郭 健，王靜茹

(山東財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

健全的地方稅體系是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，也是新時代推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，稅制改革的目標(biāo)是通過合理的稅制設(shè)計和稅收安排，改善人民生活品質(zhì)、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。完善和優(yōu)化地方稅體系是建設(shè)現(xiàn)代化財稅體制的重要內(nèi)容，關(guān)乎政府間財政關(guān)系、政府與市場、公平與效率的平衡?！笆奈濉币?guī)劃對深化稅收制度改革提出了明確要求，其中之一是健全地方稅體系，適度擴大地方稅權(quán)。這意味著在現(xiàn)代財稅體制框架下明確了對地方稅改革的目標(biāo)和任務(wù)?；诖?，本文在厘清我國地方稅體系與高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的前提下，探究地方稅體系與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯關(guān)系，分析現(xiàn)行地方稅體系制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要表現(xiàn)，提出健全我國地方稅體系的實現(xiàn)路徑，進(jìn)而為推動我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供一個新的稅收體系架構(gòu)。

一、地方稅體系與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及人民生活水平的提高，均需要地方政府具有穩(wěn)定且有力的財政支撐，因此，應(yīng)科學(xué)界定地方稅、地方稅體系及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，剖析地方稅體系與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯關(guān)系，并準(zhǔn)確把握地方稅在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的職能定位。

(一)我國地方稅、地方稅體系的內(nèi)涵界定

地方稅的主要職能是籌集財政資金、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行和優(yōu)化資源配置，它本質(zhì)上是中央與地方政府的稅收收入配置問題，也是建立財權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任相協(xié)調(diào)的中央和地方財政關(guān)系的核心內(nèi)容。我國學(xué)者主要從稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、收入支配權(quán)等視角對地方稅的內(nèi)涵進(jìn)行了界定。第一種觀點認(rèn)為地方稅是地方政府同時享有稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和收入支配權(quán)的稅種。地方政府在國家法律的授權(quán)范圍內(nèi)，承擔(dān)制定稅收法規(guī)、稅收征管和收入的支配和使用權(quán)(1)劉佐：《中國現(xiàn)行地方稅制存在的主要問題和改革設(shè)想》，《地方財政研究》2008年第7期。。第二種觀點強調(diào)稅收征管權(quán)和收入支配權(quán)的統(tǒng)一，認(rèn)為地方稅是通過中央統(tǒng)一立法確定地方稅種，由地方政府開展稅收征管并具備收入支配權(quán)的稅種的總稱(2)鄧子基：《地方稅系研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年版，第4、5頁。。第三種觀點只強調(diào)了地方政府的收入支配權(quán)。根據(jù)地方稅的收入分享范圍可以分為兩類：第一類僅包括地方專享稅種取得的收入；第二類是在第一類基礎(chǔ)上增加了共享稅的地方分成部分(3)郭慶旺、呂冰洋：《地方稅系建設(shè)論綱——兼論零售稅的開征》，《稅務(wù)研究》2013年第11期。?？梢?，我國地方稅是更加側(cè)重于地方政府具有稅收征管權(quán)和收入支配權(quán)的稅種。

地方稅體系是國家統(tǒng)一稅制體系的重要組成部分。學(xué)術(shù)界對地方稅體系的內(nèi)涵界定也存在不同的觀點。有的學(xué)者認(rèn)為，我國地方稅體系的構(gòu)成三要素為稅收立法、稅收征管和稅收制度(4)鄧子基：《地方稅系研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年版，第4、5頁。；有的則認(rèn)為，地方稅體系由稅權(quán)體系、稅收制度體系、稅收征管體系及稅收收入體系四部分構(gòu)成(5)許建國：《完善我國地方稅體系的研究》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2014年版，第8頁。；還有的學(xué)者從制度構(gòu)成的角度，認(rèn)為地方稅體系由稅權(quán)劃分、稅制設(shè)計、稅收征管、收入分配等制度構(gòu)成(6)健全地方稅體系研究課組：《健全地方稅體系問題研究》，《公共財政研究》2018年第2期。。通過對已有文獻(xiàn)的梳理可以看出，地方稅體系有狹義和廣義之分。狹義的地方稅體系僅指地方稅稅收制度，廣義的地方稅體系則包括稅收制度、稅收征管和稅權(quán)等。本文基于廣義地方稅體系視角分析健全和完善地方稅體系的理論邏輯與實現(xiàn)路徑。

(二)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必由之路，是事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、技術(shù)變革等的關(guān)鍵性問題。高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于持續(xù)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)平衡、高效低耗及創(chuàng)新驅(qū)動的結(jié)構(gòu)狀態(tài)(7)劉尚希、樊軼俠：《論高質(zhì)量發(fā)展與稅收制度的適應(yīng)性改革》，《稅務(wù)研究》2019年第5期。。從理論視角看，高質(zhì)量發(fā)展是通過總量對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效率、增長方式等指標(biāo)進(jìn)行的多維度衡量，更加強調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的均衡發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展凸顯的是在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的變化過程，是總量與質(zhì)量的高度協(xié)調(diào)。從實踐視角看，高質(zhì)量發(fā)展是以實現(xiàn)更均衡更充分的發(fā)展為目標(biāo)，旨在改善經(jīng)濟(jì)社會的全要素生產(chǎn)率，轉(zhuǎn)變增長動力，逐步形成技術(shù)創(chuàng)新、實體經(jīng)濟(jì)和人力資源協(xié)同發(fā)展，同時結(jié)合需求側(cè)發(fā)力，著力于激發(fā)微觀主體能動性，穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而暢通國內(nèi)和國際雙循環(huán)。

高質(zhì)量發(fā)展具有多維度、豐富性的本質(zhì)特征，其內(nèi)涵上可以從以下三個視角來詮釋：一是經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展不僅指經(jīng)濟(jì)總量和增長速度的提升，還涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、共同富裕、生態(tài)平衡等目標(biāo)。二是經(jīng)濟(jì)增長的高質(zhì)量。早期對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量更多以經(jīng)濟(jì)增長的速度、效率等指標(biāo)來衡量，即單位生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出比例(8)趙劍波、史丹、鄧洲：《高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2019年第11期。。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“總量擴張”向“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”轉(zhuǎn)變，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)包括兩方面涵義：一方面是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、投資消費結(jié)構(gòu)等的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面是指經(jīng)濟(jì)增長結(jié)果的高質(zhì)量，即是指經(jīng)濟(jì)增長帶來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性、生態(tài)環(huán)境良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享等。三是社會的公平性。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的直接表現(xiàn)是通過提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，從而更好地滿足人民對美好生活的需求，最終實現(xiàn)居民整體福利水平的提升、民生福祉的改善、收入成果的公平分配。

(三)地方稅體系推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯

地方稅是推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的財力基礎(chǔ)和重要的宏觀調(diào)控工具(9)王曙光、章麗丹：《新時代地方稅體系的科學(xué)內(nèi)涵與構(gòu)建》，《稅務(wù)研究》2019年第1期。。應(yīng)以健全地方稅體系為目標(biāo)，正確處理政府與市場的關(guān)系，明晰政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任，充分發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。

首先，地方稅是地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行、提供基本公共服務(wù)、優(yōu)化資源配置的重要收入來源，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供財力支撐。地方稅作為地方政府的經(jīng)濟(jì)杠桿，發(fā)揮著引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運行、優(yōu)化資源配置的職能。地方稅體系是與稅制改革相協(xié)調(diào)的稅收制度安排，不僅為地方政府行使基本職能、基本公共服務(wù)供給提供財力保障，而且通過稅制設(shè)計、稅種選擇、稅收優(yōu)惠、政府間稅收關(guān)系安排等，發(fā)揮其資源配置、調(diào)控市場、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)節(jié)收入分配、規(guī)范政府行為的職能。

其次，地方稅作為國家稅制體系的重要構(gòu)成內(nèi)容，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供制度支撐。健全地方稅體系已成為建設(shè)國家治理體系的重要環(huán)節(jié)。建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，更好地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡不充分問題，已成為現(xiàn)代財稅體制和地方稅體系改革的方向。地方稅體系對于高質(zhì)量發(fā)展的制度保障作用，體現(xiàn)為其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域的宏觀調(diào)節(jié)與精準(zhǔn)施策。兼顧中央宏觀調(diào)控和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)規(guī)范地方稅種選擇，構(gòu)建財力協(xié)調(diào)的中央和地方財力分配格局，從而建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的地方稅體系，形成實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量型增長的強大合力。

最后，地方稅體系涉及政府間財力結(jié)構(gòu)、收入分配關(guān)系、職能轉(zhuǎn)變等事項。健全地方稅體系可以統(tǒng)籌社會資源、充分釋放市場活力，形成有利于高質(zhì)量發(fā)展的各方關(guān)系。地方稅體系的構(gòu)建以政府間財力協(xié)調(diào)為基本導(dǎo)向，通過正確處理中央與地方的財政關(guān)系，合理確定地方稅專享稅種，統(tǒng)籌劃分中央與地方共享稅的分成比例，使政府間的稅收利益得以保障，并形成穩(wěn)定、平衡的政府間財政關(guān)系，從而進(jìn)一步調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，激發(fā)市場活力，推動經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。由此觀之，地方稅體系從職能、制度和體制三個維度助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，兩者之間是良性循環(huán)。

(四)地方稅體系在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的職能定位

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，對政府職能發(fā)揮和地方稅體系建設(shè)提出了更高的要求?，F(xiàn)階段地方稅體系的建設(shè)，不僅要與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會體制等相匹配，還要致力于推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，深化財稅管理體制改革，建立現(xiàn)代財稅體系，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，地方稅體系應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段找準(zhǔn)職能定位并不斷完善和優(yōu)化，充分發(fā)揮其積極作用。

首先，地方稅體系建設(shè)應(yīng)以提升國家治理能力為基本導(dǎo)向。國家治理能力是以權(quán)力配置和運行為基礎(chǔ)，運用國家制度提供社會公共服務(wù)以達(dá)成治理目標(biāo)的能力。稅收為國家治理目標(biāo)的達(dá)成提供了財力保障，在新時期發(fā)揮著引領(lǐng)性的作用。為此，新時代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展下的地方稅體系建設(shè)應(yīng)以提升國家治理能力為基本導(dǎo)向。

地方稅體系提升國家治理能力的內(nèi)在機理主要體現(xiàn)在兩個層面：一是地方稅制度的完善與優(yōu)化。良好的稅收制度必須體現(xiàn)出強大的稅收治理能力，與之相對應(yīng)的是，地方稅制度的合理與否關(guān)乎地方稅收治理能力水平的高低。地方稅種的選擇關(guān)乎地方稅制結(jié)構(gòu)的合理性，同時是地方政府財政收入的根本保證，有利于地方政府改善民生、提高公共服務(wù)的有效供給、強化國家治理能力。二是優(yōu)化地方稅征管體系。稅收制度和具體實施相輔相成，互相作用?？茖W(xué)合理的稅收管理可以確保地方稅制度的良好執(zhí)行。在以提升國家治理能力為基本導(dǎo)向的地方稅體系建設(shè)過程中，建立新型稅收征管模式，有利于提升地方稅收征管效率和稅收治理現(xiàn)代化水平。從稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)和監(jiān)督入手，推動稅收征管的技術(shù)變革，通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈及人工智能技術(shù)與智慧稅務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級。此外，消除部門之間的“信息壁壘”，實現(xiàn)稅務(wù)部門與其他政府部門、市場主體以及第三方數(shù)據(jù)機構(gòu)間的信息共享、互聯(lián)互通，形成一體化的護(hù)稅協(xié)稅和信息共享機制。

其次，地方稅體系建設(shè)應(yīng)以滿足基本公共服務(wù)的需求為目標(biāo)。構(gòu)建以滿足人民對美好生活需求為目標(biāo)的基本公共服務(wù)體系，是現(xiàn)代化國家治理體系的重要內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段，基本公共服務(wù)方面還存在著民生領(lǐng)域的短板、城鄉(xiāng)和區(qū)域的不平衡等問題。因此，地方政府以滿足人民對公共服務(wù)的需求為職能目標(biāo)，提供有效的公共服務(wù)供給，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，需要地方稅發(fā)揮穩(wěn)定的財力保障作用。

現(xiàn)行分稅制形成的中央與地方財力分配格局，可能會促使地方政府為增加稅收收入而增加生產(chǎn)性支出、減少民生性支出。當(dāng)用于居民社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、就業(yè)等的民生支出減少時，則不利于基本公共服務(wù)水平的提升。如增值稅、企業(yè)所得稅作為中央與地方的共享稅，在用于地方財政提供基本公共服務(wù)需求時會出現(xiàn)增值稅地區(qū)間稅收的轉(zhuǎn)移、企業(yè)所得稅匯繳納稅集中于單一城市等問題，從而造成稅源的流失；同時，地方稅收入的不均衡自然會導(dǎo)致區(qū)域間的基本公共服務(wù)水平存在差別。由此，地方稅體系的優(yōu)化應(yīng)以滿足提供基本公共服務(wù)的需求為目標(biāo)，確立地方政府的主體稅種，增強地方政府的收入預(yù)期和財力自主性，著力提升公共服務(wù)能力，促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化。

最后，地方稅體系建設(shè)應(yīng)以轉(zhuǎn)變地方政府職能為著力點。地方政府承擔(dān)著調(diào)控經(jīng)濟(jì)、市場監(jiān)管、提供公共服務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等基本職能。地方政府職能的有效行使不僅需要地方稅收入形成的財力保障，也與地方稅制度密切相關(guān)。在目前以間接稅為主、直接稅占比較低的稅制結(jié)構(gòu)下，我國地方稅收入的主要部分為共享稅中的增值稅收入分成。這往往造成地方政府重企業(yè)生產(chǎn)、輕居民服務(wù)。地方政府為增加稅收收入，可能會采取低價出售土地、稅收優(yōu)惠、放松環(huán)境監(jiān)管等手段推動企業(yè)擴大生產(chǎn)，而企業(yè)產(chǎn)出擴大產(chǎn)生的環(huán)境破壞等負(fù)外部性問題由所在區(qū)域的居民承擔(dān)。此外，我國地方稅體系中關(guān)于自然人的稅收受益體現(xiàn)較少，不利于地方政府服務(wù)意識的提升和地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

近年來實行的稅制改革，在地方稅體系改革中主要體現(xiàn)為以增值稅為主要改革主體、以減輕企業(yè)稅負(fù)為改革目標(biāo)。這一方面并未起到推動自然人釋放市場活力的作用，另一方面導(dǎo)致地方政府缺少穩(wěn)定的財力支撐，使得地方政府過度依賴于非稅收入、土地財政，從而產(chǎn)生地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行的問題?；诖?，地方稅體系的優(yōu)化應(yīng)以轉(zhuǎn)變地方職能為著力點，形成穩(wěn)定可持續(xù)的地方收入來源，平衡現(xiàn)有稅制中企業(yè)和自然人的稅收收益部分，兼顧減輕企業(yè)稅負(fù)和激發(fā)微觀主體市場活力的目標(biāo)定位，提高地方政府服務(wù)效率。實質(zhì)上是通過政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榻∪胤蕉愺w系提供支撐。

二、現(xiàn)行地方稅體系制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要表現(xiàn)

我國現(xiàn)行地方稅體系始于1994年分稅制改革，20多年來，歷經(jīng)多次變革，其所形成的收入格局雖在不斷變化，但在籌集財政收入方面也發(fā)揮了重要的財力保障作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新常態(tài)，現(xiàn)行地方稅體系可能存在與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的方面。本文擬從地方稅內(nèi)涵所涉及的稅種構(gòu)成、地方收支、稅權(quán)、收入構(gòu)成四個維度分析其對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所形成的制約，進(jìn)一步凸顯健全地方稅體系推動高質(zhì)量發(fā)展的必要性。

(一)稅種構(gòu)成影響央地間稅收格局的穩(wěn)定發(fā)展

依據(jù)地方政府是否具有稅收征管權(quán)和收入分配權(quán)，我國現(xiàn)行地方稅分為中央與地方共享稅與地方專享稅兩類。其中，中央與地方共享稅包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等6個稅種。地方專享稅包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船稅、契稅、煙葉稅和環(huán)境保護(hù)稅等8個稅種。

1994年分稅制改革以來，隨著中央與地方收入劃分范圍的調(diào)整和以“營改增”為標(biāo)志、以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的財稅體制改革的推進(jìn)，地方專享稅、中央與地方共享稅的范圍相繼進(jìn)行了調(diào)整。其中，企業(yè)所得稅和個人所得稅中央與地方的分成比例由2002年的50∶50調(diào)整為2003年的60∶40；證券交易印花稅中央與地方的分成比例出現(xiàn)多次調(diào)整，由2002年的97∶3，于2016年全部調(diào)整為中央稅；“營改增”取消了地方稅中原有的主體稅種營業(yè)稅，被作為共享稅的增值稅所代替，擴大了共享稅規(guī)模和范圍的同時也大幅減少了地方稅收入。如圖1所示，我國地方共享稅收入規(guī)模由2008年的19337.95億元增加至2019年的56159.59億元，地方專享稅收入規(guī)模由2008年的2247.42億元增加至2019年的20511.21億元。共享稅收入占地方稅收入的比重由2008年的90%下降至2019年的73%，比重雖略有降低，但總體維持在70%以上。專享稅收入占地方稅收入的比重由2008年的10%上升至2019年的27%，雖然比重有所上升，但年平均占比僅為12%?？梢?，共享稅已成為地方稅收入的主要來源，基本呈現(xiàn)以共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系特征。這在一定程度上導(dǎo)致地方政府缺乏穩(wěn)定的自有財源，過多依賴于共享稅收入。在以共享稅為主的分稅制框架下，地方政府逐漸面臨著財源缺失的財政困局，不僅影響地方政府的財力自主性，還不利于央地間稅收格局的穩(wěn)定發(fā)展。

圖1 2008—2019年共享稅與專享稅總額對比

(二)地方收支難以滿足基本公共服務(wù)的需求

從地方收支角度來看，我國地方稅體系的財政功能弱化，具體表現(xiàn)為地方稅收入對地方財政收支的支撐能力不足。自1994年地方稅體系形成以來，其收入規(guī)模占地方財政收入比重一直較小，不能滿足地方政府的財力保障需求。如圖2所示，2008—2020年我國地方稅收收入占全部稅收收入的比重由2008年的37.31%上升至2020年的47.69%，均在50%以下，年平均比重為39.99%。雖然地方稅收入規(guī)模逐步擴大，但其增長率呈下降趨勢。如圖3所示，自“營改增”改革推進(jìn)以來，地方稅收入增長率從2013年的13.59%下降至2020年的-4.01%，這一定程度上反映了我國地方稅收入缺乏穩(wěn)定的主體稅種。此外，地方稅收入占地方財政收入的比重由2008年的41.80%下降至2020年的40.12%，占地方財政支出的比重由2008年的43.83%下降至2020年的34.97%。由此可見，地方稅收入占地方財政收入和地方財政支出的比重整體呈波動下降趨勢，缺乏穩(wěn)定性，表明地方稅收入未能形成地方財政收支的穩(wěn)定支撐，難以滿足地方政府保障民生支出、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、防范重大風(fēng)險的需求，抑制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。產(chǎn)生這一問題的原因主要包括：一是地方稅中缺乏稅源穩(wěn)定、稅基較廣的地方主體稅種；二是稅收劃分體系有待完善，表現(xiàn)為中央與地方間的稅收劃分原則不明晰，導(dǎo)致地方稅的內(nèi)涵與外延難以界定； 三是地方稅種老化現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分地方稅種并未列入1994年稅制改革和之后的稅收改革完善范圍，呈現(xiàn)出征收范圍窄、稅額少、稅率低等特點，已不能滿足市場經(jīng)濟(jì)體制對稅制改革的要求，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

圖2 2008—2020年地方稅收入與稅收收入變化情況

圖3 2008—2020年地方稅收入與地方財政收支變化情況

(三)稅權(quán)不利于地方政府宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)

稅權(quán)，是指國家或政府依法享有的征稅權(quán)力，由稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)等權(quán)力構(gòu)成(10)賈鴻、何萬波：《關(guān)于我國稅權(quán)縱向劃分的探討》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第6期。。其中，稅收立法權(quán)是指稅法的制定權(quán)、修改權(quán)、解釋權(quán)及廢止權(quán)，涵蓋了稅種的開征、停征以及稅目、稅率的確定與調(diào)整、稅收優(yōu)惠的選擇等，是國家立法權(quán)在稅收領(lǐng)域的體現(xiàn)(11)馮杰：《分稅制下中國稅權(quán)配置的進(jìn)路選擇》，《稅務(wù)研究》2018年第6期。。

保持中央對稅收立法權(quán)的主導(dǎo)地位，不僅對全國統(tǒng)一市場的形成和有效運作具有積極作用，而且有利于維護(hù)國家稅收法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。但在中央主導(dǎo)稅收立法權(quán)的過程中，如若不適當(dāng)考慮地方政府的利益訴求，則容易形成地方政府財權(quán)和事權(quán)不相匹配問題。我國稅收立法的演進(jìn)歷程表明，地方政府未獲得過地方稅立法權(quán)，而是一直以來由中央管理。分稅制改革不僅界定了政府間的稅收劃分范圍，也明確了稅收立法權(quán)歸中央所有，地方政府僅享有部分稅種的稅收收益權(quán)和稅收征管權(quán)，并不具有稅基、稅率等稅收要素的決定權(quán)。2015年之后，地方政府僅有的稅制要素優(yōu)惠權(quán)也被取消，地方稅權(quán)呈現(xiàn)出向中央上收的態(tài)勢，因而不利于根據(jù)地方政府財力水平、稅源狀況和調(diào)控目標(biāo)設(shè)計和調(diào)整地方稅體系，勢必影響其對地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用。

(四)政府收入構(gòu)成制約地方政府治理能力的提升

除地方稅收入，中央轉(zhuǎn)移支付、非稅收入也是地方財源的重要構(gòu)成部分。隨著稅制改革的逐步深化，政府收入結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生變化和調(diào)整。尤其是“營改增”后，地方稅體系失去了營業(yè)稅這一主體稅種，導(dǎo)致地方政府收入缺乏穩(wěn)定有效的增長機制。隨著地方政府財源的縮減，地方政府為彌補財政收支缺口更加依賴于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付、非稅收入等。

如圖4所示，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算收入比重呈現(xiàn)不斷增長態(tài)勢，由2008年的36.14%上升至2020年的45.42%，并保持了13.90%的平均增速，一定程度上表明地方政府對中央財政的較大依賴。雖然中央轉(zhuǎn)移支付一定程度上能夠減輕地方財政壓力、提升中央的宏觀調(diào)控和資源配置能力，但也會對地方政府組織收入的積極性產(chǎn)生負(fù)向激勵作用，弱化地方納稅主體的責(zé)任感。另外，非稅收入占地方一般公共預(yù)算收入的比重由2008年的10.45%增長至2020年的15.58%，保持了16.11%的平均增速。就地方政府而言，這一比例明顯偏高。當(dāng)?shù)胤秸^度依賴非稅收入緩解財政壓力時，勢必會產(chǎn)生“土地財政”、地方政府債務(wù)規(guī)模較大等問題，不利于地方政府治理能力的提升和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

圖4 2008—2020年中央對地方轉(zhuǎn)移支付、非稅收入基本情況

黨的十九大報告將健全地方稅體系作為深化稅制改革的重要環(huán)節(jié)，并重點指向建立“權(quán)責(zé)明晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財政關(guān)系的改革目標(biāo)。地方稅體系建設(shè)應(yīng)結(jié)合國家治理層面和經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行職能作用的重新定位，在稅收劃分與支出責(zé)任相匹配的基礎(chǔ)上，依據(jù)新發(fā)展理念的要求來確定改革的規(guī)則和實現(xiàn)路徑。

(一)以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，相機抉擇地方主體稅種

地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展可以保證地方稅收入穩(wěn)步增長，同時，地方稅能夠為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的財力保障。鑒于此，地方稅對主體稅種的選擇應(yīng)在新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上考慮以下因素：其一，公共產(chǎn)品的受益范圍應(yīng)遵循事權(quán)和財權(quán)相匹配的原則。若稅源的形成主要受益于地方政府提供的公共產(chǎn)品，則該稅種應(yīng)該劃歸地方，反之則劃歸中央。其二，保證中央的宏觀調(diào)控能力。地方稅稅種的選擇應(yīng)以稅基較窄的稅種為主，稅基寬、稅源豐富的稅種應(yīng)劃歸中央。其三，應(yīng)具備較高的征管效率。稅源分散、征管難度較大的稅種并不適合作為地方稅的主體稅種?；诖?，受稅源與征管效率的制約，房產(chǎn)稅并不適宜作為當(dāng)前階段地方稅的主體稅種。目前根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開征新的稅種作為地方稅專享收入、擴展地方稅種范圍不具有現(xiàn)實可行性。從潛在的稅種發(fā)展來看，消費稅改革的方向和路徑已基本確定，其征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方一定程度上會擴充地方稅稅源。因此，現(xiàn)階段應(yīng)以政府間財力協(xié)調(diào)作為前置條件，在保持收入來源穩(wěn)定的所得稅稅種和流轉(zhuǎn)稅稅種繼續(xù)劃歸共享稅的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)共享稅和專享稅的協(xié)同推進(jìn)。以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、提升地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性為目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和高質(zhì)量發(fā)展的要求，依據(jù)各稅種的收入功能、激勵效應(yīng)等因素，動態(tài)調(diào)整共享稅的范圍和比例。

從健全地方稅體系的時間維度來看，短期內(nèi)規(guī)范和提高共享稅比例是保證地方稅收入的穩(wěn)定和可持續(xù)性的主要途徑。但長期看，應(yīng)對當(dāng)前共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系進(jìn)行適微調(diào)整。當(dāng)?shù)胤蕉愒春拓斦杖氲靡员Ｕ蠒r，逐步減少共享稅收入規(guī)模，培育具有主體稅種功能的地方專享稅，以實現(xiàn)地方財政自主性，形成中央和地方合理的稅收劃分格局?；诂F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實，應(yīng)培育地方稅的多重主體稅種，進(jìn)而發(fā)揮地方稅在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和轉(zhuǎn)變地方政府職能中的正向激勵作用。

(二)依據(jù)中央與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任，合理確定地方稅收規(guī)模

地方稅體系是體現(xiàn)中央與地方政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容。健全的地方稅體系應(yīng)以中央與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任為構(gòu)建原則，實現(xiàn)政府財權(quán)與支出責(zé)任的相匹配。地方政府能否充分利用地方稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在于地方稅收規(guī)模是否實現(xiàn)政府財權(quán)與支出責(zé)任的相匹配。

合理的地方稅收規(guī)模應(yīng)遵循以下原則：第一，與高度集中于中央的稅權(quán)模式相適應(yīng)。稅權(quán)高度集中的優(yōu)勢在于不僅能夠強化中央的宏觀調(diào)控能力和維護(hù)社會穩(wěn)定，而且避免政府間的稅收惡性競爭。由此，地方稅收規(guī)模應(yīng)控制在合理的區(qū)間內(nèi)，以便于中央能夠有穩(wěn)定的財政資金實行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和收入再分配。第二，保證地方政府有充足穩(wěn)定的財政資金。若地方稅收入不能滿足提供基本公共服務(wù)的需求，將產(chǎn)生財政支出缺口，造成地方政府過度依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付、非稅收入等收入來源形式，對調(diào)動地方組織收入、培育地方主體稅源產(chǎn)生負(fù)向激勵作用。第三，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。地方稅收入是地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供基本公共服務(wù)的重要財力支撐，有利于推動地方經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。

由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然資源稟賦狀況不同，對地方稅規(guī)模的需求也存在差別。由此，地方稅規(guī)模需保持一定的彈性空間。地方稅規(guī)模的確定，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、基本公共服務(wù)水平等方面合理設(shè)置稅收分享比例與分成方式，以滿足地方政府公共支出所需的資金。此外，地方稅應(yīng)選擇與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性低、流動性弱的稅種作為主體稅種，防止稅基流失與稅源變動，從而給予地方稅規(guī)模一定的彈性空間，保證地方稅規(guī)模的穩(wěn)健性。

(三)落實稅收法定原則，在合理范圍內(nèi)擴大地方稅權(quán)

稅收法定原則是黨的十八屆三中全會確立的稅制改革目標(biāo)之一，引領(lǐng)稅收法治理念的更新與變革，成為依法治國在稅收領(lǐng)域內(nèi)的具體實踐。推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化要求稅收在法治框架下協(xié)調(diào)政府與市場、財政與納稅人之間的關(guān)系，凸顯稅收法定原則對于稅制改革和建設(shè)現(xiàn)代財稅體制的重要性(12)張德勇：《健全我國地方稅體系的現(xiàn)實選擇》，《稅務(wù)研究》2018年第4期。。由此，依據(jù)稅收法定原則的要求，在合理范圍內(nèi)給予地方稅權(quán)具有重要意義。

稅權(quán)本質(zhì)上反映了中央與地方稅收收益的分配關(guān)系，是實現(xiàn)縱向財力協(xié)調(diào)的制度支撐。稅權(quán)作為中央和地方財力協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，內(nèi)容上體現(xiàn)為稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)和收入分配權(quán)在政府間的配置，形式上表現(xiàn)為稅種、稅率、稅額在政府間的劃分，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、資源配置、收入分配具有重要影響。1994年分稅制改革對我國的稅權(quán)劃分調(diào)整為：稅收立法權(quán)集中于中央、稅收管理權(quán)和收入支配權(quán)由中央和地方共享。由于中央和地方享有的稅權(quán)不具有同構(gòu)性，保持稅收立法權(quán)集中于中央有利于中央強化宏觀調(diào)控能力、避免政府間惡性稅收競爭。目前我國地方政府具有部分的稅目、稅率的調(diào)整權(quán)和稅收優(yōu)惠的選擇權(quán)。如車船稅的稅收征管中，授權(quán)地方政府在法定稅額幅度和國務(wù)院指定的范圍內(nèi)確定車輛的具體適用稅額。對于資源稅的征收管理，地方政府具有根據(jù)本地森林、草原、灘涂等資源利用情況制定具體征稅方案的權(quán)力。在落實稅收法定原則方針下，“十四五”規(guī)劃明確了擴大地方稅收管理權(quán)的必要性。為此，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然資源稟賦水平、地方治理結(jié)構(gòu)，賦予地方政府一定程度的稅種開征、停征權(quán)和稅目稅率、稅收優(yōu)惠的選擇權(quán)，從而有利于地方政府適時調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，增強地方財力預(yù)期和財政自主性。

(四)完善多元地方政府收入保障措施

健全地方稅體系建設(shè)不應(yīng)僅限于構(gòu)建合理的稅收分配格局，更需在科學(xué)規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系框架中予以考量，完善多元地方財政收入保障措施，以期探求地方稅收入、轉(zhuǎn)移支付、非稅收入等三要素的重新匹配和組合。

轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)地方稅體系建設(shè)中如何調(diào)整，是下一步財稅體制改革的重要議題。轉(zhuǎn)移支付與地方稅體系在中央和地方構(gòu)成的財力分配格局中相互影響、有序協(xié)同(13)劉明慧、侯雅楠：《政府間收入劃分：理論與現(xiàn)實驅(qū)動的重新審視》，《財經(jīng)問題研究》2019年第6期。，以實現(xiàn)規(guī)模適度與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的改革目標(biāo)。依此，合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)應(yīng)從以下三方面切入：一是清晰界定一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的邊界。對兩者對應(yīng)的項目應(yīng)按照相同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，從而有利于消除一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付所提供的基本公共服務(wù)的重復(fù)分配。二是擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以補充地方財力，提供教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等方面的基本公共服務(wù)。三是清理和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，合理確定專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以縮小地區(qū)間發(fā)展差距、解決公共產(chǎn)品外部性問題為目標(biāo)，合理增減專項轉(zhuǎn)移支付項目。對轉(zhuǎn)移支付實施動態(tài)評估機制，以減少專項轉(zhuǎn)移支付因地方配套資金不足而形成的財力不足問題。對于中央和地方共同承擔(dān)的項目，合理確定各自承擔(dān)比例，由中央和地方按各自應(yīng)分擔(dān)的數(shù)額安排資金，并加強專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益。

強化非稅收入的管理應(yīng)從以下幾個方面著手：一是通過非稅收入的立法和授權(quán)，確保非稅收入的權(quán)威性、合法性。應(yīng)制定相關(guān)管理辦法，對非稅收入項目設(shè)定、征收管理、資金使用標(biāo)準(zhǔn)等的管理主體、管理范圍、管理職能予以明確和規(guī)范。二是適當(dāng)下放非稅收入管理權(quán)限，實現(xiàn)地方政府對非稅收入的統(tǒng)籌管理。在中央統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，明晰非稅收入管理權(quán)限在中央與地方政府間的劃分，給予地方政府適當(dāng)?shù)姆嵌愂杖牍芾頇?quán)限，以增強地方政府的財政治理能力，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、財力協(xié)調(diào)的非稅收入管理制度。三是清理和規(guī)范收費項目，對具有稅收性質(zhì)的收費采取“費改稅”，取消不具備合法性和合理性的收費和基金。