī)構(gòu)在主導(dǎo)地方立法。筆者通過對法規(guī)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)事項(xiàng)中398件地方性法規(guī)的分類，其中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理207件、環(huán)境保護(hù)134件、歷史文化保護(hù)54件，此外還有3件議事規(guī)則類法規(guī)。[6]由此可見，相較于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法，歷史文化保護(hù)立法明顯冷清的多。

另外，地方立法應(yīng)該從突出地方法律的“地方性知識”這一價(jià)值核心出發(fā)，歷史文化保護(hù)的立法現(xiàn)狀顯然差強(qiáng)人意。與城鄉(xiāng)建設(shè)管理和環(huán)境保護(hù)不同，歷史文化具有高度的地方識別性，有著明顯的地方特色，絕無雷同，歷史文化保護(hù)的立法可以更好地闡釋和彰顯“地方性知識”這一法律特質(zhì)，[7]特別是在千城一面乃至鄉(xiāng)村同質(zhì)化日益嚴(yán)重的背景下，保護(hù)各地獨(dú)有的歷史文化就顯得尤其重要。

3.地方環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法質(zhì)量低下。一是作為下位法的地方環(huán)境保護(hù)立法與上位法之間存在重復(fù)現(xiàn)象。下位法應(yīng)當(dāng)在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)對其進(jìn)行細(xì)化，不應(yīng)超越上位法的邊界或者進(jìn)行重復(fù)規(guī)定。例如，《佛山市機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排氣污染防治條例》作為下位法與其上位法《廣東省機(jī)動車排氣污染防治條例》之間就存在大量重復(fù)和相同的規(guī)定。[8]

二是不同市域地方環(huán)境保護(hù)立法法律文件存在雷同現(xiàn)象。以四川省為例，其省域范圍內(nèi)的眉山、廣元兩個(gè)城市先后進(jìn)行了有關(guān)地方飲用水水源保護(hù)方面的立法，但是不同立法主體制定的不同法律文件，章節(jié)設(shè)置以及內(nèi)容表述幾乎相同。有學(xué)者就曾指出基于地方治理的需要進(jìn)行立法并不要求完全創(chuàng)新，但需根據(jù)本地的實(shí)際情況因地制宜制定，對上位法和兄弟城市照搬照抄的做法，會使其本地特色根本性喪失，造成立法質(zhì)量低下，解決本地實(shí)際問題的針對性也無法體現(xiàn)。[9]

（三）立法機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)有待完善

立法機(jī)構(gòu)的完善與立法隊(duì)伍的優(yōu)化是保障地方立法成效的前提和基礎(chǔ)條件?！读⒎ǚā穼⑾碛械胤搅⒎?quán)的市從49個(gè)擴(kuò)大到284個(gè)，但從當(dāng)前的實(shí)際情況看，部分設(shè)區(qū)的市仍然存在立法機(jī)構(gòu)不健全、立法隊(duì)伍薄弱等問題。

《立法法》修改為設(shè)區(qū)的市充分賦權(quán)并給予高度關(guān)注，在政策的支持下設(shè)區(qū)的市不斷加快立法機(jī)構(gòu)的建設(shè)步伐和制度機(jī)制的完善。設(shè)區(qū)的市人大法律委員會、人大常委會法制工作委員會均是為推進(jìn)地方立法而設(shè)立，雖然經(jīng)過幾年的發(fā)展，其人員配備、立法經(jīng)驗(yàn)都得到較大提高，但其在立法理論以及實(shí)踐方面仍有欠缺。立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅系統(tǒng)的復(fù)雜工程，地方立法更是貼近基層，立法結(jié)果將直接影響社會治理的成效，制度創(chuàng)設(shè)需要立法機(jī)構(gòu)形成健全的機(jī)制才能保障立法質(zhì)量。例如立法中的調(diào)研、立項(xiàng)、評估、論證、公開、起草、協(xié)商、聽證、審議、表決、備案、報(bào)批、公布等機(jī)制缺一不可。[10]基于此，地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該建設(shè)更加完善的立法制度，突出程序先導(dǎo)在健全立法程序規(guī)范的前提下再制定實(shí)體法規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)配套立法，針對立法機(jī)制制定專項(xiàng)的立項(xiàng)、評估、聽證、審議等規(guī)則。

立法工作隊(duì)伍的法學(xué)素養(yǎng)和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)決定了地方立法技術(shù)的水平。立法工作經(jīng)驗(yàn)和法學(xué)素養(yǎng)是選拔和培育立法人才隊(duì)伍的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是目前地方立法仍然面臨人才匱乏的局面。由于地方人大特別是設(shè)區(qū)的市人大在引進(jìn)立法工作人員時(shí)往往偏重其政治素養(yǎng)，專業(yè)素養(yǎng)缺乏重視，導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)工作人員構(gòu)成不合理、立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)立法前期的論證、聽證階段也缺乏社會多方主體的參與，最終使立法質(zhì)量偏低。即使當(dāng)前地方人大的立法機(jī)構(gòu)工作人員在實(shí)踐中不斷積累起立法經(jīng)驗(yàn)，能夠在大方向上準(zhǔn)確把握立法原則，不會引發(fā)嚴(yán)重的立法錯誤，但由于缺乏長期系統(tǒng)專業(yè)法學(xué)知識的學(xué)習(xí)，陷入“本本主義”“拿來主義”的窠臼往往也是無法避免的，因此容易發(fā)生沖突立法、照搬照抄、重復(fù)立法等現(xiàn)象，這在浪費(fèi)地方立法資源的同時(shí)，還會引發(fā)民眾對地方立法的信任危機(jī)。

三、策略把握：市域社會治理現(xiàn)代化視域下的立法推進(jìn)路徑

（一）踐行社會治理理念，完善社會治理機(jī)制

理念是行動的先導(dǎo)，社會治理的實(shí)踐需要一定的理念來引領(lǐng)，地方立法也不例外。踐行什么樣的立法理念在一定程度上決定了立法的實(shí)施效果，地方立法推動市域社會治理現(xiàn)代化就是要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，團(tuán)結(jié)廣大社會力量，探索有效治理路徑，化解市域社會矛盾，解決市域社會問題。[11]因此，市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方立法的制度保障作用要得到更好的發(fā)揮，必須堅(jiān)持多維度治理理念與立法過程的充分融合。

一是立法堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法方向。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在立法中始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，堅(jiān)決維護(hù)黨的權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到社會治理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，不斷推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。在市域社會治理中加強(qiáng)黨對立法的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是由我國當(dāng)前的政治體制決定的，也是基于歷史與國情的選擇。

二是立法堅(jiān)持以人為本，發(fā)揮民眾“智囊團(tuán)”的作用。在地方立法中以人為本要體現(xiàn)立法依靠人民、立法為了人民、立法成果由人民共享的理念。人民群眾是社會治理的主體，也是我國推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的“動力因素”。地方立法過程中要堅(jiān)持貫徹落實(shí)民本思想，廣泛了解群眾意見和建議，調(diào)動人民群眾參與立法意見征集的積極性，激發(fā)起參與社會治理的活力，群策群力，有效反映民意，集中民智，體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性。

三是立法堅(jiān)持多元主體協(xié)同，匯聚多方力量。地方立法要充分考慮社會多元主體之間的協(xié)同功能，重視不同治理主體之間的功能融合，以實(shí)現(xiàn)主體間關(guān)系功能的優(yōu)化。同時(shí)，明確社會各主體的職責(zé)，正確賦予其社會責(zé)任，整合社會力量，但要避免各主體功能和資源的簡單相加，保障整合的結(jié)果是形成“你中有我，我中有你”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理效果的“乘數(shù)效應(yīng)”，以推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

四是立法堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動，激發(fā)社會治理活力。創(chuàng)新為社會各項(xiàng)工作提供源源不斷的動力，進(jìn)行地方立法時(shí)要秉持創(chuàng)新思維，為立法融入新元素，創(chuàng)新立法手段，開拓新思路。進(jìn)入新時(shí)代，地方立法在順應(yīng)社會發(fā)展潮流的前提下，要把互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技化元素創(chuàng)造性地同立法緊密結(jié)合起來，用創(chuàng)新理念加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化。

（二）狠抓立法漏洞，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

當(dāng)前，在重點(diǎn)領(lǐng)域立法上面臨的困境，阻礙了地方立法的進(jìn)程，需要相關(guān)立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門采取相應(yīng)措施。

1.加快推動全國人大常委會的立法解釋工作。根據(jù)《立法法》，相關(guān)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確其具體含義的，由全國人大常委會行使法律解釋權(quán)。例如，針對在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域界限不明的問題，最直接的方式就是通過全國人大常委會進(jìn)行立法解釋，以限定該領(lǐng)域立法的適應(yīng)范圍，為地方立法提供依據(jù)。在實(shí)踐中，可以由全國人大常委會直接行使解釋權(quán)，出臺專門的解釋，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵進(jìn)行界定，明確其具體范圍;也可以由地方人大常委會依照法定程序進(jìn)行上報(bào)，由省級人大常委會針對具體立法事項(xiàng)提請全國人大常委會進(jìn)行解釋或者針對具體立法事項(xiàng)向全國人大常委會法工委進(jìn)行詢問。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)。歷史文化保護(hù)立法的缺口限制了地方立法的進(jìn)程，也阻礙了市域社會治理的成效。在加強(qiáng)歷史文化保護(hù)立法上，主要通過兩個(gè)方面：一是完善上位法的制定。2015年《立法法》修改之前，已有26個(gè)省份制定了歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)，內(nèi)容涉及申報(bào)、確定、保護(hù)、責(zé)任等幾個(gè)部分。但是各地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、范圍不盡相同，個(gè)別地方立法中使用的術(shù)語、概念也存在不清晰的情形。尤其是在現(xiàn)有歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法上，絕大部分都是由當(dāng)?shù)卣块T提出，國家層面的法律法規(guī)較少。因此要加強(qiáng)國家層面法律法規(guī)的制定完善，一方面為地方立法提供立法依據(jù)，另一方面也可以糾正地方立法中規(guī)定冗雜、內(nèi)容不清問題。二是要提高地方立法的數(shù)量和質(zhì)量，質(zhì)量為主，數(shù)量為輔?，F(xiàn)行的地方有關(guān)歷史文化保護(hù)的立法數(shù)量不多且側(cè)重于歷史古跡管理，個(gè)別地方歷史文化保護(hù)立法中法律責(zé)任的規(guī)定占了較大篇幅，有以“保護(hù)”為名行“以罰代管”之嫌，立法利益導(dǎo)向突出。因此在地方立法上，要在擴(kuò)大歷史文化保護(hù)立法數(shù)量的同時(shí)，加大對立法質(zhì)量的評估以及適用性的提高，保證地方立法行之有效。

3.完善立法機(jī)關(guān)事后審查?！读⒎ǚā返馁x權(quán)下設(shè)區(qū)的市有了較為充分的專屬立法權(quán)，但是實(shí)踐層面的賦權(quán)也不能避免立法存在瑕疵。[12]省級人大可行使法律規(guī)定的立法監(jiān)督權(quán)，即省級人大有權(quán)改變或者撤銷設(shè)區(qū)的市制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);同時(shí)省級人大常委會應(yīng)當(dāng)對設(shè)區(qū)的市報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市能夠按照《立法法》的規(guī)定行使相關(guān)立法權(quán)限，但也存在個(gè)別設(shè)區(qū)的市報(bào)批申請的法規(guī)草案中，出現(xiàn)違反《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的情況。因此，為規(guī)避地方立法突破《立法法》第72條限定的立法權(quán)限范圍，省級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督和備案審查?？偠灾霞壛⒎C(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖潞髮彶槟軌虼偈乖O(shè)區(qū)的市慎重行使自己的立法權(quán)限，保障地方立法的質(zhì)量，更好發(fā)揮地方立法在推動市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程的作用。

（三）加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善立法人才隊(duì)伍

地方立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置是推進(jìn)地方立法的組織保障。我國設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)構(gòu)在2015年《立法法》修改后開始增加，經(jīng)過幾年的不斷發(fā)展，地方立法機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置和人員配置不斷趨于完善，但是隨著社會發(fā)展節(jié)奏的加快，社會治理中新的問題不斷涌現(xiàn)，有的地方立法機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范問題開始出現(xiàn)，部門功能定位模糊，部門間的聯(lián)系被切割，無法形成有機(jī)的協(xié)作與互動。因此，在立法機(jī)構(gòu)的優(yōu)化建設(shè)上，要在完善機(jī)構(gòu)硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，重新審視并明確不同部門的分工與職責(zé)，優(yōu)化各個(gè)部門之間業(yè)務(wù)對接和關(guān)系協(xié)調(diào)的機(jī)制，簡化流程，提高效率。

設(shè)區(qū)的市立法人才隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)由立法者、立法工作人員、第三方立法參與者等主體共同構(gòu)成，為地方立法提供必要的人力資源保障。[13]地方立法的關(guān)鍵在人，立法質(zhì)量、立法人才隊(duì)伍和立法人才素養(yǎng)三者之間有著極其重要的相關(guān)性，尤其是立法者的政治素養(yǎng)和專業(yè)能力在一定程度上決定了立法人才隊(duì)伍的質(zhì)量。因此，要把立法人才隊(duì)伍建設(shè)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來抓，重點(diǎn)抓好人才的培養(yǎng)、引進(jìn)與配置使用，建立一支又紅又專、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、實(shí)踐能力強(qiáng)的高水平立法人才隊(duì)伍。

1.做好立法人才編制和配備。人才的編制和配備決定了立法機(jī)構(gòu)辦事效率。當(dāng)前，地方政府對人才的編制缺乏足夠的重視以及政策支持，在編制名額較少的情況下，基層立法人才承擔(dān)著較大的工作壓力以及生活壓力，人才聚集緩慢，導(dǎo)致了專業(yè)立法人才的流失。首先，地方立法機(jī)關(guān)以及地方政府應(yīng)當(dāng)共同舉策，在充分了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大人才編制或者內(nèi)部人才調(diào)整，統(tǒng)籌解決人才配置問題。其次，要擴(kuò)大多方面多專業(yè)人才的使用，結(jié)合立法人才需要知識面廣泛、復(fù)合型能力要求高的特點(diǎn)，立法人才編制除了法律專業(yè)人才需求以外，還應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、文化、社會管理等各個(gè)領(lǐng)域，使人才配備的結(jié)構(gòu)更為合理，更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和形勢的變化。

2.做好立法人才引進(jìn)。豐厚的待遇條件能快速填補(bǔ)地方人才的空缺，且引進(jìn)的人才往往具有較高的專業(yè)水平和實(shí)踐能力。因此，對于地方立法人才的巨大需求，加強(qiáng)人才引進(jìn)計(jì)劃是一個(gè)直接有效的捷徑。在實(shí)踐中可直接從律師、法學(xué)專家中選拔立法人才納入到隊(duì)伍中，加強(qiáng)立法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，解決立法力量薄弱的問題。當(dāng)然，人才引進(jìn)應(yīng)當(dāng)做好以下幾點(diǎn)：第一，人才引進(jìn)要遵循上級部門規(guī)定，不可肆意為之;第二，要因地制宜，充分了解本地所需人才情況，制定人才引進(jìn)計(jì)劃，保證人盡其才;第三，人才引進(jìn)要體現(xiàn)創(chuàng)新，要采取多元化方式、多元化渠道;第四，要充分體現(xiàn)政策優(yōu)勢，提高人才吸引力。

3.抓好立法人才培養(yǎng)。人才培養(yǎng)是促進(jìn)人才隊(duì)伍持續(xù)性發(fā)展的必要手段。人才培養(yǎng)主要體現(xiàn)在人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)目的以及人才培養(yǎng)計(jì)劃的設(shè)定上。首先要建立完善的人才培養(yǎng)機(jī)制。對立法人才進(jìn)行定期培訓(xùn)，不斷更新其知識結(jié)構(gòu)，尤其要注重立法人才的政治素質(zhì)與法治意識的培養(yǎng)，增強(qiáng)其實(shí)踐能力，有條件的還可以采取邀請專家講授、赴外學(xué)習(xí)交流等請進(jìn)來、送出去的方式進(jìn)行培養(yǎng)。其次是以老帶新，發(fā)揮榜樣作用。通過立法老專家的實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)帶動年輕立法人才的進(jìn)步，可以更快速地提高實(shí)踐能力和業(yè)務(wù)水平，更好適應(yīng)立法工作。最后是加強(qiáng)立法人才后備隊(duì)伍建設(shè)。立法人才隊(duì)伍需要不斷注入新鮮血液，法學(xué)院校以及黨校的法律人才都是重要的立法人才力量，要加強(qiáng)交流合作，共同建立聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會主義法治理念、法學(xué)知識教育以及實(shí)踐能力的養(yǎng)成，努力培養(yǎng)一支具有理想信念堅(jiān)定、品德優(yōu)良、知識豐富、本領(lǐng)過硬的立法后備人才隊(duì)伍，為立法提供源源不斷的人才儲備。

四、結(jié)語

市域社會治理現(xiàn)代化是新時(shí)代下推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、形成社會治理新格局、推動社會文明進(jìn)程的必由之路。地方立法完善了社會治理體系，為中國特色的社會治理之路提供了制度保障，使社會治理成效顯著，營造出全域下的美好社會秩序。從長遠(yuǎn)來看，社會文明的進(jìn)步將使市域社會治理提升到一個(gè)新的高度。

注釋：

①參見《立法法》第52條規(guī)定。

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