孔令良，鄭志強

法人治理是實現(xiàn)組織所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，增強組織治理自主權(quán)，進而確立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者制衡的機制。為了實現(xiàn)法人治理，組織會通過相應(yīng)的架構(gòu)制度安排，來體現(xiàn)組織會員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會和秘書處的權(quán)力和責任[1]。中國足協(xié)作為推行實體化改革最早的協(xié)會之一，在體育改革中先行先試，發(fā)揮了“突破口”和“試驗田”的作用。但在現(xiàn)實中，中國足協(xié)內(nèi)部各權(quán)力主體機構(gòu)的權(quán)責關(guān)系還不夠明確，法人治理結(jié)構(gòu)還存在權(quán)力邊界模糊和相互協(xié)調(diào)機制不暢等問題。這使中國足球協(xié)會法人治理仍處于“內(nèi)外交困”的困境[2]。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失序、治理機制殘缺、監(jiān)督職能缺失、組織章程效能虛無等問題[3]依然未獲解決;協(xié)會內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不健全，“機關(guān)痕跡”明顯，管理“行政化”色彩濃重[4];體育行政部門對協(xié)會干預過多，組織自身自主性和獨立性缺乏，協(xié)會在召開會員代表大會和理事會重大決策表決時，會議和議事機制不科學，理事會決策仍存在很多不規(guī)范的地方;協(xié)會章程、法律法規(guī)體系建設(shè)滯后、舊有管理體制仍在運轉(zhuǎn)、法律監(jiān)督體系尚未形成，政社關(guān)系仍然沒有理順。基于此，本研究以中國足協(xié)內(nèi)部治理機制為研究對象，從法治化視角分析足協(xié)內(nèi)部治理機制的改革現(xiàn)狀與問題，并結(jié)合國際足聯(lián)治理機制法治化的改革經(jīng)驗，提出中國足協(xié)治理機制法治化的優(yōu)化路徑。

1 全國性單項體育協(xié)會法人治理的文獻檢視

目前，國內(nèi)學者已從不同的角度對中國足協(xié)內(nèi)部治理進行了研究。一是對足協(xié)內(nèi)部治理相關(guān)問題進行了理論分析。如王志文、張瑞林的研究表明:中國足協(xié)內(nèi)部現(xiàn)已形成了會員大會、執(zhí)委會、主席辦公會、秘書處為主的法人治理結(jié)構(gòu)，以及包括決策、財務(wù)、人事、監(jiān)督的治理機制。然而，足協(xié)的內(nèi)部治理仍面臨如下困境:治理部門間權(quán)限模糊、協(xié)會章程約束力不足、人事機制偏離自治、會員制度存在局限性[5]。王家宏等認為，中國足協(xié)內(nèi)部法人治理尚未形成責權(quán)明確、制衡有效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的機制，特別是理事會的決策職能往往被“架空”。協(xié)會項目協(xié)會改革存在合法性難題、法人治理不健全、功能作用未能有效發(fā)揮。項目協(xié)會治理財權(quán)尚未分離，法人實體化動力不足;法人治理結(jié)構(gòu)失序，章程功能虛無;精英治理下，民主自治失效[6]。劉國勇認為，在中國足協(xié)的法治化治理中，主要靠行政部門規(guī)章制度、政策文件、甚至領(lǐng)導講話等方式維持，法治化治理滯后性成為其改革與發(fā)展的瓶頸[7]。張春良的研究表明，中國足協(xié)內(nèi)部法人治理機制的“透明度”和“問責機制”缺失[8]。羅思婧的研究發(fā)現(xiàn)，中國足協(xié)內(nèi)部法治化演進路徑存在制度阻力[9]。

二是探討足協(xié)內(nèi)部治理的解決策略。如王家宏提出，在公共事務(wù)社會化管理和“放管服”改革大背景下，中國足協(xié)應(yīng)進一步明確“獨立社團法人實體”改革目標，強化制度化供給;推動考評機制、信息導向機制及銜接機制再造;由“行政化控制”向“體制性吸納”轉(zhuǎn)變，分類推進協(xié)會改革[6]。袁鋼提出，中國足協(xié)法人治理必須明確其法律授權(quán)和會員權(quán)利。作為獨立民事主體，與體育行政部門建立契約型合作關(guān)系;通過完善相關(guān)法律法規(guī)、自主制定章程來明確其權(quán)利義務(wù);通過完善理事會建設(shè)，加強會員建設(shè)，建立監(jiān)督機構(gòu)和健全治理規(guī)則來提升其自治能力[10]。劉蘇提出，中國足協(xié)要不斷調(diào)試內(nèi)部法人治理機制，增強協(xié)會自治成效，盡快出臺與完善相關(guān)的法律制度，為協(xié)會的專業(yè)化運作提供法制保障[11]。

綜上，學界對中國足協(xié)法人治理的研究主要集中在存在的問題與對策研究兩個方面。研究內(nèi)容涉及會員代表大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處等機構(gòu)在權(quán)利職責方面的問題、協(xié)會法律法規(guī)建設(shè)、協(xié)會內(nèi)部章程、協(xié)會領(lǐng)導權(quán)建設(shè)、協(xié)會法人治理機制建設(shè)的法治化路徑與策略等，但這些研究側(cè)重宏觀層面上的探討，并沒有突出中國足協(xié)法人治理結(jié)構(gòu)的特殊性，也沒有勾勒出對中國足協(xié)法人治理建設(shè)的具體技術(shù)路線。為此，本研究以中國足球協(xié)會內(nèi)部法人治理為研究案例，分析足協(xié)內(nèi)部法人治理機制的現(xiàn)狀和問題，并參考國際足聯(lián)內(nèi)部法人治理的通行范式，提出足協(xié)法人治理機制的優(yōu)化路徑。

2 中國足協(xié)法人治理機制改革的回顧與反思

2．1 中國足協(xié)法人治理改革進程回顧

由圖1可知，中國足協(xié)法人治理機制改革進程分為以下3個階段:①前期規(guī)劃階段(2015年3月—7月)。2015年由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》是中國足協(xié)實體化改革的綱領(lǐng)性文件?！犊傮w方案》對中國足協(xié)法人建設(shè)的思路、原則和目標做了總體要求。按照《總體方案》規(guī)定，足協(xié)要完成與國家體育總局脫鉤，過程中要依照“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的12字方針依法獨立運行，要完善中國足球協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行程序和工作規(guī)則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制。②中期籌備階段(2015年8月—2016年4月)。中國足協(xié)要完成脫鉤，撤銷足管中心，恢復社團法人資質(zhì)，不斷完善內(nèi)部治理，完善會員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化執(zhí)委會結(jié)構(gòu)，健全專項委員會等。③后期改善階段(2017年1月—2018年5月)。完善協(xié)會法人治理機制，優(yōu)化執(zhí)委會結(jié)構(gòu)和職能，強化決策機制，籌備監(jiān)事會成立工作，完善協(xié)會監(jiān)督機制。建立“大足協(xié)”觀念，支持會員協(xié)會發(fā)展計劃，夯實協(xié)會治理的“根基”。

圖1 中國足球協(xié)會法人治理機制建設(shè)階段流程

2．2 中國足協(xié)內(nèi)部治理現(xiàn)狀

目前，中國足協(xié)內(nèi)部機構(gòu)包括會員代表大會、執(zhí)委會、主席會議、秘書處等(見圖1)。其中，會員代表大會是協(xié)會的最高權(quán)力機構(gòu)，行使最終控制權(quán)和對執(zhí)委會的監(jiān)督權(quán)，擁有對協(xié)會章程、規(guī)則修改與制定的立法權(quán)，并掌握中國足協(xié)內(nèi)部重大決策、重要人事任免等權(quán)限;執(zhí)委會(類似于理事會)是中國足協(xié)最高權(quán)力機構(gòu)的常設(shè)機構(gòu)，主要負責協(xié)會的戰(zhàn)略決策和監(jiān)督職能;主席會議是執(zhí)委會閉會期間的決策機構(gòu)，由主席召集，行使指導、管理、服務(wù)、監(jiān)督職責，全面負責足協(xié)各項工作的決策機制;主席會議下設(shè)秘書處負責協(xié)會日常事務(wù)運營，保證足協(xié)內(nèi)部日常工作的開展。秘書處是由秘書長領(lǐng)導的辦事機構(gòu)，負責處理足協(xié)的日常工作。此外，執(zhí)委會和秘書處下設(shè)咨詢、財務(wù)、競賽、學校足球、新聞、外事等16個專項委員會。這16個專項委員會是足協(xié)內(nèi)部的辦事機構(gòu)。

中國足協(xié)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與單項協(xié)會的通用范式相比，會員代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)毋庸置疑，足協(xié)執(zhí)委會相當于理事會這一決策機構(gòu)，主席辦公會為足協(xié)特有機構(gòu)，并有仲裁委員會這一司法機構(gòu)以及紀律委員會、道德委員會這類法律機構(gòu)，卻沒有監(jiān)事會這一監(jiān)督機構(gòu)[5]。

圖2 中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

由表1可知，在2017年脫鉤之前，中國足協(xié)的法人類型為事業(yè)單位法人。在中心+協(xié)會的同構(gòu)體制下，協(xié)會法人治理機制主要依靠政府行政計劃管理模式為主，協(xié)會的管理決策權(quán)集中在足管中心，會員代表大會、執(zhí)委會以及各部門職能被弱化;激勵機制主要以完成政績考核為主的行政指標后的物質(zhì)激勵;內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重，監(jiān)督機制缺失。在與政府脫鉤后，中國足協(xié)法人類型由事業(yè)單位法人向社團法人轉(zhuǎn)變，決策機制轉(zhuǎn)向由會員代表大會、理事會為主的民主決策;激勵機制靠社會聲譽、威望等為主的非物質(zhì)激勵為主;監(jiān)督機構(gòu)尚未建立，但設(shè)有道德委員會和仲裁委員會負責行業(yè)監(jiān)督和懲治職能。

表1 中國足協(xié)脫鉤前后法人治理機制對比

2．3 中國足協(xié)內(nèi)部法人治理機制的問題反思

2．3．1 中國足協(xié)內(nèi)部治理理論依據(jù)單一在邁向?qū)嶓w化自治的道路上，中國足協(xié)要依法獨立自主運營。面對外部環(huán)境的變化和挑戰(zhàn)，足協(xié)需要不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和機制，才能經(jīng)得住各種考驗，獲得維持其生存和發(fā)展的社會資源，而良好的內(nèi)部治理則需要豐富的理論為支撐。目前，中國足協(xié)內(nèi)部治理的理論依據(jù)較為單一，僅把委托代理理論作為參照。該理論的基本含義是指一個或多個行為主體根據(jù)契約，委任給另外的行為主體為其服務(wù)，同時授權(quán)給后者相關(guān)的決策和執(zhí)行權(quán)力，并對后者的主體行為進行監(jiān)督和激勵[12]。遺憾的是，中國足協(xié)委托管理機制的自主權(quán)以及相應(yīng)的監(jiān)督制約模式尚未建立起來，妨礙了足協(xié)內(nèi)部治理機制的改進效率。

2．3．2 中國足協(xié)內(nèi)部治理機制的法律困境

(1)中國足協(xié)的法人定位存在爭議?！吨袊銋f(xié)總體改革方案》提出:按照“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的12字方針調(diào)整組建中國足球協(xié)會，使之成為一個獨立的、實體化的社團法人，但《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》和《中國足協(xié)章程2017》的改革思路卻改變了原有的法人定位。如《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》指出:“調(diào)整改革后的中國足協(xié)既是全國性發(fā)展足球事業(yè)的公益性質(zhì)的社會組織，又是根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國足球事務(wù)、具有公共職能的自律機構(gòu)，承擔了體育部門在足球領(lǐng)域的管理責任?！比绱艘粊?，中國足協(xié)就成為兼具公法主體與私法主體性質(zhì)的混合法人[13]。雖然《總體方案》將中國足協(xié)定位為“社團法人”，但足協(xié)《章程》卻將自身定位為一個主管全國足球事務(wù)的行政主體，從而造成中國足協(xié)社團法人的改革目的由于對行政主體的依賴而形成法人定位的矛盾的法律困境。由此可見，中國足協(xié)“社團法人”的法律地位一直比較尷尬。是否將其設(shè)為社團法人還存在一定的爭議。

(2)內(nèi)部治理法治化水平不高。雖然《總體方案》提出要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)制衡的法人治理機制的目標，但由于其對足協(xié)法人自主權(quán)的行使方式和保障路徑并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，導致中國足協(xié)內(nèi)部缺乏與“法治化”建設(shè)相契合的制度安排，尤其是權(quán)力、權(quán)利、責任等價值觀沒有滲透、貫徹到足協(xié)治理機制中，使得權(quán)力制衡機制弱化，內(nèi)部法人自主性建設(shè)較為被動。

2．3．3 中國足協(xié)內(nèi)部法人分權(quán)制衡機制不完善目前，中國足協(xié)還未按照《總體方案》精神指示構(gòu)建起“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的治理機制”。一個較為突出的問題是，中國足協(xié)內(nèi)部會員大會、執(zhí)委會、主席會議究竟是層層隸屬還是相互制約的關(guān)系?這也導致足協(xié)決策機制不科學、監(jiān)督機制缺失和激勵機制偏弱的困境。

(1)決策機制不科學。根據(jù)《總體方案》和《足協(xié)章程》規(guī)定，會員代表大會、理事會、協(xié)會領(lǐng)導都有參與協(xié)會決策的權(quán)力。其中，會員代表大會擁有對協(xié)會的最高決策權(quán)，但實際上，在會員代表大會閉會期間，執(zhí)委會雖然被賦予了組織決策權(quán)利，其決策機制卻仍不具備實際的效能[3]。協(xié)會各項事務(wù)的決策權(quán)落到了主席辦公會身上，是他們指令下屬的秘書處進行實際處理。這樣協(xié)會章程所規(guī)定的會員大會、執(zhí)委會的最高決策權(quán)就被架空，主席所管轄的主席辦公會掌握了決策權(quán)[5]?，F(xiàn)實中，足協(xié)的行政權(quán)和決策權(quán)幾乎都較為集中地掌握在少數(shù)“精英”(主席、副主席和秘書長)手里。執(zhí)委會的職能相對被弱化，導致執(zhí)委會會議往往被主席會議牽著走，難以形成權(quán)職明確、相互制約、規(guī)范合理的科學決策機制。

(2)監(jiān)督機制缺失。目前，中國足協(xié)仲裁委員會與道德委員會是足協(xié)內(nèi)部的主要監(jiān)督機構(gòu)，但從機構(gòu)性質(zhì)看，這兩個機構(gòu)僅是主席會議下設(shè)的內(nèi)部專項委員會，層級上并不能很好地行使對主席會議與秘書處的監(jiān)督職能。監(jiān)事會的缺失意味著中國足協(xié)內(nèi)部難以形成相互分權(quán)與制衡的治理結(jié)構(gòu)。

(3)執(zhí)行的激勵機制偏弱。作為非營利性體育社團，中國足協(xié)對于內(nèi)部成員的激勵不能像企業(yè)一樣靠強物質(zhì)激勵來驅(qū)動員工的積極性，協(xié)會內(nèi)部“選擇性激勵機制”缺乏，造成協(xié)會治理的“集體行動困境”。經(jīng)訪談發(fā)現(xiàn)，部分負責人因?qū)儆诩媛毣蚪枵{(diào)身份，不能在協(xié)會獲取報酬。多數(shù)外地進京協(xié)會部門負責人，也無法解決戶口和子女上學問題。足協(xié)成員存在感和獲得感不足，協(xié)會人員流動性大，難以形成穩(wěn)定的工作團隊。加之整個足球行業(yè)精神和思想較為壓抑，足球內(nèi)部成員缺乏快樂和信仰[14]，導致足協(xié)內(nèi)部物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵都較為困乏。

3 國際足聯(lián)治理機制法治化的經(jīng)驗

如圖1所示，國際足聯(lián)內(nèi)部的主要機構(gòu)有:會員代表大會、理事會、協(xié)會主席、秘書處和12各專項委員會?！禙IFA章程》明確規(guī)定:會員代表大會是協(xié)會的最高權(quán)力機構(gòu)，擁有對協(xié)會章程、規(guī)則的制定和修改，協(xié)會重大決策、協(xié)會人事任免、協(xié)會財務(wù)管理的最高權(quán)力。會員代表大會閉會期間，所有權(quán)限委托給理事會執(zhí)行;協(xié)會主席是組織的法人代表，受會員代表大會委托和監(jiān)督，全權(quán)負責協(xié)會治理工作，設(shè)計國際足球改革愿景和計劃，推動國際足聯(lián)善治改革進程;理事會是協(xié)會的戰(zhàn)略決策機構(gòu)，主要負責協(xié)會的戰(zhàn)略發(fā)展、戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略監(jiān)督職能;秘書處是協(xié)會的行政機構(gòu)，專門負責協(xié)會日常事務(wù)的管理和運營[15]。

圖3 國際足聯(lián)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)圖

3．1 層級分明與委托代理的民主協(xié)同決策機制

其中，會員代表大會擁有對組織的最高和重大決策權(quán)。會員代表大會閉會期間，理事會受會員代表大會委托，是組織的專門戰(zhàn)略決策和監(jiān)督機構(gòu)。為了提高理事會決策的科學性，《國際足聯(lián)章程》明確將理事會定位為協(xié)會的主要決策機構(gòu)，并積極發(fā)揮9個常設(shè)委員會在理事會決策方面的建議和咨詢作用。理事會獨立的決策機制幫助管理者(主席和秘書長)從權(quán)力的困境中抽離出來，從而邁向善治改革[16]。

3．2 完善的內(nèi)部軟法體系

國際足聯(lián)監(jiān)督機制內(nèi)部依靠軟法約束成員行為規(guī)范，外部借助司法程序強制制裁。協(xié)會內(nèi)部有一整套完善的軟法監(jiān)督體系。在軟法建設(shè)方面，《國際足聯(lián)章程》《國際足聯(lián)紀律準則》《國際足聯(lián)倫理準則》等全球通行的足球規(guī)則文件，對國際足聯(lián)協(xié)會成員、俱樂部、球員、教練等都具有約束力。

3．3 獨立的司法監(jiān)督機制

2015年“反腐案”爆發(fā)后，受外部環(huán)境壓力所迫，國際足聯(lián)先后成立申訴委員會、紀律委員會和道德委員會3個司法機構(gòu)，且遵守西方司法獨立精神。這3個委員會機構(gòu)性質(zhì)相互獨立于國際足聯(lián)，對國際足聯(lián)內(nèi)部任何成員和成員活動行為進行監(jiān)督和懲罰[17]。這3個司法機構(gòu)可以對國際足聯(lián)會員協(xié)會成員、理事會任何官員予以懲罰，甚至彈劾主席。“每個人都有著相同的操守規(guī)范，沒有任何人可以高于司法機構(gòu)之上[18]?！?/p>

4 優(yōu)化中國足協(xié)法人治理機制的法治化路徑

4．1 完善內(nèi)部治理機制的理論基礎(chǔ)

根據(jù)《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《中國足協(xié)調(diào)整改革方案》精神，當前中國足協(xié)法人治理改革的重點應(yīng)集中在理順政社關(guān)系，構(gòu)建廣泛吸納社會力量參與的治理機制。為此，需要從政府和社會參與兩種視角，分別采用委托代理和利益相關(guān)者兩種理論對足協(xié)內(nèi)部治理機制的理論邏輯進行闡釋，以全新的理論支撐中國足協(xié)法人治理機制構(gòu)建。

(1)委托代理理論源于民法理論，該理論對社團法人具有適用性。埃格特森提出，當委托人賦予某個代理人一定權(quán)利時，一種代理關(guān)系就建立起來了。代理人受契約制約，代表委托人利益，并相應(yīng)取得某種形式的報酬。委托代理關(guān)系是在非對稱信息條件下所結(jié)成的一切契約關(guān)系[19]。在中國足協(xié)內(nèi)部治理機制中，存在兩層委托代理關(guān)系:一層是政府與足協(xié)之間的委托代理關(guān)系;另一層是足協(xié)內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。第一層委托代理要解決好政府職能轉(zhuǎn)移和足協(xié)承接公共服務(wù)職能的關(guān)系。采用“委托代理”理論重新審視足協(xié)和政府部門的“政社關(guān)系”，形成政府與足協(xié)平等的合作治理關(guān)系。第二層要協(xié)調(diào)好足協(xié)內(nèi)部機構(gòu)權(quán)責分工和執(zhí)行監(jiān)督的問題[20]，構(gòu)建足協(xié)內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督的有效制衡機制。

(2)足協(xié)利益相關(guān)主體較為多元化(政府、足協(xié)、俱樂部、球迷、媒體、贊助商、廣告商)。需要從“利益相關(guān)者共同治理理論”的研究視角出發(fā)，尊重各利益主體利益訴求的差異，構(gòu)建多元化的利益協(xié)調(diào)機制，有效化解各方利益矛盾，保障中國足協(xié)利益相關(guān)者的利益，促進中國足協(xié)法人治理的權(quán)力制衡與監(jiān)督，實現(xiàn)決策的科學化與管理的民主化。

4．2 明確社團法人性質(zhì)的定位

足協(xié)的法人資質(zhì)和地位存在的立法悖論問題?！罢绶珠_、依法自治”的改革目的與行政主體的自我定位問題，導致《中國足球協(xié)會章程》中的“法律授權(quán)”條款與排除司法審查條款在法律適用上存在沖突[13]。目前在法律上、理論上，皆無法對中國足協(xié)社團法人性質(zhì)進行邏輯清晰的準確定位。從社團法人法理來講，社團法人由會員組成。會員大會是權(quán)力機構(gòu)。法人的意愿產(chǎn)生于社團內(nèi)部，而且其決策權(quán)可以隨時產(chǎn)生，從而實現(xiàn)社團法人的自治[21]。我國《行業(yè)協(xié)會商會法》第31條和35條對此分別做出明確的規(guī)定:會員代表大會是協(xié)會最高權(quán)力機構(gòu)，對協(xié)會的章程修改、重大決策、重大人事、財務(wù)擁有最高決策權(quán);理事會是協(xié)會內(nèi)部的最高管理機構(gòu)[22]?？梢姡袊銋f(xié)這一社團法人治理所遵循的是由會員大會、理事會等權(quán)力機關(guān)形成的綜合性治理機制，對其內(nèi)部治理機制的要求更為嚴格，否則，不規(guī)范、不合理的治理機制將直接影響其功能的發(fā)揮。

中國足協(xié)要嚴格按照《總體方案》的改革精神，按照“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的12字方針調(diào)整組建中國足球協(xié)會。與體育總局脫鉤后，要依法獨立運行，“在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、工作計劃制定、財務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)?！痹趦?nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，要建立起會員代表大會、執(zhí)委會、秘書處和監(jiān)事會較為健全和完善的治理結(jié)構(gòu);在治理機制層面，要建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡的法人治理機制。重點構(gòu)建以會員代表大會、執(zhí)委會、主席辦公會三位一體的決策機制，并發(fā)揮各專項委員會在戰(zhàn)略決策和規(guī)劃方面的智庫作用。強化秘書處在戰(zhàn)略決策中的執(zhí)行作用，提升協(xié)會工作效能。

4．3 建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代公共組織治理要求凡涉及公共利益的組織，其機構(gòu)體系的設(shè)立必須具備合法性基礎(chǔ)，即組織機構(gòu)健全且權(quán)力相互制衡[23]。從建立“分權(quán)制衡”長效機制來看，中國足協(xié)法人治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了兩個核心問題:一是建立委托代理關(guān)系，即執(zhí)委會接受會員代表大會的委托行使決策權(quán)，由執(zhí)委會選聘產(chǎn)生的執(zhí)行層行使管理權(quán)(代理權(quán));二是形成有效的分權(quán)制衡，即所有者、決策者、執(zhí)行者(管理者)之間能夠通過法人治理結(jié)構(gòu)。

如圖4所示，中國足協(xié)應(yīng)按照我國行業(yè)協(xié)會法人治理結(jié)構(gòu)通用范式，明確會員代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)，執(zhí)委會(理事會)為最高決策機構(gòu)，監(jiān)事會為最高監(jiān)督機構(gòu)，秘書處為最高執(zhí)行機構(gòu)，完善執(zhí)委會和監(jiān)事會的工作機制，發(fā)揮執(zhí)委會的決策作用，健全監(jiān)事會的監(jiān)督機制，形成內(nèi)部決策、監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。

圖4 中國足球協(xié)會內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范和完善圖[5]

4．4 完善以委托代理為主的多元化和民主化的協(xié)商決策機制

國際足聯(lián)所遵循的是委托代理鏈條下的民主協(xié)商決策機制，即會員代表大會委托理事會進行決策。會員代表大會為委托者，理事會為代理者。理事會通過民主投票，廣泛吸納和征求各專項委員會的建議咨詢，確保決策的科學和理性。中國足協(xié)內(nèi)部決策機制也應(yīng)遵循這一范式，確立以會員代表大會為最高決策機構(gòu)，執(zhí)委會為核心，專項委員會進行咨詢和建議的決策模式。由會員代表大會為委托機構(gòu)，將決策權(quán)力委托給執(zhí)委會;執(zhí)委會依照足協(xié)章程規(guī)范使用決策權(quán)力，執(zhí)委會要保持與各專項委員會的溝通機制，發(fā)揮專項委員會在決策方面的咨詢和建議，在足協(xié)內(nèi)部構(gòu)建起集思廣益、發(fā)展研究、規(guī)劃布局的決策機制。

4．5 監(jiān)督機制的法治化，注重對協(xié)會自治的外部司法審查與監(jiān)督

在沒有硬法制度為司法審查機制的前提下，討論軟法領(lǐng)域自治規(guī)范的立法監(jiān)督恐是無源之水，無本之木[24]。將體育組織納入司法審查在國際上早有先例，如國家足聯(lián)一直以完善的內(nèi)部章程與法規(guī)，對外宣稱其是法外之域的完美“獨立王國”。但國際足聯(lián)腐敗案的爆發(fā)，赤裸裸地暴露了國際足聯(lián)內(nèi)部章程的疲軟無力，反映出其監(jiān)督機制存在“民主與精英”的悖論。因而之后為了推動善治的透明度，遵循司法獨立精神，國際足聯(lián)將申訴委員會、紀律委員會和道德委員會在性質(zhì)上獨立于國際足聯(lián)，并對國際足球界和國際足聯(lián)內(nèi)部各個機構(gòu)和成員(包括主席)進行監(jiān)督和審查。

按照《中國足協(xié)調(diào)整改革方案》和《中國足協(xié)章程2019》精神，中國足協(xié)也應(yīng)盡快成立內(nèi)部監(jiān)事會。監(jiān)事會在機構(gòu)性質(zhì)上應(yīng)當是獨立的，監(jiān)事會成員不能由足協(xié)內(nèi)部成員兼任，而要聘用懂足球行業(yè)的律師擔任監(jiān)事會成員。監(jiān)事會成立后，可以在機制上引領(lǐng)道德委員會、紀律委員會和仲裁委員會一同對足協(xié)內(nèi)部章程、規(guī)范、議事規(guī)則，對足協(xié)內(nèi)部財務(wù)和業(yè)務(wù)狀況進行審查，對足協(xié)主席、副主席、秘書長等管理者的行為進行監(jiān)督，對理事會決策計劃、決策執(zhí)行等進行監(jiān)督，對足協(xié)領(lǐng)導干部任免提出建議，定期向會員代表大會或理事會提供監(jiān)督報告。只有這樣，才能確保足協(xié)內(nèi)部治理的透明與純潔[25]。

4．6 構(gòu)建非物質(zhì)與物質(zhì)相結(jié)合的激勵機制

成就、賞識、榮譽、社會地位、工作責任，以及成長和發(fā)展的機會等激勵因素能對人們產(chǎn)生更大的激勵[26]。依據(jù)中國足球協(xié)會的現(xiàn)狀，激勵機制包括兩個方面:一方面，對協(xié)會會員等委托人參與治理的激勵。會員是足協(xié)的組織細胞，是足協(xié)賴以存在的根本依據(jù)。足協(xié)的公益性和非營利性屬性決定了其對會員的激勵應(yīng)采取精神、聲譽等非物質(zhì)激勵的作用。通過強化對會員的服務(wù)范圍和力度來增強自身的吸引力，從而提高組織內(nèi)部集體行動效率。

另一方面，對主席會議和秘書處下屬的各部門和專項委員會的代理人激勵。這部分專職的管理人員，與會員和執(zhí)委成員身份不同，主要通過足協(xié)向社會招聘進會的行政管理者。因此，應(yīng)采取制度激勵為主，確保任職程序上的規(guī)范化，責權(quán)利上的明晰化，信譽管理上的公開化，職業(yè)成長上的路徑化，績效評價上的綜合化。足協(xié)可以采用現(xiàn)代企業(yè)人才管理方式，建立競爭與激勵相結(jié)合的人事考核機制?？己藱C制建立后，足協(xié)還應(yīng)采用“人事裁剪”方式。對不合格的管理者進行裁員;對精英管理者，提高其福利待遇，并安排其就任關(guān)鍵職位。通過內(nèi)部激勵機制，提高員工的工作效率。

5 結(jié)語

在國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化和法治化背景下，以中國足球協(xié)會為首的全國性單項運動協(xié)會改革擔負著體育改革的“急先鋒”作用，是政府職能轉(zhuǎn)變，體育管理體制“政社分離”的重要途徑。目前，中國足球協(xié)會已按照《總體方案》規(guī)定的“政社分開、權(quán)責分明、依法自治”的12字方針，在內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整、組織架構(gòu)、人事管理等方面形成了特定的組織架構(gòu)體系。但目前中國足協(xié)內(nèi)部法人治理仍存在諸多現(xiàn)實問題，未來的中國足協(xié)法人治理需要堅決貫徹《總體方案》精神要求，不斷完善中國足球協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行程序和工作規(guī)則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制。