摘要：全面深化行政執(zhí)法體制改革是權(quán)力重構(gòu)的過程。 作為改革的重要組成部分，如何積極適應(yīng)新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，更好地為人民服務(wù)是新時(shí)代消防體制改革的核心問題。本文結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，首先對(duì)消防執(zhí)法改革存在問題分析，最后并提出了相應(yīng)的控制措施，僅供參考。

關(guān)鍵詞：消防執(zhí)法改革;存在問題;消防技術(shù)服務(wù);安全檢查;對(duì)策

1 消防執(zhí)法改革的理念和措施

對(duì)《意見》進(jìn)行整體的解讀和學(xué)習(xí)，可以得出本次消防執(zhí)法改革的主要改革內(nèi)容包括四個(gè)方面。具體如下：首先，對(duì)當(dāng)前消防執(zhí)法存在問題進(jìn)行處理，并根據(jù)執(zhí)法情況來改善現(xiàn)行制度的缺陷，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);第二，從人們的實(shí)際利益出發(fā)，來對(duì)對(duì)應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行審查，廢除不合理之處;第三，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)消防執(zhí)法法規(guī)制定乃至執(zhí)行、監(jiān)管等全過程的管理;第四，建立對(duì)應(yīng)的公平、公正、公開、科學(xué)的執(zhí)法管理制度，保證執(zhí)法合理性。

具體的消防執(zhí)法改革點(diǎn)有很多，具體包括：“兩個(gè)取消”、“一簡化”、“一放寬”、“一強(qiáng)化”。其中“兩個(gè)取消”指的是取消消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可制;消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、安全評(píng)估資質(zhì)許可制?！耙缓喕敝傅氖枪娋奂瘓鏊褂们暗南罊z查簡化為告知承諾制?！耙环艑挕敝傅氖菍?3類消防產(chǎn)品市場準(zhǔn)入認(rèn)證放寬為自愿認(rèn)證?！耙粡?qiáng)化”具體指通過強(qiáng)化消防執(zhí)法監(jiān)管、監(jiān)督追責(zé)過程。對(duì)《意見》進(jìn)行分析可知，本次消防執(zhí)法改革執(zhí)行到位，能夠解決一些消防執(zhí)法中存在的審批難、執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)、消防中介壟斷等工作問題，導(dǎo)致消防監(jiān)督發(fā)展帶來了新的問題。 因此，消防執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)存在問題進(jìn)行分析，并找到適合新時(shí)代要求的合適方法和策略[1]。

2 消防執(zhí)法改革存在問題分析

2.1 主體責(zé)任未得到有效落實(shí)

在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變中，消防部分的職責(zé)也逐步隨著“管理”轉(zhuǎn)變成為了“監(jiān)督”。但是管理中還存在一定的問題，最突出的問題就是“包攬式”、“保姆式”管理，即實(shí)際工作中監(jiān)管部門承擔(dān)了主體部門應(yīng)負(fù)的安全職責(zé)，這一管理模式直接導(dǎo)致主體管理責(zé)任得不到充分落實(shí)，對(duì)應(yīng)的主體單位或機(jī)構(gòu)的消防安全責(zé)任被淡化，應(yīng)該承擔(dān)的消防職責(zé)未落實(shí)到位，使得消防安全責(zé)任制體系成為了“有名無實(shí)”的體系。

2.2 行業(yè)和屬地監(jiān)管不到位

實(shí)際消防管理中，各行業(yè)及屬地也負(fù)有很大的責(zé)任，對(duì)應(yīng)的行業(yè)和所屬地政府部門也必須履行起“一崗雙責(zé)”的職責(zé)，對(duì)這些行業(yè)和單位進(jìn)行日常管理的同時(shí)，做好消防安全管理。但是因?yàn)槿鄙倏煽康谋O(jiān)管辦法，使得行業(yè)和屬地監(jiān)管成為“口號(hào)”，出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不力的問題。在許多情況下，進(jìn)行假管理以滿足上級(jí)部門的要求、“臨時(shí)管理”和“被動(dòng)管理”。加之“消防部門”的“越位”管理，使得行業(yè)和屬地監(jiān)管不到位問題顯著。

2.3 火災(zāi)隱患“反彈”突出

火災(zāi)隱患與其他隱患一樣，是動(dòng)態(tài)變化的，隱患治理工作并不是一勞永逸的，需要不間斷地進(jìn)行排查、治理。但是目前很多時(shí)候火災(zāi)隱患治理中存在著“標(biāo)”不治“本”，甚至未按既定標(biāo)準(zhǔn)、周期組織隱患排查治理的情況，使得隱患“反彈”成為常態(tài)化。

2.4 監(jiān)督執(zhí)法力不從心

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展各行業(yè)都獲得了飛速發(fā)展，因此帶來了更多的消防安全問題。但是對(duì)應(yīng)的監(jiān)管人員或機(jī)構(gòu)并未隨之增加，同時(shí)人員素質(zhì)差強(qiáng)人意，使得消防執(zhí)法監(jiān)督執(zhí)行力不從心。其次，監(jiān)管部門出現(xiàn)“越位”管理、主體管理部門責(zé)任制定不到位、行業(yè)及屬地管理“缺失”，三大現(xiàn)狀使得目前監(jiān)督執(zhí)法過程呈現(xiàn)出“混亂”的狀況。另外，加之對(duì)應(yīng)的監(jiān)管制度不明確，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督者的主動(dòng)性以及積極性都有著一定的影響。

2.5 實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管

依據(jù)《意見》要求，做好消防安全工作的全過程監(jiān)管，必須提前制定對(duì)應(yīng)的年度監(jiān)管計(jì)劃，計(jì)劃中需明確具體的管理范圍、管理事項(xiàng)及其他的具體細(xì)則和要求，保證抽查管理的合理性。同時(shí)為了提升監(jiān)管的有效性，還必須堅(jiān)持“檢查人員隨機(jī)”、“檢查對(duì)象隨機(jī)”的隨機(jī)性監(jiān)管，檢查完畢后及時(shí)將檢查計(jì)劃及結(jié)果告知被檢查單位，并向社會(huì)公布。

由于當(dāng)前 “雙隨機(jī)”系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫存在底數(shù)不準(zhǔn)確的問題，對(duì)檢查效果有著一定的影響。 為了保證監(jiān)督工作的質(zhì)量，必須堅(jiān)持“雙隨機(jī)”檢查。 但是應(yīng)保證“雙隨機(jī)”系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫內(nèi)容必須完整且有效。但是目前數(shù)據(jù)都來源于之前重點(diǎn)單位、九小場所及辦理過行政審批的單位構(gòu)成的，數(shù)據(jù)存在不準(zhǔn)確之處。加之，目前消防設(shè)計(jì)、審核乃至驗(yàn)收工作歸住建部管理，對(duì)應(yīng)的消防部門并不能及時(shí)掌握對(duì)應(yīng)信息。因此數(shù)據(jù)庫內(nèi)可能存在不準(zhǔn)確之處，易造成漏管問題。

事實(shí)證明，應(yīng)用“雙隨機(jī)”檢查方式，可以更好地提升消防監(jiān)管的有效性，尤其是對(duì)新投用建筑及公眾場所的檢查。很多新建或新投用項(xiàng)目并不會(huì)在消防部門辦理手續(xù)，因此不會(huì)出現(xiàn)在“雙隨機(jī)”系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中。但是仍需要對(duì)這些場所或建筑進(jìn)行檢查，因此往往成為消防監(jiān)督管理中的一個(gè)漏點(diǎn)兒，并不能及時(shí)通過監(jiān)管的方式對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行消防監(jiān)管指導(dǎo)，長此以往容易形成一個(gè)死循環(huán)。很多時(shí)候即使發(fā)現(xiàn)一些單位存在消防問題，但是因?yàn)閳?jiān)持“雙隨機(jī)”模式，并不能主動(dòng)抽查，因此這也成為一個(gè)非常突出的問題。

3 消防監(jiān)督執(zhí)法分析

3.1 監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)

消防監(jiān)督執(zhí)法行為的涵義可以從廣義和狹義兩個(gè)角度來解讀。從廣義上講，消防監(jiān)督執(zhí)法行為是指依照法律法規(guī)對(duì)消防單位的一切監(jiān)督控制。狹義上“消防監(jiān)督執(zhí)法行為“指的是對(duì)應(yīng)的消防監(jiān)督執(zhí)法人員對(duì)社會(huì)中對(duì)應(yīng)單位進(jìn)行的消防監(jiān)督檢查和公眾聚集場所開業(yè)前檢查，并不包括火災(zāi)調(diào)查及消防宣傳等與消防活動(dòng)有關(guān)的事項(xiàng)。具體的依據(jù)法規(guī)包括《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號(hào)）及《行政處罰法》等法律法規(guī)。

3.2 檢查環(huán)節(jié)的分析

常見的檢查有很多種，例如多部門聯(lián)查、責(zé)任主體單位自查及行業(yè)抽查等，但是消防執(zhí)法檢查與這些檢查有很大的不同性。最主要的不同就是依據(jù)法規(guī)條款進(jìn)行檢查的同時(shí)，按照法規(guī)條款要求獲取違法行為證據(jù)，有關(guān)責(zé)任單位或人員應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。因此執(zhí)法檢查中必須要雙人以上檢查，且要保證檢查的公平和公正性。

3.3 低效執(zhí)法原因

執(zhí)法檢查進(jìn)行中，一方面是執(zhí)法人員通過現(xiàn)場檢查或檢查對(duì)應(yīng)的軟件記錄等來發(fā)現(xiàn)問題，另一方面則是通過“核查”群眾舉報(bào)問題來獲取違法證據(jù)。同時(shí)還兼顧對(duì)其他“檢查”中發(fā)現(xiàn)的問題落實(shí)、核查。但是并非所有的舉報(bào)和其他方面獲得的問題都是屬實(shí)的。實(shí)際檢查中存在大量問題無需執(zhí)法處理的情況，但是調(diào)查過程需要大量人力資源去執(zhí)行，直接導(dǎo)致人力資源浪費(fèi)的問題出現(xiàn)，造成執(zhí)法部門“人少事多”的問題出現(xiàn)，引發(fā)低效執(zhí)法問題。

4 消防監(jiān)督執(zhí)法改革工作的建議

4.1 確定消防監(jiān)督執(zhí)法范圍

4.1.1 明確監(jiān)督檢查類別

執(zhí)法檢查過程中需要明確監(jiān)督類別和重點(diǎn)，往往需要將人員多、危險(xiǎn)性高的場所當(dāng)作檢查重點(diǎn)來管理。主要開展投入前消防設(shè)施設(shè)備配備情況、大型活動(dòng)現(xiàn)場及舉報(bào)投訴內(nèi)容為主要執(zhí)法管理范圍，開展工作。

4.1.2 給基層放權(quán)

將監(jiān)管場所規(guī)模、范圍等內(nèi)容確定權(quán)交給地方監(jiān)管單位，實(shí)行放權(quán)，令其按照地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等情況自定。

4.2 提升監(jiān)督執(zhí)法效能

4.2.1 明確“單人檢查”、“雙人核查”辦法

按照消防監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)要求，實(shí)行“單人檢查、雙人核查”機(jī)制，即先安排單人檢查，后續(xù)按照單人檢查結(jié)果和其他檢查結(jié)果需求安排雙人核查，減少檢查用人的同時(shí)，保證違法行為得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

4.2.2 改革消防監(jiān)督執(zhí)法模式

將“三級(jí)監(jiān)督”模式調(diào)整為屬地管理，同時(shí)加上行業(yè)和執(zhí)法監(jiān)管。根據(jù)具體的檢查模式和方式來確定對(duì)應(yīng)的檢查頻次，避免重復(fù)檢查造成人力浪費(fèi)的同時(shí)，避免漏查情況發(fā)生[2]。

4.3 實(shí)行形式監(jiān)督

4.3.1 抽查式的形式檢查

責(zé)任單位始終是消防管理的主體，監(jiān)督單位不能全面、細(xì)致地檢查責(zé)任單位各個(gè)消防設(shè)施，因此，可以執(zhí)行抽查的模式。實(shí)際運(yùn)行中可以按照消防設(shè)施的特點(diǎn)進(jìn)行分類，進(jìn)行分類抽查和管理。常見的檢查包括對(duì)設(shè)施器材檢驗(yàn)標(biāo)簽的檢查及對(duì)應(yīng)滅火器更換記錄、使用記錄、臺(tái)賬等的系統(tǒng)檢查及抽查。

4.3.2 加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)

為了保證消防執(zhí)法過程有據(jù)可依，必須加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)管理，重視相關(guān)法規(guī)的完善和制定。同時(shí)還要鼓勵(lì)對(duì)應(yīng)的消防中介行業(yè)發(fā)展，在某些時(shí)候起到監(jiān)管的作用。常見的中介行為包括消防評(píng)估、設(shè)施改造及消防相關(guān)作業(yè)人員培訓(xùn)等，從其他角度幫助消防執(zhí)法效果的提升[3]。

4.4 嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任范圍劃分

明確執(zhí)法范圍、深度，明確執(zhí)法界限是保障執(zhí)法效果的前提。只有劃分好對(duì)應(yīng)的范圍和職責(zé)，才能保證消防監(jiān)管中所有點(diǎn)、面都有人管理，同時(shí)避免交叉管理的現(xiàn)象發(fā)生，預(yù)防出現(xiàn)互推責(zé)問題，調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性。

4.5 拓展處罰形式種類

4.5.1 處罰實(shí)用化

消防執(zhí)法檢查的目的是保證消防安全管理到位，避免消防事故發(fā)生。因此執(zhí)法處罰不是目的。消防處罰的目的是通過處罰讓責(zé)任單位和個(gè)人感覺到“痛”，進(jìn)而積極做好消防管理。所以，應(yīng)基于現(xiàn)行的消防處罰類型的基礎(chǔ)上提出新的處罰方法，使處罰類別更為實(shí)用。例如出臺(tái)相關(guān)法律限制相關(guān)負(fù)責(zé)人的出境或者消費(fèi)、投資權(quán)限等。

4.5.2 與信用體系掛鉤

還可以執(zhí)行消防安全管理積分制度，不同的分值給予不同的信用或者懲戒待遇。對(duì)相關(guān)責(zé)任主體形成一定的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，促使其主動(dòng)、積極采取措施來改善管理現(xiàn)狀，避免主體責(zé)任不落實(shí)小毛病不斷發(fā)生的狀況。

5 需要注意創(chuàng)造的改革條件

5.1 重視責(zé)任主體責(zé)任落實(shí)

消防管理具有多元性、復(fù)雜性，單靠消防執(zhí)法單位或人員進(jìn)行管理是不可行的，因此必須強(qiáng)化責(zé)任主體的管理責(zé)任。應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)定責(zé)任主體的責(zé)任以及獎(jiǎng)懲，還要通過嚴(yán)格執(zhí)法的行為來對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行管理，提升其日常管理水平和效果，做到事前預(yù)防[4]。

5.2 引入信息化技術(shù)手段

在消防執(zhí)法管理過程中，引入信息化技術(shù)以提高消防執(zhí)法管理水平，使執(zhí)法工作變得更加“系統(tǒng)化”、“全方位化”、“全時(shí)化”。同時(shí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程的精準(zhǔn)性和可追溯性，整體提高行政效率。

5.3 建立社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)

通過構(gòu)建以及完善社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)，也可以提高消防執(zhí)法的效果。具體的系統(tǒng)板塊設(shè)計(jì)需要根據(jù)執(zhí)法需求來確定，可以大致包括以下四個(gè)板塊：第一，登記板塊。主要是放權(quán)讓消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)自行登記。減輕消防執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)。此過程需要限制權(quán)力，比如：添加消防部門審核環(huán)節(jié)對(duì)相關(guān)單位上傳資料進(jìn)行審核，同時(shí)設(shè)置證書及證明等上傳時(shí)間間隔;其次，查詢板塊。 登記社會(huì)上注冊(cè)合格的消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并為普通社會(huì)單位提供查詢窗口;第三，招投標(biāo)板塊。一方面提供招標(biāo)信息發(fā)送窗口，方便相關(guān)單位投標(biāo)。另一方面登記清楚中標(biāo)單位及中標(biāo)時(shí)間等;第四，黑名單板塊。在這個(gè)板塊中通報(bào)違規(guī)消防技術(shù)服務(wù)單位。

5.4 提升執(zhí)法過程的規(guī)范化

首先，通過采取措施，保證消防監(jiān)督執(zhí)法到位。其中不僅要確保執(zhí)法程序按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，還要保證執(zhí)法檢查的處罰結(jié)果裁量一致性，避免出現(xiàn)同樣的事情不同程度的處罰。這個(gè)過程中要利用信息化管理手段，促進(jìn)執(zhí)法管理的規(guī)范性;其次，做到全環(huán)節(jié)、全要素監(jiān)管。監(jiān)管過程中必須要做好視頻資料、音頻資料及圖片資料、文字資料等執(zhí)法記錄，為責(zé)任追究、提高效能奠定基礎(chǔ);最后采用合理科學(xué)的執(zhí)法方法，增加執(zhí)法監(jiān)管過程的公平性和公開性，提升執(zhí)法檢查效果。

5.5 制定切實(shí)可行的消防安全檢查標(biāo)準(zhǔn)

要根據(jù)檢查需求和社會(huì)普遍狀況來制定合理科學(xué)的消防安全檢查標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)過程中特別要注意這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的簡潔性，既要體現(xiàn)出對(duì)應(yīng)的檢查標(biāo)準(zhǔn)要求，又要避免內(nèi)容過于嚴(yán)格和冗長。避免出現(xiàn)社會(huì)普遍無法滿足要求的情況，同時(shí)避免主體出現(xiàn)位弄虛作假現(xiàn)象。在具體的消防設(shè)施種類配置、參數(shù)設(shè)置時(shí)必須遵循規(guī)范要求來制定。但是要簡單明了，讓被檢查單位和人員看到標(biāo)準(zhǔn)一目了然，明白本單位存在的差距[5]。

6 結(jié)語

隨著城市化進(jìn)程不斷加快，消防安全矛盾日益突出。過去的執(zhí)法觀念，執(zhí)法體系與方法已不能滿足消防的需要，應(yīng)予以改革。消防執(zhí)法改革是在國家改革的大背景下進(jìn)行的，在實(shí)踐中存在各種各樣的問題，因此應(yīng)提出相應(yīng)控制措施，然后在應(yīng)用過程中逐步完善和修改，最終適應(yīng)新時(shí)代新要求，以適應(yīng)社會(huì)需要，順應(yīng)群眾利益，讓黨和人民滿意，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

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[3]新時(shí)期消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作存在的問題與對(duì)策[J]. 黃樂.今日消防 2020-10-28

[4]深化消防執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決的幾個(gè)問題[J]. 焦培文.中國消防. 2020-02-20

[5]以法理學(xué)視角淺析消防執(zhí)法改革的現(xiàn)實(shí)意義[J].姜穎;?程可寒.武警學(xué)院學(xué)報(bào) 2019-12-25

作者簡介：崔祥，（1988-），男，漢族，陜西省西安市人，咸陽市消防救援支隊(duì)彬州市消防救援大隊(duì)副大隊(duì)長，工學(xué)學(xué)士學(xué)位，主要從事消防監(jiān)督檢查工作