摘 要：? 國際發(fā)展援助是當(dāng)代國際關(guān)系的重要組成部分。當(dāng)前，國際體系的主導(dǎo)力量通過引領(lǐng)發(fā)展理念、掌握機(jī)構(gòu)權(quán)力等方式在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，而新興援助體的出現(xiàn)要求國際發(fā)展援助制度進(jìn)行變革以增強(qiáng)治理成效。但是，“權(quán)力邏輯”成為新興援助體進(jìn)一步參與國際發(fā)展援助事務(wù)的障礙。為推動國際發(fā)展援助制度的改革，中國可從提出發(fā)展新理念、貢獻(xiàn)發(fā)展經(jīng)驗、構(gòu)建援助框架等方面入手，推動國際發(fā)展援助朝著更合理的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國際發(fā)展援助;新興援助體;中國外交

中圖分類號：D822 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.09

歡迎按以下方式引用：馬斌.國際發(fā)展援助制度改革：權(quán)力邏輯及中國路徑[J].克拉瑪依學(xué)刊，2021（4）65-72.

國際發(fā)展援助是指國際社會向發(fā)展中國家和地區(qū)提供的、用于促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利進(jìn)步的資源轉(zhuǎn)移行為。①它通常被理解為促成和維持這種善意行為的國際安排。然而，國際社會經(jīng)過多年努力后，世界許多落后國家和地區(qū)的貧困問題仍未得到解決。②受此影響，國際社會改革發(fā)展援助制度的呼聲一直沒有停止。為順應(yīng)這一形勢，國際發(fā)展援助制度在過去二十多年間經(jīng)歷過數(shù)次改革嘗試，不過，依舊未能改變運行效果不盡如人意的現(xiàn)實。究其原因，當(dāng)前國際秩序主導(dǎo)國家或國家集團(tuán)參與發(fā)展援助制度背后所隱藏的權(quán)力邏輯是關(guān)鍵阻礙因素之一。隨著以中國為代表的新興援助主體在援助事務(wù)中扮演更加重要的角色，國際發(fā)展援助制度改革再次成為人們關(guān)注的重要問題。本文將在概括新興援助體出現(xiàn)給國際援助體系帶來變化的基礎(chǔ)上，探討國際援助體系的主導(dǎo)邏輯并提出中國推動國際援助體系改革的基本路徑。

一、新興援助體的出現(xiàn)

所謂新興援助體，主要是針對經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織援助委員會成員國這一傳統(tǒng)援助主體力量而言的。盡管非經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作組織發(fā)展援助委員會成員的援助主體早就存在，但謂之“新興”的關(guān)鍵理由還在于近年來它們不斷增長的援助數(shù)額與傳統(tǒng)援助主體援助額增長停滯不前形成鮮明對比。20世紀(jì)90年代，全球陷入“援助疲勞”（Aid Fatigue）的危機(jī)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）（以下簡稱“經(jīng)合組織”）成員國政府的發(fā)展援助占其國民生產(chǎn)總值的比例，由1992年的0.38%逐步下降至2000年的0.22%，而援助總金額也由637億美元減少至562億美元，降幅高達(dá)12%。[1]盡管進(jìn)入新千年后，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國提供的官方發(fā)展援助規(guī)模再次逐步增長，2020年達(dá)1 612億美元，③但增長速度低于新興援助國;而且，它們在國際援助事務(wù)中的行為方式與傳統(tǒng)援助主體表現(xiàn)出一定差異，從而引發(fā)了相關(guān)討論。通常所說的新興援助體主要是指民族國家，但在發(fā)展援助事務(wù)中扮演重要角色的私營機(jī)構(gòu)同樣值得我們關(guān)注。新興援助體更多參與發(fā)展援助事務(wù)成為推動國際發(fā)展援助制度改革的重要動力。

首先，集體出現(xiàn)的新興援助國。國際社會通常將金磚五國、俄羅斯、土耳其、阿聯(lián)酋、韓國等視為新興援助國的代表。實際上，它們當(dāng)中的部分國家在被冠以“新興援助國”名稱之前就是國際發(fā)展援助事務(wù)的重要參與者，比如，俄羅斯（及其前身蘇聯(lián)）、中國等早在20世紀(jì)50年代，印度自20世紀(jì)60年代就已向國際社會提供援助。但由于國際格局變遷、經(jīng)濟(jì)形勢變化等原因，這些國家在特定時段內(nèi)曾一度調(diào)整了對外援助政策，甚至大量接受外國援助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，這些國家在快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐下，利用較為寬松有利的國際形勢調(diào)整對外援助政策，成為國際發(fā)展援助領(lǐng)域受人關(guān)注的“新力量”。新興援助國不僅給國際發(fā)展援助的體系結(jié)構(gòu)帶來變化，而且給國際發(fā)展援助的內(nèi)容層次帶來變化。在體系結(jié)構(gòu)方面，新興援助國集體成長一方面使出現(xiàn)獨立于經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會主導(dǎo)的現(xiàn)行體系之外形成一股新的援助力量成為可能，另一方面，它們也與傳統(tǒng)援助國在部分項目或地區(qū)進(jìn)行合作。即使并非所有新興援助國都會按照與現(xiàn)行體系不同的規(guī)則和方式來向受援國提供發(fā)展援助，也不妨礙新興援助資源為廣大受援國提供一種替代性選擇，從而使在一定程度上改變長期存在的援助國—受援國不對等互動關(guān)系成為可能。這一可能前景對建立更加公正合理的國際援助互動關(guān)系具有重要推動意義。在內(nèi)容層次方面，新興援助國在積極參與發(fā)展援助過程中所提供的援助類型、領(lǐng)域等與原體系的援助重點具有差異，這為彌補原有體系不足，擴(kuò)大援助覆蓋面，在更大范圍內(nèi)推動發(fā)展成為可能。近年來，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會主導(dǎo)的現(xiàn)行體系主要把援助投向衛(wèi)生、教育、治理等領(lǐng)域，而部分新興援助國向受援國提供發(fā)展援助的重點是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。例如，中國援助資源主要進(jìn)入交通與倉儲、能源生產(chǎn)與供應(yīng)、通信、工業(yè)、采礦、建筑等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域;[2]其中，無償援助“重點用于幫助其他發(fā)展中國家建設(shè)中小型社會福利項目以及實施人力資源開發(fā)合作、技術(shù)合作、物資援助、南南合作援助基金和人道主義援助項目?！盵3]

其次，積極參與的私營援助機(jī)構(gòu)。以私立基金會、公益組織，以及企業(yè)為代表的私營援助機(jī)構(gòu)是國際發(fā)展援助事務(wù)的重要組成部分。它們與部分新興援助國一樣，在二戰(zhàn)結(jié)束后就一直參與國際發(fā)展援助事業(yè)，并非國際發(fā)展援助體系的新來者，將之歸類為新興援助體主要是因為它們在冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是21世紀(jì)的國際發(fā)展援助事務(wù)中扮演了更加積極、重要的角色。一方面，它們提供的援助數(shù)額呈現(xiàn)增長態(tài)勢，據(jù)估計，此類援助的規(guī)模在2010年就已達(dá)到306億美元至560億美元的規(guī)模，2013年其規(guī)模已達(dá)到全部官方發(fā)展援助的25%;④另一方面，此類機(jī)構(gòu)還憑借其豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，在特定發(fā)展援助項目的咨詢、設(shè)計和實施等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)然，私營援助機(jī)構(gòu)與官方援助機(jī)構(gòu)并非對立關(guān)系，它們會接受官方資助。2008-2013年，發(fā)展援助委員會成員國的官方發(fā)展援助約3%給與了非政府組織這類私營援助機(jī)構(gòu)。④受此影響，它們在國際發(fā)展援助治理中所受重視大大增加，2011年《釜山宣言》⑤提出的新型全球伙伴關(guān)系就將私營援助部門納入其中。

在國際發(fā)展援助事務(wù)中扮演更重要角色的私營援助機(jī)構(gòu)主要來自西方發(fā)達(dá)國家，尤其是美國、英國、加拿大、德國、澳大利亞、法國等;2013年，美國私營援助機(jī)構(gòu)提供的發(fā)展援助規(guī)模已占發(fā)展援助委員會國家總量的69%。④它們在國際發(fā)展援助體系中受到更多重視與其在國內(nèi)就是一股重要的社會力量有極大關(guān)系。以美國為例，“20世紀(jì)上半葉開始發(fā)展起來的眾多而龐大的基金會，開創(chuàng)了諸多事業(yè)，以至于成為一種社會力量，與其他非營利機(jī)構(gòu)一起成為獨立的社會部類?！盵4]此類獨立、精干、有力的行為體的崛起在國家內(nèi)部改變著社會權(quán)力結(jié)構(gòu)，在國際社會影響著規(guī)則和制度。然而，現(xiàn)有援助治理體系缺乏明確的制度安排和暢通的渠道來調(diào)適私營援助機(jī)構(gòu)與國家及多邊組織等之間的關(guān)系，導(dǎo)致其部分訴求、倡議等要么停留在理念層次，要么在實踐中很難與官方發(fā)展援助形成合力，以更有效地利用有限的發(fā)展資源。

再次，中國的積極角色。長期以來，中國既是國際發(fā)展援助的接受國，又是國際發(fā)展援助的提供國。近年來，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，它可以投向發(fā)展領(lǐng)域的資源迅速增加;同時，由于中國參與國際體系、承擔(dān)國際責(zé)任的態(tài)度更加積極，它支持發(fā)展事業(yè)的意愿迅速增強(qiáng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國向國際社會提供發(fā)展援助的規(guī)模更大、范圍更廣、種類更多;更為引人關(guān)注的是，中國對國際發(fā)展援助制度的參與已從單純提供援助逐漸向搭建援助制度、制定援助規(guī)則的方向拓展。例如，中國提出的“一帶一路”倡議、發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、推行的金磚國家開發(fā)機(jī)制、積極參與的20國集團(tuán)機(jī)制等都把發(fā)展合作定位為主要合作內(nèi)容之一;此外，中國還參與了聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”的制定和2015年后國際發(fā)展議程的設(shè)立，并在2016年20國集團(tuán)杭州峰會期間第一次將發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置;第一次圍繞落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定行動計劃。[5]這些都表明中國在國際發(fā)展援助制度中的角色正經(jīng)歷著重要轉(zhuǎn)型。

二、援助制度的權(quán)力邏輯

新興援助國提供援助的規(guī)則、發(fā)展方案等與原體系具有一定差異，這讓原體系的部分國家對新興援助抱有懷疑，甚至批評的態(tài)度。但在更深層面，則是以中國為代表的新興援助體挑戰(zhàn)了現(xiàn)行國際發(fā)展援助制度背后所隱藏的權(quán)力邏輯。所謂國際發(fā)展援助體系的權(quán)力邏輯，是指援助被部分國家當(dāng)成實現(xiàn)政治、外交、價值觀，甚至軍事目標(biāo)的重要政策工具。雖然現(xiàn)行的國際發(fā)展援助以無償或優(yōu)惠作為基本原則，但其背后一直存在著一條根深蒂固的權(quán)力邏輯：利用發(fā)展援助維護(hù)對己有利的國際秩序。

對此種邏輯，包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家和蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的社會主義陣營早在二十世紀(jì)四五十年代就給予了系統(tǒng)揭露和批評。冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方社會科學(xué)范式的全球擴(kuò)張以及國際發(fā)展援助事務(wù)的調(diào)整等讓這一權(quán)力邏輯變得更加隱蔽，但并未使其改弦更張;即使近年來國際發(fā)展體系改革壓力大增，西方國家仍以傳播和維護(hù)其信奉的價值觀，塑造和鞏固它在當(dāng)前國際援助體系乃至國際秩序中的主導(dǎo)地位為主要目標(biāo)。受此影響，產(chǎn)生自二戰(zhàn)結(jié)束初期，形成于冷戰(zhàn)期間并在后冷戰(zhàn)時代繼續(xù)運轉(zhuǎn)的現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系，不論是主導(dǎo)理念、運轉(zhuǎn)規(guī)則，還是制度框架，都主要體現(xiàn)著當(dāng)前國際體系中占主導(dǎo)地位的國家或國家集團(tuán)對發(fā)展問題的理解和偏好，反映著它們用發(fā)展援助鞏固和維持國際地位的權(quán)力邏輯。

首先，引領(lǐng)國際發(fā)展理念的闡釋。發(fā)展理念是關(guān)于人類社會實現(xiàn)財富增長、權(quán)利伸張等基本價值的途徑、模式的歸納，它通常建立在特定國家或族群已有實踐的基礎(chǔ)之上，而且隨著時代發(fā)展不斷變化。重塑發(fā)展理念是當(dāng)前國際發(fā)展援助體系改革的核心之一。當(dāng)代的國際發(fā)展理念基本可溯源于現(xiàn)代化理論、依附理論和馬克思主義理論?，F(xiàn)代化理論是解釋欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的貧困與發(fā)展、社會和政治進(jìn)步的主流理論，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的整體轉(zhuǎn)型;依附理論指出第三世界國家的社會結(jié)構(gòu)和問題是歐美資本主義發(fā)展的一個結(jié)果，但對如何解決此困境未能達(dá)成一致;馬克思主義理論認(rèn)為國家內(nèi)部階級結(jié)構(gòu)和剝削機(jī)制是貧困的障礙。它們確立了理解國際發(fā)展援助理念的基本范式。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，基于西方主流政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等理論演化出的發(fā)展理念闡釋路徑不斷向全球擴(kuò)張，到“華盛頓共識”⑥提出后，其影響達(dá)到頂峰?！叭A盛頓共識”關(guān)于發(fā)展內(nèi)涵、目標(biāo)、模式等的闡述確立了西方國家討論和研究發(fā)展問題的基調(diào)，也成為它們批評不同聲音、不同道路的依據(jù)。此后數(shù)十年西方社會科學(xué)界、政策界關(guān)于發(fā)展援助的思考、討論基本未超脫“華盛頓共識”的框架，對于國際社會出現(xiàn)的與之不同的發(fā)展道路、發(fā)展模式，西方國家的學(xué)者、政客等往往用懷疑、批評，甚至反對的立場和眼光看待。

其次，主導(dǎo)國際發(fā)展制度的決策。西方發(fā)達(dá)國家既是國際發(fā)展援助領(lǐng)域最主要的捐贈國，又是國際發(fā)展援助體系最有影響的權(quán)力核心。特別是在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會、世界銀行、國際貨幣基金組織等在現(xiàn)行國際援助體系中扮演主導(dǎo)角色的情況下，受援國與西方國家相比在資金、技術(shù)、理念等資源方面往往處于弱勢，因此，它們在與西方援助國談判援助事宜時可供選擇的政策空間較小，援助項目的設(shè)計和實施等多由西方援助國主導(dǎo)。

長期以來，雙邊援助是西方國家向欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)提供援助資源的主要方式，它以援助國和受援國的政府間談判為主要依托，在這個過程中，西方國家的捐贈國地位比較容易地轉(zhuǎn)化為談判優(yōu)勢，從而使受援國“被迫”接受西方國家提出的諸多條件和訴求。多邊援助是國際發(fā)展資源轉(zhuǎn)移的另外一條主渠道，它與雙邊渠道相比具有更加自主、獨立的特點。然而，不論在世界銀行、經(jīng)合組織、聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)為代表的國際性發(fā)展機(jī)構(gòu)，還是在以亞洲開發(fā)銀行等為代表的地區(qū)性發(fā)展機(jī)構(gòu)，以美國為代表的西方國家都是擁有最大影響力的行為體。它們能通過多種途徑影響這類主要發(fā)展機(jī)構(gòu)的人員安排、制度設(shè)計、項目選擇和評估等重大事務(wù);特別是，它們堅持只有受到西方國家認(rèn)可的民主、良治、人權(quán)、清廉等標(biāo)準(zhǔn)才是合理的，才能成為發(fā)展機(jī)構(gòu)提供援助的基礎(chǔ)條件，這迫使受援國要想從西方主導(dǎo)的多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)獲得援助支持就必須按照這些標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整其政治、經(jīng)濟(jì)、社會等國內(nèi)制度，或者做出類似承諾。經(jīng)合組織框架內(nèi)的國際發(fā)展援助事務(wù)磋商平臺——發(fā)展援助委員會的成員國基本涵蓋了西方主要發(fā)達(dá)國家。這部分國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會制度和理念相同或相近，在發(fā)展援助事務(wù)中往往能夠制定和執(zhí)行較為一致或相通的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，再加上它們是國際發(fā)展援助的主要捐贈國，故而成為對國際發(fā)展援助事務(wù)最有影響力的集團(tuán)。

面對國際發(fā)展援助運轉(zhuǎn)中長期存在的權(quán)力邏輯問題，現(xiàn)行國際發(fā)展援助制度中的雙邊和多邊安排都缺乏有效規(guī)約的能力。由于雙邊援助項目的制定和推行在大多數(shù)情況下比多邊援助更容易受援助國控制和影響，因此，當(dāng)前國際秩序的主導(dǎo)國家和國家集團(tuán)更傾向于通過雙邊渠道開展援助事務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，僅經(jīng)合組織成員國提供的雙邊發(fā)展援助就占全球官方發(fā)展援助總額的90%以上。[6]這從根本上決定了國際發(fā)展援助體系以雙邊援助機(jī)制為關(guān)鍵支撐的基本格局。盡管援助領(lǐng)域的多邊制度安排也受到了受援國的認(rèn)可和支持，但其功能與雙邊援助相比顯得較弱，并且以確立國際發(fā)展援助的規(guī)則和理念、發(fā)起援助倡議、提供溝通協(xié)商平臺等宏觀層次為主;對于主權(quán)國家大多數(shù)的具體援助安排，多邊援助機(jī)構(gòu)缺乏有效干預(yù)和管理的能力，故而很難對當(dāng)前國際體系的主導(dǎo)國依照權(quán)力邏輯實施援助的行為進(jìn)行治理和規(guī)約。

綜上所述，西方國家引領(lǐng)發(fā)展理念、掌控發(fā)展機(jī)構(gòu)等有助于確立和維持它們在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，保證它們對當(dāng)今國際體系和秩序的關(guān)鍵影響力。但是，這一權(quán)力邏輯主導(dǎo)下的發(fā)展援助體系及其政策行為時常忽略廣大受援國、新興援助國等關(guān)于發(fā)展問題的反思、探索和創(chuàng)新，以及受援國的特殊國情，從而形成了發(fā)展援助領(lǐng)域的“權(quán)力陷阱”。國際社會對發(fā)展援助有效性的質(zhì)疑，有時甚至出現(xiàn)“援助有害”的論調(diào)，都與此存在關(guān)聯(lián)。不過，從西方國家目前對新興援助體的基本反應(yīng)看，它們尚未做好適應(yīng)形勢變化、改革發(fā)展援助體系的準(zhǔn)備。

三、援助制度改革的路徑

盡管西方國家并未從根本上改變以“權(quán)力邏輯”主導(dǎo)國際援助事務(wù)的傾向，但是，新興援助體的出現(xiàn)，特別是新興援助體對國際援助事務(wù)的積極參與，都已在國際社會形成了推動國際援助體系變革的一股力量，并成為國際發(fā)展援助領(lǐng)域呼應(yīng)全球治理體系完善的重要聲音。

在此過程中，中國扮演的角色尤為特殊。伴隨著中國實力增長和國際參與度提高，中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域表現(xiàn)更加積極：一方面，中國提供的援助規(guī)模不斷增加;另一方面，中國援助覆蓋的地理范圍和事務(wù)領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大。中國援助表現(xiàn)的變化將改變它在國際發(fā)展領(lǐng)域的角色。[7]但鑒于當(dāng)前國際發(fā)展援助體系附屬于西方主導(dǎo)的國際秩序，是西方國家占據(jù)優(yōu)勢的國際體系的一部分，因此，中國要想在國際發(fā)展援助領(lǐng)域更加有所作為，就要克服西方國家“權(quán)力邏輯”制造的障礙，從塑造觀念、建構(gòu)體系等方面入手，推動國際發(fā)展援助體系改革。

首先，塑造發(fā)展領(lǐng)域的中國理念。發(fā)展并非是僅靠提供資金、技術(shù)、人力等就能完成的簡單任務(wù)，它是復(fù)雜社會的一項系統(tǒng)性事務(wù);發(fā)展不是一項各環(huán)節(jié)設(shè)計精準(zhǔn)的工程，它涉及種種已知和未知的環(huán)節(jié)。不過，發(fā)展也不是一項不可能達(dá)成的任務(wù)，它可以通過國際社會的努力取得進(jìn)展。人類進(jìn)入近現(xiàn)代社會后，探索和嘗試過眾多積累財富、解放人性的不同模式。時至今日，這種探索仍在持續(xù)。總結(jié)過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)無疑是國際發(fā)展援助工作進(jìn)步的基礎(chǔ)。從這個角度看，西方國家根據(jù)自身經(jīng)歷提出的“華盛頓共識”對國際發(fā)展事業(yè)具有一定積極意義。但問題在于，不同國家在發(fā)展過程中面臨的問題和任務(wù)的類型、難度、重點等存在巨大差異。換言之，人類社會具有可以借鑒的發(fā)展理念，但不存在可以復(fù)制的發(fā)展模式。⑦中國在發(fā)展領(lǐng)域塑造中國理念時要注意，以經(jīng)驗為核心提出的發(fā)展理念與以經(jīng)驗為基礎(chǔ)提煉出的發(fā)展模式相比，更強(qiáng)調(diào)不同組成部分的逐步改變，而不尋求以整體突破為前提;更強(qiáng)調(diào)提供學(xué)習(xí)經(jīng)驗，而不謀求樹立必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

中國近現(xiàn)代曲折的發(fā)展之路對正在謀求發(fā)展和進(jìn)步的落后國家和地區(qū)來說是一部內(nèi)容豐富的參考書。過去，中國多強(qiáng)調(diào)改革開放取得巨大成績的經(jīng)驗可供尋求發(fā)展突破的地區(qū)和國家借鑒。這段經(jīng)歷是中國發(fā)展理念的核心支撐，但中國發(fā)展理念若能參照更長歷史時段的事實，那它將具有更扎實的根基。

其次，貢獻(xiàn)發(fā)展事務(wù)的中國經(jīng)驗。在經(jīng)濟(jì)全球化遭遇重大挑戰(zhàn)的階段，中國國際地位取決于如何從曾經(jīng)的“高增長引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼摹吧浦闻c活力引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)”[7]。如果將這個問題具體到發(fā)展領(lǐng)域，它就成為如何通過彼此能接受的方式提煉和分享發(fā)展經(jīng)驗。簡單看，中國經(jīng)驗包括兩部分，一是人類社會發(fā)展的普遍經(jīng)驗，一是中國發(fā)展的獨特經(jīng)驗。盡管人類社會不同族群、不同時段、不同地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)表明，“發(fā)展可以有多種模式、多種道路、多種選擇，”[8]但它們之間具有相當(dāng)程度的共同性和一致性也是基本現(xiàn)實。對此，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)等不同學(xué)科已抽象出一系列符合其學(xué)科概念和理論的一系列經(jīng)驗和范式，這對所有追求發(fā)展的國家與社會都有借鑒價值。中國過去40年所取得的舉世矚目的發(fā)展成就，同樣離不開對此類經(jīng)驗與范式的批判性吸收。不過，更重要的是，中國將它們與中國實際國情比照和匹配所形成的具有中國特色的發(fā)展經(jīng)驗，同樣是中國對國際發(fā)展事務(wù)的重要貢獻(xiàn)。

對中國作為新興援助體參與國際援助事務(wù)，推動國際發(fā)展援助體系改革而言，將中國在改革開放、區(qū)域協(xié)調(diào)、扶貧減貧等領(lǐng)域積累的各項經(jīng)驗加以提煉，通過合理方式提供給國際社會，或者有需要的國家供其借鑒，既是中國在國際援助與發(fā)展領(lǐng)域承擔(dān)國際義務(wù)的重要方式，也是中國在國際社會塑造負(fù)責(zé)任大國形象的重要內(nèi)容。為此，中國不僅需要主動對各領(lǐng)域發(fā)展經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，還要對相關(guān)經(jīng)驗進(jìn)行符合國際通用規(guī)范的加工，使其既具中國特色，又相融于國際社會。

再次，搭建發(fā)展框架的中國層次。隨著中國對國際發(fā)展援助事務(wù)的參與度更深，它與現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系的關(guān)系將發(fā)生重大變化。過去，盡管中國也對外提供援助但在現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系中更主要以受援國身份出現(xiàn)。隨著中國提供發(fā)展援助的能力和意愿增加，捐贈國將成為中國未來在國際發(fā)展援助體系中的主要標(biāo)簽。中國在這個過程中將以何種途徑實現(xiàn)援助資源向受援國的轉(zhuǎn)移決定了它與現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系的互動性質(zhì)。由于西方國家運轉(zhuǎn)國際發(fā)展援助體系時難以擺脫“權(quán)力邏輯”的束縛，因此，中國需要搭建側(cè)重點突出的多層次發(fā)展援助框架，以履行國際責(zé)任，促進(jìn)世界欠發(fā)達(dá)地區(qū)和國家的發(fā)展。根據(jù)中國總體的外交安排和國際社會現(xiàn)實，中國的發(fā)展援助框架應(yīng)以雙邊發(fā)展援助為基礎(chǔ)、區(qū)域發(fā)展組織作平臺和國際發(fā)展機(jī)制為補充。

雙邊援助作為中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的基礎(chǔ)性途徑是由現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系受“權(quán)力邏輯”制約的現(xiàn)實所決定的。由于雙邊途徑能較好貫徹援助國和受援國的意圖，因此，它可以避免和降低現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系被西方國家主導(dǎo)所引發(fā)的弊端，防止中國援助資源被個別國家或集團(tuán)用來輸出價值觀和擴(kuò)張權(quán)力、干擾受援國的正常發(fā)展。與此同時，雙邊途徑更便于中國就發(fā)展理念與受援國進(jìn)行交流，傳授中國在發(fā)展過程中積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，幫助受援國更好地解決所面臨的發(fā)展問題。

區(qū)域組織是中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的重要平臺，是由當(dāng)今國際體系發(fā)展的基本特征——地區(qū)一體化所決定的。目前，中國周邊地區(qū)、非洲、拉美、中東、南太平洋地區(qū)等均存在不同程度的地區(qū)一體化趨勢。地區(qū)一體化組織產(chǎn)生的主要驅(qū)動力之一就是促進(jìn)區(qū)內(nèi)國家發(fā)展。它們在成立和發(fā)展過程中往往根據(jù)地區(qū)情況設(shè)計和提出多種方案或措施。其中的部分項目可能會由于缺乏相關(guān)資源難以落實。這對中國而言，借助區(qū)域組織是較為合理的援助路徑選擇，既可減少前期成本，又能借助地區(qū)組織力量使援助資源更好發(fā)揮作用。

國際發(fā)展機(jī)制是中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)的重要補充。盡管國際社會主要捐贈國多以雙邊形式提供發(fā)展援助，但聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)、世界銀行、經(jīng)合組織等在關(guān)于國際發(fā)展事務(wù)的理念討論和項目規(guī)劃中占據(jù)核心地位，主導(dǎo)著國際發(fā)展實踐的主流趨勢。而且，盡管現(xiàn)行國際發(fā)展援助體系被西方國家所主導(dǎo)，但它所實施的許多項目曾起到改善受援人群生活的作用。因此，中國參與國際發(fā)展援助事業(yè)就難以繞開現(xiàn)行體系。中國利用多邊機(jī)制推動國際發(fā)展事業(yè)，需要既堅持參與現(xiàn)有多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)，比如，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)，推進(jìn)此類發(fā)展機(jī)構(gòu)的改革，又做好新機(jī)制的創(chuàng)建與運營工作，比如亞投行、金磚銀行等，引領(lǐng)新的發(fā)展實踐。2000年聯(lián)合國國際發(fā)展目標(biāo)的確立以及發(fā)展籌資配套工程的建立，聯(lián)合國開始逐步打破發(fā)展援助委員會控制國際發(fā)展話語權(quán)的現(xiàn)狀，[8]并為中國推動國際發(fā)展援助體系改革提供了重要渠道。

此外，“一帶一路”倡議的提出為中國優(yōu)化國際發(fā)展援助提供了重要平臺和方向。通過這個平臺，中國可以將有限援助資源投入到需求更迫切的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項目。“一帶一路”國際合作高峰論壇已成為中國優(yōu)化發(fā)展援助管理的重要渠道。2017年、2019年的第一屆、第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國國家主席習(xí)近平先后宣布了民生項目援助、緊急糧食援助，增資南南合作援助基金等重大政策舉措，還提出各建100個“幸福家園”“愛心助困”“康復(fù)助醫(yī)”等具體項目，更明確宣布實施“一帶一路”應(yīng)對氣候變化南南合作計劃，“絲綢之路”中國政府獎學(xué)金項目等一系列新舉措，[3]為接下來一段時期內(nèi)中國對外發(fā)展援助工作的開展提供了規(guī)劃和指引。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，它對中國參與國家發(fā)展援助的指引和支撐作用會更加突出。

綜上所述，西方國家主導(dǎo)國際發(fā)展援助體系這一“似舊實新”的問題對中國在發(fā)展領(lǐng)域承擔(dān)更大責(zé)任是一種挑戰(zhàn)，對國際發(fā)展援助體系的優(yōu)化，國際發(fā)展援助治理的完善都是一種障礙。說其“舊”是因為國際社會早在冷戰(zhàn)年代就已對援助政治化做過廣泛而且深刻的討論;謂其“新”是由于在后冷戰(zhàn)時期這一嶄新的時代背景中，西方國家對其發(fā)展援助從理念、規(guī)則和制度層面都進(jìn)行了變革，這使它們在利用發(fā)展援助維護(hù)其所主導(dǎo)的國際秩序時具有新的特點。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際社會一直有呼聲，要求對發(fā)展援助體系進(jìn)行改革，為更好適應(yīng)后冷戰(zhàn)時期的國際政治現(xiàn)實;國際發(fā)展援助體系也因此數(shù)次嘗試改革，制定了一系列新援助規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，推出了一系列新援助計劃和項目，試圖以此應(yīng)對新形勢和新問題，但從根本上看，西方國家仍未跳出把發(fā)展援助當(dāng)做實現(xiàn)和延續(xù)其權(quán)力地位的手段的窠臼。換言之，權(quán)力邏輯仍是西方國家推動國際援助體系改革的原力和基點。針對這一現(xiàn)實情況，中國需要合理界定在國際發(fā)展援助事務(wù)中的角色，做到既體現(xiàn)中國積極承擔(dān)國際責(zé)任的大國擔(dān)當(dāng)，又做到量力而行，將援助資源投向直接促進(jìn)民生和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的項目，不與西方國家在援助領(lǐng)域進(jìn)行無益競爭，從而真正推動國際發(fā)展援助體系朝著“低政治、高效率”的方向變革。需要強(qiáng)調(diào)的是，中國提出新發(fā)展理念，通過雙邊、區(qū)域和多邊等途徑參與國際發(fā)展援助事業(yè)，目標(biāo)不是要推翻現(xiàn)行國際援助體系，而是要充分利用各種渠道在國際發(fā)展援助領(lǐng)域作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

結(jié)? 語

國際發(fā)展援助制度能否最終擺脫自20世紀(jì)中后期以來就形成的“權(quán)力陷阱”，是保證新時期它在推動落后國家和地區(qū)發(fā)展、增進(jìn)人類社會福利方面繼續(xù)發(fā)揮重大作用的基礎(chǔ)。由于國際政治經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)換，以中國為代表的新興援助國的不斷出現(xiàn)以及諸多私營援助機(jī)構(gòu)的發(fā)展是國際發(fā)展援助事務(wù)近年來的重大變化。這一系列變化要求國際發(fā)展援助制度探索合適的路徑將新興援助主體納入治理范圍，從而在發(fā)展領(lǐng)域形成合力，更好地協(xié)調(diào)解決全球發(fā)展難題。盡管國際發(fā)展援助制度在過去一段時期已經(jīng)嘗試調(diào)整，包括承認(rèn)新興援助體的地位和作用，承諾構(gòu)建新型發(fā)展合作關(guān)系等，但與建立適應(yīng)形勢變化的新體系的要求相比還有很遠(yuǎn)距離。以強(qiáng)勢的民族主權(quán)國家為支柱、輔以相對脆弱地國際協(xié)調(diào)機(jī)制是二戰(zhàn)后形成的國際發(fā)展援助制度的典型特征，其本質(zhì)在于鞏固和維護(hù)當(dāng)前的國際秩序，即以美國為代表的西方國家在國際社會中的主導(dǎo)地位。這是眾多國際發(fā)展援助項目難以落地，或者即使落地也難以生效的根本原因之一。因此，克服“權(quán)力邏輯”所制造的障礙是當(dāng)前國際發(fā)展援助制度改革的核心要義，也是國際發(fā)展援助改革的主要目標(biāo)。中國作為具有代表性的新興援助主體在參與國際發(fā)展援助事務(wù)過程中，可以從塑造理念、貢獻(xiàn)經(jīng)驗、搭建平臺等方面入手，推動國際發(fā)展援助制度的改革，使其朝著實現(xiàn)這一目標(biāo)不斷發(fā)展。

注釋：

①國際發(fā)展援助包括無償捐贈或優(yōu)惠貸款等形式。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為至少包含25%的贈款成分的無息或低息貸款才能被稱作發(fā)展援助。

②參見：（贊）丹比薩·莫約.援助的死亡[M].世界知識出版社，2010：21、33;George Mavrotas and Mark McGillivary，eds.，Development Aid：A Fresh Look， Basingstoke and New York： Palgrave Macmillan，2009：2-3;George M. Guess， The Politics of United States Foreign Aid， London： Croom Helm Ltd.，1987：2。

③參見：黃梅波，李子璇.2015年后國際發(fā)展援助展望[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2013（6）：60。

④“Private development assistance： key facts and global estimates”，Development Initiatives，August 15，2016，網(wǎng)址為：https：//devinit.org/resources/private-development-assistance-key-facts-and-global-estimates/，August 15，2016。

⑤參見：鐘玲，李小云.《<釜山宣言>及其最新進(jìn)展評述》《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第2期第95-105頁。

⑥華盛頓共識（Washington Consensus）是989年所出現(xiàn)的、一整套針對拉美國家和東歐轉(zhuǎn)軌國家的、新自由主義的政治經(jīng)濟(jì)理論。是社會主義轉(zhuǎn)向資本主義社會的最初級版本。當(dāng)華盛頓共識逐漸走向失敗，宏觀經(jīng)濟(jì)理論界提出了與此相對的北京共識。美國國際經(jīng)濟(jì)研究所的約翰·威廉姆森（John Williamson）對拉美國家的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革提出了已與上述各機(jī)構(gòu)達(dá)成共識的10條政策措施，稱作華盛頓共識。

⑦關(guān)于中西外援理念的比較可見：張嚴(yán)冰，黃鶯.中國和西方在對外援助理念上的差異性辨析[J].現(xiàn)代國際關(guān)系.2012（2）：41-47;楊鴻璽，陳開明.中國對外援助：成就、教訓(xùn)和良性發(fā)展[J].國際展望，2010（1）：46-56+99-100。

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