劉曉寧

(山東社會(huì)科學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治研究所，山東 濟(jì)南 250002)

自2013年9月以來(lái)，我國(guó)已先后分6批設(shè)立了共21家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，形成了覆蓋沿海、內(nèi)陸、沿邊的全方位布局。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化、進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放而設(shè)立的先行先試區(qū)和壓力測(cè)試區(qū)。從設(shè)立至今，其在政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易投資便利化、金融開(kāi)放創(chuàng)新等領(lǐng)域開(kāi)展了卓有成效的制度創(chuàng)新探索，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)成果。在我國(guó)加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有的多重優(yōu)勢(shì)使其必然成為聯(lián)通雙循環(huán)的重要紐帶節(jié)點(diǎn)和載體平臺(tái)。下一階段，如何更好地發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“國(guó)家試驗(yàn)田”作用，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)于加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局意義重大。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的整體態(tài)勢(shì)與成效

中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一個(gè)不斷探索和深化的過(guò)程。2013年設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2015年設(shè)立廣東、天津、福建3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2017年設(shè)立遼寧、浙江等7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2018年設(shè)立海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2019年設(shè)立山東、江蘇等6個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2020年設(shè)立北京等3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，目前總數(shù)已擴(kuò)容至21個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的全覆蓋。整體來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，特別是在制度創(chuàng)新探索、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣、經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)、助推國(guó)家戰(zhàn)略等方面取得了顯著成效。

(一)制度創(chuàng)新探索成果顯著

制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他類(lèi)型園區(qū)的根本區(qū)別所在?？v觀各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體方案，絕大部分都包含了加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化投資領(lǐng)域改革、推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新等四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，因此這四個(gè)方面的制度創(chuàng)新成果頗豐。例如在政府職能轉(zhuǎn)變方面，推行“極簡(jiǎn)審批”“不見(jiàn)面審批”“一次辦好”“多證合一”等商事制度改革，營(yíng)商環(huán)境得到顯著優(yōu)化；在投資領(lǐng)域改革方面，探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，并構(gòu)建與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管制度；在貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，打造國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)實(shí)施“一線放開(kāi)”“二線安全高效管住”的通關(guān)監(jiān)管模式；在金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新方面，開(kāi)展利率市場(chǎng)化和人民幣資本項(xiàng)目可兌換試點(diǎn)，推進(jìn)自由貿(mào)易賬戶(hù)等。其中，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的投資管理模式可以說(shuō)是最具代表性的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新。2020年版的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單進(jìn)一步縮減至30條，與2013年第一版相比縮減了84.2%，其中的限制類(lèi)措施縮減至12條，禁止類(lèi)措施縮減至18條(見(jiàn)表1)，開(kāi)放力度不斷加大。

表1 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)數(shù)量

(二)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)有效復(fù)制推廣

在制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上產(chǎn)生可復(fù)制、可推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基本要求，也是各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。截至2020年底，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)探索形成了260項(xiàng)制度創(chuàng)新成果向全國(guó)復(fù)制推廣。其中，既有國(guó)務(wù)院集中向全國(guó)復(fù)制推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐案例，也有國(guó)務(wù)院各職能部門(mén)自行向全國(guó)復(fù)制推廣的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。以國(guó)務(wù)院集中復(fù)制推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為例，從2014年的第1批以來(lái)，已累計(jì)復(fù)制推廣6批共計(jì)143項(xiàng)，其中向全國(guó)復(fù)制推廣的共計(jì)120項(xiàng)，向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等特定區(qū)域復(fù)制推廣的共計(jì)23項(xiàng)；從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域來(lái)看，又以投資管理領(lǐng)域、貿(mào)易便利化領(lǐng)域和事中事后監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)量最多(見(jiàn)表2)。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省份也積極將各片區(qū)形成的、在省級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向省內(nèi)其他地區(qū)復(fù)制推廣，沒(méi)有設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省份也主動(dòng)借鑒學(xué)習(xí)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并因地制宜地進(jìn)行復(fù)制推廣，形成了全國(guó)范圍內(nèi)學(xué)習(xí)推廣先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)的熱潮。據(jù)各地不完全統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)形成1300余項(xiàng)制度創(chuàng)新成果在本省(區(qū)、市)推廣，其中2020年推廣了220余項(xiàng)。

表2 國(guó)務(wù)院集中復(fù)制推廣的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)數(shù)量

(三)經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用明顯

盡管自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以制度創(chuàng)新為核心，而不以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為最高目標(biāo)，但是在制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上形成的改革紅利，客觀上必然使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎和增長(zhǎng)極，并進(jìn)而帶動(dòng)周邊區(qū)域的整體發(fā)展。目前已設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，除經(jīng)過(guò)擴(kuò)區(qū)的上海、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港外，面積基本都為120平方公里。雖然面積不大，但21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共設(shè)立了67個(gè)片區(qū)，基本對(duì)全國(guó)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了全覆蓋，加之許多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立了協(xié)同聯(lián)動(dòng)區(qū)，有力帶動(dòng)了所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身發(fā)展來(lái)看，據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)前18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共新設(shè)企業(yè)39.3萬(wàn)家，實(shí)際使用外資1763.8億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額4.7萬(wàn)億元，以不到全國(guó)千分之四的國(guó)土面積，實(shí)現(xiàn)了占全國(guó)17.6%的外商投資和14.7%的進(jìn)出口，成為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力引擎。從輻射帶動(dòng)作用來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地區(qū)在設(shè)區(qū)后多數(shù)都實(shí)現(xiàn)了較好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。很多學(xué)者對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行了研究，大部分都發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)設(shè)立會(huì)通過(guò)消費(fèi)拉動(dòng)、貿(mào)易驅(qū)動(dòng)、外資引致、服務(wù)業(yè)集聚等渠道對(duì)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正向影響。

(四)有力助推國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施

作為國(guó)家制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)必然要服從服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，努力實(shí)現(xiàn)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)銜接。從國(guó)際層面來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主動(dòng)融入“一帶一路”建設(shè)，積極加強(qiáng)同周邊國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托各自的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人文等優(yōu)勢(shì)，不斷加強(qiáng)與“一帶一路”沿線及周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)等多領(lǐng)域合作，在投資貿(mào)易自由化便利化方面開(kāi)展了大量探索。例如，河南、重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)中歐班列，促進(jìn)了我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家的互聯(lián)互通；山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中韓(煙臺(tái))產(chǎn)業(yè)園，加強(qiáng)中日韓海關(guān)間“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者(AEO)”互認(rèn)合作等方式深化中日韓區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；廣西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)建設(shè)中國(guó)—東盟信息港、深化中國(guó)—馬來(lái)西亞“兩國(guó)雙園”合作水平等方式，著力構(gòu)建面向東盟的國(guó)際陸海貿(mào)易新通道。從國(guó)內(nèi)區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有力助推了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。例如，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推動(dòng)京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化、區(qū)域金融市場(chǎng)一體化；廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)依托廣州南沙片區(qū)和深圳前海片區(qū)加強(qiáng)對(duì)港合作，依托珠海橫琴片區(qū)加強(qiáng)與澳門(mén)的合作(1)王旭陽(yáng)、肖金成、張燕燕：《我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)、制約因素與未來(lái)展望》，《改革》2020年第3期。，成效顯著。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的差異化特征比較

縱觀各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案和探索實(shí)踐，除了共性的政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域改革、貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)等“規(guī)定動(dòng)作”創(chuàng)新內(nèi)容外，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均結(jié)合自身地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國(guó)際合作等特色優(yōu)勢(shì)開(kāi)展了許多“自選動(dòng)作”的探索和創(chuàng)新，逐漸表現(xiàn)出差異化、特色化發(fā)展路徑和趨勢(shì)(見(jiàn)表3)。

表3 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化定位與特色任務(wù)

(一)改革試點(diǎn)任務(wù)的側(cè)重點(diǎn)各有不同

目前已在全國(guó)復(fù)制推廣的260項(xiàng)制度創(chuàng)新成果中，大部分來(lái)源于各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特色化創(chuàng)新探索，這也顯示出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新上的不同側(cè)重點(diǎn)。例如，一些具有特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極建設(shè)國(guó)際交通物流樞紐。上海、天津、廣東(廣州)、浙江(舟山)、山東(青島)等海港自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，以及河南(鄭州)、四川(成都)等國(guó)際陸港自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，均依托自身地理位置優(yōu)勢(shì)開(kāi)展通關(guān)便利化、多式聯(lián)運(yùn)、國(guó)際船舶登記制度、國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼等創(chuàng)新試點(diǎn)，不斷提升國(guó)際物流服務(wù)功能(2)趙忠秀、胡旭東、劉魯浩：《我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的地方特色特征研究》，《國(guó)際貿(mào)易》2021年第1期。。一些具有特定產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極打造新興高端產(chǎn)業(yè)聚集地。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦打造國(guó)際金融中心，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力發(fā)展融資租賃業(yè)，浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以油品全產(chǎn)業(yè)鏈為核心，山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以海洋經(jīng)濟(jì)為特色，北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，在這些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策制度創(chuàng)新又進(jìn)一步強(qiáng)化了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。還有一些具有特定對(duì)外合作優(yōu)勢(shì)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)努力建設(shè)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)。例如，山東、廣西、云南、黑龍江4家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分別重點(diǎn)開(kāi)展與日韓、東盟、南亞、俄羅斯的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)新，為我國(guó)同周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作貢獻(xiàn)了創(chuàng)新成果。

(二)重點(diǎn)對(duì)接的國(guó)家戰(zhàn)略差異化明顯

如前文所述，8年多的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)有力助推了國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)和實(shí)施，但不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接和推進(jìn)的國(guó)家戰(zhàn)略各有不同。“一帶一路”是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)接最多的國(guó)家戰(zhàn)略，上海、河南、重慶、陜西、云南、安徽等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均提出要服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出建設(shè)“一帶一路”交匯點(diǎn)，廣西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出建設(shè)“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門(mén)戶(hù)等。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)接較多的國(guó)家戰(zhàn)略之一，上海、湖北、重慶、四川、江蘇、安徽等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均提出推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶包括長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展，云南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還提出建設(shè)“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通重要通道，湖南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提出要聯(lián)通長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)等。另外，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接粵港澳合作，天津、北京、河北等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接兩岸合作，遼寧、黑龍江等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接?xùn)|北振興戰(zhàn)略，湖北、安徽自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接中部崛起戰(zhàn)略，四川、陜西等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)對(duì)接西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。

(三)管理體制和治理模式有所不同

精簡(jiǎn)高效的行政管理體制和治理模式是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的保障。從管理體制來(lái)看，已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大體可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是合署型，即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和所在地政府合署辦公；另一類(lèi)是分離型，即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和所在地政府機(jī)構(gòu)是分離的。合署型體制適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍在同一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)，例如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和浦東新區(qū)政府合署辦公、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和舟山市政府合署辦公(擴(kuò)區(qū)前)；而分離型體制則適用于各自貿(mào)片區(qū)分布在不同行政區(qū)劃的情況，這也是目前大多數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采用的管理架構(gòu)。從治理模式來(lái)看，已有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大體可分為三類(lèi)，分別是政府主導(dǎo)模式、企業(yè)化模式和“政府+企業(yè)”復(fù)合模式。政府主導(dǎo)模式即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)作為治理主體，同時(shí)負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)事務(wù)，例如河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)部分片區(qū)就采用此種模式。企業(yè)化模式是指由獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)作為治理主體，采取企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等，例如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)就設(shè)立了前海管理局這一法定機(jī)構(gòu)作為治理主體(3)蔡小慎、王淑君：《我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府治理模式比較》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第4期。?！罢?企業(yè)”復(fù)合模式可以看作一種折中模式，即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同時(shí)設(shè)有管委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司，目前大多數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)采用此種模式。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

盡管自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，但是與改革開(kāi)放戰(zhàn)略高地的要求相比，在頂層設(shè)計(jì)、對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等方面仍存在一些問(wèn)題和制約因素，需要在下一步建設(shè)發(fā)展中著力解決和實(shí)現(xiàn)突破。

(一)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)尚不完善

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心的改革任務(wù)，要求其必須“大膽試，大膽闖，自主改”。但是，由于缺乏國(guó)家層面的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)法律和規(guī)劃，導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新探索無(wú)法得到充分授權(quán)。很多針對(duì)制度規(guī)則的改革試點(diǎn)均涉及中央事權(quán)，需要通過(guò)中央各部委逐項(xiàng)逐條進(jìn)行許可，在對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)整體授權(quán)不足的情況下，其制度創(chuàng)新能力和效率大打折扣(4)杜國(guó)臣、徐哲瀟、尹政平：《我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體態(tài)勢(shì)及未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展方向》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第2期。。一些已經(jīng)在總體方案中獲得批復(fù)的試驗(yàn)任務(wù)，也由于受制于中央部委的相關(guān)規(guī)章制度，需要等待相關(guān)實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后才能實(shí)際開(kāi)展，嚴(yán)重影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新步伐。特別是在當(dāng)前，中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，后續(xù)的改革任務(wù)大多難度較大風(fēng)險(xiǎn)較高，體現(xiàn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐中，就是地方的積極性主動(dòng)性較高，而國(guó)家相關(guān)部委基于風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的考慮，相對(duì)偏于謹(jǐn)慎和保守(5)張威、崔衛(wèi)杰、葉欣：《中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展成就與政策建議》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2018年第1期。。

(二)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則上仍有差距

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之前，美國(guó)一邊在太平洋地區(qū)力推TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)，一邊在大西洋地區(qū)與歐盟談判TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議)，試圖利用高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則將中國(guó)排除在全球主要經(jīng)貿(mào)體系之外。在此背景下啟動(dòng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，很大程度上是為了降低這種被孤立風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則進(jìn)行先行先試和壓力測(cè)試。但是整體來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)程中仍處于追趕者位置，與最高水平和最高開(kāi)放度的國(guó)際規(guī)則還有不小差距。例如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)接國(guó)際規(guī)則仍存在重貨物貿(mào)易、輕服務(wù)貿(mào)易的問(wèn)題，梳理各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案和探索實(shí)踐可以看出，貿(mào)易便利化創(chuàng)新試點(diǎn)仍主要集中在貨物貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域。再如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已建立起以負(fù)面清單為核心的外資準(zhǔn)入制度，但有些特別許可準(zhǔn)入措施的透明度有待進(jìn)一步提高。對(duì)于CPTTP(全面與進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)、TISA(國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定)等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的新規(guī)則，例如競(jìng)爭(zhēng)中立、環(huán)境保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)先行先試。

(三)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新原創(chuàng)性突破性成果偏少

梳理全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新成果不難發(fā)現(xiàn)，除投資改革領(lǐng)域的負(fù)面清單管理模式和金融創(chuàng)新領(lǐng)域的自由貿(mào)易(FT)賬戶(hù)以外，絕大部分推廣的經(jīng)驗(yàn)成果都屬于管理流程的改進(jìn)或先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，即對(duì)海關(guān)通關(guān)、企業(yè)設(shè)立等事項(xiàng)進(jìn)行流程再造或技術(shù)賦能，真正具有突破性的制度創(chuàng)新較少。從表2也可以看出，在國(guó)務(wù)院集中向全國(guó)復(fù)制推廣的6批120項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中，金融開(kāi)放創(chuàng)新領(lǐng)域的成果只占9項(xiàng)，遠(yuǎn)低于投資管理領(lǐng)域的33項(xiàng)、貿(mào)易便利化領(lǐng)域的36項(xiàng)和事中事后監(jiān)管領(lǐng)域的27項(xiàng)。即使是已經(jīng)在部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展的FT賬戶(hù)創(chuàng)新試點(diǎn)，其適用范圍和功能仍相對(duì)較窄。當(dāng)然，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮較多，而且像利率、匯率市場(chǎng)化類(lèi)型的宏觀金融改革也不可能在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這樣的較小區(qū)域內(nèi)完成(6)毛艷華：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是新一輪改革開(kāi)放的試驗(yàn)田》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018年第12期。。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的深入，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新開(kāi)始出現(xiàn)同質(zhì)化、重復(fù)化、碎片化現(xiàn)象。特別是后期獲批的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，更多的是在前期自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新成果上結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行的微調(diào)，原創(chuàng)性的探索較少，系統(tǒng)性的創(chuàng)新更少。

四、雙循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的基本思路

相比于以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯膯窝h(huán)模式，“以我為主”的雙循環(huán)模式更加注重發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)需求對(duì)國(guó)際要素的有效吸引，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所具有的要素集聚、制度創(chuàng)新、對(duì)外開(kāi)放和營(yíng)商環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，使其必然成為聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外循環(huán)相互促進(jìn)的重要節(jié)點(diǎn)和平臺(tái)。

(一)依托要素集聚優(yōu)勢(shì)打造形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)的高端節(jié)點(diǎn)

充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，不斷釋放內(nèi)需潛力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)，是有效對(duì)沖外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)發(fā)展穩(wěn)定性和可持續(xù)性的必然選擇。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為各類(lèi)先進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚區(qū)，具備成為國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)和創(chuàng)新鏈重要節(jié)點(diǎn)的先天條件。下一步，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮要素集聚平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，依托技術(shù)、人才、資本等各類(lèi)生產(chǎn)要素促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，努力打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)的高端節(jié)點(diǎn)。技術(shù)要素方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以制度創(chuàng)新促進(jìn)科技創(chuàng)新，加大創(chuàng)新主體培育力度，攜手產(chǎn)、學(xué)、研、商、用，打造聯(lián)合創(chuàng)新平臺(tái)(7)張興祥、王藝明：《“雙循環(huán)”格局下的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)》，《人民論壇》2020年第9期(下)。；繼續(xù)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估、質(zhì)押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和技術(shù)資本化評(píng)估制度，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)運(yùn)用體系和懲罰性賠償制度。人才要素方面，創(chuàng)新開(kāi)放型的人才評(píng)估機(jī)制，探索建設(shè)市場(chǎng)化的人力資本產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，支持人力資本價(jià)值評(píng)測(cè)、出資和交易；開(kāi)展國(guó)際人才管理改革試點(diǎn)，建設(shè)國(guó)際人才集聚高地。資本要素方面，更好發(fā)揮外資作用，引導(dǎo)外資以“建鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈”形式投向高端新興產(chǎn)業(yè)；提高投融資便利化水平，探索開(kāi)展資本項(xiàng)目收入支付便利化改革。同時(shí)，推進(jìn)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的制度對(duì)接、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、平臺(tái)共建，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展協(xié)同性，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

(二)依托對(duì)外開(kāi)放和制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)深度融入國(guó)際大循環(huán)

繼續(xù)參與融入國(guó)際大循環(huán)是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的題中之義，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是助力全面擴(kuò)大開(kāi)放的試驗(yàn)田，也是融入國(guó)際大循環(huán)的主陣地。下一步，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮各自區(qū)位和對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作優(yōu)勢(shì)，加快對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深度融入國(guó)際大循環(huán)。一是深入推進(jìn)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放。學(xué)習(xí)借鑒香港特區(qū)、新加坡等建設(shè)自由貿(mào)易港的經(jīng)驗(yàn)做法，積極對(duì)標(biāo)CPTPP、TISA等高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定規(guī)則，在投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域積極探索自由化便利化程度更高的制度安排，打造制度型開(kāi)放的規(guī)則引領(lǐng)區(qū)和壓力測(cè)試區(qū)。二是深度融入“一帶一路”建設(shè)。積極打造“一帶一路”沿線交流合作平臺(tái)，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與沿線國(guó)家開(kāi)展海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等方面的合作與交流，探索與沿線國(guó)家開(kāi)展貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利合作，培育“一帶一路”合作交流新優(yōu)勢(shì)。三是穩(wěn)步提升重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放水平。吸引外商投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造總部經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放，擴(kuò)大跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式試點(diǎn)，積極拓展技術(shù)、文化、金融等知識(shí)型服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開(kāi)放。加快推動(dòng)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新，開(kāi)展本外幣一體化試點(diǎn)，加大資金跨境流動(dòng)支持力度。

(三)依托營(yíng)商環(huán)境及交通物流優(yōu)勢(shì)保障雙循環(huán)的暢通互促

國(guó)內(nèi)大循環(huán)的健康發(fā)展有利于企業(yè)參與國(guó)際大循環(huán)，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)又能夠提高企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，應(yīng)著力保障國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的暢通運(yùn)行和相互促進(jìn)。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均是所在地區(qū)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)區(qū)域，擁有明顯的營(yíng)商環(huán)境和交通物流優(yōu)勢(shì)，能夠成為聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)的橋梁和助推器。一是以更高標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，更加注重“用戶(hù)思維、客戶(hù)體驗(yàn)”，打造接軌國(guó)際的一流營(yíng)商環(huán)境。短期來(lái)看，繼續(xù)深化商事制度改革，不斷探索市場(chǎng)準(zhǔn)入新模式；中長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)新經(jīng)濟(jì)模式實(shí)施審慎包容監(jiān)管，探索對(duì)新技術(shù)新產(chǎn)品加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化信用監(jiān)管模式，確立競(jìng)爭(zhēng)性政策的基礎(chǔ)性地位。二是完善國(guó)際交通物流體系。在新冠肺炎疫情的巨大沖擊下，穩(wěn)定的國(guó)際交通物流體系對(duì)保障全球供應(yīng)鏈安全意義重大。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)深入實(shí)施“大通關(guān)”工程，積極探索物流模式特別是“多式聯(lián)運(yùn)”模式創(chuàng)新，不斷提升高端航運(yùn)服務(wù)功能，打造連接國(guó)內(nèi)外的物流樞紐和供應(yīng)鏈節(jié)點(diǎn)。

五、雙循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的路徑選擇

在我國(guó)加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步深化制度創(chuàng)新探索，最大程度發(fā)揮其改革開(kāi)放先行先試區(qū)和壓力測(cè)試區(qū)功能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。

(一)進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)

如前文所述，頂層設(shè)計(jì)的不完善一定程度上制約了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更深層次的制度創(chuàng)新探索，因此應(yīng)首先從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)入手，自上而下賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)。一是進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律制度。在地方陸續(xù)出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的基礎(chǔ)上，探索開(kāi)展國(guó)家層面的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法工作。逐步構(gòu)建完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的法律體系，重點(diǎn)協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主改革試點(diǎn)政策與上位法之間的關(guān)系，條件成熟時(shí)制定國(guó)家層面的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律和規(guī)劃。二是繼續(xù)深入推進(jìn)權(quán)限下放。賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議更大權(quán)限，提升其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中涉及國(guó)家事權(quán)的難點(diǎn)事項(xiàng)，建立部際協(xié)同支持制度，對(duì)于一些重大敏感事項(xiàng)，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)相關(guān)文件或?qū)嵤┘?xì)則(8)張威、崔衛(wèi)杰、葉欣：《中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展成就與政策建議》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2018年第1期。。賦予各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大權(quán)限，推動(dòng)省屬經(jīng)濟(jì)權(quán)限和中央部委相關(guān)權(quán)限的下放，探索建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)授權(quán)機(jī)制(9)張丹：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)推動(dòng)制度型開(kāi)放的主要成效、面臨障礙及建議》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》2020年第3期。。三是加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)同。加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有其他創(chuàng)新試點(diǎn)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，例如北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)與其服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)能夠更好地服務(wù)地方發(fā)展和全國(guó)改革開(kāi)放大局。

(二)深入對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，充分發(fā)揮壓力測(cè)試功能

對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則是深度融入國(guó)際大循環(huán)的必然要求，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國(guó)際規(guī)則壓力測(cè)試區(qū)功能，不斷加大金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，深化投資管理體制改革，先行先試最新的多邊、雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的貿(mào)易投資新規(guī)則，探索建設(shè)符合國(guó)際慣例的高標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)則體系(10)陳霜華：《發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)勢(shì)率先探索向制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第5期。。一是對(duì)提升政府治理能力的規(guī)則進(jìn)行先行先試。重點(diǎn)對(duì)接監(jiān)管一致性、爭(zhēng)端解決、勞工權(quán)益、國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購(gòu)等規(guī)則，建立與國(guó)際接軌的公平競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)際仲裁和商事調(diào)解機(jī)制。二是對(duì)投資管理體制改革的規(guī)則進(jìn)行先行先試。進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，繼續(xù)縮減負(fù)面清單，完善事中事后監(jiān)管制度，提升外商投資全周期監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度。三是對(duì)促進(jìn)貿(mào)易便利化的規(guī)則進(jìn)行先行先試。繼續(xù)推動(dòng)海關(guān)制度創(chuàng)新，創(chuàng)新跨境電商業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管方式；積極研究推進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目管理便利化試點(diǎn)等，提升企業(yè)外貿(mào)收支便利化程度(11)丁宏：《新一輪自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的趨勢(shì)與路徑研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。。四是主動(dòng)對(duì)其他新議題新規(guī)則進(jìn)行先行先試。針對(duì)跨境服務(wù)貿(mào)易、電信、環(huán)境、勞工、中小企業(yè)、供應(yīng)鏈建設(shè)等新議題，在部分具備條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)(12)尹政平、李光輝、杜國(guó)臣：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主動(dòng)對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2017年第11期。。

(三)加大重點(diǎn)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新力度，推動(dòng)系統(tǒng)性集成性創(chuàng)新

自2018年起，我國(guó)加速推進(jìn)金融業(yè)開(kāi)放，銀行、保險(xiǎn)、證券等多領(lǐng)域開(kāi)放政策陸續(xù)實(shí)施。金融開(kāi)放創(chuàng)新同樣也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域，但總體來(lái)看創(chuàng)新步伐相對(duì)較慢，因此成為下一步自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)?？梢钥紤]在上海等較早設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行金融開(kāi)放的負(fù)面清單制度，這也是CPTPP等先進(jìn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定在金融領(lǐng)域的最新發(fā)展趨勢(shì)。進(jìn)一步拓展跨境金融服務(wù)功能，以跨國(guó)公司需求為導(dǎo)向，深入推進(jìn)跨境資金集中運(yùn)營(yíng)、跨境雙向人民幣資金池等創(chuàng)新試點(diǎn)，可以考慮結(jié)合FT賬戶(hù)的功能拓展，逐步放松跨境投融資方面的政策限制(13)賀小勇：《率先建立與國(guó)際運(yùn)行規(guī)則相銜接的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度體系》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第3期。。除金融領(lǐng)域外，還應(yīng)在其他領(lǐng)域的開(kāi)放規(guī)則體系上加大創(chuàng)新力度，加快推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、科研、文化等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放，先行先試數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在安全可控的原則下探索“中國(guó)版”跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度。在加大重點(diǎn)領(lǐng)域制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性，提高各項(xiàng)制度創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系，從產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條優(yōu)化的視角進(jìn)行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，推出耦合性高的制度組合。同時(shí)，完善與制度創(chuàng)新相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

(四)創(chuàng)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制機(jī)制，充分激發(fā)改革創(chuàng)新活力

從管理體制機(jī)制來(lái)看，目前仍有很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理架構(gòu)及管理模式?jīng)]有理順，存在多頭管理以及行政級(jí)別束縛的情況，導(dǎo)致深層次制度創(chuàng)新因涉及不同利益部門(mén)或級(jí)別權(quán)限不足而遇到較大阻礙。因此，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，最大限度地激發(fā)制度創(chuàng)新動(dòng)力。一是探索設(shè)立獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)作為治理主體。借鑒香港貿(mào)發(fā)局和深圳前海管理局經(jīng)驗(yàn)，探索在省級(jí)層面政府序列之外設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共服務(wù)和管理職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)綜合監(jiān)管體制。減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體，避免出現(xiàn)多頭管理帶來(lái)的效率損失；加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的電子信息系統(tǒng)建設(shè)，簡(jiǎn)化監(jiān)管流程、提高區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率。三是推動(dòng)第三方評(píng)估、檢驗(yàn)和結(jié)果采信制度建設(shè)。通過(guò)第三方評(píng)估發(fā)掘政府自身改革中存在的問(wèn)題，提升行政管理體制改革的公信力。四是優(yōu)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部管理體制。進(jìn)一步完善管委會(huì)的機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置，可以考慮定期邀請(qǐng)相關(guān)職能部門(mén)工作人員到管委會(huì)掛職、與高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)合作成立智庫(kù)或戰(zhàn)略研究院等(14)周楠、于志勇：《天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制：現(xiàn)狀、問(wèn)題與優(yōu)化路徑》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2019年第2期。。

(五)支持協(xié)同聯(lián)動(dòng)區(qū)域建設(shè)，穩(wěn)步推動(dòng)現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)

為將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果及時(shí)進(jìn)行復(fù)制推廣，推動(dòng)改革紅利最大化，許多自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)提出協(xié)同聯(lián)動(dòng)的理念，在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)等區(qū)域建設(shè)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)或協(xié)同創(chuàng)新區(qū)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)面積也開(kāi)始突破120平方公里的限制。繼上海兩次擴(kuò)區(qū)之后，浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也在其先期設(shè)立的6個(gè)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)區(qū)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已覆蓋全國(guó)大部分省份的背景下，現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)或?qū)⒊蔀橄乱浑A段的發(fā)展趨勢(shì)。拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面積，能夠在更大空間范圍內(nèi)開(kāi)展先行先試，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈延伸與功能擴(kuò)展，為新一輪改革開(kāi)放提供發(fā)展新增量和新平臺(tái)。因此，應(yīng)繼續(xù)支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)同聯(lián)動(dòng)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)創(chuàng)新制度、資源和成果的共享，將協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)成為帶動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外區(qū)域共享制度創(chuàng)新紅利的示范區(qū)，以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)的基礎(chǔ)區(qū)和先行區(qū)，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外開(kāi)放影響力(15)陳萍：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)中國(guó)高水平開(kāi)放的審視與提升路徑》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第5期。。在協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，綜合考慮各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展成效、發(fā)展?jié)摿Γ约皣?guó)家改革開(kāi)放戰(zhàn)略全局的需要，穩(wěn)步推動(dòng)現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)。

(六)推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化創(chuàng)新發(fā)展，探索建設(shè)自由貿(mào)易港

如前文所述，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出差異化發(fā)展趨勢(shì)。下一步，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展制度創(chuàng)新探索，為深化改革擴(kuò)大開(kāi)放貢獻(xiàn)特色化創(chuàng)新成果。例如，沿海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以重點(diǎn)開(kāi)展港口航運(yùn)、服務(wù)業(yè)開(kāi)放等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，內(nèi)陸自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以重點(diǎn)開(kāi)展高端制造業(yè)培育、國(guó)際內(nèi)陸港建設(shè)等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可以重點(diǎn)開(kāi)展與周邊國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。在差異化創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，選擇條件成熟的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索建設(shè)中國(guó)特色的自由貿(mào)易港。自由貿(mào)易港作為開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，是我國(guó)加快構(gòu)建全面開(kāi)放新格局的必然選擇。應(yīng)借鑒香港特區(qū)、新加坡和迪拜等典型自由港的通行做法，充分吸收海南自由貿(mào)易港建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，把握一線放開(kāi)、分類(lèi)監(jiān)管、稅制創(chuàng)新、航運(yùn)服務(wù)等改革重點(diǎn)，進(jìn)行分層次、分步驟的探索。在試點(diǎn)選擇上，應(yīng)以具有綜合保稅區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)為重點(diǎn)，選擇運(yùn)量較大的水運(yùn)口岸、航空口岸、鐵路口岸等進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的一線放開(kāi)，創(chuàng)新靈活多樣的稅收制度，大力發(fā)展以中轉(zhuǎn)集拼為主的航運(yùn)服務(wù)(16)郭永泉：《中國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革的策略研究》，《國(guó)際貿(mào)易》2018年第3期。，打造開(kāi)放層次更高、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開(kāi)放新高地。