葛曉龍

摘要：2017年，國內(nèi)二線城市一場城市人才爭奪戰(zhàn)打響，隨后北、上、廣、深等一線城市也加入其中，人才爭奪趨于白熱化。研究發(fā)現(xiàn)，人才爭奪是經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、人口紅利消減等因素共同作用的結(jié)果;在引才政策上，各城市在目標群體、福利待遇、引才目的上既有差異又有共性;在政策效果上，短期內(nèi)會吸引人才流入、促進城市發(fā)展，但長期來看則會加劇地區(qū)間人才失衡。因此，需要理性地構(gòu)筑城市人才高地，在引進人才的同時強化本地人力資源的開發(fā);在提供政策支持的同時關(guān)注城市公共服務水平的提升;最后還需要樹立多元化人才觀，實現(xiàn)人才資源可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市人才爭奪;引才政策;人力資源開發(fā);多元化人才觀

改革開放四十余年實踐印證了城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟增長的重要引擎。改革開放初期，部分城市依靠廉價勞動力、豐富礦產(chǎn)資源、優(yōu)越地理位置等因素實現(xiàn)了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。隨著人口紅利逐漸消減、環(huán)境污染日趨嚴重和交通網(wǎng)日益完善，原有競爭優(yōu)勢開始消退，城市發(fā)展面臨著新的考驗。如何突破發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)高質(zhì)量、高效益發(fā)展，成為政府所關(guān)注的重大問題之一。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，中國特色社會主義事業(yè)邁入新時代，為實現(xiàn)兩個“一百年”奮斗目標，我們要堅定實施人才強國戰(zhàn)略。[1]人才是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、提升國際競爭力的重要保障，尤其是在全球經(jīng)濟復蘇緩慢、新冠疫情全球肆虐的特殊背景下，國內(nèi)各城市掀起了人才爭奪戰(zhàn)，以期實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的“彎道超車”。

一、城市人才爭奪概況與原因分析

（一）“硝煙彌漫”的城市人才爭奪戰(zhàn)

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年至今，全國已有五十多個城市出臺過引才政策。如2017年1月，西安市發(fā)布了《關(guān)于進一步吸引人才放寬我市部分戶籍準入條件的意見》，聚焦西安國際化大都市建設，加快人才引進，降低人才落戶西安的條件。2017年10月，武漢市接連發(fā)出《關(guān)于加強大學畢業(yè)生安居保障的實施意見（試行）》《關(guān)于進一步放寬留漢大學畢業(yè)生落戶試行政策的通知》和《關(guān)于發(fā)布武漢市大學畢業(yè)生在漢工作指導性最低年薪標準的通知》三份政策文件。此外，天津、重慶、合肥、濟南等城市也紛紛出臺人才引進政策。2018年北京、上海等一線城市的加入使得這場人才爭奪戰(zhàn)趨于白熱化。從區(qū)域來看，人才爭奪的“戰(zhàn)火”遍及東西南北各地區(qū)。由此可知，中國在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨著人才短缺的嚴峻考驗。

在人才引進政策上，各地方政府“八仙過?！薄Ｓ绕涫轻槍ζ胀ǜ叩葘W校的畢業(yè)生，許多城市打出了便捷落戶、購房補貼、生活補貼等多種優(yōu)惠政策的“組合拳”。例如，西安市從2017年3月1日起，全日制普通大中專學生只要提供落戶相關(guān)憑證即可快速落戶西安;武漢市從2017年10月起，針對留漢工作的畢業(yè)生提供了便捷落戶、買房優(yōu)惠、最低年薪等政策。相比較而言，北、上、廣等一線城市則聚焦高、精、尖人才的引進，強調(diào)一人一策，關(guān)注高端人才的個性化需求，如雄厚的科研啟動金、開放的工作環(huán)境等。

（二）城市人才爭奪的原因分析

1.中國經(jīng)濟新常態(tài)必然結(jié)果，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需要人才

2014年底，中央經(jīng)濟工作會議對于中國經(jīng)濟發(fā)展特征做出權(quán)威分析，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，表現(xiàn)為經(jīng)濟增長的中高速、發(fā)展方式的集約化、產(chǎn)業(yè)結(jié)收稿構(gòu)的中高端以及動力的創(chuàng)新驅(qū)動。[2]有學者對中國經(jīng)濟新常態(tài)的內(nèi)涵與形成機制進行分析，認為工業(yè)化初期的中國經(jīng)濟發(fā)展增長特征表現(xiàn)為，高資本投入、用工成本低以及重化工業(yè)、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的粗放發(fā)展。[3]然而這種增長方式是不可持續(xù)的，中國經(jīng)濟發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須調(diào)整。對此，2016年3月，《“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。同年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出，“創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)就是人才驅(qū)動”。

一方面，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級需要人才。第二產(chǎn)業(yè)是我國支柱型產(chǎn)業(yè)，但面臨著自主創(chuàng)新能力不足、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩等問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算的發(fā)展，一大批先進技術(shù)正在與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相融合，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，同時機器人、3D打印等新興產(chǎn)業(yè)正在興起，需要產(chǎn)業(yè)人才給予智力支撐。另一方面，重大科技創(chuàng)新需要人才。十八大以來，我國在重大科技研發(fā)創(chuàng)新上取得豐碩的成果，神州飛天、墨子“傳信”、高鐵飛馳。這一系列科技成果都離不開人才的支撐。可以說，中國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的大趨勢促使著各城市在“高質(zhì)量發(fā)展”上謀劃布局，而各類人才的“加盟”必將給城市發(fā)展增速提質(zhì)，也就解釋了各城市為何“廣種梧桐引鳳凰”。

2.人口紅利逐步消減，人才紅利開始凸顯

在諸多生產(chǎn)要素中，人是最具活力和關(guān)鍵性的要素，其能動性和創(chuàng)造性會極大地推動社會經(jīng)濟發(fā)展。當前，城市人才爭奪現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國人口形勢變化有著直接聯(lián)系。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》的人口數(shù)據(jù)顯示，自2013年起，我國勞動適齡人口（15—64歲）呈現(xiàn)下降趨勢，而老齡人口（65歲及以上）則呈現(xiàn)上升趨勢，預示著我國人口紅利開始消減（如圖1所示）。早年學者就分析了中國人口形勢與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來所取得舉世矚目的經(jīng)濟增長奇跡得益于人口急速增長所產(chǎn)生的人口紅利。人口紅利的消失必然會帶來經(jīng)濟增速回落。[3]在人口紅利逐漸消減、經(jīng)濟增速放緩的同時，人口老齡化無疑給城市經(jīng)濟發(fā)展“雪上加霜”。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》的人口數(shù)據(jù)顯示，自2001年起，我國老年撫養(yǎng)比逐年遞增，2017年我國老年撫養(yǎng)比高達15.9%。為此，我國在2013年制定了“單獨二孩”政策，在2015年實施“全面二孩”政策，但短期內(nèi)難以化解人口老齡化危機。各地方政府開始轉(zhuǎn)變策略，實施人才引進計劃，以期依靠高素質(zhì)人才為城市發(fā)展提供強勁動力。

在此次城市人才爭奪中，普通高校畢業(yè)生成為“搶奪”的重要群體，如武漢實施的“百萬大學生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”、西安實施高校畢業(yè)生落戶便捷政策。從《中國統(tǒng)計年鑒2018年》公布的教育數(shù)據(jù)來看，全國本科、碩士、博士的招生和畢業(yè)人數(shù)正逐年增長（如圖2所示）。在人口紅利逐漸消減的背景下，吸引高校畢業(yè)生夯實人才根基、充分發(fā)揮人才紅利優(yōu)勢成為城市提升發(fā)展質(zhì)量與效益的關(guān)鍵因素，因而引發(fā)了一些城市“哄搶”高校畢業(yè)生的情況。

3.人才是戰(zhàn)略資源和城市競爭力的關(guān)鍵要素

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源?！盵1]2018年3月，習近平總書記在廣東代表團參加審議時，又一次提出“發(fā)展是第一要務，人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力?！盵4]這一系列論述都說明人才將是新時期中國城市社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動能。于是，各地方政府紛紛摩拳擦掌，爭奪人才資源。

當前，科學技術(shù)更新迅速、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待升級、經(jīng)濟發(fā)展需要轉(zhuǎn)型，此時的人才資源比物質(zhì)資源更加珍貴。對此，已有國外學者論證了人力資本在技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟增長方面的重大作用。如盧卡斯、舒爾茨等人構(gòu)建起的技術(shù)進步的內(nèi)生增長模型（即知識積累模型），強調(diào)人力資本是經(jīng)濟增長的新動力[5]，人才的稀缺性、創(chuàng)造性使其已經(jīng)成為各國爭奪的對象。經(jīng)濟全球化的今天，國內(nèi)城市不僅需要面對國內(nèi)的競爭壓力，也要面對激烈的國際競爭，人才是其實現(xiàn)彎道超越的關(guān)鍵。

根據(jù)《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，我國各類高等學校在校人數(shù)4002萬人，高等教育毛入學率51.6%。高等教育事業(yè)的發(fā)展為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了人才保障，但距離人才強國的行列仍有較大的差距。據(jù)了解，美國高等教育毛入學率超過80%，為美國高科技發(fā)展提供了強大的智力支撐。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上強調(diào)：“全部科技史都證明，誰擁有了一流創(chuàng)新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢?！盵6]于是，北京、上海、深圳等地在全球范圍遴選頂尖人才，以期取得重大科技成果。

二、城市引才政策的注意力配置與效果分析

1.城市引才政策的注意力配置

在這場人才爭奪戰(zhàn)中，各地先后出臺了百余件政策文件，但這些政策文件在目標群體、福利待遇以及引才目標均存在著差異性。人才引進政策的邏輯差異性反映了各地在引才過程中注意力分配情況。注意力（attention）本是心理學的一個基本概念，意指人們將意識分配和集中于特定事務的心理活動與心理過程。[7]諾貝爾經(jīng)濟學獎得主西蒙（HerbertA.Simon）將其引入管理學領(lǐng)域并由此提出了有限理性決策理論（Boundedrationaldecisiontheory），即行為主體在面對紛繁復雜的信息、變幻莫測的環(huán)境時只能在有限理性范圍內(nèi)進行決策，這個過程就是注意力分配。政府機構(gòu)作為公共組織和決策主體，其注意力分配可以用來理解政府對某一領(lǐng)域的關(guān)注，直接影響該領(lǐng)域的未來發(fā)展。[8]

本文基于上海、北京、武漢、合肥、西安和成都6個城市的人才引進政策文本，從目標群體、福利待遇和引才目的三個維度進行注意力配置分析。

第一，目標群體的差異性。如表1所示，上海、北京志在吸引“高、精、尖”人才，而武漢、西安、成都等城市對不同梯次的人才均“敞開大門”，上至各類領(lǐng)軍人才，下至技能人才和高校畢業(yè)生。究其原因，這與城市間人力資源的豐富程度密切關(guān)聯(lián)。北京、上海作為國內(nèi)一線城市在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務供給等方面具有無可比擬的優(yōu)越性，從而會吸引大量人員流入。其所擁有的普通高校數(shù)量也居全國前幾位。多重因素的疊加夯實了北京、上海等一線城市的人力資源基礎(chǔ)，但其仍面臨高端人才短缺的局面。例如，上海發(fā)布的《上海加快實施人才高峰工程行動方案》面向取得國內(nèi)同行公認突出成就、處于領(lǐng)域前端、具有成為世界級高峰潛力的人才。

相對于北京、上海而言，中西部城市的人力資源基礎(chǔ)相對薄弱，不僅缺少高端型人才，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才和青年人才數(shù)量也不足。作為新晉國家中心城市行列、“一帶一路”橋頭堡的西安，在此次人才爭奪中表現(xiàn)格外引人關(guān)注，為全日制專、本、碩、博、頂尖人才提供了落戶、人才補貼、學歷補貼、住房等多方面政策優(yōu)惠。因此，有學者在分析國內(nèi)各城市的引才政策后，就提出爭奪目標究竟是“人口”還是“人才”的疑問。[9]

本文認為，引才政策所指向的人才群體差異性正印證了城市政府注意力配置的不同。北京、上海等一線城市所具有的各方面優(yōu)勢會吸引大量人口流入，隨之而來的是交通擁擠、住房緊張等一系列“城市病”。引才政策一方面可以吸引高素質(zhì)人才提升城市競爭力，另一方面“高門檻”會消除一部分人口流入城市的意愿，緩解“城市病”。但武漢、合肥、西安、成都等中西部城市則不同，這些城市面臨著人口與人才流失的雙重壓力，因而在吸引高端人才的同時又要夯實人力資源基礎(chǔ)，也就表現(xiàn)出了“搶人口”和“搶人才”相互交織的現(xiàn)象。

第二，形式各異的福利待遇。有學者梳理當前二線城市的引才政策，發(fā)現(xiàn)在福利待遇方面具有高度的相似性，即“貨幣補助+住房保障+落戶政策”。[10]也有學者分析了不同級別城市引才方式的差異性，即北、上、廣等一線城市強調(diào)人才成長的制度環(huán)境培育，而二線城市則提供豐厚資金、住房保障等高規(guī)格的福利待遇。[11]為何會出現(xiàn)人才福利待遇的差異性？這是城市自身的經(jīng)濟實力、公共服務水平和人才偏好等因素共同作用的結(jié)果。首先是公共服務水平與人才偏好的耦合。對一般性人才而言，為享受優(yōu)質(zhì)服務資源，其“用腳投票”的意愿比較高，而高端人才則會注重其發(fā)展平臺的搭建、成長氛圍的營造。因此，一、二線城市會在引才政策上提供差異性的服務。其次是城市經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。為彌補經(jīng)濟發(fā)展水平對人才吸引力的不足，二線城市會強化貨幣補助、購房補貼等政策宣傳，強化人才吸引力。

第三，“殊途同歸”的引才目的：實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。習近平總書記在十九大報告明確提出，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐?！盵1]當前，國內(nèi)各城市面臨著經(jīng)濟發(fā)展動力變革、效益變革的雙重挑戰(zhàn)，而人才是實現(xiàn)變革、突破發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵，因此，各城市對于各類型人才紛紛拋出“橄欖枝”。例如，北京對科技、金融、文化等領(lǐng)域的高端人才提供政策優(yōu)惠，旨在打造具有競爭力的現(xiàn)代化國際大都市，強化第三產(chǎn)業(yè)的實力。西安、武漢等城市則急于引進產(chǎn)業(yè)急需人才、科技創(chuàng)新人才推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。雖然不同城市在爭奪的目標群體、提供的福利待遇上存在差異，但其目的具有一致性，即立足城市發(fā)展現(xiàn)狀與戰(zhàn)略定位，積極貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念并通過引才助力城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

2.城市引才政策效果分析

各地為吸引人才而出臺的各種優(yōu)惠政策在短期內(nèi)效果顯著。首先是吸引人才的目的初步實現(xiàn)。據(jù)西安市公安局公布數(shù)據(jù)顯示，2018年第一季度，全市市外遷入共244978人，具體分為博士以上392人、碩士研究生6689人、本科74960人、大專50233人和中專、技校17796人。[12]從這些數(shù)據(jù)來看，暫時緩解了高校畢業(yè)生“東南飛”的尷尬局面，但是否能長期吸引、留住更高層次人才在中西部地區(qū)需要進一步探討和分析。其次是大量人才流入必將推動城市的發(fā)展。具體表現(xiàn)為：第一，產(chǎn)業(yè)人才流入能促進城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，實現(xiàn)高質(zhì)量、高效益發(fā)展;第二，高端人才的加盟會助力城市搶占科技發(fā)展的“前沿陣地”，提高科技創(chuàng)新能力;第三，人才流入還會促進城市相關(guān)服務業(yè)發(fā)展，如日常的吃、穿、住、行等基本服務行業(yè)以及金融等高端服務業(yè)。

人才爭奪的升級為城市未來的發(fā)展埋下了隱患。第一，會加劇地區(qū)間人才失衡。有學者指出，當前的“人才爭奪戰(zhàn)”會對十九大報告中“鼓勵引導人才向邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)和基層一線流動”的政策造成沖擊，對未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和扶貧攻堅戰(zhàn)略會產(chǎn)生一定負面影響。[13]第二，部分城市房價上漲，可能會引發(fā)“搶房大戰(zhàn)”。二線城市在爭奪人才時都打出了“送戶口+購房補助”的組合拳，無疑會放松限購政策，引發(fā)房價上漲?；蛟S短期內(nèi)有助于地方緩解房地產(chǎn)去庫存的壓力，但長期來看，高房價城市是許多青年人才“逃離”城市的重要原因。第三，給城市公共服務供給造成一定壓力。一些城市為吸引人才提供了醫(yī)療、住房、教育等公共服務承諾，但限于有效的財政資源最終很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)。綜合來看，用“戶口+住房”的優(yōu)惠政策換來的人才并不能推動城市的持續(xù)發(fā)展，反而會加劇城市間競爭、擴大發(fā)展的不平衡性。

三、對策建議：理性構(gòu)筑城市人才高地

城市人才高地的構(gòu)筑是一項長期性、系統(tǒng)性工程，從引才、留才、育才到用才是一個漫長過程，其中需要政府不斷完善制度體系。

第一，人才培育與引進并行。“聚天下英才而用之”對于北、上、廣等城市來說十分受用，但對中西部城市來說效果并不顯著。在人才爭奪過程中，一味地提出住房補貼、經(jīng)濟補貼會加劇地方財政壓力，不如轉(zhuǎn)向本土化人才的培育。尤其是武漢、西安、合肥等省會城市高校較多，完全可以借助當?shù)刎S富的教育資源，開展人才培育工程。一是依托本地職業(yè)院校大力發(fā)展職業(yè)教育。習近平總書記在全國職業(yè)教育工作會議上強調(diào)，“職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，必須高度重視、加快發(fā)展?！贝罅Πl(fā)展職業(yè)教育是我國從“制造大國”邁向“制造強國”的基本前提。二是充分開發(fā)本地科研院所現(xiàn)有的人力資源，提升科技研發(fā)與創(chuàng)新能力，同時為研究成果轉(zhuǎn)化提供便捷通道。三是瞄準普通高校畢業(yè)生，針對不同專業(yè)做好就業(yè)服務和培訓。這些舉措有助于擴大和鞏固人才基礎(chǔ)隊伍，而對于高層級人才、緊缺型人才，應拓寬引進渠道、增強引才力度，尤其是做好相關(guān)政策的落實工作，避免“虎頭蛇尾”，損害了政府公信力。

第二，政策優(yōu)惠與公共服務優(yōu)化并舉。武漢、西安、長沙等城市推出的“送戶口”“送資金”政策對于青年人才具有很強的吸引力。蒂伯特提出的“用腳投票”理論就充分反映了公共服務對于人口流動的影響，即人們總是傾向于滿足自身公共服務需求的地方居住。良好、優(yōu)質(zhì)的城市公共服務是城市匯聚人才的“磁石”，在“搶人才”之后，城市應在留人才上花功夫。首先是提升醫(yī)療、教育、交通等基本公共服務的質(zhì)量，可以通過構(gòu)建“城市一卡通”服務體系為廣大的人才提供便捷高效的服務。其次是針對創(chuàng)業(yè)型人才和科技型人才，要優(yōu)化營商環(huán)境、借助電子政務平臺落實“最多跑一次”，建立完善企業(yè)“孵化”和科技交易制度，最大限度地為新興科技企業(yè)提供政策支持，從而吸引人才前來落戶發(fā)展。最后是聚焦本地產(chǎn)業(yè)機構(gòu)升級方向、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，有針對性地尋找人才資源，避免全方位“撒網(wǎng)”造成資源浪費。

第三，樹立多元化的人才觀，構(gòu)建完整的人才梯隊。城市的有效運行離不開各類型、各梯隊人員的參與。在科技創(chuàng)新、發(fā)展前沿方面，城市需要高端人才的參與，但在生產(chǎn)、服務等技術(shù)含量不高的行業(yè)中卻離不開普通人員的參與。只有構(gòu)建完整的人才梯隊，才能從整體上提升城市的競爭力。因此，在給予高層級人才的政策扶持時，也需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)工人、技術(shù)人員的培育，不斷夯實城市運行的根基。通過編制人才發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)城市人才供需良性發(fā)展，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供源源不斷的人才資源。

匯聚人才只是城市落實高質(zhì)量、高效益發(fā)展戰(zhàn)略的第一步，留住人才、發(fā)揮人才作用將成為地方政府后續(xù)工作的重點，也是學者今后應該關(guān)注的重點問題。