[內(nèi)容摘要] 預(yù)算平衡是德國公共財政運(yùn)行的目標(biāo)，2009年德國修改基本法，頒布“債務(wù)剎車”條款，明確規(guī)定政府債務(wù)發(fā)行權(quán)限和結(jié)構(gòu)性赤字邊界?！皞鶆?wù)剎車”為德國聯(lián)邦及各州建立債務(wù)均衡化、債務(wù)監(jiān)督管理和債務(wù)超標(biāo)懲戒機(jī)制，研判政府債務(wù)是否超標(biāo)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對債務(wù)設(shè)限的財政思維也被歐元區(qū)其他成員所仿效。“債務(wù)剎車”與“黑零政策”在適用范圍、功能作用、修改程序上有所不同，分別指向德國公共財政存量和流量，成為歐盟財經(jīng)紀(jì)律的重要組成部分。后危機(jī)時期，德國嚴(yán)格遵守“債務(wù)剎車”條款，實(shí)施“黑零”財政政策，成功地降減了公共債務(wù)，將財政收支“由赤轉(zhuǎn)黑”，防范和化解了公共財政風(fēng)險。德國經(jīng)濟(jì)步入技術(shù)性衰退，國內(nèi)出現(xiàn)了關(guān)于“債務(wù)剎車”存廢的激烈爭論。由于放棄意愿并不強(qiáng)烈，加之政治成本高昂，德國尚不具備廢除的條件，“債務(wù)剎車”仍將在一定時期對德國公共財政的運(yùn)行產(chǎn)生影響。

[關(guān)鍵詞] 德國;公共財政;債務(wù)剎車;黑零政策;財政風(fēng)險

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1674-6201（2021）01-0060-09

公共財政是歐洲一體化進(jìn)程中引人關(guān)注的問題。研判歐盟成員公共財政是否達(dá)標(biāo)，其依據(jù)是《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》所確立的財政約束規(guī)則。德國作為歐元區(qū)成員，需要遵守歐盟制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還要履行本國法律涉及財政事項的“債務(wù)剎車”條款。財政約束規(guī)則與“債務(wù)剎車”條款，共同形成德國公共財政運(yùn)行的基本框架。本文主要闡釋“債務(wù)剎車”條款的由來及相關(guān)的機(jī)制設(shè)計，解讀“債務(wù)剎車”與“黑零政策”之間的差異，剖析這一條款對德國公共債務(wù)與財政收支的影響，并對其存廢之爭進(jìn)行了有益的探索。

一、德國財政“債務(wù)剎車”的緣起

眾所周知，歐洲一體化是區(qū)域一體化實(shí)踐最為成功的范例。在“貨幣先行”理念下，歐洲央行在歐元區(qū)推出單一貨幣，實(shí)行共同貨幣政策，但公共財政仍是判定歐盟成員能否進(jìn)入歐元區(qū)的先決條件?！恶R斯特里赫特條約》對財政赤字率、債務(wù)率制定了清晰的“趨同標(biāo)準(zhǔn)”，《穩(wěn)定與增長公約》進(jìn)一步深化對財政達(dá)標(biāo)的認(rèn)同，明確了過度赤字程序的可執(zhí)行性;兩者先后繼起、相互支撐，共同構(gòu)筑起歐盟財政約束規(guī)則的華堂大廈。

德國一直是歐盟財政約束規(guī)則堅定的支持者和實(shí)踐者，在此框架下與其他成員一道實(shí)施自主的財政政策。現(xiàn)實(shí)中，德國公共財政運(yùn)行受到的束縛遠(yuǎn)不止這些，“債務(wù)剎車”便是另一重要掣肘因素，政府只能在財政約束規(guī)則與“債務(wù)剎車”雙重限制下去實(shí)行財政政策。那么，什么是“債務(wù)剎車”呢？“債務(wù)剎車”是德國為了實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算平衡目標(biāo)，于2009年頒布的限制政府舉債、要求結(jié)構(gòu)性赤字不超出名義GDP的0.35%的條款。由此看來，“債務(wù)剎車”是德國為防止債務(wù)增長導(dǎo)致赤字膨脹設(shè)定的“上限”，但問題是，歐盟已有嚴(yán)苛的財政約束規(guī)則，為什么德國還要別出心裁地推出“債務(wù)剎車”，這會不會給已顯局促的公共財政加上一把“枷鎖”？

從金融角度看，舉債是貨幣市場供求雙方的資金融通，政府舉債常常是財政入不敷出時的一種融資行為?？陀^而言，德國并非天然地排斥債務(wù)，它對舉債的態(tài)度源于現(xiàn)代歷史的創(chuàng)傷記憶。第一次世界大戰(zhàn)后，德國被迫簽署懲罰性的和平條約——《凡爾賽和約》，需承擔(dān)共計1320億金馬克的戰(zhàn)爭賠款。伴隨而來的經(jīng)濟(jì)崩潰擊垮了脆弱的德國工業(yè)，德國幾乎毫無債務(wù)清償能力，超級通脹的如影隨形直接導(dǎo)致魏瑪時期的馬克泛濫貶值。信用體系崩塌，政府財力枯竭，社會經(jīng)濟(jì)失序，是德國彼時經(jīng)濟(jì)特征最真實(shí)的寫照。如何迅速增強(qiáng)財力、提升償債水平，成為政府經(jīng)濟(jì)重振需要優(yōu)先考慮的問題。禁止舉債、平衡預(yù)算可以避免債務(wù)累積性擴(kuò)張，它便成了德國急欲解決這一問題的無奈選擇。

巨額的戰(zhàn)爭賠付阻礙了德國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐，美國、歐洲為德國量身打造了“道威斯計劃”和“楊格計劃”?！暗劳褂媱潯痹噲D用恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的方式來確保賠款的償付，除規(guī)定每年賠償10—25億金馬克外，明確支付賠款的財源為關(guān)稅、煙酒糖專賣稅、鐵路收入及工商企業(yè)稅;發(fā)行110億金馬克鐵路公債，50億金馬克工業(yè)公債;金融外匯、鐵路運(yùn)營以及稅捐征收受到國際監(jiān)管。[菲利普·巴格斯：《20世紀(jì)30年代德國的銀行信貸緊縮》，金言編譯，《金融市場研究》2016年第2期。]“道威斯計劃”打破了德國禁止舉債的限定，允許部分壟斷性行業(yè)發(fā)行適度規(guī)模的債務(wù)。1930年，存世百年的金本位制坍塌，“楊格計劃”取代“道威斯計劃”，將德國賠款額降至1139億馬克，分59年償付;取消賠款委員會對德國財政經(jīng)濟(jì)的一切監(jiān)督;成立國際清算銀行，管理有關(guān)德國賠償?shù)慕鹑跇I(yè)務(wù)。[朱懋鐸：《第一次世界大戰(zhàn)后的德國賠款問題》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）1990年第3期。]顯然，“楊格計劃”未對債務(wù)發(fā)行做出規(guī)定，卻為德國日后停付賠款埋下了伏筆，翌年7月，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加重，“楊格計劃”在德中止賠款支付的現(xiàn)實(shí)中壽終正寢。

1949年，為了建立過渡時期國家生活新秩序，德國出臺“德意志聯(lián)邦共和國基本法”（簡稱基本法）?；痉ü舶ㄊ徽拢瑢㈥P(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“財政”單列為第十章，“財政”立法的主要目的是保證政府收支的平穩(wěn)運(yùn)行。在債務(wù)方面，基本法延續(xù)了魏瑪時期“禁止舉債”的做法，但規(guī)定“用于經(jīng)濟(jì)回報的投資例外”。戰(zhàn)爭創(chuàng)傷亟待經(jīng)濟(jì)重建，經(jīng)濟(jì)重建急需大量資金，本著穩(wěn)健原則，為有經(jīng)濟(jì)回報的項目進(jìn)行債務(wù)融資，不在基本法“負(fù)面清單”之列，這體現(xiàn)了財政立法原則性與靈活性的統(tǒng)一。然而，公共財政著眼于公共利益，履行著公共職能，很難有實(shí)實(shí)在在的“回報”，依照基本法，政府舉債實(shí)際上仍然是被禁止的。

進(jìn)入60年代，受石油危機(jī)的影響，世界經(jīng)濟(jì)深陷衰退深淵，西方國家步入滯脹狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)干預(yù)的凱恩斯主義再度盛行，財政政策又一次走進(jìn)決策者的視野。財力舉步維艱之際，德國欲通過從松政策提振經(jīng)濟(jì)，必須跨越“禁止舉債”的障礙，修改越來越變得不合時宜的基本法。1969年，德國基本法開始允許政府舉借債務(wù)，但舉債數(shù)額不得超過“長期和普遍促進(jìn)增長的投資額”。此次基本法的修改為政府舉債“開了綠燈”，是對德國債務(wù)桎梏的一次“松綁”;由于仍對舉債規(guī)模實(shí)行一定限制，所謂的債務(wù)松動不過是“謹(jǐn)慎的放松”。如何測算“長期和普遍促進(jìn)增長的投資額”，基本法并未給出詳細(xì)說明，政府很難確定應(yīng)發(fā)行債務(wù)的合理邊界。因此，修改后的基本法仍有濃重的騎墻色彩，給政府舉債超標(biāo)與否的判定帶來很大的不確定性。

隨著全球性金融危機(jī)向歐洲蔓延，德國對外出口大幅下滑，失業(yè)率居高不下，經(jīng)濟(jì)面臨停擺風(fēng)險，德國政府不得不啟動經(jīng)濟(jì)刺激計劃。向企業(yè)注資以增強(qiáng)競爭力，拯救已處不利境地的金融機(jī)構(gòu)，為困頓者提供必要的失業(yè)救助，不可避免地增加了政府的財政支出。企業(yè)破產(chǎn)倒閉削弱了宏觀稅基，民眾收入驟降又縮減了政府稅收，德國財政陷入難以為繼的維谷之地?；凇皽p赤”的考量，政府只能大量舉債來維系公共經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，其結(jié)果導(dǎo)致債務(wù)總量不斷擴(kuò)張，債務(wù)率陡然攀升，這讓習(xí)慣了預(yù)算平衡的德國政府深感不安，對政府債務(wù)施以某種限制，邏輯地成為德國必需認(rèn)真對待的問題。2009年，德國重新修改基本法，明確規(guī)定聯(lián)邦及各州的債務(wù)權(quán)限：將政府債務(wù)分為景氣債務(wù)、結(jié)構(gòu)債務(wù)兩類，景氣決定的債務(wù)必須償還，結(jié)構(gòu)決定的債務(wù)必須設(shè)限;結(jié)構(gòu)債務(wù)僅限于聯(lián)邦，結(jié)構(gòu)性赤字不能超出名義GDP的0.35%。聯(lián)邦政府應(yīng)強(qiáng)制確保結(jié)構(gòu)債務(wù)控制在赤字率不超標(biāo)的范圍內(nèi)，這便是德國的“債務(wù)剎車”條款。相較此前，“債務(wù)剎車”清晰地界定了結(jié)構(gòu)債務(wù)權(quán)限及邊界，對政府債務(wù)的研判有了現(xiàn)實(shí)的依據(jù)和可操作性。

二、德國“債務(wù)剎車”的運(yùn)行機(jī)制

德國頒布的“債務(wù)剎車”，有著厚重的歷史傳統(tǒng)，兼具鮮明的時代特色和堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。建構(gòu)于法律框架的“債務(wù)剎車”條款，明文載入德國有憲法之譽(yù)的基本法，不但確立“債務(wù)剎車”條款的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且明晰了其他法令不能與之相抵觸的排他性。由此看來，德國追求公共財政平衡的目標(biāo)是真實(shí)的，不惜用法律的形式來限制政府債務(wù)的肆意擴(kuò)張。德國經(jīng)歷的貨幣惡性貶值，使其對于債務(wù)、赤字抱有超乎尋常的危機(jī)感，對于控制公共財政擴(kuò)張有一種“毀滅性的偏執(zhí)”。

根據(jù)“債務(wù)剎車”時刻表，德國聯(lián)邦政府自2016年起，不考慮經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，結(jié)構(gòu)性赤字與GDP占比控制在0.35%以內(nèi);各州自2020年起，不能新增任何債務(wù)。筆者認(rèn)為，對于結(jié)構(gòu)性赤字的強(qiáng)制規(guī)定，意在杜絕赤字“債務(wù)化”通道，消除赤字對經(jīng)濟(jì)的不利影響。限制州政府的債務(wù)新增，直接阻斷州級債務(wù)“膨脹”路徑，進(jìn)而消化各州業(yè)已存在的債務(wù)存量。在具體的政策實(shí)踐中，為了提升財政效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，德國從以下方面設(shè)計出“債務(wù)剎車”的運(yùn)行機(jī)制。

其一，建立債務(wù)均衡化機(jī)制。德國是由16個州組成的聯(lián)邦制國家，各州在資源稟賦、稅收負(fù)擔(dān)、勞動力市場方面存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐不一，債務(wù)總量也差別迥異。[劉昱辰：《歐洲勞動力市場“靈活保障”模式再探究——以荷蘭、法國和德國為例》，《歐洲研究》2020年第1期。]各州可否如期償還存量債務(wù)涉及政府信譽(yù)和公信力，也成為檢驗(yàn)“債務(wù)剎車”能否有效執(zhí)行的試金石。對于財力雄厚、稅基穩(wěn)固的巴伐利亞、漢堡、北威等州，按期償債并非不可完成;問題是財力相對薄弱的不萊梅、薩爾、石荷等州，實(shí)現(xiàn)財政扭虧為盈著實(shí)令人擔(dān)憂，確保債務(wù)按時清償?shù)拇_不是一件容易的事情。

德國各州債務(wù)千差萬別，償債能力更是參差不齊，建立公平的債務(wù)均衡化機(jī)制勢在必行?！皞鶆?wù)剎車”在解決這一問題時做了有益的嘗試：一方面，設(shè)立“均等化基金”，建立州際層面的橫向轉(zhuǎn)移支付;財力強(qiáng)州向基金貢獻(xiàn)財政收入，財力弱州則從基金中獲得財政資助或撥款。另一方面，調(diào)整共享稅分配比例，建立國家層面的縱向轉(zhuǎn)移支付;提高財力弱州共享稅比例，最大限度地獲得聯(lián)邦政府的財政支持。[顧玉清：《德國財政平衡機(jī)制經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《金融縱橫》2017年第11期。]“債務(wù)剎車”內(nèi)含的均衡化機(jī)制，遵循國家利益、整體主義的團(tuán)結(jié)原則，賦予德國債務(wù)運(yùn)行和管理的鮮明特色，也是德國社會市場經(jīng)濟(jì)注重秩序自由主義的重要體現(xiàn)。

其二，建立債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。德國頒布“債務(wù)剎車”，旨在以立法的方式限制政府債務(wù)，約束聯(lián)邦及各州債務(wù)規(guī)模，保持公共財政的動態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需建立有效的債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。德國首先完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，成立債務(wù)穩(wěn)定委員會。委員會成員由聯(lián)邦財政部長、經(jīng)濟(jì)部長以及各州的財政部長組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦和各州的財政預(yù)算，以及為實(shí)現(xiàn)均衡化發(fā)展從聯(lián)邦和各州獲得的轉(zhuǎn)移支付。其次，加強(qiáng)過程管理，履行監(jiān)督職責(zé)。如果監(jiān)測或識別到預(yù)算風(fēng)險，穩(wěn)定委員會和管理部門將擬定債務(wù)重組計劃，將風(fēng)險控制在不對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的范圍內(nèi)。在德國，各州政策制定具有相對獨(dú)立性，必須履行每年呈交兩次債務(wù)報告的義務(wù)，并配合穩(wěn)定委員會做好公共財政的協(xié)調(diào)工作。[張憲昌：《德國“債務(wù)剎車”的運(yùn)行設(shè)計》，《決策探索》2014年第7期。]

其三，建立債務(wù)超標(biāo)懲戒機(jī)制。一項完善的法律條款，其中蘊(yùn)含的監(jiān)督管理與懲戒處罰同等重要。德國的“債務(wù)剎車”條款也不例外，既要樹立守紀(jì)者的典范，也應(yīng)對違規(guī)者實(shí)行懲戒。目前，“債務(wù)剎車”對債務(wù)超標(biāo)的懲戒主要是穩(wěn)定委員會的警告，它因約束軟化、并無實(shí)際制裁而飽受詬病，但對于形成高度服從行政風(fēng)格的德國而言，警告意味著觸碰底線，觸碰到明文入憲的基本法的底線，超標(biāo)者或?qū)⒚媾R如何向民眾做出解釋的巨大壓力。即便是他人以為無足輕重的警告，對于習(xí)慣了遵紀(jì)守法的德國來說依然是十分嚴(yán)厲的。

轉(zhuǎn)換視角，“債務(wù)剎車”也可看作一種債務(wù)糾偏機(jī)制，德國對政府債務(wù)執(zhí)拗性的擔(dān)憂，其實(shí)是提防當(dāng)下債務(wù)擴(kuò)張演化為未來更大的難以控制的失衡?！皞鶆?wù)剎車”內(nèi)生出的糾偏機(jī)制，可以減少累積性的債務(wù)偏誤，避免債務(wù)風(fēng)險的不斷疊加。德國是歐盟財政約束規(guī)則的倡導(dǎo)者，長期奉行預(yù)算平衡之信條，“律人先律己”，德國希望歐盟成員遵守共同財經(jīng)紀(jì)律，肯定沒有自己不帶頭做到的理由。

“財政懸崖”是與“債務(wù)剎車”有聯(lián)系又易混淆的概念，由美聯(lián)儲前主席本·伯南克2012年提出，用以描述2013年1月1日美國自動削減赤字機(jī)制的啟動，導(dǎo)致政府支出驟然減少，支出曲線狀如懸崖的情形。從對象上看，“債務(wù)剎車”與“財政懸崖”都是基于預(yù)算平衡、對公共財政做出的制度性限制，皆屬緊縮性財政政策。不同的是，“債務(wù)剎車”側(cè)重政府債務(wù)的上限規(guī)定，明確結(jié)構(gòu)性赤字的邊界，而“財政懸崖”強(qiáng)調(diào)支出超標(biāo)背景下，啟用自動削減赤字剛性機(jī)制，防范化解所面臨的財政風(fēng)險。

德國首創(chuàng)“債務(wù)剎車”，其間孕育對債務(wù)設(shè)限的邏輯悄無聲息的影響歐盟對可能的財政風(fēng)險的決策。2011年9月，西班牙效仿德國通過憲法修正案，從2020年起，將結(jié)構(gòu)性赤字定為不超GDP的0.4%。顯然，從憲法層面設(shè)定債務(wù)上限，就是為龐大的政府債務(wù)安裝“剎車器”，避免步希臘、愛爾蘭、葡萄牙申請國際援助的后塵。無獨(dú)有偶，2011年的布魯塞爾峰會，在德國力推下，歐元區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成共識，一致同意在憲法層面嵌入“債務(wù)剎車器”，每位成員年度結(jié)構(gòu)性赤字不得超出該國名義GDP的0.5%，并設(shè)立債務(wù)自動調(diào)整程序、監(jiān)督程序與對違約的制裁機(jī)制。一時間，“債務(wù)剎車”在歐盟呈蔓延之勢，形成“為債務(wù)而戰(zhàn)”的浩大浪潮。平心而論，歐盟成員的國情有別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，對債務(wù)上限的定值可能并不一致，是否引入“債務(wù)剎車”及引入的時間安排不盡相同，但歐盟控制債務(wù)規(guī)模、實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的愿望卻是毋庸置疑的。

三、“債務(wù)剎車”與“黑零政策”的差異

“剎車”和“黑零”是德國財政無法繞開的兩個高頻關(guān)鍵詞?！皠x車”指“債務(wù)剎車”，聚焦的是政府債務(wù)，“黑零”即“黑零政策”，關(guān)注的是收支差額。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，黑字與赤字相對應(yīng)，意為財政收入大于財政支出，收支差額沒有出現(xiàn)赤字。黑零則指在財政平衡的前提下，收支差額略呈黑字?！昂诹阏摺贝硪环N政策理念，政府以量入為出為原則，實(shí)施動態(tài)平衡的財政政策。2009年，德國迎來沃爾夫?qū)に芬敛祭肇旈L，面對經(jīng)濟(jì)疲態(tài)和高企債務(wù)，朔伊布勒強(qiáng)力推出“黑零政策”，將動態(tài)平衡奉為財政圭臬，對黑字的執(zhí)著和堅持很快收到成效，2014年，德國財政扭虧為盈，時隔45年再現(xiàn)“平衡”奇跡。應(yīng)當(dāng)說，在全球經(jīng)濟(jì)步入低速增長常態(tài)后，這一成績的獲取仍然顯得難能可貴。

“債務(wù)剎車”和“黑零政策”同屬公共經(jīng)濟(jì)范疇，對債務(wù)的限制也好，政策選擇的取向也罷，都不同程度上改變著近年來德國的財政運(yùn)行軌跡。厘清兩者之間的關(guān)系，便于理解和把握它們作用于德國財政的機(jī)理及其功效。筆者認(rèn)為，兩者在以下方面存在著差別：

第一，適用對象和范圍不同。“債務(wù)剎車”是對聯(lián)邦及各州債務(wù)做出的限制性規(guī)定，“黑零政策”則是聯(lián)邦及各州財政收支的政策取向。兩者均涉及公共財政，又指向公共財政的不同層面。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，財政收支指標(biāo)屬流量范疇，公共債務(wù)指標(biāo)屬存量范疇。若財政收支出現(xiàn)赤字，在不考慮外源融資情況下，赤字的不斷累積會增加一國債務(wù)余額，債務(wù)余額的擴(kuò)張又會反作用于財政收支。一國出現(xiàn)高額債務(wù)，必然增大財政面臨的赤字壓力，因?yàn)楦哳~債務(wù)所需支付的利息直接形成下一年度的財政支出。[劉興華：《從德國赤字超標(biāo)看歐盟財政約束規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)》，《德國研究》2010年第4期。]

盡管視角不同，兩者均基于風(fēng)險控制的考量，分別從流量、存量維度對政府的財政行為進(jìn)行約束，其目的是防止機(jī)會主義行為和赤字動機(jī)膨脹，讓政府預(yù)算行進(jìn)于動態(tài)平衡的軌道，在這個意義上兩者殊途同歸。沒有對黑零的堅守，“債務(wù)剎車”便成了空中樓閣，沒有對債務(wù)的限制，“黑零政策”也必然是曇花一現(xiàn)。“債務(wù)剎車”與“黑零政策”相互依存，又相互牽制，是歐盟財政約束規(guī)則之外規(guī)制德國財政運(yùn)行的一對“孿生規(guī)則”。

第二，功能與作用不同。從公共財政目標(biāo)看，“債務(wù)剎車”和“黑零政策”均欲完善財政功能，提升財政效率，確保中期財政收支的平衡，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的兩種手段。德國“債務(wù)剎車”經(jīng)歷嚴(yán)格的立法程序，名正言順地入列基本法，由于德國基本法與其他國家的憲法相當(dāng)，故這一條款具有最高的法律效力，聯(lián)邦政府發(fā)行債務(wù)必須嚴(yán)格遵守這一具有憲法約束力的法律條款?！昂诹阏摺眲t不一樣，沒有法律基礎(chǔ)，更缺乏法律約束力，它是朔伊布勒財長平衡理念下財政政策實(shí)施的信條，在其任職的八年里，德國的財政政策從來沒有偏離它所確立的航道。

當(dāng)然，“黑零政策”理論上存在因政府更迭、政策執(zhí)行者變更而被叫停的可能，但此種情形至今并未出現(xiàn)。在德國，“黑零路線”的支持者大有人在，典型的例證是，2017年，朔伊布勒離職財長、履新國會議長那一晚，他在財政部的300多名老下屬齊刷刷地穿著黑色衣服，組成一個象征朔氏財政平衡理論的“黑零”來為他送行。[馮迪凡：《德國技術(shù)性衰退風(fēng)險大增！默克爾不敢放水的苦衷就看這兩點(diǎn)》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]后朔伊布勒時代，新財長奧拉夫·舒爾茨繼承了“黑零”衣缽，引領(lǐng)德國財政朝著平衡且略有盈余的方向前進(jìn)。有趣的是，朔伊布勒、舒爾茨來自不同的黨派，在強(qiáng)化德國財力的目標(biāo)下，他們超越黨派利益，彌合政治歧見，扭轉(zhuǎn)“社民黨只會派錢、聯(lián)盟黨才會管錢”的認(rèn)知，將已取得顯著成效的“黑零政策”進(jìn)行到底，推動德國財政不斷向前發(fā)展。

第三，修改和變更程序不同。從較長時期看，作為財政管理規(guī)則的“債務(wù)剎車”“黑零政策”不可能一成不變，相反，它將隨著德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政變動而進(jìn)行調(diào)整?！皞鶆?wù)剎車”條款已寫入基本法，對德國的財政平衡發(fā)揮了重要作用，但時過境遷，如果德國不再具備債務(wù)限制的條件，對“債務(wù)剎車”進(jìn)行修改便成為板上釘釘之事。由于此條款修改涉及基本法，德國必須依照法定程序，闡釋修訂或變更的緣由，不排除有關(guān)各方將經(jīng)歷艱苦的討價還價，以及為達(dá)成一致所作的妥協(xié)退讓，因此，“債務(wù)剎車”的修改需要付出高昂的成本?！昂诹阏摺眲t有所不同，它內(nèi)化于政策制定者的心中，通過財政政策的實(shí)踐表現(xiàn)出來。今天，“黑零政策”雖已根深蒂固，但仍有由于政策理念易轍帶來政策瓦解的可能，故修改的成本相對較低。

就難易程度而言，“債務(wù)剎車”需要經(jīng)歷復(fù)雜的法律程序，特別是說明此條款設(shè)立的基礎(chǔ)不復(fù)存在，修改起來殊非易事。“黑零政策”沒有入列法律，只是政策實(shí)施者尊崇的信條，修改起來應(yīng)當(dāng)相對容易?？墒牵昂诹阏摺迸c“債務(wù)剎車”相互掣肘，涉及德國財政收支和政府債務(wù)，對“黑零政策”的修改必然牽涉“債務(wù)剎車”的執(zhí)行，可謂“牽一發(fā)而動全身”。對任何一方的修改，將導(dǎo)致兩者修改成本交互疊加，給德國財政規(guī)模和結(jié)構(gòu)帶來重要影響。

綜上所述，“債務(wù)剎車”與“黑零政策”在適用范圍、功能作用、修改程序上，既相互聯(lián)系，又彼此區(qū)別，形成縱橫交錯的鉤稽關(guān)系。兩者獨(dú)立于歐盟財政約束規(guī)則，卻又烙下鮮明的德國“印痕”，對德公共財政的運(yùn)行起著極為重要的作用。如果財政約束規(guī)則是歐盟共同的財經(jīng)紀(jì)律，那么“債務(wù)剎車”則獨(dú)為德國擁有，構(gòu)筑起德國公共財政體系，也成為歐盟財經(jīng)紀(jì)律的重要補(bǔ)充。

四、“債務(wù)剎車”對德國公共財政的影響

德國2009年推出“債務(wù)剎車”，至今已有十余年，其間經(jīng)歷兩任財長，德國公共財政發(fā)生顯著變化，不僅收支差額“由赤轉(zhuǎn)黑”，而且債務(wù)率持續(xù)降低，相較危機(jī)時期的財政狀況，可謂“涇渭分明”。近年來，德國公共財政的變動是政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多因素交織影響的結(jié)果，但不可否認(rèn)的是，“債務(wù)剎車”助力德國公共財政變革功不可沒。

德國貴為世界第四大經(jīng)濟(jì)體，2019年經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)34 360億歐元，德國多年來的良好經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)令其成為歐洲經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)頭羊”。在當(dāng)今世界，凱恩斯主義大行其道，建于此基礎(chǔ)之上的“國家干預(yù)”頗為盛行，不少國家將赤字財政視作擺脫困境的救命稻草和重振經(jīng)濟(jì)的政策選項。在這一點(diǎn)上，德國無疑是一個例外，一直以來，德國深受新自由主義弗萊堡學(xué)派的浸染，堅持國家在一定框架和秩序范圍內(nèi)減少干預(yù)，最大限度地保障經(jīng)濟(jì)活動的自由。[周方：《多重原因助德國財政盈余創(chuàng)新高》，2018年9月11日，http：//www.gmw.cn/xueshu/2018-09/11/content_31105519.htm，2020年5月23日。]世界經(jīng)濟(jì)增長放緩，全球債務(wù)日趨嚴(yán)重，德國不愿放任債務(wù)擴(kuò)張，將“債務(wù)剎車”上升為國家意志后頒布就是明證。

“債務(wù)剎車”的實(shí)施到底對德國公共財政產(chǎn)生了怎樣的影響？誠如前述，“債務(wù)剎車”是對政府債務(wù)作出的限制，其一明確結(jié)構(gòu)債務(wù)的發(fā)行主體，將其限于聯(lián)邦政府;其二限制結(jié)構(gòu)債務(wù)的發(fā)行數(shù)量，確保結(jié)構(gòu)性赤字與GDP占比不超過0.35%。因而，實(shí)施“債務(wù)剎車”直接影響公共債務(wù)，導(dǎo)致德國債務(wù)率穩(wěn)步下降。金融危機(jī)肆虐的2009年，德國為提高市場流動性而實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計劃，給失業(yè)者提供救濟(jì)金，向?yàn)l臨破產(chǎn)企業(yè)施以援手，均耗費(fèi)大量的財政支出，政府累計未償還債務(wù)攀至17 622億歐元，債務(wù)率為73.2%，超過《馬斯特里赫特條約》60%的紅線，創(chuàng)出德國歷史以來的最高點(diǎn)，德國或?qū)⒚媾R過度赤字程序的處罰。幸運(yùn)的是，憑借“異常嚴(yán)重衰退”之豁免條款，以及希臘、愛爾蘭、意大利等國“集體違約”的法不責(zé)眾，德國成功地逃過一劫。

德國一向自詡為歐盟的守紀(jì)者，曾為建立歐盟財政約束規(guī)則不遺余力，也為維護(hù)歐盟共同財經(jīng)紀(jì)律煞費(fèi)苦心。債務(wù)超標(biāo)嚴(yán)重?fù)p害德國留給歐盟的守紀(jì)者形象，德國一定為“違約”和“開了個壞頭”而自責(zé)懊惱，如何快速修復(fù)德國受損的守紀(jì)者形象變得迫在眉睫。顯然，減低債務(wù)、讓公共財政重新達(dá)標(biāo)是最直接和最有效的方式。理論上，減債有存量調(diào)整和流量調(diào)整兩法，德國沒有采用其他國家“新債換舊債”的存量法，因?yàn)榇朔ㄍㄟ^舉借新債籌資，去償還即將到期的債務(wù)，本質(zhì)上并未減少債務(wù)，反而由于新債利息支付而“滾雪球”似的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。德國運(yùn)用法律武器，以立法的形式出臺“債務(wù)剎車”條款，朔伊布勒財長很好地維護(hù)此關(guān)乎財政平衡的條款的嚴(yán)肅性，并將德國財政引入“盈余”軌道;舒爾茨接任后，其財政思維與政策邏輯與朔伊布勒別無二致，使“債務(wù)剎車”得以一如既往地貫徹和執(zhí)行。

“債務(wù)剎車”對債務(wù)形成的制約，平抑政府的赤字膨脹動機(jī)，阻止了財政的肆意擴(kuò)張，德國公共債務(wù)占比由此而穩(wěn)步走低。2016—2018年，德國對政府收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，削減行政性支出，延遲實(shí)施減稅計劃，導(dǎo)致債務(wù)率逐年減至69.2%、65.3%、61.9%，每年降低3—4個百分點(diǎn)。2019年，德國繼續(xù)維持“黑零”預(yù)算，雖增加數(shù)字化設(shè)施投資和社會保障住房支出，但債務(wù)率仍延續(xù)小降趨勢，突破60%的關(guān)口收于59.8%，[ECB， “ECB Economic Bulletin，” 2019， https：//sdw.ecb.europa.eu/reports.do？node=100000318.]這是德公共債務(wù)自2002年以來首次達(dá)到歐盟財政穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)。至此，德國成功完成“債務(wù)瘦身”，“超標(biāo)”向“達(dá)標(biāo)”的角色轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)德國“為債務(wù)而戰(zhàn)”的決心和勇氣，依據(jù)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情，合理地使用“債務(wù)剎車”實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，彰顯出德國化解財政風(fēng)險的聰明和智慧。

“債務(wù)剎車”對政府舉債設(shè)限的意圖顯而易見，因?yàn)閭鶆?wù)多寡決定了待償付利息，而待償付利息又形成下一年度的支出，進(jìn)而影響政府收支差額?！皞鶆?wù)剎車”優(yōu)化了政府歲入歲出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財政收支的“扭虧為盈”。近年來，德國經(jīng)濟(jì)逐步走出低迷，居民收入穩(wěn)中有增刺激了消費(fèi)需求，投資前景趨善促進(jìn)了企業(yè)投資，貨幣政策寬松擴(kuò)大了對外出口，“三駕馬車”的提速讓德國經(jīng)濟(jì)迎來復(fù)蘇的春天。2014—2017年，德國的經(jīng)濟(jì)增長分別為2.2%、1.7%、2.2%、2.5%，在全球經(jīng)濟(jì)放緩的2018年，仍取得1.5%的不俗增長率，[IMF， “IMF Data Mapper，” 2020， https：//ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do？tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115.]這對于歐盟最大經(jīng)濟(jì)體—德國來說實(shí)屬不易。

德國經(jīng)濟(jì)向好增強(qiáng)了宏觀稅基，疊加一再延遲的減稅政策，德國財政收入逐年遞增，公共債務(wù)下降減少了政府的財政支出，盡管部分支出具有剛性，短期內(nèi)難以下降，但兩者反向變動還是大大改善了政府財政收支。2014年，德國一舉扭轉(zhuǎn)赤字多年的不利局面，終于迎來財政“黑字”，當(dāng)年盈余與GDP占比為0.4%。此后，“黑零政策”成為德國財政的不二選擇，2015—2018年，德國盈余率為0.8%、1.2%、1.2%、1.9%，呈穩(wěn)步攀升態(tài)勢。2019年，德國財政收入15427億歐元，支出14974億歐元，盈余高達(dá)452億歐元，約占GDP的1.4%。[ECB， “ECB Economic Bulletin”.]財政盈余遞增除了豐裕政府可支配資金外，還可用于清償政府債務(wù)，縮減公共債務(wù)規(guī)模?！皞鶆?wù)剎車”的直接效應(yīng)是降低政府債務(wù)，而債務(wù)余額下降必然減少利息支付，由此產(chǎn)生的盈余又可用于償付債務(wù)，致使政府債務(wù)進(jìn)一步縮減。因此，債務(wù)削減與財政盈余之間良性循環(huán)是實(shí)行“債務(wù)剎車”的間接效應(yīng)。

德國債務(wù)持續(xù)降低的另一個重要原因是歐洲央行的利率下調(diào)。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)已走出量化寬松，為了向略顯疲態(tài)的歐洲輸入增長動力，歐洲央行數(shù)次減息，將歐元區(qū)主導(dǎo)利率降至1%，受此影響，德國國債收益率亦呈下降之勢，這減少了政府的利息支付，對德國“債務(wù)瘦身”無疑是利好。此后，出于刺激經(jīng)濟(jì)的考慮，歐洲頻頻下調(diào)利率，很快進(jìn)入了“負(fù)利率”時代。2014年，歐洲央行將隔夜存款利率降到-0.1%，經(jīng)歷三次減息后，隔夜存款利率降至-0.4%;2019年，歐洲央行推出一攬子寬松政策，將隔夜存款利率調(diào)到-0.5%的歷史最低水平。[ECB， “Key ECB interest rates，” 2020， https：//www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html.]歐元區(qū)利率是歐洲金融市場的“標(biāo)桿”，對債務(wù)定價起著重要的影響作用。歐元區(qū)利率的“跌跌不休”肯定能減少政府的利息支出，助力“債務(wù)剎車”，共同推動德國財政收支不斷改善。

五、德國“債務(wù)剎車”的存廢之爭

走過黃金十年之后，德國經(jīng)濟(jì)增速有所下滑，2019年，德國僅有0.6%的微弱的正增長。近期，大宗商品價格跌宕起伏，國際金融市場動蕩不安，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，尤其是席卷全球的疫情不期而至，世界經(jīng)濟(jì)踽踽前行中充滿著不確定性。伴隨經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)持續(xù)下行，德國或?qū)⒆叩郊夹g(shù)性衰退的十字路口。[寇蔻、李莉文：《德國的外資安全審查與中企在德并購面臨的新挑戰(zhàn)》，《國際論壇》2019年第6期。]“債務(wù)剎車”讓德國財政保持動態(tài)平衡，在經(jīng)濟(jì)前景不明情況下，“債務(wù)剎車”會不會成為德國未來財政政策的“緊箍咒”？圍繞“債務(wù)剎車”的去與留，德國學(xué)界政界展開了激烈的爭論。

德國是歐元列車的首批乘客，自使用單一貨幣歐元起，就承諾將貨幣主權(quán)讓渡于歐洲央行。作為貨幣政策的制定者，歐洲央行統(tǒng)一實(shí)施歐盟共同的貨幣政策，在此政策架構(gòu)下，財政政策理應(yīng)成為歐盟成員重要的政策手段，但這一政策的運(yùn)用受制于歐盟的財政約束規(guī)則，對德國而言，財政政策還必須受到“債務(wù)剎車”的嚴(yán)苛限制。政策運(yùn)用空間進(jìn)一步壓縮是否會影響德財政政策的效率，成為“債務(wù)剎車”存廢之爭的焦點(diǎn)問題。

德國良好發(fā)展勢頭受阻，雖未陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的衰退，但盡快走出低迷是德國首要之事。完成這一壯舉可否期待歐洲央行的貨幣政策？答案顯然是否定的。歐洲央行實(shí)行的共同貨幣政策，將本著歐盟的整體利益決策，很難兼顧包括德國在內(nèi)的每位成員的利益。如果貨幣政策不可期待，那么公共財政必須未雨綢繆，財政政策應(yīng)當(dāng)有所作為。當(dāng)前，德國財政政策受歐盟財政約束規(guī)則與“債務(wù)剎車”的雙重束縛，歐盟財政約束規(guī)則短期內(nèi)不可更改，“債務(wù)剎車”便成為影響德國財政政策效率的“替罪羊”。德國工業(yè)聯(lián)合會會長阿希姆·朗表示，脆弱的經(jīng)濟(jì)形勢下，應(yīng)該對黑零原則進(jìn)行審議，德國的財政政策必須改變。朗氏所言直指黑零原則，認(rèn)為該原則束縛了財政政策，已變得不再適合德國經(jīng)濟(jì)。摒棄黑零原則意味著“黑零政策”不保，“債務(wù)剎車”也無法順利實(shí)施，放棄“債務(wù)剎車”也許是德國最好的選擇。

隨著歐洲邁入老齡化時代，消費(fèi)需求與投資需求不振，超低的利率降減了融資成本，德國30年期國債收益率一度出現(xiàn)負(fù)值。一時間，采用低成本舉債來增大支出進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)甚囂塵上。社民黨聯(lián)邦議員卡爾·勞特巴赫在接受采訪時說，經(jīng)濟(jì)衰退的時候需要國家舉債，尤其在值得投資的領(lǐng)域，并建議在教育領(lǐng)域或能源轉(zhuǎn)向領(lǐng)域建立特別預(yù)算。[胡春春：《德國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)衰退隱憂 收支平衡財政政策惹爭議》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]在他看來，“債務(wù)剎車”是政府舉債的最大障礙，它限制了德國運(yùn)用財政政策的靈活性?！皞鶆?wù)剎車”并不是一項“好規(guī)則”，應(yīng)當(dāng)予以廢除。而且，在過去十年里，德國物價穩(wěn)定，就業(yè)率高，財政健康，具備了放棄“債務(wù)剎車”的條件。不難看出，每當(dāng)?shù)聡?jīng)濟(jì)遭遇瓶頸，對財政政策發(fā)力的期待日益高漲，廢棄“債務(wù)剎車”的聲音亦不絕于耳。

對于“債務(wù)剎車”擠壓財政政策空間的責(zé)難，“挺債派”給予了回應(yīng)和反擊。當(dāng)前，德國公共財政穩(wěn)健運(yùn)行，這得歸功于多年來對“債務(wù)剎車”的堅持和對“黑零政策”的遵守，完全放棄沒有必要。在基礎(chǔ)設(shè)施、氣候保護(hù)等投資領(lǐng)域，政府對它們的評估決定了預(yù)算與否以及預(yù)算支出的多少，“債務(wù)剎車”絕不是導(dǎo)致以上支出減少的“罪魁禍?zhǔn)住?。首席德國?jīng)濟(jì)學(xué)家拉考明確指出，考慮德國的政治現(xiàn)實(shí)，討論放棄“黑零政策”會十分謹(jǐn)慎，放棄“債務(wù)剎車”更是存在政治和法律方面的雙重障礙。[馮迪凡：《德國技術(shù)性衰退風(fēng)險大增！默克爾不敢放水的苦衷就看這兩點(diǎn)》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]一項規(guī)則或制度是否應(yīng)當(dāng)維持，收益成本分析是重要的研判方法。“債務(wù)剎車”將德國財政送上“達(dá)標(biāo)”軌道，放棄該條款需要修改基本法，更要有各黨派對這一問題的政治認(rèn)同。因此，放棄可能帶來更昂貴的成本，德國應(yīng)當(dāng)也必須捍衛(wèi)“債務(wù)剎車”以來的財政平衡路線。在自民黨主席克里斯蒂安·林德納看來，“債務(wù)剎車”在德國具有象征意義，在國外也是穩(wěn)定和政治守紀(jì)的標(biāo)志，摒棄意味著將冒歐元危機(jī)重回歐洲的危險。[胡春春：《德國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)衰退隱憂 收支平衡財政政策惹爭議》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]此話絕不是危言聳聽，歐債危機(jī)已是前車之鑒，倘若不對債務(wù)施以峻法，等到德國都不能遵守財經(jīng)紀(jì)律，歐盟財政約束規(guī)則也就名存實(shí)亡了。

“債務(wù)剎車”的存廢在德國確實(shí)存有分歧，甚至引發(fā)了激烈的爭論。力挺的理由也好，廢棄的緣由也罷，均為爭論者基于不同視角和不同利益做出的研判，難免顧此失彼，掛一漏萬。“債務(wù)剎車”到底是否應(yīng)當(dāng)放棄，其未來命途將走向何方？對此問題的回答，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，分析德國是否有修改的意愿，以及修改所面臨的壓力和阻力。

近年來，德國財政收支一直處于盈余狀態(tài)，且盈余額呈擴(kuò)大之勢。2019年，德國創(chuàng)下452億歐元的黑字，若剔除州、直轄市的45億歐元，聯(lián)邦政府實(shí)際上只有407億歐元盈余。2020年，德國經(jīng)濟(jì)部正在考慮為增強(qiáng)競爭力而取消團(tuán)結(jié)稅的減稅方案，削減財源意味著財政收入減少，聯(lián)邦政府財政盈余將更加捉襟見肘。如果從通過舉債增強(qiáng)財力角度看，聯(lián)邦政府似乎有廢除“債務(wù)剎車”的沖動。但冷靜思考，在歐盟財政約束規(guī)則下，放棄“債務(wù)剎車”可擴(kuò)大2020年德國財政支出50億歐元，若再放棄“黑零政策”，財政空間還可增加300億歐元。換言之，放棄對公共財政的約束只給德國帶來350億歐元的預(yù)算增量，這對于龐大的政府支出而言可謂杯水車薪。況且，“債務(wù)剎車”為德國財政扭虧、債務(wù)減少立下功勛，對習(xí)慣于守紀(jì)的德國人來說，“債務(wù)剎車”不舍之情難以割裂，放棄又帶來高昂的成本，除非出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退，否則很難將寫入基本法的“債務(wù)剎車”掉頭。

在德國，平衡預(yù)算一直被視為審慎的經(jīng)濟(jì)政策，“債務(wù)剎車”在實(shí)現(xiàn)德國財政收支平衡中發(fā)揮了重要作用，放棄“債務(wù)剎車”意味著改變德國現(xiàn)有的財政政策架構(gòu)?！皞鶆?wù)剎車”內(nèi)化于法律體系，是不同利益集團(tuán)角力博弈的結(jié)果，打破原有格局、建立新的格局需要強(qiáng)大的外部沖擊，否則很難撼動實(shí)施多年的“債務(wù)剎車”。退一步說，廢除“債務(wù)剎車”必須經(jīng)歷一定的法律程序，需要聯(lián)邦議院和參議院三分之二多數(shù)投票才能通過，目前只有綠黨表現(xiàn)出一些意愿。修改意愿并不強(qiáng)烈，還要付出極大的政治成本，德國尚不具備廢除“債務(wù)剎車”的條件。在可預(yù)見的未來，只要廢棄時機(jī)沒有成熟，“債務(wù)剎車”將繼續(xù)為德國預(yù)算平衡和財力提升保駕護(hù)航。

結(jié) 論

德國“債務(wù)剎車”是對政府債務(wù)的限制條款，1969年入列基本法，成為財政制度的重要組成部分。“債務(wù)剎車”的頒布有深刻的時代背景，為解決賠款、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。“債務(wù)剎車”區(qū)分了景氣債務(wù)和結(jié)構(gòu)債務(wù)，明確新債發(fā)行權(quán)限與結(jié)構(gòu)性赤字邊界;建立聯(lián)邦與各州之間轉(zhuǎn)移支付的均衡化機(jī)制;成立債務(wù)穩(wěn)定委員會，對聯(lián)邦和各州的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管;設(shè)計債務(wù)超標(biāo)懲戒機(jī)制，警告無實(shí)際制裁卻仍適用于德國。歐盟仿效德國，引入“債務(wù)剎車器”，擬定赤字邊界，建立起債務(wù)調(diào)整程序、監(jiān)督程序和制裁機(jī)制?！皞鶆?wù)剎車”與“黑零政策”相互聯(lián)系，又有區(qū)別，前者對債務(wù)進(jìn)行限制，后者對收支進(jìn)行管理，分別指向公共財政存量、流量特性，兩者均為實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的不同手段?！皞鶆?wù)剎車”修改需經(jīng)嚴(yán)格的法律程序，且成本昂貴，“黑零政策”缺乏執(zhí)行的法律基礎(chǔ)，存在因某種因素變化而更改的可能，兩者共同推動德國公共財政穩(wěn)健運(yùn)行。

后危機(jī)時期，德國公共財政一度超標(biāo)，幸運(yùn)逃脫過度赤字程序處罰，修復(fù)守紀(jì)者形象最有效的辦法是減讓債務(wù)，重達(dá)債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，“債務(wù)剎車”通過限制債務(wù)有效地抑制財政的肆意擴(kuò)張;宏觀稅基改善、減稅政策推遲，增大了政府收入，“債務(wù)瘦身”降低待償付利息，進(jìn)而減少政府支出，德國財政收支轉(zhuǎn)為黑字，形成債務(wù)削減與財政盈余的良性循環(huán)。德國經(jīng)濟(jì)步入低迷之際，有關(guān)“債務(wù)剎車”存廢的討論非常熱烈，主張放棄與力主保留的雙方各執(zhí)一詞，都是基于某一角度，雖有一定道理但均存在片面之處，目前，德國修改“債務(wù)剎車”意愿并不強(qiáng)烈，且成本極為昂貴，短期內(nèi)不太可能廢棄這一條款?！皞鶆?wù)剎車”將走向何處，我們不妨拭目以待。

（責(zé)任編輯：馮 雅）

[收稿日期] 2020-11-26

[基金項目] 江西省2019年科技計劃項目“科技型企業(yè)金融風(fēng)險防控機(jī)理與對策研究”（編號：20192BAA208009）;江西省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項目“金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的路徑與對策研究”（編號：JD18092）。

[作者簡介] 劉興華（1972-），男，江西吉安人，江西財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授。