姚佳逸

摘? ?要：國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的力量博弈是研究中國鄉(xiāng)村基層治理的有效視角。在中國社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的博弈呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)均衡的特點(diǎn)。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家權(quán)力開始向鄉(xiāng)土社會(huì)“選擇性回歸”，這種回歸寓于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型當(dāng)中。然而，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型仍然面臨著民主形式化等諸多現(xiàn)實(shí)梗阻。為此，必須通過建設(shè)服務(wù)型政府、建構(gòu)雙向權(quán)力運(yùn)行制度以及激活鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力等方式促進(jìn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的良性互動(dòng)，助推鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：國家權(quán)力;選擇性回歸;鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu);鄉(xiāng)土社會(huì)

二十世紀(jì)以來，隨著傳統(tǒng)中國被迫卷入世界體系當(dāng)中，建構(gòu)現(xiàn)代國家的嘗試在中國廣泛展開，而面對(duì)內(nèi)憂外患的傳統(tǒng)中國，現(xiàn)代國家政權(quán)的建設(shè)者們面臨著如何有效組織中國“一盤散沙”狀的鄉(xiāng)土社會(huì)和有效動(dòng)員農(nóng)民的尖銳問題?，F(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)是國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行滲透與整合并汲取更多資源來抵御侵?jǐn)_并開展國家建設(shè)的過程。國家權(quán)力通過現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)不斷向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透，打破了傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”的社會(huì)治理傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型?！翱h官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的治理方式逐漸被國家行政權(quán)力支配所取代，并于人民公社時(shí)期達(dá)到峰值，國家權(quán)力全面支配鄉(xiāng)村，并以一種“全能主義”的樣態(tài)對(duì)中國鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行全方位的控制。二十世紀(jì)八十年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革與市場(chǎng)化的興起，社會(huì)充斥著對(duì)國家權(quán)力撤出鄉(xiāng)村的呼吁。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，國家順勢(shì)推行農(nóng)村基層群眾自治，通過撤社改鄉(xiāng)的方式將國家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)以下農(nóng)村地區(qū)則實(shí)行基層民主自治，由此形成“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。進(jìn)入新世紀(jì)之后，從全面取消農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)到新農(nóng)村建設(shè)再到新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨和國家的戰(zhàn)略中心逐步向鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)移。在此過程中，國家權(quán)力逐漸實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)土社會(huì)“回歸”，并開始通過項(xiàng)目制、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行重新整合。本文擬從“國家—社會(huì)”研究視角出發(fā)，通過梳理中國傳統(tǒng)至現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理方式，并將新時(shí)代國家權(quán)力的“回歸”作為切入點(diǎn)，探究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的邏輯理路，并針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型存在的梗阻提出相應(yīng)的路徑選擇。

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型是一個(gè)被動(dòng)的過程。當(dāng)西方世界使用武力強(qiáng)行打開中國國門時(shí)，中國被迫走上現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。作為典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的。由于缺乏內(nèi)生性動(dòng)力的有效驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)初期的中國并不能有效整合鄉(xiāng)土社會(huì)，也無法有效地進(jìn)行組織動(dòng)員和資源汲取。清末民初時(shí)期，現(xiàn)代國家建構(gòu)要求國家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)土社會(huì)延伸并完成行政權(quán)力向鄉(xiāng)土社會(huì)的有效滲透。然而，傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”的思想根深蒂固，鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)于國家權(quán)力的“下鄉(xiāng)”持強(qiáng)烈的抵觸情緒，國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合成本高于國家從鄉(xiāng)土社會(huì)中所汲取的資源利益。由此出現(xiàn)杜贊奇所說的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”[1]現(xiàn)象。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨具備的“草根性”特征使其對(duì)中國鄉(xiāng)土社會(huì)的整合程度遠(yuǎn)高于中國傳統(tǒng)社會(huì)和近代社會(huì)。中國共產(chǎn)黨早在革命時(shí)期就通過土地改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的有效整合，并在中華人民共和國成立之后通過政黨組織的方式在鄉(xiāng)土社會(huì)的擴(kuò)張與延伸中逐步實(shí)現(xiàn)“將一個(gè)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳社會(huì)改造為現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)”[2]13。國家政權(quán)建設(shè)的本質(zhì)是國家權(quán)力由鄉(xiāng)土社會(huì)自下而上集中以及國家意志自上而下滲透的雙向互動(dòng)過程。因此，在現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)的歷史大背景下，國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的博弈結(jié)構(gòu)是后發(fā)現(xiàn)代化國家成功完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所需關(guān)注的重大理論視角。如何在國家政權(quán)建設(shè)推動(dòng)社會(huì)變遷的過程中找到國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的均衡互動(dòng)機(jī)制，并通過制度供給與創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)土社會(huì)的“善治”是一個(gè)亟待研究的課題。

學(xué)術(shù)界針對(duì)國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制基于不同的研究旨趣可以分為三個(gè)研究視角：其一，學(xué)術(shù)界對(duì)于國家政權(quán)建設(shè)過程中鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變化的研究大多局限于探討國家與社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系。費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”[3]模型是理解傳統(tǒng)中國國家與社會(huì)關(guān)系的重要理論模型?！半p軌政治”的模式高度概括了傳統(tǒng)中國中央集權(quán)制與鄉(xiāng)土社會(huì)“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的基層治理模式之間的關(guān)系。黃宗智認(rèn)為，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式可以概括為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[4]10，這不同于簡(jiǎn)單的“儒法合一的治理”，也不同于馬克斯·韋伯“世襲主義的官僚制”。而徐勇則將傳統(tǒng)中國國家政權(quán)視為：“無根的統(tǒng)治”[5]。國家懸浮于社會(huì)之上，兩者無法直接進(jìn)行互動(dòng)交流是傳統(tǒng)中國國家與社會(huì)關(guān)系的典型特征。中華人民共和國成立之后，國家通過“政黨下鄉(xiāng)”[2]13、“行政下鄉(xiāng)”[6]等方式促成國家對(duì)社會(huì)的逐步控制，并于人民公社時(shí)期建立了“政社合一”體制，出現(xiàn)了國家對(duì)社會(huì)的“全能主義”控制，社會(huì)自治空間被壓縮。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的經(jīng)濟(jì)體制改革之后，我國的國家社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)為國家權(quán)力從鄉(xiāng)土社會(huì)的“撤出”，國家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，并隨著村民自治的推行“鄉(xiāng)政村治”[7]的治理模式得以確立。更有學(xué)者敏銳地指出，在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，強(qiáng)調(diào)基層政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的“行政耦合”[8]是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。也有學(xué)者從社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的角度出發(fā)，指出國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)，不應(yīng)只滿足于國家意志單向度自上而下對(duì)社會(huì)的支配，還要重視基層社區(qū)社會(huì)組織和自治能力的提升[9]116。其二，部分學(xué)者通過研究地方基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治的關(guān)系，借此切入研究基層鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變遷。周飛舟認(rèn)為，基層政府的行為模式以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)生改變，從“汲取型”轉(zhuǎn)向“懸浮型”[10]1。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型。也有學(xué)者將稅費(fèi)改革后的基層政權(quán)稱為“維控型” 政權(quán)[11]42和“ 依附型”政權(quán)[12]。基層政權(quán)的解釋角度大都以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，探討國家政權(quán)角色與行為的變化對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。其三，也有學(xué)者從政府與農(nóng)村精英、普通農(nóng)民的關(guān)系以及村民自治組織的視角討論國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的作用機(jī)制。例如盧福營指出，我國村民自治在推行過程中出現(xiàn)了制度偏離現(xiàn)象[13]，村民自治民主程序的虛置導(dǎo)致村民自治的異化，村民委員會(huì)的村民代表性正在減弱。陳新也認(rèn)為，鄉(xiāng)土社會(huì)存在著基層民主形式化與公共權(quán)力的腐敗問題[14]16。這些問題使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，不僅不利于國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)并推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型變遷，也不利于緩解政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系?？傊?，理順國家與社會(huì)關(guān)系、基層政府與社會(huì)自治組織之間的關(guān)系、政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，實(shí)際上都是現(xiàn)代國家在建設(shè)過程當(dāng)中國家權(quán)力推動(dòng)社會(huì)變遷所必須面對(duì)的問題，提供行之有效的制度創(chuàng)新并促使國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，由此推動(dòng)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。

二、中國國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的變遷與演進(jìn)

中國國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系回應(yīng)的是不同歷史時(shí)期的不同問題。針對(duì)不同時(shí)期的不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，中國國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化而相對(duì)均衡的特征。國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)博弈主要集中于鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，尤其是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷系統(tǒng)反映了國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的雙向互動(dòng)過程。許遠(yuǎn)旺、陸繼鋒通過比較傳統(tǒng)與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)將國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系歸納為：傳統(tǒng)國家的“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”、清末民初的經(jīng)紀(jì)模式、人民公社時(shí)期的全能主義模式以及后人民公社時(shí)期的“鄉(xiāng)政村治”[15]。本文在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)整合能力與程度的不同，將兩者的互動(dòng)關(guān)系根據(jù)時(shí)間維度劃分為四個(gè)時(shí)期，分別概括為簡(jiǎn)約支配時(shí)期、全面支配時(shí)期、部分“撤出”時(shí)期以及“選擇性”回歸時(shí)期。

（一）簡(jiǎn)約支配：傳統(tǒng)中國社會(huì)至中華人民共和國成立前夕

傳統(tǒng)中國社會(huì)當(dāng)中存在著自上而下的國家權(quán)力與自下而上的鄉(xiāng)土權(quán)力雙向互動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡現(xiàn)象，國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的影響可以概括為“簡(jiǎn)約支配”。自秦始皇統(tǒng)一中國以后，出于“家天下”的政體思想觀念，國家權(quán)力即皇權(quán)開始逐漸向中國鄉(xiāng)土社會(huì)滲透，中央實(shí)行皇權(quán)的高度集權(quán)，地方則通過設(shè)置郡、縣，任命郡守、縣官以傳達(dá)中央意志，推行中央政令。此后，歷朝歷代沿用或在此基礎(chǔ)上革新地方行政管理制度，但是無論地方行政制度如何變化，自上而下的國家權(quán)力由于統(tǒng)治者的權(quán)力與能力的條件限制，形成了“皇權(quán)不下縣”的地方行政慣例，“皇權(quán)止于縣”。而在中國這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國家，國家權(quán)力無法直接滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，縣令管轄的地域范圍廣袤，國家政令無法通過縣令直接向農(nóng)民傳達(dá)?；诖耍y(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)對(duì)廣袤國土的掌控，只能寄希望于國家與社會(huì)之間的中間階層——鄉(xiāng)紳。傳統(tǒng)宗法社會(huì)中，血緣親緣關(guān)系是村落共同體形成的前提條件。鄉(xiāng)土社會(huì)分散的村落共同體的聚集是自下而上的內(nèi)生性鄉(xiāng)土權(quán)力形成的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)紳則是內(nèi)生性鄉(xiāng)土權(quán)力的核心。由于鄉(xiāng)紳階層掌握“學(xué)位”、財(cái)富以及在地方共同體當(dāng)中的公共身份[16]2， 其身份的多重屬性決定著鄉(xiāng)紳階層是聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民的關(guān)鍵中間層。國家無須取得對(duì)地方社會(huì)的直接控制，而只需通過給予一定的功名與社會(huì)認(rèn)同即可取得對(duì)鄉(xiāng)紳階層的控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的控制與支配?！皣铱偸峭ㄟ^地方權(quán)威而不是企圖取代他們治理地方社會(huì)?！盵16]2黃宗智也持類似的觀點(diǎn)，他提出“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概念和“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政”[4]10以概括傳統(tǒng)中國的治理模式。

（二）全面支配：中華人民共和國成立后至人民公社體制解體

中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨依靠其自身出色的動(dòng)員和組織能力成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合。隨著農(nóng)村合作社的興起，傳統(tǒng)社會(huì)中原子化的農(nóng)民第一次實(shí)現(xiàn)了組織化、集體化，散落于鄉(xiāng)土農(nóng)村的社會(huì)權(quán)力（包括農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)力、文化權(quán)力等）逐步集中于國家政權(quán)。政社合一的人民公社體制的確立更是將國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一，通過科層官僚體制的權(quán)力組織架構(gòu)，國家的政策意志得到充分貫徹執(zhí)行，國家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面支配與控制。人民公社基層政權(quán)體制的確立同時(shí)伴隨著黨的組織體系從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公社）一級(jí)向行政村（生產(chǎn)大隊(duì)）以及村民小組（生產(chǎn)小隊(duì)）延伸，形成了黨委—黨支部—黨小組的黨組織結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村黨組織的建設(shè)鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過黨政一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的全面支配。在中華人民共和國剛剛成立的這樣一個(gè)特殊歷史時(shí)期，人民公社體制有其合理性和必然性，國家權(quán)力通過支配鄉(xiāng)村社會(huì)以汲取資源促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。通過動(dòng)員、行政任務(wù)以及行政命令等管理方式，鄉(xiāng)村黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)高度融合，“命令—服從”式的公社管理體制是實(shí)現(xiàn)權(quán)力高度集中的制度基礎(chǔ)，國家政令通過高度組織化的權(quán)力結(jié)構(gòu)向下傳達(dá)。有學(xué)者通過微觀的視角觀察，以鄉(xiāng)村關(guān)系透視國家與社會(huì)關(guān)系，將其總結(jié)概括為“鄉(xiāng)村之間的行政指令關(guān)系”[17]。

（三）部分“撤出”：人民公社體制的解體至稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅

二十世紀(jì)八十年代以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革逐步展開，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的一系列經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)中國政治制度做出相應(yīng)的變革以適應(yīng)新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。人民公社體制的解體與村民自治的興起是國家在地方基層政治制度方面做出的適時(shí)調(diào)整。在這一過程中，由于人民公社制的解體，嚴(yán)密的國家權(quán)力體系逐漸松弛，國家權(quán)力部分“撤出”鄉(xiāng)村，農(nóng)民重新掌握了一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，農(nóng)民的自主權(quán)得到加強(qiáng)。但該“撤出”并不意味著國家權(quán)力全面撤出鄉(xiāng)土社會(huì)。國家通過撤公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)將國家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，國家對(duì)鄉(xiāng)村的控制開始依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著向農(nóng)民收稅、推行計(jì)劃生育政策、普及義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等一系列國家分派的任務(wù)，農(nóng)民雖然獲得了較大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和社會(huì)自主權(quán)，但是依然無法脫離國家權(quán)力的宏觀支配與控制。

人民公社體制的解體到稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅這一歷史時(shí)期的國家與社會(huì)關(guān)系，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系切入來分析。隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)組織之間形成了“指導(dǎo)—協(xié)助”的關(guān)系，這一關(guān)系后來得到了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的認(rèn)可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系不再是人民公社時(shí)期“命令—服從”的上下級(jí)關(guān)系，而是“指導(dǎo)—協(xié)助”的協(xié)商關(guān)系。國家權(quán)力不再全面控制鄉(xiāng)土社會(huì)，而是依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，鄉(xiāng)以下行政村則推行村民自治。但是，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)依然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，其工作也包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的種種“政務(wù)”而不只包括村務(wù)。由此看來，國家權(quán)力僅僅是部分撤出鄉(xiāng)土社會(huì)，其對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響依然很大。

（四）選擇性回歸：后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期至今

2001年，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家開始推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革;并于2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅。沿襲兩千多年之久的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制的取消意味著中國進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期。學(xué)術(shù)界針對(duì)這一歷史時(shí)期國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)支配的討論主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和行為展開?！熬S控型政權(quán)”“懸浮型政權(quán)”“政權(quán)依附者”都是稅費(fèi)改革背景下學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為角色的分析所產(chǎn)生的定位。國家權(quán)力在稅費(fèi)改革初期出現(xiàn)了短暫的權(quán)力“斷層現(xiàn)象”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整，其作為一級(jí)政府的社會(huì)整合能力被大大削弱。國家開始通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)行，由于不再需要向農(nóng)民收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)系不再緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心開始放在完成上級(jí)政府安排的工作任務(wù)以及“應(yīng)付”上級(jí)政府的考察抽查上，“權(quán)力斷層”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，“國家和農(nóng)民中間造成一種‘真空狀態(tài)”[10]36，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)之上。針對(duì)此種情形，國家通過配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段試圖重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織架構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府機(jī)構(gòu)改革以及惠農(nóng)支農(nóng)政策的推行，國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的“選擇性回歸”。同時(shí)，國家戰(zhàn)略重心在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后正在逐步發(fā)生變化，開始由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，證明國家發(fā)展重心逐步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移。相應(yīng)地，行政帶動(dòng)是發(fā)展重心調(diào)整的重要手段，國家權(quán)力開始重新“回歸”鄉(xiāng)村。景躍進(jìn)曾對(duì)“選擇性行政化”中的特定類型——“村干部行政化”做過深入研究，他認(rèn)為新時(shí)期“村干部行政化”一方面有利于治理鄉(xiāng)村的諸種目標(biāo)，另一方面又不至于引起結(jié)構(gòu)性的震蕩[18]。

三、權(quán)力耦合：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的三重邏輯理路

邁克爾·曼的國家基礎(chǔ)性權(quán)力概念能夠準(zhǔn)確地概括現(xiàn)代國家構(gòu)建中國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生作用的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。國家通過制度性的執(zhí)行政策機(jī)制對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合的能力被稱為國家基礎(chǔ)性權(quán)力。從某種意義上講，中國近代以來的國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)從未停歇。迫于國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的壓力，國家一直在尋找一種國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生性權(quán)力實(shí)現(xiàn)耦合的制度創(chuàng)新機(jī)制，兩者的高質(zhì)量耦合是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)力，也是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。

（一）以人為本：國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的價(jià)值性耦合

國家權(quán)力的有效滲透取決于國家制度的有效供給，而不同的國家制度供給蘊(yùn)含著不同的價(jià)值導(dǎo)向。無論是傳統(tǒng)中國還是現(xiàn)代中國，農(nóng)村人口一直占著社會(huì)總?cè)丝诘慕^大部分，國家通過各種制度供給整合鄉(xiāng)土社會(huì)，但是不同時(shí)期的制度價(jià)值取向并不相同。在傳統(tǒng)中國，國家權(quán)力通過制度供給實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的有效控制，國家的制度以“維穩(wěn)”“防止農(nóng)民造反”“維護(hù)皇權(quán)利益”為基本價(jià)值取向。維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定是國家制度供給的根本目標(biāo)，雖然在制度供給過程中會(huì)適當(dāng)給予農(nóng)民一部分好處，但其政策出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)從來都是維護(hù)封建統(tǒng)治、保持“家天下”的政治格局。中華人民共和國成立以來，國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村的制度供給雖然也經(jīng)歷了人民公社、鄉(xiāng)政村治等不同時(shí)期的不同變化，但是由于中國共產(chǎn)黨自身的性質(zhì)未變，黨始終代表著中國最廣大人民群眾的根本利益，所以國家權(quán)力向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的制度供給始終以人民的根本利益為價(jià)值導(dǎo)向。以人為本是中華人民共和國成立以后國家權(quán)力滲透的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向，這與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生性權(quán)力實(shí)現(xiàn)了價(jià)值性耦合。自上而下的國家權(quán)力滲透機(jī)制與自下而上的鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力機(jī)制在價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，塑造了農(nóng)民的家國情懷以及培養(yǎng)了農(nóng)民對(duì)黨和國家的政治認(rèn)同，也為黨和國家的農(nóng)村政策落地暢通了渠道。

（二）鄉(xiāng)政村治：國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度性耦合

國家制度的供給需要面對(duì)與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力之間的張力困境，國家制度越向下縱深推進(jìn)，其遇到的鄉(xiāng)土社會(huì)阻力便會(huì)愈加強(qiáng)大。國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度性耦合也可稱為技術(shù)性耦合，即國家通過設(shè)計(jì)制度體制，延長(zhǎng)國家權(quán)力鏈條，并通過一定的聯(lián)結(jié)機(jī)制或者“中間層”將國家權(quán)力鏈條與鄉(xiāng)土社會(huì)中內(nèi)生性的權(quán)力鏈條互構(gòu)相連。傳統(tǒng)中國國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)之間依靠鄉(xiāng)紳階層達(dá)到兩種權(quán)力交匯互動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)雙向權(quán)力體系的制度性均衡。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化推動(dòng)國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系逐漸解構(gòu)。而隨著村民自治制度的興起與完善，鄉(xiāng)政村治的基層政治格局得到確立，同時(shí)國家、社會(huì)間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系得以重構(gòu)。鄉(xiāng)政村治格局意味著國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為止，而鄉(xiāng)以下村莊則實(shí)行村民自治。這樣的制度設(shè)計(jì)既不會(huì)造成國家權(quán)力的過度干預(yù)和全能主義控制，也不會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)因?yàn)槿鄙賴覚?quán)力的管控而進(jìn)入無序狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系重新整合了散落于鄉(xiāng)土社會(huì)的農(nóng)民權(quán)力，并以自治權(quán)的表現(xiàn)形式與國家權(quán)力進(jìn)行互動(dòng)。國家行政權(quán)與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)的良性互動(dòng)是檢驗(yàn)兩種權(quán)力耦合程度的關(guān)鍵指標(biāo)，而兩者的良性互動(dòng)則體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的實(shí)際績(jī)效上。徐勇也認(rèn)為，應(yīng)在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，努力尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[19]。從當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理效果來看，鄉(xiāng)政村治的制度供給能有效實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的高質(zhì)量耦合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與代表農(nóng)村農(nóng)民利益的村民委員會(huì)直接互動(dòng)，既有利于國家政令能夠直接落戶于每戶村民家中，也有利于農(nóng)民群眾廣泛參與村民自治，提高政治參與能力與國家認(rèn)同感。

（三）服務(wù)導(dǎo)向：國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的功能性耦合

全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家與農(nóng)民的關(guān)系從汲取—控制型向反哺—服務(wù)型轉(zhuǎn)變，邁向服務(wù)型政府也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的基本方向[20]。隨著服務(wù)型政府建設(shè)向縱深推進(jìn)，國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的耦合還體現(xiàn)在兩種不同權(quán)力的服務(wù)導(dǎo)向方面。從國家宏觀層面來講，全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府通過財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行補(bǔ)貼，專項(xiàng)性的惠農(nóng)、支農(nóng)資金投向農(nóng)村。在這一過程中，國家權(quán)力與鄉(xiāng)土自治權(quán)力趨于有機(jī)銜接。一方面，惠農(nóng)政策通過壓力型的政權(quán)體制向下傳遞，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策實(shí)施落實(shí)情況受到壓力型體制的監(jiān)督和制約，上級(jí)政府通過考核檢查等方式促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由行政型導(dǎo)向向服務(wù)型導(dǎo)向轉(zhuǎn)變;另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活水平不斷提高，作為共同體的農(nóng)民群體開始出現(xiàn)利益分化，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、教育水平等方面提出了新要求。面對(duì)農(nóng)民群體利益的多元化，國家權(quán)力必須以服務(wù)為導(dǎo)向，以農(nóng)民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，通過整合農(nóng)民的多元化利益訴求，激活村民自治組織的內(nèi)生活力，實(shí)現(xiàn)政府惠農(nóng)政策與村民自治的有效對(duì)接，完成從汲取型管控到服務(wù)型治理的轉(zhuǎn)變，這是國家權(quán)力與社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力功能性耦合的體現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)梗阻

雖然國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)在鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的場(chǎng)域能達(dá)到戰(zhàn)略意義上的耦合，但是在實(shí)際的鄉(xiāng)政村治運(yùn)行過程中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型依然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)梗阻，具體表現(xiàn)為國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間的斷裂、村民委員會(huì)權(quán)力的異化以及村民自治角色的虛化。

（一）壓力型體制的弊端：行政權(quán)與自治權(quán)之間的斷裂

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨著國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間的斷裂困境。國家基礎(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)伴隨著國家政策通過官僚體制向鄉(xiāng)土社會(huì)的體制性傳遞。在我國鄉(xiāng)政村治的治理格局之下，國家政策通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)作不再依靠向農(nóng)民征稅收費(fèi)，而改由上級(jí)（主要是縣級(jí)）政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常的做法是將上級(jí)下派的工作任務(wù)分派給各個(gè)行政村的村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)政策的落實(shí)工作。然而，由于村民委員會(huì)的角色、財(cái)力等因素，村民委員會(huì)往往無法順利完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派的各項(xiàng)“政務(wù)工作”，行政權(quán)力與自治權(quán)力之間開始出現(xiàn)斷裂。由于壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)體系的末端，其所承擔(dān)的工作可以用“上面千條線，下面一根針”來形容。面對(duì)治理資源匱乏的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始疲于“借債”和“跑錢”，逐漸顯現(xiàn)出“懸浮型政府”的特征，“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系”[10]36。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力與村民的自治權(quán)幾乎完全“脫鉤”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)生性權(quán)威的喪失導(dǎo)致無法對(duì)村民自治組織起到有效的指導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系從“指導(dǎo)——協(xié)助”關(guān)系嬗變?yōu)楹?jiǎn)單的“命令——服從”關(guān)系。村民自治組織無法完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)“政務(wù)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又面臨來自“上面”政策落實(shí)的壓力，由于缺乏相應(yīng)的治理資源和激勵(lì)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策落實(shí)狀況往往很不理想，以至于國家政策無法有效落地。出于對(duì)基層治理效果不明顯的考察，上級(jí)政府會(huì)根據(jù)不同情況出臺(tái)更多不同的農(nóng)村公共政策，以此向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)施加更大的壓力。這種壓力不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員待遇與升遷方面，也體現(xiàn)在其所面臨的行政問責(zé)方面。這就造成農(nóng)村政策供給與執(zhí)行的脫節(jié)，形成內(nèi)卷化困境?；鶎拥闹卫砝Ь巢辉谟谡叩娜笔В谟谡邿o法得到貫徹執(zhí)行。村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的斷裂是導(dǎo)致這一內(nèi)卷化困境的深層次原因?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的主動(dòng)性與能力，只能援引各類權(quán)力技術(shù)，來完成自上而下的壓力性任務(wù)?！盵11]61國家政策輸入與社會(huì)自治之間存在張力，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有強(qiáng)大的“控制—維穩(wěn)”治理導(dǎo)向?！胺潜匾恢卫怼背蔀榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理常態(tài)，這與農(nóng)村基層民主自治的理念相悖，不利于國家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的有效銜接。

（二）“村干部治理”：權(quán)力的異化與自治的嬗變

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在于激活國家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和強(qiáng)耦合性。一般來說，國家權(quán)力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下由村民以各種形式開展自治活動(dòng)。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，發(fā)揮著村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織作用。但是在實(shí)際運(yùn)行情況中，村民委員會(huì)對(duì)處理本村村務(wù)的積極程度遠(yuǎn)不及對(duì)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派政務(wù)的積極程度。這是因?yàn)?，一方面，在稅費(fèi)改革之前村干部的工資構(gòu)成主要由本村的村級(jí)提留以誤工補(bǔ)貼的形式發(fā)放，政府財(cái)政并不提供村干部的工資收入;而稅費(fèi)改革之后，村干部的工資收入開始由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，村干部的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。村干部作為自治主體逐漸出現(xiàn)行政化趨向，村民自治權(quán)力出現(xiàn)異化，自治開始嬗變?yōu)椤按甯刹恐卫怼?，村干部的“農(nóng)民代表”身份也開始被其“行政身份”所替代。所以，從某種意義上說，當(dāng)前的村民自治并不是群眾性村民自治，其仍然處于“村干部支配型”或“能人主導(dǎo)型”階段[21]。另一方面，村民委員會(huì)的多重屬性也是阻礙國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)有效耦合的關(guān)鍵因素，除了村干部角色的異化以外，村民委員會(huì)的角色定位也開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)開始承擔(dān)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)工作而無暇顧及村務(wù)。村民委員會(huì)承擔(dān)過多的政務(wù)使得其組織架構(gòu)出現(xiàn)官僚化特性，與其自治性質(zhì)不相符。歐陽靜指出，村級(jí)組織官僚化的邏輯在于村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變[22]。村民委員會(huì)的角色定位開始從群眾性自治組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。更有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系概括為“制度性支配”[23]69，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過制度化的方式促使村民委員會(huì)逐漸成為其下屬機(jī)構(gòu)，并通過制度性支配使村民委員會(huì)作為群眾自治性組織的屬性被其行政屬性所取代，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的密切程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于與農(nóng)民關(guān)系的密切程度。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的異化與公共權(quán)力的濫用，過度的行政干預(yù)使得村民自治的空間被壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社無法形成治理合力，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢。單一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制造成國家權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)力侵蝕，致使國家權(quán)力（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與社會(huì)權(quán)力（村委會(huì)）間權(quán)責(zé)不明，在實(shí)踐中可能表現(xiàn)為：“懸浮式治理”“形式化治理”“非自治性治理”[23]71，從而不利于國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的耦合。

（三）民主形式化：村民自治角色虛化與法律保障缺失

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的微觀困境在于鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的虛置與基層民主的形式化。首先，自二十世紀(jì)八十年代改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生快速變化，農(nóng)民群體開始出現(xiàn)階層分化，農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生重組，鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)聯(lián)性逐漸減弱。以消費(fèi)主義為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷改造著農(nóng)民的政治價(jià)值觀，農(nóng)民的注意力開始從村莊公共事務(wù)轉(zhuǎn)向個(gè)人事務(wù)，農(nóng)民利益開始分化，利己主義快速膨脹。這一現(xiàn)象最直接的后果即是農(nóng)民政治性的流失，農(nóng)民開始漠視公共事務(wù)，轉(zhuǎn)而將生活的重心放在如何提高自身的收入水平。其次，當(dāng)前的村民自治是在行政村地域范圍內(nèi)實(shí)行的，行政村的面積較大，有的行政村的地域面積甚至相當(dāng)于其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積。行政村內(nèi)成員以村民小組（自然村）為單位進(jìn)行生產(chǎn)生活，與其他小組（自然村）的聯(lián)系并不緊密，而設(shè)置在行政村層面的村民委員會(huì)無法有效整合整個(gè)行政村地域范圍的自然村與各村村民，致使鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化。原子化的農(nóng)民與碎片化的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致村民自治逐漸喪失社會(huì)基礎(chǔ)，村民無心顧及村莊公共事務(wù)，村民自治角色開始虛化、自治權(quán)力開始萎縮，由此給村干部行政化預(yù)留了空間，造成國家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的非均衡配置。

村民自治是中國基層民主實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，旨在保障村民的民主自治權(quán)力。然而在村民自治的實(shí)際運(yùn)行過程中，村民的民主權(quán)力并不能得到有效保障。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都無法得到保證，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)在權(quán)力運(yùn)行過程中被掌權(quán)者虛化[14]16。法律法規(guī)的缺失也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊事務(wù)過度干涉的原因之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間的界限不明確，而法律也沒有對(duì)政務(wù)和村務(wù)做出清晰明確的劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)兩個(gè)權(quán)力主體之間存在職能交叉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)事務(wù)的干預(yù)也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大量政務(wù)和責(zé)任推向鄉(xiāng)村的重要原因，甚至出現(xiàn)“鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)和事權(quán)倒掛現(xiàn)象”[24]?？偠灾迕竦脑踊?、治理的碎片化以及法律制度的缺失導(dǎo)致村民民主自治形式化，不利于國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的高質(zhì)量耦合。

五、雙向權(quán)力向度：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑選擇

自農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家權(quán)力以項(xiàng)目制等形式通過國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)現(xiàn)了“選擇性回歸”。國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的雙向度運(yùn)作是國家權(quán)力重新回歸鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)，雙向互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不僅有助于現(xiàn)代國家建構(gòu)背景下國家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的高質(zhì)量整合，而且有助于鄉(xiāng)土社會(huì)治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。具體而言，雙向權(quán)力向度的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求包括服務(wù)型政府建設(shè)與共建共治共享社會(huì)治理制度的確立、政府行政權(quán)力與鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)以及鄉(xiāng)土社會(huì)公共性的再造與農(nóng)民主體性的重塑。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)：政府職能轉(zhuǎn)變與共建共治共享治理理念的確立

單向度的權(quán)力滲透模式不利于鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。行政命令式治理模式的破除關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變以及服務(wù)型政府建設(shè)。由于我國壓力型科層體制的弊端，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的單向度特征顯著，而要徹底破解治理權(quán)力單向延伸的結(jié)構(gòu)性弊端，必須以共建共治共享為治理目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。

具體來說，以提供農(nóng)村公共服務(wù)為改革導(dǎo)向，建設(shè)以滿足農(nóng)民多樣性需求為目標(biāo)的服務(wù)型政府是克服單向度權(quán)力運(yùn)作模式弊端的關(guān)鍵措施。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，通過培育社會(huì)組織來構(gòu)建社會(huì)協(xié)同治理的新模式，在鄉(xiāng)村地區(qū)建立鄉(xiāng)賢理事會(huì)、村民議事會(huì)等社會(huì)組織并通過政府購買公共服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，不斷滿足農(nóng)民日益多樣化的生產(chǎn)生活需求。共建共治共享的社會(huì)治理制度要求國家行政權(quán)力、市場(chǎng)資本力量、社會(huì)組織力量以及鄉(xiāng)土自治權(quán)力有機(jī)融合，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多中心治理格局。這不僅是破解單一行政權(quán)力向度的政府過度干預(yù)導(dǎo)致的鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生活力不足的重要舉措，也是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵途徑。政府與農(nóng)村基層自治組織的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)同合作而不是行政命令，簡(jiǎn)政放權(quán)應(yīng)當(dāng)是政府改革的基本方向。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來說，應(yīng)當(dāng)以“權(quán)、責(zé)、財(cái)”三者的匹配一致為改革目標(biāo)，通過權(quán)力下沉和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府實(shí)體所需的“權(quán)”與“財(cái)”與其工作責(zé)任相配套，即“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”，為服務(wù)型政府建設(shè)提供組織和制度保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作不應(yīng)簡(jiǎn)單地由上級(jí)政府進(jìn)行評(píng)判檢驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)通過上級(jí)考核、群眾滿意度調(diào)查、專家評(píng)估等多種方式進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?！霸趯?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式上，應(yīng)從根本上改變由上級(jí)定指標(biāo)、下任務(wù)、最終檢查驗(yàn)收的方式，將政績(jī)?cè)u(píng)判及對(duì)基層干部的監(jiān)督權(quán)交給農(nóng)民群眾，由群眾提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和職責(zé)，由群眾來考核干部的履職情況?！盵25]只有將評(píng)判的權(quán)力交給群眾，自上而下的壓力型體制才可能松動(dòng)并得到破除，服務(wù)型政府建設(shè)才可能得到發(fā)展。

（二）雙向權(quán)力向度制度性建構(gòu)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)

國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的雙向互動(dòng)是鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)。雙向權(quán)力向度的制度性建構(gòu)是保障國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力有效銜接的規(guī)范性保障，這不僅有助于暢通國家權(quán)力運(yùn)行渠道、有效推行國家政令，而且有助于提升鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)國家權(quán)力的承接能力。鄉(xiāng)村社會(huì)雙向權(quán)力的制度性建構(gòu)首先必須確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的合理界限。當(dāng)前中國對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系的法律規(guī)范不足，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》僅僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系籠統(tǒng)地概括為“指導(dǎo)—協(xié)作”關(guān)系，而未做具體的權(quán)力范圍劃分。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民組織間關(guān)系權(quán)責(zé)不明的情況，國家應(yīng)當(dāng)通過出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和完善，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為文本基礎(chǔ)，專門制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系的法律法規(guī)，系統(tǒng)地梳理和規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的“政務(wù)”、村民自治組織負(fù)責(zé)的“村務(wù)”以及兩者的重合部分。通過出臺(tái)村民自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理政務(wù)的相關(guān)條例來改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派任務(wù)導(dǎo)致村民自治組織行政化的現(xiàn)象，防止村民自治組織嬗變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，“行政與自治還要有一定的邊界”[9]116。梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織各自的權(quán)力清單，厘清兩者的職責(zé)權(quán)限范圍，并以法律制度的形式加以確立是保障鄉(xiāng)土社會(huì)權(quán)力責(zé)任體系構(gòu)建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)上下聯(lián)動(dòng)的重要制度手段。

其次，隨著新興技術(shù)的興起，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)逐漸成為國家整合鄉(xiāng)土社會(huì)的重要工具。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字化技術(shù)為聯(lián)動(dòng)國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)奠定了技術(shù)性基礎(chǔ)。以互聯(lián)網(wǎng)為例，國家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生權(quán)力在互聯(lián)網(wǎng)這一虛擬的場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)直接互動(dòng)。政府可以通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政策信息，使農(nóng)民了解國家的政策與法律規(guī)定，推動(dòng)國家政令在鄉(xiāng)土社會(huì)的貫徹實(shí)施，并以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，鼓勵(lì)農(nóng)民參政議政，促進(jìn)政府決策的民主化與科學(xué)化;農(nóng)民則通過這一技術(shù)平臺(tái)了解國家的政策方向，并以此合理追求個(gè)人利益，維護(hù)自身合法權(quán)益，亦可通過互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，促使政府規(guī)范自身行為，推動(dòng)基層政府法治化行政改革?！皣艺?quán)整合鄉(xiāng)土社會(huì)的數(shù)字化策略是已有整合路徑的必要補(bǔ)充”[26]，也為國家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)耦合提供了技術(shù)工具，擴(kuò)展了國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生權(quán)力雙向互動(dòng)的制度性建構(gòu)維度，加深了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)程度。

（三）鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力激活：鄉(xiāng)土社會(huì)公共性的再造與農(nóng)民主體性的重塑

當(dāng)前，鄉(xiāng)土社會(huì)國家權(quán)力與鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力的不均衡互動(dòng)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型最主要的梗阻，也是阻礙國家治理體系建成的重要原因之一，其主要表現(xiàn)為村級(jí)組織的官僚化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的過度干預(yù)以及村民自治的權(quán)力異化。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)雙向權(quán)力向度的互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)土內(nèi)生性活力的培養(yǎng)與激活，必須再造鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性和重塑農(nóng)民的主體性。首先，鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性再造是鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力的基礎(chǔ)性來源，鄉(xiāng)土社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)分層導(dǎo)致農(nóng)民群體出現(xiàn)分化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感正在逐步下降?！稗r(nóng)村精英紛紛離開鄉(xiāng)土社會(huì)到城市定居工作，他們的生活重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市社會(huì)，他們對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同越來越淡漠?！盵27]針對(duì)這樣的局面，國家必須在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，整合農(nóng)民多元化利益需求，以農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益為基本導(dǎo)向，大力推進(jìn)鄉(xiāng)土社會(huì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。2021年中央一號(hào)文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，要通過建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。通過高質(zhì)量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使農(nóng)村“留得住人”，并以公共利益為導(dǎo)向，將農(nóng)民的個(gè)人利益糅合至鄉(xiāng)村公共利益當(dāng)中，組織農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來。在這一過程當(dāng)中，農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性得到提升，從而也使得鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性得到再造。

鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力的激活還需要重塑農(nóng)民的主體性地位。村民委員會(huì)作為農(nóng)民自治組織，不應(yīng)完全淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其自治組織的本質(zhì)屬性。農(nóng)民的民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督的權(quán)力不應(yīng)該只停留在制度文本層面，而應(yīng)當(dāng)落實(shí)執(zhí)行，比如通過細(xì)化法律條文，對(duì)農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)做出更加明確的規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。此外，也可通過豐富村民自治的內(nèi)涵和形式增強(qiáng)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的興趣和熱情，例如“村民小組長(zhǎng)會(huì)議”就能大大減少村民參加村民大會(huì)和村民代表會(huì)議的議事成本?？傮w來說，通過合理的制度安排再造鄉(xiāng)土社會(huì)公共性和重塑農(nóng)民的主體性地位，對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的激活意義重大。鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的重新激活使得其與國家行政權(quán)力在“博弈”過程中地位相當(dāng)，達(dá)到了一種動(dòng)態(tài)均衡樣態(tài)，這是國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)耦合的標(biāo)志，也是鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

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