蘇繼成 李紅娟

[摘要]我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，是一個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)解構(gòu)與重構(gòu)的演進過程。本文基于農(nóng)地改革實踐考察，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”下土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛問題及其法律適用的機制進行了論證分析。研究結(jié)果表明，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛大量產(chǎn)生跟利益驅(qū)動、法律意識不強、法律制度不完善、政策不穩(wěn)定、農(nóng)村土地制度供給不足有很大關(guān)系。其中，法律問題主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系不清、權(quán)責邊界模糊、缺乏協(xié)調(diào)性，流轉(zhuǎn)規(guī)則缺失等。此外，從各地試點改革實踐情況看，當前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度存在諸多不足，包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同制度欠缺、抵押制度不健全、流轉(zhuǎn)登記制度不完善、流轉(zhuǎn)侵權(quán)救濟不力等問題。這些阻礙了農(nóng)村土地制度改革的進程，產(chǎn)生了各種土地矛盾和糾紛，影響社會的和諧穩(wěn)定，甚至造成了群體性事件，亟需進行法律制度的完善和配套機制，保障依法改革有序推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 經(jīng)營權(quán) 糾紛解決 機制完善

1? 引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國土地制度創(chuàng)新成果，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要形式。我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，是一個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)解構(gòu)與重構(gòu)的演進過程。通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)村土地資源進行再次配置和優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，拓展了農(nóng)民增收渠道和壯大了農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟基礎。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅涉及到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高效持續(xù)發(fā)展，更牽涉到農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系的穩(wěn)定、資源公平分配以及社會和諧健康發(fā)展。農(nóng)地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農(nóng)地這種要素上的體現(xiàn)。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的深化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度已是學術(shù)界和實務界共同關(guān)注的焦點，是國家 “三農(nóng)”問題制度設計和改革創(chuàng)新的一個著力點。在當前各地的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，各種類型的糾紛層出不窮，侵權(quán)現(xiàn)象嚴重、法律意識淡薄、糾紛解決機制欠缺等，給農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)造成了梗阻，究其原因，根本在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度上存在法律權(quán)屬界定模糊，法律關(guān)系不明、權(quán)利邊界劃分不清等問題，這些都需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律關(guān)系等進行深入討論和進行制度規(guī)則調(diào)整與完善。

2? 農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)的主體思辨

農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如出租、轉(zhuǎn)包、代耕等，也包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換等，還包含了農(nóng)村土地他項權(quán)的流轉(zhuǎn)，如農(nóng)村土地的抵押。從權(quán)利性質(zhì)上而言，既不能將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)簡單地理解為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不能將其概括地等同于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從權(quán)利歸屬的角度看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種層面的含義：其一是土地權(quán)屬改變而用途未改變的流轉(zhuǎn)。在這種流轉(zhuǎn)層面里，土地用途未變，由于土地經(jīng)營權(quán)從一方主體流轉(zhuǎn)至另一方主體，土地利用關(guān)系發(fā)生了變化。例如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)包、農(nóng)村集體建設用地轉(zhuǎn)讓等;其二是土地的用途和權(quán)屬均發(fā)生了改變的流轉(zhuǎn)，這種方式的流轉(zhuǎn)徹底改變了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律關(guān)系，例如通過土地征收形式而實現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)。

2.1? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是發(fā)包權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人，客體是農(nóng)村土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方式為家庭承包，或者通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包及“入股分配承包”。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包人較為統(tǒng)一和明確，主要指的是村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組。在理論和實踐上，關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)包權(quán)的范圍界定不存在爭議，而經(jīng)營權(quán)人由于近年來新主體的多元化發(fā)展，存在界定不清、屬性不明的情況。在司法實踐中，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組為訴訟主體。而無論是從理論還是在司法實踐中，關(guān)于農(nóng)村集體承包經(jīng)營承包權(quán)人的主體則較為多元，主要為“農(nóng)戶”、戶主、單位、個人等，法律規(guī)定不甚明確。土地承包經(jīng)營權(quán)主體的界定不清，一方面給司法實踐造成了法律適用上的援引困難，另一方面也使以戶為單位的家庭承包經(jīng)營權(quán)戶內(nèi)成員，尤其是特殊群體的權(quán)利歸屬陷入有名無實的境地。為此，有必要厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的主體制度，分析土地流轉(zhuǎn)過程中主體之間的法律關(guān)系、構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)法律保障體系，以保證流轉(zhuǎn)中主體利益的合理實現(xiàn)。

2.2? 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之成員權(quán)

農(nóng)村土地承包權(quán)人所享有的土地權(quán)利與成員權(quán)有密切的關(guān)系，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員都可以以戶為單位承包集體的土地，這是一種根據(jù)成員權(quán)所應當享有的不得被任何人剝奪的權(quán)利。農(nóng)民集體由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織演化而來，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織隨著公社制度的解體已經(jīng)逐漸走向消亡，我國法律話語環(huán)境中的農(nóng)民集體實際上是一個虛位化的民事主體，其實質(zhì)是農(nóng)民集體成員通過共有或者總有方式享有土地所有權(quán)的平臺或者場域。成員權(quán)又稱為“社員權(quán)”，“社員權(quán)者（Mitgliedsrecht），社團法人之社員對于法人所有之權(quán)利也”，“其主要者則在社團之構(gòu)成分子，參與社團之事業(yè)，即業(yè)務執(zhí)行權(quán)、表決權(quán)是也”。關(guān)于成員權(quán)的界定，學者理解不一。有學者不認為成員權(quán)是一種權(quán)利，只是將其視為一種資格。有學者將其定義為“某個團體中的成員依法律或者團體章程而對團體所享有的各種權(quán)利的總稱?！庇袑W者定義為“社員對于社團所有權(quán)利、義務之總稱也”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)主要是從身份資格角度，界定集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員對土地享有的權(quán)利和義務，是一組具有身份屬性的權(quán)利束。

在當前的法律語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有以下幾點屬性：一是具有身份性屬性。農(nóng)村集體組織成員權(quán)具有很強的身份性屬性，身份權(quán)是其獲得和使用的前提條件。只有擁有集體內(nèi)部成員身份，才有權(quán)利享有集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)權(quán)利、土地權(quán)利、收益分配權(quán)、以及參與集體經(jīng)濟組織重大決策權(quán)和政治權(quán)利等。土地承包經(jīng)營權(quán)雖然也是身份性權(quán)利，但是權(quán)利主體享有的是對土地的財產(chǎn)性權(quán)利，是用益物權(quán)，兼具物權(quán)屬性和債權(quán)兩種權(quán)利屬性;二是集體經(jīng)濟成員權(quán)的主體是村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的農(nóng)戶和農(nóng)民，主體較為單一。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體較為多元，既可以是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟組織外部成員，可以是個人，也可以是法人;三是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)資格的取得和喪失需要通過法律的“確認”。集體成員權(quán)主要基于生死、血緣、婚姻、遷徙等法律事實而存在或者滅失，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得既可以基于集體成員身份，也能夠通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而取得。

2.3? 土地承包經(jīng)營權(quán)主體之農(nóng)戶

在我國的土地制度歷史上，“戶”始終扮演著重要的角色，以家庭血緣關(guān)系為紐帶的“農(nóng)戶”可以有效地組織所有的家庭成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為土地制度的最小經(jīng)營單位和載體?！稗r(nóng)戶構(gòu)成中國農(nóng)村社會的‘細胞，也是認識和分析中國農(nóng)村社會的基本出發(fā)點”。農(nóng)戶通常以家庭成員組成生產(chǎn)經(jīng)營單位，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，這種家庭成員綁定到一起的方式有利于促進小規(guī)模經(jīng)營，減少土地承包經(jīng)營合作締約、交易、流轉(zhuǎn)、履約、監(jiān)督的成本。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體“農(nóng)戶”是以家庭為基礎的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的最小社會經(jīng)濟組織單位。在農(nóng)村土地發(fā)包過程中，采取的是“人人有份”的土地分配辦法，這成為學界將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人（農(nóng)民）界定為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的主要根據(jù)。關(guān)于“農(nóng)戶”的概念界定，學界也存在不同的爭議，有自然人說，家庭合伙說、非法人組織說等。無論是基于哪種學說的“農(nóng)戶”，對外的法律關(guān)系邊界時間較為清晰的均具有獨立的法律地位和屬性，對外形成法律關(guān)系，產(chǎn)生法律權(quán)利和義務。從“農(nóng)戶”內(nèi)部法律關(guān)系上看，“農(nóng)戶”內(nèi)成員所享有的是一種“按份共有”的共有關(guān)系，家庭內(nèi)部成員以其擁有的土地權(quán)利入股，共同從事土地經(jīng)營活動（勞動）、共享土地權(quán)益、共擔風險。

2.4? 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的新型主體

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷改革創(chuàng)新，關(guān)于土地權(quán)利主體的識別和權(quán)利確認在理論和實踐中出現(xiàn)了障礙。通過我國2008年到2020年的中央一號文件內(nèi)容對比分析，可以發(fā)現(xiàn)，在我國農(nóng)村集體土地上，出現(xiàn)了一批新的土地承包經(jīng)營權(quán)主體，即土地承包者、土地經(jīng)營者、農(nóng)民新型合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、股份合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等多種形式農(nóng)村土地權(quán)利主體。在農(nóng)戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地流出者擁有承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，土地流入者通過支付流轉(zhuǎn)費用獲得經(jīng)營權(quán)，他們在土地流轉(zhuǎn)市場中依靠合約界定權(quán)利義務關(guān)系（見圖1）。而這些權(quán)利主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶之間的法律關(guān)系如何，是否具有法律意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格，其權(quán)利義務如何，都沒有明確的規(guī)定，各地也都在不同的探索中，需要進一步的理論研究和法律構(gòu)建，以對其明確定性。

在現(xiàn)有的法律體系框架下，農(nóng)村土地承包權(quán)主體為發(fā)包人和承包人。發(fā)包人作為適格主體當為土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書上記載的人、在承包合同上簽字的人或者由農(nóng)戶成員推選的人為代表人進行訴訟。而關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”下的新型主體參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)訴訟活動中，其法律關(guān)系應當更多的由《合同法》所規(guī)定的內(nèi)容調(diào)整。以家庭承包方式為基本單位的“農(nóng)戶”的承包地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系受物權(quán)法保護和調(diào)整，以“其他方式”進行土地流轉(zhuǎn)的法律關(guān)系是一種債權(quán)關(guān)系，受債權(quán)相關(guān)法律調(diào)整。

3? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革實踐存在的主要問題

近年來，按照國家農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點改革要求，全國各地以不同形式和方式推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式創(chuàng)新，深入貫徹落實中央、省、市城鄉(xiāng)融合改革各項決策部署，以促進城鄉(xiāng)要素資源自由流動為目標，深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，探索打通農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化路徑，促進了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動，并取得了卓有成效的經(jīng)驗積累。但是，隨著土地流轉(zhuǎn)制度改革進程的深入，在改革實踐創(chuàng)新中也遇到了諸多法律障礙和困惑，例如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式和規(guī)則不明確，土地流轉(zhuǎn)配套制度銜接不暢等，不能為實踐土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新提供有效的操作依據(jù)和法律制度支撐。由于缺乏規(guī)范化的流程、程序設計導致土地流轉(zhuǎn)制度改革標準不統(tǒng)一，改革創(chuàng)新隨意性仍然較大。為此，需要探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革不足之處，補短板，強弱項，防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險，以便更好地服務于當前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新，保護新形勢下農(nóng)民的土地權(quán)益，發(fā)揮法律在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中的保障作用。

3.1? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)屬關(guān)系不清

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及到多個權(quán)利主體，對于主體資格的把握和權(quán)利的確定直接影響著農(nóng)民土地權(quán)利的行使和土地權(quán)益的保護。在流轉(zhuǎn)的方式中，涉及土地權(quán)利轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等行為?，F(xiàn)行法律對于這些重要的權(quán)利和法律行為概念不清、屬性界定模糊，造成實踐流轉(zhuǎn)中認識上的偏差，進而產(chǎn)生各種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。致使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體法律關(guān)系日趨復雜，侵權(quán)行為層出不窮。主要表現(xiàn)為：一是流轉(zhuǎn)主體“缺位”、“越權(quán)”。在實際流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)主體不明確，權(quán)利義務指向不清晰，法律關(guān)系混亂，流轉(zhuǎn)合同主體不適格，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同主體多元等。土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地進行處分的權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán)主體所享有的流轉(zhuǎn)權(quán)能之一，因流轉(zhuǎn)主體不明確，由不適格的主體簽訂了流轉(zhuǎn)合同，或者農(nóng)戶超越期限簽訂土地流轉(zhuǎn)合同等，實施了土地流轉(zhuǎn)行為，導致真正的土地權(quán)利主體權(quán)益受到了侵害。例如有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，違背農(nóng)民意愿，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府出面與其他單位或者個人簽訂土地承包合同侵害了農(nóng)民土地合法權(quán)益;二是土地流轉(zhuǎn)主體法律地位不明。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革實踐中出現(xiàn)的農(nóng)村土地專業(yè)合作社、土地股份合作社、家庭農(nóng)場等流轉(zhuǎn)主體，除了專業(yè)合作社有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進行調(diào)整和規(guī)范外，其余的法律地位并不明確。這對其參與市場活動的行為和進行訴訟等活動直接造成影響;三是流轉(zhuǎn)土地權(quán)利不穩(wěn)定。由于法律地位的不明確，使得參與土地流轉(zhuǎn)的主體所擁有的土地權(quán)利處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成工商資本下鄉(xiāng)逾期確定，對土地的投入動力明顯不足，土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向明顯。

3.2? 村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同欠規(guī)范

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同規(guī)則存在缺陷，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同性質(zhì)不明。依據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同有轉(zhuǎn)讓合同、出租合同、抵押合同、入股合同，基于不同的流轉(zhuǎn)方式所產(chǎn)生的合同性質(zhì)、履約方式及法律責任存在巨大的差別，例如《農(nóng)村土地承包法》承認了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同為民事合同，其規(guī)則設計和執(zhí)行應遵循契約自由的合同理論，然而《土地承包解釋》卻要加入“發(fā)包方同意”之流轉(zhuǎn)條件，造成了合同規(guī)則執(zhí)行上的沖突;二是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同規(guī)定不完善。合同締約、履約等欠缺具體操作依據(jù)，合同違約救濟的程序等規(guī)定欠缺。雖然在法律法規(guī)中對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂要求有書面合同，但是在實踐中，流轉(zhuǎn)合同簽訂主體資格混亂、簽訂合同程序隨意、簽訂內(nèi)容缺項的現(xiàn)象大量存在;三是合同簽訂形式不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛中，有相當一部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同因為內(nèi)容過于簡單，形式粗糙簡陋，要素欠缺，沒有法律上的效力，給流轉(zhuǎn)造成了諸多的風險隱患。有的土地承包經(jīng)營權(quán)人在將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人時，因為法律意識欠缺或者傳統(tǒng)的熟人社會的鄉(xiāng)情觀念，并沒有簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同，僅僅只是以口頭約定，或者即使簽定了書面合同也是合同的形式和內(nèi)容不符合規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同填寫模糊混亂，有的地名甚至面積出現(xiàn)誤差，對于合同簽訂不嚴肅，隨意涂改和重復簽訂等，造成了大量合同糾紛。

3.3? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押制度不健全

近些年來，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)鼓勵性政策引導下，促進了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，帶動了探索開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的改革創(chuàng)新，推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。然而，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資，政策更多的強調(diào)價值取向，與現(xiàn)行法律體系框架存在矛盾沖突。主要表現(xiàn)：一是鼓勵土地流轉(zhuǎn)的同時又限制土地權(quán)能。例如，一方面大力推進農(nóng)地成片、適度規(guī)模經(jīng)營，而與此同時關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押又缺乏法律效力，我國法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押采取了很嚴格的區(qū)別對待政策。法律上關(guān)于農(nóng)地抵押限制性、沖突性的規(guī)定使得銀行辦理土地承包權(quán)抵押貸款業(yè)務存在一定的法律風險;二是中央政策對農(nóng)地抵押采取了許可的態(tài)度。相比較法律而言，政策更多的是具有引導性功能，政策性規(guī)范不能作為農(nóng)地權(quán)利抵押依據(jù)，在政策落地過程中，沒有具體法律提供保障和操作依據(jù)，致使實施困難;三是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押處置難，足額抵押實現(xiàn)更難。實踐中銀行等機構(gòu)承擔農(nóng)地抵押試點的改革任務，這些一般采取的也是折中的辦法，在農(nóng)地抵押上，也將其價值進行“折中”，而未實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押應有的價值;四是配套法律政策不完善，對可能出現(xiàn)的風險無應對保障機制。因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押風險高，程序復雜，缺乏相應的法律保障，各地在創(chuàng)新中，人為地提高門檻，增加了農(nóng)地的抵押成本和制度性障礙。

3.4? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)評估機制不完善

科學合理的估價，有利于形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場價格，為農(nóng)地進行抵押提供參考，并為正常的土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的建立提供保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制缺乏限制了權(quán)利流轉(zhuǎn)和土地財產(chǎn)性權(quán)益實現(xiàn)。具體來說，主要是缺乏農(nóng)村土地權(quán)利交易的組織機構(gòu)、農(nóng)村土地價值評價機構(gòu)、農(nóng)村土地金融市場等。我國農(nóng)村土地抵押評估機制不完善主要表現(xiàn)在：一是缺乏權(quán)威統(tǒng)一的土地評估規(guī)則和操作依據(jù)。在當前已經(jīng)開展的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點改革中，并沒有形成統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)評估規(guī)則和機制;二是專業(yè)化的評估機構(gòu)供給不足。缺乏專業(yè)化的土地評估機構(gòu)參與土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資過程。由于農(nóng)地評估機制的不健全，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押價值難以確認，進而阻礙了農(nóng)地承包權(quán)抵押的開展;三是主體信用評價體系還不健全。抵押擔保融資，主體資格信用等也是重要因素。目前，尚未形成具有農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色的對農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的信用評價體系;四是農(nóng)村土地抵押評估平臺建設滯后。土地信息平臺建設不足，信息共享機制不完善，土地交易市場發(fā)育不成熟。權(quán)利登記管理體系還不健全。雖然前期在承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)方面做了一系列探索，但是覆蓋面還比較窄，量還不夠大，對于中央喚醒沉睡財產(chǎn)，賦予更多權(quán)能還有差距;五是農(nóng)村土地抵押管理制度不健全。負責抵押登記的部門不統(tǒng)一，職能不明確，登記流程不規(guī)范、登記效力不確定;六是缺乏農(nóng)地抵押權(quán)利實現(xiàn)的保障機制。例如，農(nóng)村宅基地實施“一戶一宅”政策，將農(nóng)房進行抵押貸款之后，一旦出現(xiàn)農(nóng)戶無力償還貸，銀行的債權(quán)如何實現(xiàn)、農(nóng)民的居住權(quán)如何保障、農(nóng)戶權(quán)益如何保障等問題成為抵押擔保配套體系亟需完善的內(nèi)容。

3.5? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)救濟制度不健全

目前解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，依據(jù)這一規(guī)定當事人可以選擇自愿協(xié)商、要求調(diào)解、申請仲裁和提起訴訟四種途徑。這幾種糾紛解決方式也都存在一些缺陷，實踐中解決流轉(zhuǎn)糾紛效率不高。協(xié)商時由于缺乏第三方的調(diào)停、勸導，雙方當事人常常各執(zhí)一詞，難以接受對方意見。而調(diào)解時，本應以公正獨立的第三方出現(xiàn)的村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，其本身往往在管理土地承包經(jīng)營方面存在缺位，并且這種缺位還有可能是造成糾紛的原因，因而這些機構(gòu)很難勝任居中調(diào)解者的角色，導致糾紛久調(diào)不決。對仲裁方式而言，由于多數(shù)縣、區(qū)未建立仲裁機構(gòu)，也缺乏規(guī)范的仲裁規(guī)則和工作制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不同于普通仲裁，既不是一裁終局，仲裁機構(gòu)也不能強制執(zhí)行其裁決，裁決結(jié)果缺乏權(quán)威性，導致此種方式也難以發(fā)揮應有的作用。以上三種方式之間，尤其是訴訟與非訴方式之間，往往缺乏有效機制銜接，無法形成合力。另外，進行訴訟層面，實踐中也是存在較大的障礙，訴訟糾紛解決機制不通暢。主要表現(xiàn)為：一是法律工作人員數(shù)量不充足，分布不合理，法律工作人員占農(nóng)村人口的比重非常低，而且法律工作人員基本上集中在縣城，不方便農(nóng)民尋求法律服務;二是法律服務面窄。農(nóng)村中的法律工作者基本上是案件發(fā)生后去解決糾紛，服務對象也大都是案件的當事人，面向農(nóng)村集體組織和一般群眾的咨詢服務少;三是法律援助不足。我國現(xiàn)行的法律援助適用范圍有限，難以覆蓋農(nóng)村大量的貧困人口，在資金和力量的支持上也顯落后;四是調(diào)解制度尚需規(guī)范和加強，民間調(diào)解和行政調(diào)解曾對化解民間矛盾起過很大的作用，但近年來其積極性和力量有所減弱。

4? 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度建議

新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的重點應當是加強產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)配套保障和推進農(nóng)村資產(chǎn)市場化運作并重。一方面增加農(nóng)村經(jīng)濟公共服務保障制度的建設，提升農(nóng)民對發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟認可程度，加強農(nóng)民土地權(quán)益保障，從而降低家庭對土地流轉(zhuǎn)和退出后農(nóng)村權(quán)益的后顧擔憂，增強預期收益的信心。另一方面完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，深化土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的保障制度機制，加快建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務體系，在自愿流轉(zhuǎn)的原則下，降低農(nóng)民對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的依賴度，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿。

4.1? 明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)法律關(guān)系

法律明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的范圍，確定新型主體的法律地位。基于經(jīng)濟發(fā)展和交易習慣，從組織上囊括各類新型土地經(jīng)營者，并采用分類原則區(qū)別對待。從民事法律的角度來說，法無禁止即可為，所以這些新型的主體可以作為流轉(zhuǎn)受讓方的主體依法依規(guī)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。修改涉及到新出現(xiàn)的土地經(jīng)營主體的法律名稱的法律條文，擴大現(xiàn)有法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整對象，將各類新型經(jīng)營主體統(tǒng)一納入法律規(guī)范調(diào)整的范圍。對村集體的職能進行規(guī)范化，明確規(guī)定哪些權(quán)力可以行使，哪些不可以代替村民無授權(quán)行使。保障土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。并明確以此建立的各種法律關(guān)系的調(diào)整規(guī)則。明確政府、市場、集體等各自的法律地位及充分發(fā)揮法律賦予的權(quán)能。完善集體所有權(quán)行使機制，用規(guī)范的制度保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效行使集體土地的所有權(quán)。

4.2? 明確“三權(quán)分置”各項權(quán)利的權(quán)責邊界

根據(jù)我國農(nóng)村土地制度變遷的規(guī)律和特點，在保留土地承包經(jīng)營權(quán)合理規(guī)范的基礎上，結(jié)合農(nóng)村社會及當前農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展的需求和改革現(xiàn)實，從法律上盡快明確“農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三項權(quán)利的邊界、分離后的各項權(quán)利權(quán)屬、各自權(quán)能的實現(xiàn)方式和規(guī)則。第一，確認農(nóng)地承包權(quán)財產(chǎn)權(quán)屬性。在三權(quán)分置法律結(jié)構(gòu)框架下，承包權(quán)是一種依資格而享有的財產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)戶獲得和依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的前置條件，獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性權(quán)利，具有物權(quán)屬性;第二，法定化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。通過法律明確規(guī)定農(nóng)民對已經(jīng)取得承包經(jīng)營權(quán)的土地享有穩(wěn)定而受法律保護的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)及其他所屬的各項權(quán)能，在此基礎上完善承包土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等一系列權(quán)利的實現(xiàn)規(guī)則;第三，明確土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的一種權(quán)利，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)受讓方基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同而對土地享有占有、使用、收益的一種權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是以合同債權(quán)形式表現(xiàn)的生產(chǎn)要素權(quán)，需要立法明確其契約性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)，嚴格限定土地經(jīng)營權(quán)的利用范圍，是完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能的基礎和前提。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利和義務通過合同法和債權(quán)法律關(guān)系予以保護和調(diào)整。

4.3? 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)屬于物權(quán)范疇，而流轉(zhuǎn)合同屬于債權(quán)范疇，兩者的區(qū)別在于前者由后者創(chuàng)設，與普通民事合同相比，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同具有特殊性，表現(xiàn)為合同主體特殊、客體特殊性及合同形式特殊性。其中，主體特殊性主要體現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)方式承包人，成為承包人是有權(quán)形式土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)行為的前提，才能有權(quán)決定流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同客體具有特殊性。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利的形式范圍受到嚴格的限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同形式具有特殊性。除了短期代耕形式外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及到的形式都需要簽訂流轉(zhuǎn)合同。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。在流轉(zhuǎn)合同約定的期限內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。在不違反流轉(zhuǎn)合同約束條款的前提下，經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益。經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，經(jīng)營主體可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償;有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包地。經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織書面?zhèn)浒福?jīng)營主體可再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設定抵押。探索建立農(nóng)地合同履行保險制度，政府、保險公司和土地承包經(jīng)營權(quán)主體簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險項目合同，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險破解土地流轉(zhuǎn)違約難題。

4.4? 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押制度

建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險補償機制，積極培育和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務機制。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，且風險較高，而農(nóng)地抵押貸款資金規(guī)模小，在資產(chǎn)評估、處置機制不健全的情況下，如果風險完全由金融機構(gòu)和農(nóng)戶承擔，就會影響雙方積極性。對此，應推動地方建立市場化風險補償機制。在試點初期，可以由政府和金融機構(gòu)共同出資建立風險補償基金，但政府承擔的比例不宜過高，否則可能出現(xiàn)金融機構(gòu)放松前置審查，甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風險。依托地方建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)評估的專業(yè)化服務機制，也可以依托專業(yè)評估公司開展抵押土地資產(chǎn)評估工作。各地可以結(jié)合實際，制定包括土地流轉(zhuǎn)價格、種植品種、設施投入、地理條件等指標的科學評估辦法。設立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押處置機制。地方政府應切實承擔監(jiān)管職責和風險處置責任，重點完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)體系，確保待處置的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能夠被及時納入土地流轉(zhuǎn)體系再次流轉(zhuǎn)。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，為農(nóng)戶提供政策法律法規(guī)咨詢、土地流轉(zhuǎn)信息、受理流轉(zhuǎn)價格評估、指導流轉(zhuǎn)合同簽訂等服務，從而為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)打下堅實基礎。特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應加強流轉(zhuǎn)合同的引導和備案工作，對可能存在的風險和法律漏洞及時對農(nóng)民進行提示，對已簽訂的合同進行備案登記，引導農(nóng)民規(guī)范合理進行土地流轉(zhuǎn)，確保在源頭上減少和預防土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。

4.5? 完善健全農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)救濟制度

探索多元化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，提高糾紛的化解效率，形成立體的疏通路徑，防止集體性事件爆發(fā)，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境。完善仲裁機制，從法律上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構(gòu)的設立、運行等程序進行明確的規(guī)范，確立仲裁機構(gòu)的法律地位，轉(zhuǎn)變對仲裁機構(gòu)的認識，政府從財政上給予相應的資金支持，充分發(fā)揮仲裁的調(diào)解作用。發(fā)揮司法裁判的作用完善訴調(diào)對接和司法確認。創(chuàng)新訴前機制，在訴調(diào)對接、司法確認之前，充分發(fā)揮農(nóng)村習慣風俗、熟人社會、輿論監(jiān)督等力量，節(jié)約訴訟成本，減少訴訟周期和降低訴訟成本，這無疑是人民法院完善農(nóng)村土地糾紛解決機制的現(xiàn)實選擇和努力方向。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解機制建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解委員會，明確成員構(gòu)成、職責、議事規(guī)則等，配備調(diào)解人員。村（組）設立調(diào)解小組或指定專人調(diào)解。村里調(diào)解不成功的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，再到區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會調(diào)解，仲裁前應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行開展調(diào)解工作。健全土地承包仲裁機構(gòu)，建立區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會、設立仲裁庭、聘任仲裁員。探索建立在線調(diào)解、在線司法確認為一體的信息平臺推進多元化糾紛解決機制建設，使大量矛盾糾紛通過調(diào)解等非訴方式解決，緩解司法渠道的壓力，并借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技，推動專業(yè)調(diào)解與司法確認銜接，拓寬社會力量參與糾紛解決的制度化渠道。例如，建設數(shù)字化土地糾紛調(diào)解室，建立人民法庭“互聯(lián)網(wǎng)+訴非銜接平臺”，與社會綜合治理、人民調(diào)解、基層調(diào)解、社區(qū)調(diào)解等機構(gòu)信息平臺對接。

參考文獻

1.王利明，2001：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討》，《中國人民大學學報》，第6期。

2.侯德斌，2011：《農(nóng)民集體成員權(quán)利研究》，《吉林大學博士論文》。

3.史尚寬，2003：《民法總論》，北京：中國政法大學出版社，第25 頁。

4.謝懷栻，1996：《論民事權(quán)利體系》，《法學研究》，第2 期。

5.王利明，2004：《民法學》，上海：復旦大學出版社，第58頁。

6.胡長清，2003：《中國民法總論》，北京：中國政法大學出版社，第132 頁。

7.王立爭，2015：《農(nóng)戶主體地位的法政策學辨思》，《中南大學學報（社會科學版）》第2期。

8.高帆，2018：《中國農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯與實施政策》，《經(jīng)濟學家》，第4期。

9.李紅娟，2017：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革：從身份到契約的嬗變》，北京：中國政法大學出版社2017年版，第41頁。

10. 付薇，2013：《審判視角下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)》，《審判研究》第19期。

11.黃國濤、陳希云，2018：《肇慶法院關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件審理的調(diào)研報告》，肇慶人民法院網(wǎng)。

* 本文為最高人民法院司法重大課題 “農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置背景下相關(guān)糾紛法律適用及審判執(zhí)行工作機制研究”（課題編號ZGFYZDKT201906-02）的階段性研究成果。

（本文第一作者為內(nèi)蒙古大學法學院講師、博士;第二作者為國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員，博士）