魏程瑞, 王 郁,2

(1. 上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院, 上海 200030; 2. 上海交通大學(xué) 中國城市治理研究院, 上海 200030)

20世紀(jì)90年代以來,國內(nèi)外開展了如火如荼的新公共服務(wù)運動,以公眾為核心的公共服務(wù)質(zhì)量評價得到了前所未有的關(guān)注,但是,何為公共服務(wù)質(zhì)量,我國學(xué)界一直處于“不問尚知、細(xì)問不知”的“白哲特邏輯”之中。事實上,圍繞著公共服務(wù)質(zhì)量的評價,國內(nèi)外學(xué)界似乎也出現(xiàn)了兩種截然不同的分析路徑。第一種是“公眾需求滿足觀”,主張公眾滿意度就是公共服務(wù)質(zhì)量[1],滿意度和幸福感調(diào)查是該類評價方法的主流[2]。第二種是“公共服務(wù)特性觀”,認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量是一種客觀質(zhì)量,主張從土地、資金、技術(shù)、人、財、物等有形資源要素的效率、效果的視角測度公共服務(wù)質(zhì)量[3]。原因在于,滿意度并不能真正代表公共服務(wù)質(zhì)量[4],基于問卷調(diào)查和指數(shù)匯總而來的滿意度與政府服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系存在很大爭議[5]。然而,“公共服務(wù)特性觀”視角下的質(zhì)量測評也飽受詬病,因為單純從“物”的考察容易陷入公共服務(wù)質(zhì)量測度“空洞化”的困境,它至多體現(xiàn)了社會經(jīng)濟環(huán)境的差異,而無法反映公共服務(wù)的真實水平[6]。

上述不同觀點一方面反映出學(xué)界對公共服務(wù)質(zhì)量的概念存在較大分歧,另一方面也反映出分析公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容要素存在多個角度。傳統(tǒng)公共服務(wù)質(zhì)量管理活動所強調(diào)的質(zhì)量測量偏向于事后檢驗,無法對已經(jīng)發(fā)生的服務(wù)過程產(chǎn)生作用[7]。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用和人工智能的普及,公共服務(wù)質(zhì)量理論層面上的微瑕顯然無法有效滿足我國服務(wù)型政府建設(shè)的快速推進和公眾對高品質(zhì)公共服務(wù)的需求。于是乎,隨之而來的一個理論問題是公共服務(wù)質(zhì)量到底包含哪些要素,如何評價才能適應(yīng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求?帶著這一理論問題的思考,本文在結(jié)合“公共服務(wù)特性觀”和“公眾需求滿足觀”的基礎(chǔ)上,參考已有學(xué)者的文獻[8],將公共服務(wù)質(zhì)量定義為公共服務(wù)在提供過程和結(jié)果中所蘊含的固有特性能夠滿足相關(guān)規(guī)定和社會公眾要求的程度,試圖綜合公共服務(wù)的主觀質(zhì)量與客觀質(zhì)量、過程質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量[9]。為廓清上述理論問題,本文將以住房保障這一基本公共服務(wù)為例,嘗試回答城市住房保障服務(wù)質(zhì)量有哪些屬性特征、不同房型和不同空間中服務(wù)質(zhì)量問題又有何差異。回答這些問題,對于厘清公共服務(wù)質(zhì)量的概念維度、構(gòu)成要素、層次關(guān)系和提升路徑都有重要的理論和實踐意義。

一、文獻綜述與分析框架

1. 文獻綜述

自住房保障政策實施以來,圍繞著住房保障服務(wù)有效供給的內(nèi)容維度和影響因素,學(xué)界形成了四種不同的分析路徑。①從服務(wù)安排者/政策制定者的視角,不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)住房保障服務(wù)在融資、定價、準(zhǔn)入和信息公開等方面的配套政策不夠完善,中央與地方職責(zé)劃分不盡合理[10],監(jiān)督保障機制不夠健全。政府制度機制、政策體系等方面的諸多弊端誘發(fā)了地方政府變通性執(zhí)行和象征性執(zhí)行的行為[11],這些影響了住房保障服務(wù)的源頭生產(chǎn)。②從服務(wù)生產(chǎn)者/提供者的視角,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為保障性住房的空間選址較偏,設(shè)計建造單一,公共服務(wù)設(shè)施不足,住房的日照、通風(fēng)、采光和綠化等生活條件較差[12],社區(qū)治安、保潔等生活服務(wù)不完善。服務(wù)供給中居住條件和生活服務(wù)質(zhì)量影響了住房保障服務(wù)的中端輸出。③從服務(wù)消費者/感知者的視角,分析年齡、性別、區(qū)域、職業(yè)、家庭、收入等個體特質(zhì)的影響。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)保障房社區(qū)中25～45歲群體對交通條件、工作機會、教育條件的需求較大,而中老年人群更加注重社區(qū)周邊休閑娛樂設(shè)施、安全性和鄰里關(guān)系[13-14]。個體異質(zhì)性影響了住房保障服務(wù)的末端體驗。④從服務(wù)影響者/接納者的視角,學(xué)者普遍發(fā)現(xiàn)貧困社區(qū)在就業(yè)、階層流動上可能存在嚴(yán)重的社會排斥[15],貧困社區(qū)的空間集聚不僅造成城市空間的“馬賽克”化,貧困社區(qū)也因“污名化”而被貼上“危險”等歧視性社會標(biāo)簽[16]。保障房社區(qū)的空間集聚所帶來的鄰里效應(yīng)、空間隔離會影響住房保障服務(wù)的終端效果。

綜上可知,學(xué)界從不同的維度對住房保障服務(wù)有效供給的影響因素和關(guān)注內(nèi)容作了較為全面細(xì)致的研究,但是相關(guān)研究也存在一定的不足。第一,在研究結(jié)構(gòu)上,缺乏一個概念性整體分析框架,大多數(shù)因素的選取都是單一維度的碎片式考察,致使住房保障服務(wù)質(zhì)量的分析與評價容易陷入“盲人摸象”的困境。第二,在研究內(nèi)容上,大多數(shù)研究對影響因素缺乏橫向比較,無法回答各類影響因素在不同階段中的重要性排列問題,也就無法指導(dǎo)在綜合性極強的住房保障服務(wù)實踐中,該如何進行精準(zhǔn)供給、有序改良。第三,在研究視角上,大都重點關(guān)注宏觀層面上,各行為主體面臨的外在制度和權(quán)力框架,以及在此框架下的行為模式,但是對微觀環(huán)節(jié)中不同服務(wù)階段所暴露的問題缺少價值內(nèi)涵和系統(tǒng)層面的剖析。因而,對住房保障服務(wù)質(zhì)量屬性特質(zhì)的分析也就缺少價值維度的抽象思考。鑒于此,本文將嘗試提出一個新的概念性分析框架以縫合不同研究之間的理論縫隙。

2. 研究框架

20世紀(jì)90年代之后,學(xué)界對公共服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)識先后經(jīng)過了產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量的三個階段,過程控制、全面質(zhì)量管理等商品管理理論成為了公共服務(wù)質(zhì)量理論的基礎(chǔ)[17]。服務(wù)質(zhì)量是多個關(guān)鍵要素鏈接而成,以過程控制為中心,以顧客需求為焦點,以服務(wù)功效為核心,通過對外在環(huán)境和結(jié)果的干預(yù)確保服務(wù)質(zhì)量達到預(yù)期目標(biāo)。然而,與一般商品服務(wù)不同的是,公共服務(wù)的本質(zhì)屬性是公共性,而公共性的核心維度在于維護公共利益和滿足公共需求,因此公共服務(wù)質(zhì)量具有價值屬性和功能屬性的特征。同時,公共服務(wù)的外在形式是“產(chǎn)品”和“服務(wù)”,表現(xiàn)為動態(tài)的行為、活動、過程和靜態(tài)的產(chǎn)品、職能、福利,因此公共服務(wù)質(zhì)量具有過程屬性和結(jié)果屬性的特征。住房保障服務(wù)是公共服務(wù)的一種,屬性相通,意涵相似。因此,本文以學(xué)界對公共服務(wù)本質(zhì)屬性和外在形式的研究為依據(jù),建立住房保障服務(wù)質(zhì)量要素“價值—過程—功能—結(jié)果”的四維模型。

在價值維度中,公平是社會保障制度的本質(zhì)與核心[18],保障居民的衣食住行等基本權(quán)利是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)[19],也是政府執(zhí)政合法性的主要來源。同時,住房保障是在以公有制為主體的宏觀制度環(huán)境下產(chǎn)生的,為彌補住房市場化供給機制缺陷而設(shè)計的,是貧困群體獲取住房的重要渠道。因而,住房保障服務(wù)質(zhì)量具有公平性、福利性的屬性特征。在功能維度中,住房是衣食住行等日常生活活動的基本空間場所,居住是住房的基本功能,而居住功能的發(fā)揮與各類公共服務(wù)設(shè)施緊密聯(lián)系在一起,這些是保障個體自由全面發(fā)展和社會進步的必備條件。因而,住房保障服務(wù)質(zhì)量具有生存性和發(fā)展性等屬性特征。在過程維度中,政府是住房保障的責(zé)任主體,合法規(guī)范地運用公共權(quán)力是貫徹實施公共政策的既定程序、合理分配公共資源的前提。公民是服務(wù)的消費主體,在服務(wù)供給的規(guī)劃選址、建設(shè)施工、搬遷入住、社區(qū)治理等多個階段中,只有公民需求的充分表達和傳遞,政府才能精準(zhǔn)、高效地調(diào)整服務(wù)內(nèi)容來匹配居民需求[20]。因而,住房保障服務(wù)質(zhì)量具有責(zé)任性、參與性和回應(yīng)性等屬性特征。在結(jié)果維度,公共服務(wù)均等化是國家戰(zhàn)略,地方政府應(yīng)確保低收入群體大致享有相等的服務(wù)資源,實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)。這也意味著在公眾獲取服務(wù)資源的空間距離和經(jīng)濟能力上應(yīng)便利、可及,以獲得良好的居住體驗。因而,住房保障服務(wù)質(zhì)量具有可及性和滿意性等屬性特征。相關(guān)要素維度在本文中的具體內(nèi)涵和來源見表1。

表1 住房保障服務(wù)質(zhì)量要素的四維內(nèi)涵

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

1. 數(shù)據(jù)來源

以上海市作為分析案例,利用微博中提供的開放API和高級檢索功能,在“地區(qū)”“關(guān)鍵詞”“時間段”設(shè)定下進行數(shù)據(jù)的采集。地區(qū)依次設(shè)置為上海市各個區(qū),關(guān)鍵詞分為“廉租房”“安置房”“公租房”“經(jīng)適房”,從而使得所采集到的微博ID和簽到地址均在上海各個區(qū),所采集到的微博內(nèi)容與住房保障服務(wù)有關(guān)。影響居民情感變化的因素眾多,為了保證微博情感變化與住房保障服務(wù)有關(guān),對數(shù)據(jù)先后進行了機器清洗和人工內(nèi)容預(yù)處理,得到從2010年3月至2019年6月與住房保障服務(wù)有關(guān)的微博,數(shù)量約為1.5萬余條。在大連理工大學(xué)情感詞典的基礎(chǔ)上配置了網(wǎng)絡(luò)用語和表情包,形成了較為適宜分析住房保障服務(wù)質(zhì)量的情感詞典。

2. 研究方法

(1) LDA主題詞分析

LDA(latent dirichlet allocation,簡稱LDA)是一種非監(jiān)督機器學(xué)習(xí)技術(shù),可以用來識別大規(guī)模文檔集或語料庫中潛藏的主題信息。在本研究中使用Gensim庫中的LDA建模方法,在模型中使用標(biāo)準(zhǔn)參數(shù),通過使用MCMC(markov chain monte carlo,簡稱MCMC)中的Gibbs抽樣進行推理,在推理的過程中,獲得所有文本在主題集上的概率分布d,d={K1,K2,…,KT},并間接計算模型參數(shù),使得閾值為0～0.01,從而自動確定主題數(shù)T。

(2) 語義網(wǎng)絡(luò)分析

語義網(wǎng)絡(luò)分析法以高頻詞為節(jié)點,以高頻詞組合共同出現(xiàn)的次數(shù)為節(jié)點之間的關(guān)系,通過構(gòu)建語義網(wǎng)絡(luò)圖分析高頻詞組合在文本中的語義。語義網(wǎng)絡(luò)分析并不是關(guān)注詞語本身,而是詞語之間的關(guān)系模式和關(guān)聯(lián)強度,該方法可以有效地對網(wǎng)絡(luò)文本之間的內(nèi)容句法進行解構(gòu),通過分析高頻詞之間的聯(lián)系來構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖,進而反映作者的精神意境。該方法能夠有效地彌補文獻信息之間的局限性,已經(jīng)被廣泛運用到新聞傳播和市場營銷研究中。

(3) 情感分析

目前情感分析的方法較為成熟,本文借鑒Shi等關(guān)于交通服務(wù)中情感分類的方法[29],將公眾情感分為五類:憤怒、失望、平和、期望和喜愛。本文以收集到的微博數(shù)據(jù)作為完整的語料庫,以Snownlp提供的樸素貝葉斯文本傾向性算法為基礎(chǔ)編寫程序計算出情感傾向概率,并取值為0～1之間,情感值越接近0,情感越為負(fù)面,情感值越接近1越為正面。進一步,本文結(jié)合情感詞典將五類情緒與情感值匹配,得出憤怒(0.0～0.2)、失望(0.2～0.4)、平和(0.4～0.6)、期望(0.6～0.8)、喜愛(0.8～1.0)等不同的情感細(xì)粒度。情感值小于0.5的微博歸類為負(fù)面情緒微博,情感值為0.5的微博歸類為中立情緒微博,情感值大于0.5的微博歸類為正面情緒微博。

三、結(jié)果分析

1. 主題詞分析

本文在研究中采用隱馬爾可夫模型的分詞算法,在科學(xué)切詞的基礎(chǔ)上,確定主題分類,進行語義網(wǎng)絡(luò)分析和情感分析。本文分詞后的高頻詞按業(yè)務(wù)類、評論類、情感類進行劃分。各類高頻詞按頻次排名部分列舉如下:業(yè)務(wù)類(申請、保障、住房、公租、租房、政府、建設(shè)、管理、標(biāo)準(zhǔn)、廉租)、評論類(公平、物業(yè)、舒適、交通、醫(yī)院、租金、環(huán)境、物價、素質(zhì)、家庭)、情感類(感謝、醉了、鄙視、流汗、狂躁、笑抽、不錯、嗨森、加油、期望)。高頻詞分類詞表將為下文的主題詞分析、語義網(wǎng)絡(luò)分析和情感分析奠定基礎(chǔ)。

本文利用Python進行LDA建模主題詞分析,表2展示了經(jīng)過主題自動抽取并經(jīng)過人工整理后確定的主題詞分析結(jié)果。

從表2中可知,公眾對住房保障服務(wù)不同主題的關(guān)注度各有差異,其中對管理分配這一主題最為關(guān)注,而對公共服務(wù)關(guān)注度最小。這反映出在公眾視角下,管理分配對住房保障服務(wù)質(zhì)量的影響最大,而公共服務(wù)對住房保障服務(wù)質(zhì)量的影響相對較小。這與當(dāng)前研究中普遍認(rèn)為的居住條件、生活條件是住房保障服務(wù)質(zhì)量的主要因素所有不同[30]。將上述主題與微博文本對照,可進一步發(fā)現(xiàn)不同維度中存在的住房保障服務(wù)質(zhì)量問題。

第一,價值維度中問題集中在目標(biāo)價值、管理分配和經(jīng)濟支付三大主題中。依據(jù)關(guān)鍵詞及文本可知,目標(biāo)價值和管理分配中的質(zhì)量問題主要是指公平性不足,即在服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的“腐敗”引致了福利“倒掛”,非低收入群體對分配名額的攫取造成了福利資源的外溢。代表性微博有博主“小傻星星”:“戴著卡地亞戒指的人都可以申請經(jīng)適房,那戴釘針箍的可以申請嗎?！苯?jīng)濟支付方面的問題主要是指福利性欠缺,集中反映在經(jīng)適房成本定價太高、公租房租金與市場并無明顯差異,房價租金飛漲。

表2 住房保障服務(wù)主題分類

第二,功能維度中問題集中在社區(qū)服務(wù)、公共服務(wù)、居住條件三大主題中。依據(jù)關(guān)鍵詞及文本可知,社區(qū)服務(wù)和居住條件中存在的問題主要是指生存性需求滿足度不夠,小區(qū)建筑材質(zhì)較差、居住環(huán)境品質(zhì)較低,物業(yè)服務(wù)較差。代表性微博有博主“櫻潤寒楓”:“物業(yè)服務(wù)收費過高,缺少日常維修、家政等便民服務(wù)。”公共服務(wù)主題中的質(zhì)量問題主要是指發(fā)展性需求尚未充分滿足,集中體現(xiàn)在保障房社區(qū)缺少優(yōu)質(zhì)醫(yī)院、公共交通不便利。

第三,過程維度中問題集中在社區(qū)服務(wù)和管理分配兩個方面。依據(jù)關(guān)鍵詞及文本可知,社區(qū)服務(wù)中的問題體現(xiàn)在參與性不強。主要表現(xiàn)為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中公眾話語權(quán)力式微,在行政力量缺位的情況下,業(yè)委會成為社區(qū)精英和物業(yè)把控資源分配的“工具”。代表性微博有博主“湯茹珺”:“新到手的房子出現(xiàn)外墻開裂,說可以到居委會了解核實,結(jié)果一進去就被請出來?！惫芾矸峙渲械膯栴}體現(xiàn)在回應(yīng)性不足,政府并沒有將保障對象的需求偏好很好地整合到住房保障的決策之中,在放寬申請條件、增加房源、完善配套設(shè)施等工作上推進力度小且行動遲緩。

第四,結(jié)果維度中問題集中分布在居住條件和經(jīng)濟支付兩大主題中。依據(jù)關(guān)鍵詞及文本可知,居住條件主要是指居民對社區(qū)居住環(huán)境的滿意度不高,經(jīng)濟支付方面的問題表現(xiàn)為“經(jīng)濟剝奪”。搬遷后工作機會減少、生活成本上升導(dǎo)致支付能力下滑,相對剝奪感的增強又降低了滿意度。

2. 語義網(wǎng)絡(luò)分析

本文在文本清洗后形成VAN文件,利用ROSTCM 6軟件,按照系統(tǒng)默認(rèn)參數(shù)設(shè)置,分析文檔和構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時高頻詞數(shù)設(shè)置為200,共詞矩陣高頻詞數(shù)設(shè)置為100,依次經(jīng)過“提取高頻詞→過濾無意義詞→提取行特征→構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)→構(gòu)建矩陣”等幾個步驟,得到住房保障服務(wù)質(zhì)量的語義網(wǎng)絡(luò)圖(見圖1)。

圖1 住房保障服務(wù)質(zhì)量的語義網(wǎng)絡(luò)圖

從層級結(jié)構(gòu)來看,全市住房保障服務(wù)質(zhì)量的要素展現(xiàn)出“核心—邊緣”結(jié)構(gòu),在核心節(jié)點周圍形成了多層級質(zhì)量問題,相近質(zhì)量問題之間形成了多個凝聚子群,具體包括四個層次。

第一,核心層,由“政府”“保障”“住房”“公租”“租房”“申請”等詞構(gòu)成,與之頻繁共線的詞匯主要包括“公平”“管理”“建設(shè)”等。結(jié)合文本反映出,住房保障服務(wù)質(zhì)量的核心問題在于“價值維度—公平性”“過程維度—責(zé)任性”兩方面。追溯網(wǎng)絡(luò)文本發(fā)現(xiàn),公平性不足主要體現(xiàn)在住房保障類型較為單一,缺少多樣化、多渠道、多層次的住房保障體系以滿足不同層次、不同群體的住房需求。例如,公租房主要是針對經(jīng)濟條件較好的人群而設(shè)計,這容易忽視真正需要公租房群體的訴求。代表性微博有博主“無怪”:“公租房的租賃費用是大多數(shù)人承受不起的,合法安全廉價公租房似乎很遠(yuǎn),這和大多數(shù)打工勞動者的需求差太遠(yuǎn)。”責(zé)任性欠缺主要反映在政府尚未充分履行管理主體的責(zé)任,對租房市場和經(jīng)適房中各類違法違規(guī)問題缺少制度矯正。集中表現(xiàn)為準(zhǔn)入—退出機制較為混亂、政策銜接性差、配套政策之間的交叉性、矛盾性突出。

第二,過渡層,包含了“建設(shè)”“標(biāo)準(zhǔn)”“管理”“環(huán)境”“物業(yè)”等詞,與之頻繁共線的詞匯包括“家庭”“交通”“小區(qū)”等,反映了住房保障服務(wù)質(zhì)量在“過程維度—參與性/回應(yīng)性”“功能維度—生存性”等方面存在的問題。追溯網(wǎng)絡(luò)文本發(fā)現(xiàn),參與性方面主要是指當(dāng)前公眾在保障房的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)中參與度不夠、話語權(quán)不強,政府在規(guī)劃選址、戶型設(shè)計等環(huán)節(jié)中缺少與保障對象的協(xié)商?；貞?yīng)性方面主要是指在社區(qū)服務(wù)中,政府集中統(tǒng)一的建設(shè)模式忽視了保障對象的群體屬性和個體的特殊需求?？臻g生產(chǎn)的前端環(huán)節(jié)中的供給失準(zhǔn)為后期社區(qū)治理埋下隱患,社區(qū)服務(wù)的商品化環(huán)節(jié)中,物業(yè)公司保潔、綠化和消防等“履職”的失效對居民生存環(huán)境帶來負(fù)面影響。

第三,外圍層,包含了“公交”“醫(yī)院”“交通”“學(xué)?！薄伴_發(fā)商”“小區(qū)”“居委會”等詞,與之頻繁共線的詞匯包括“租金”“條件”“市場”等,反映出住房保障服務(wù)質(zhì)量在“功能維度—發(fā)展性”“結(jié)果維度—可及性”中存在問題。從文本中發(fā)現(xiàn),可及性方面意指保障房多位于城市邊緣地區(qū)、各類公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。代表性微博有博主“微風(fēng)吹著小雨”:“那么偏僻的地方誰要去啊,交通生活配套都不到位?！卑l(fā)展性主要體現(xiàn)在社區(qū)自治的失效,前期物業(yè)服務(wù)受到開發(fā)商的權(quán)力操控,容易混淆物業(yè)服務(wù)與公共服務(wù)之間的界限,物業(yè)公司成為了損害業(yè)主利益的潛在“幫兇”,社區(qū)自治容易成為受到開發(fā)商與行政力量“裹挾”的自治。

第四,邊緣層,包括了“戶口”“機會”“百姓”“房源”“產(chǎn)權(quán)”“質(zhì)量”“拆遷”“素質(zhì)”等詞,與之頻繁共線的詞匯包括“公平”“保障”等。這些物化要素是對住房保障服務(wù)質(zhì)量“價值維度—公平性”“過程維度—責(zé)任性”問題的進一步說明。從文本內(nèi)容來看,在公平性方面,主要是指保障房是稀缺資源,因戶籍及其附著的制度安排,使得農(nóng)民工、新白領(lǐng)等非正式城市群體遭遇著戶籍制度的“社會屏蔽”,難以平等地分享住房保障等福利資源。責(zé)任性主要是指政府制度供給職責(zé)和監(jiān)管責(zé)任的缺失,不規(guī)范的城市拆遷侵犯了保障對象的住房產(chǎn)權(quán),較低的項目建設(shè)質(zhì)量導(dǎo)致弱勢群體更加弱勢化。由此,通過“核心—過渡—外圍—邊緣”的語義網(wǎng)絡(luò)層級結(jié)構(gòu)將住房保障服務(wù)質(zhì)量的整體認(rèn)知、影響因素、問題層次清晰地展現(xiàn)出來。

通過語義網(wǎng)絡(luò)圖進一步分析可發(fā)現(xiàn),不同類型的保障房同樣具有相似的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

第一,在安置房語義網(wǎng)絡(luò)圖中,核心層中出現(xiàn)了“地鐵”一詞,與之頻繁共線的詞匯包括“安置”“建設(shè)”等(見圖2)。相關(guān)的文本主要表達“安置房位置偏遠(yuǎn),交通不便”。這反映出公共交通配置狀況等功能維度的發(fā)展性對安置房服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了顯著的影響。同時,在外圍層出現(xiàn)了“暴力”“拆遷”“私分”等詞,相關(guān)的內(nèi)容集中在安置房的建設(shè)和分配中出現(xiàn)了較多的尋租、強拆等違反市場秩序和法律法規(guī)的行為。政府未能充分履行市場監(jiān)管者的職能,市場強權(quán)在規(guī)劃建設(shè)中的強勢介入加劇了保障對象與基層政府之間的不信任感,過程維度中政府責(zé)任性的發(fā)揮對安置房服務(wù)質(zhì)量有更為明顯的影響。

圖2 安置房服務(wù)語義網(wǎng)絡(luò)圖

第二,在公租房語義網(wǎng)絡(luò)圖中,核心層出現(xiàn)了“住房”“租金”等詞,與之頻繁共線的詞匯包括“戶型”“服務(wù)”“申請”“面積”等(見圖3)。與之相對應(yīng)的是在外圍層、邊緣層也出現(xiàn)了較多與住房內(nèi)部結(jié)構(gòu)相關(guān)的詞匯,如“廚房”“衛(wèi)生間”“家具”“采光”等,部分租戶要求“配衛(wèi)生間廚房且精裝修”。這反映出公租房群體對住區(qū)空間舒適度有較高的需求,戶型結(jié)構(gòu)、采光通風(fēng)等建筑環(huán)境要素對公租房服務(wù)質(zhì)量有更為明顯的影響,功能維度生存性對公租房服務(wù)質(zhì)量的作用得到彰顯。上海市公租房的建設(shè)本身便是面向高學(xué)歷人才開發(fā),在全球科創(chuàng)中心建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中有突出貢獻的企業(yè)員工優(yōu)先獲得公租房資格。保障對象的獨特性凸顯了公租房服務(wù)質(zhì)量中功能維度屬性的重要性。

圖3 公租房服務(wù)語義網(wǎng)絡(luò)圖

第三,在經(jīng)適房語義網(wǎng)絡(luò)圖中,從核心層到外圍層均出現(xiàn)了較多與管理標(biāo)準(zhǔn)、工具和程序相關(guān)的詞匯,例如“申請”“放寬”“條件”“公布”“供應(yīng)”等(見圖4),說明經(jīng)適房服務(wù)質(zhì)量中的問題主要與過程維度的回應(yīng)性相關(guān)?；貞?yīng)性方面,相關(guān)文本主要反映經(jīng)適房申請人多房源少,在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)、準(zhǔn)入退出機制中缺少居民和社會團體的監(jiān)督,申請人資格審核信息封閉等問題。代表性微博有博主“愛豬一樣的生活”:“等了一年又一年,領(lǐng)導(dǎo)在的時候定我們是第二批,現(xiàn)在五六年過去了還沒見下文?！敝贫葓?zhí)行低效和管理機制不健全與服務(wù)供需錯位、契合度偏差的出現(xiàn)密切關(guān)聯(lián),互動機制的缺失凸顯了過程維度的回應(yīng)性對經(jīng)適房服務(wù)質(zhì)量有更為明顯的影響。

圖4 經(jīng)適房服務(wù)語義網(wǎng)絡(luò)圖

第四,在廉租房語義網(wǎng)絡(luò)圖中,核心層中出現(xiàn)了“增長”“孩子”等詞,與之頻繁共線的詞匯有“工資”“就業(yè)率”“物價”“罪犯”“能上”“看得起”等(見圖5)。這反映出廉租房服務(wù)質(zhì)量問題的特殊性主要與功能維度的發(fā)展性和結(jié)果維度的可及性有關(guān)。文本內(nèi)容顯示,可及性不強主要體現(xiàn)在市場租金增長較快,租金配租標(biāo)準(zhǔn)滯后于市場租金標(biāo)準(zhǔn),補貼資金對改善居住條件的目的有限。廉租房本身面向的群體是城市中最為困難的“應(yīng)保盡?！钡娜后w,保障對象社會資本較低,這對住房保障服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展性產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是當(dāng)前發(fā)展性的不足主要體現(xiàn)是社區(qū)中存在著較多的違法犯罪事件,廉租房居民社區(qū)融入較低,地域共同體難以向情感共同體轉(zhuǎn)變。代表性微博有博主“深秋的藍海洋”:“雖說也是住了商品房,但是居委會也有你檔案,說到底不是一個世界的?！笔苤朴谡a貼力度,市場化租賃住房難以兼顧安全性與可獲得性的協(xié)同,功能維度的發(fā)展性和結(jié)果維度的可及性對廉租房服務(wù)質(zhì)量的影響更為明顯。

圖5 廉租房服務(wù)語義網(wǎng)絡(luò)圖

3. 情感分析

(1) 整體描摹

本文對微博評論文本進行了情感計算,計算了在全市層面中2010年3月至2019年6月之間的月均情感值,為更加清晰地分析近年來的住房保障服務(wù)質(zhì)量,本文僅展現(xiàn)2017年后的情感值結(jié)果(見圖6)。本文選擇發(fā)布時間為18∶00至第二天上午8∶00的夜間微博視為當(dāng)?shù)鼐用竦脑u論文本,以期從空間差異的視角進一步反思住房保障服務(wù)質(zhì)量問題的特殊性,從而思考協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、改善服務(wù)供給模式的政策建議。

首先,2010年3月至2019年6月的情感傾向主要以失望為主,情感值大都為0～0.5,公眾情感值相對較低。其次,情感值具有上下波動和階段性提升的特征。2017年10月之前公眾情感值多為0.2～0.6,而之后情感值達到0.6以上的比例明顯增多。最后,情感值變化的幅度在持續(xù)擴大。2014年4月之后情感值月均變化幅度有所擴大,在2017年10月之后這一趨勢進一步擴大。上述情感值特征在一定程度上反映出上海市住房保障服務(wù)質(zhì)量的三大特征:整體質(zhì)量較低,在服務(wù)供給的各個環(huán)節(jié)中還存在較大的改進空間;質(zhì)量的整體水平得到了較大程度的提升,具有周期性改善和階段性提升的特點;質(zhì)量的差異性和不穩(wěn)定性加劇,服務(wù)資源的供給在地區(qū)和人群之間存在較大的差別。

圖6 全市住房保障服務(wù)情感值

追溯文本可知,2017年之后住房保障服務(wù)質(zhì)量階段性的提升或許與“價值維度—福利性”“過程維度—責(zé)任性”的改善相關(guān)。黨的十九大以后中央確立了“房住不炒”的宏觀政策,并要求大力發(fā)展住房租賃市場。在中央的強勢推動下,2016年10月之后,住房價格飛速上漲的勢頭得到遏制,貧困居民獲取住房的經(jīng)濟壓力有所減少。2017年上海市印發(fā)了《住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》,加快建立健全“四位一體”租售并舉的住房保障體系,建立了市區(qū)聯(lián)動的公共租賃住房建設(shè)機制,全市和各區(qū)共新建了近200多個公租房社區(qū),并以較低的價格對外出租。2017年9月,上海市加快推進第五批、第六批共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè),大幅度提高了保障房資源供給的數(shù)量。住房保障福利的適度普惠與精準(zhǔn)保障的有機結(jié)合優(yōu)化了住房保障服務(wù)質(zhì)量。

與此同時,2017年上海市對動遷安置政策作出重大調(diào)整,頒布了最新的《上海市房屋拆遷工作人員管理辦法》,拆遷過程中的行為準(zhǔn)則和履職邊界都得到了清晰廓定。制度框定減少了政策執(zhí)行中的模糊性和沖突性,強制型與協(xié)同型政策工具的并用在規(guī)范地方政府行為的同時助推住房保障服務(wù)質(zhì)量的提升。代表性微博有博主“黃天厚土”:“‘十一五’期間大家都在等,一輪征詢超80%就要開香檳了,現(xiàn)在快得很,一周內(nèi)就可以超過95%,老百姓對我們拆遷工作也放心。”政府在住房保障中的制度供給責(zé)任得到了較為充分的履行,過程維度的責(zé)任性有所改善。

(2) 空間差異

各區(qū)域的情感值與全市的情感值結(jié)果具有一定的相似之處。其不同之處的主要特征如下:①整體而言,公眾的情感具有一致性和差異性并存的特征。在一致性方面,公眾對住房保障服務(wù)的情感評價都呈現(xiàn)出兩極化的趨勢,即憤怒和喜愛情緒都占據(jù)較大比重(見圖7)。在差異性方面,正面情緒核心邊緣區(qū)占比最高,而核心區(qū)最低(核心邊緣區(qū)>近郊區(qū)>遠(yuǎn)郊區(qū)>核心區(qū))。②從波動特征來看,核心邊緣區(qū)的情感值長期處于高位并持續(xù)增長(0.50～0.70),近郊區(qū)在2016年3月之后有了大幅度的提升。相比之下,核心區(qū)則大都在中低位徘徊(0.20～0.50),在2014年4月之后則持續(xù)下跌,而遠(yuǎn)郊區(qū)的情感值長期處于較低水平(0.20～0.60)。這在一定程度上反映出核心邊緣區(qū)住房保障服務(wù)質(zhì)量最高、遠(yuǎn)郊區(qū)最低,上海市住房保障服務(wù)質(zhì)量的空間差異較大,兩極化特征明顯。

圖7 住房保障服務(wù)情感值占比

追溯網(wǎng)絡(luò)文本可以發(fā)現(xiàn),近郊區(qū)、核心邊緣區(qū)住房保障服務(wù)質(zhì)量的提高與功能維度中生存性需求的滿足緊密相關(guān)。2009年和2011年上海先后在浦東、松江等工業(yè)較為集中的近郊區(qū)啟動了兩輪大型居住社區(qū)建設(shè),先后建設(shè)46個大型居住社區(qū),解決300多萬低收入群體的住房問題。以社會居住需求為代表的城市性和以工業(yè)生產(chǎn)為代表的空間性的有機互動、相互嵌入共同推動了低收入群體的就業(yè)、居住環(huán)境質(zhì)量的提升。2014年1月政府發(fā)布《上海市舊住房拆除重建項目實施辦法(試行)》,對虹口、普陀等核心邊緣區(qū)老舊小區(qū)的建筑主體、室外環(huán)境、配套設(shè)施實施有計劃的“家園建設(shè)”。大規(guī)模的包容性城市更新和紳士化提升了核心邊緣區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量。

核心區(qū)住房保障服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)下跌則與價值維度福利性的弱化有關(guān)。近年來住房資源的獲取過度依賴市場化和資本化調(diào)節(jié)機制,使得公租房、經(jīng)適房的價格相對過高,城市空間生產(chǎn)的金融化、泡沫化使得居民從國家中所獲取的福利大幅度減少。代表性微博有博主“大奉先伊布”:“好就好在電梯好看些、房子漂亮些,物業(yè)費修理費都在上升……工資不漲?！弊》勘Ｕ细＠倪m度普惠與精準(zhǔn)保障的脫嵌容易弱化住房保障服務(wù)質(zhì)量。

遠(yuǎn)郊區(qū)住房保障服務(wù)質(zhì)量較低主要是受困于政府投入資源的相對不足。加工、制造業(yè)集聚區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)的轉(zhuǎn)移帶來大量的人口導(dǎo)入,城市建設(shè)用地的無序擴張引發(fā)農(nóng)業(yè)人口“被迫市民化”,這都帶來了巨大的住房保障需求,然而受制于財稅體制和干部考核機制的限制,遠(yuǎn)郊區(qū)政府存在著重經(jīng)濟而輕服務(wù)的邏輯,福利資源供給相對不足。特別是遠(yuǎn)郊區(qū)就業(yè)機會和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)普遍較少,住房保障的補貼標(biāo)準(zhǔn)受住房市場面積、價格和成本影響,保障對象在補貼標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)可以自由選擇租賃空間,受限于各區(qū)補貼和租金價格的差異,遠(yuǎn)郊區(qū)服務(wù)質(zhì)量也呈現(xiàn)出較大的波動。

四、結(jié)論與啟示

住房保障服務(wù)的供給并不單單等同于保障房這一物質(zhì)實體的供給,決策規(guī)劃、施工建設(shè)、搬遷入住和社區(qū)生活等多個階段中的服務(wù)內(nèi)容都會影響到居民對住房保障服務(wù)的體驗與感知。主要結(jié)論與啟示如下。

第一,住房保障服務(wù)質(zhì)量的影響因素具有明顯的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu),“價值維度—公平性”和“過程維度—責(zé)任性”是影響住房保障服務(wù)質(zhì)量的核心要素。各房型服務(wù)質(zhì)量中的問題也具有鮮明的特殊性。安置房和經(jīng)適房中“價值—過程”維度要素對其服務(wù)質(zhì)量有更為明顯的影響,而在廉租房和公租房中“功能—結(jié)果”維度要素發(fā)揮了較為關(guān)鍵的作用。情感分析則發(fā)現(xiàn),上海市住房保障服務(wù)質(zhì)量的水平有所上升,但依然偏低且空間差異明顯。因此,政府在住房保障服務(wù)的供給中應(yīng)摒棄“一刀切”的管理模式,以空間區(qū)域和房型差異為切入點,建立具有針對性和差異化的質(zhì)量改進機制。強化精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)保障,實現(xiàn)不同空間區(qū)域和房型之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)成為政府下一步工作的重點。

第二,公共服務(wù)質(zhì)量是工具理性與價值理性的辯證統(tǒng)一體,其質(zhì)量的形成是一個包含價值、功能、過程和結(jié)果等多種維度相互作用、彼此制約的動態(tài)系統(tǒng)。其中,作為凝聚公共利益的重要載體,功能維度質(zhì)量是公共服務(wù)質(zhì)量的基本要求,而價值維度質(zhì)量不僅影響了功能和過程維度質(zhì)量,也決定了結(jié)果維度質(zhì)量。因此,功能完善和結(jié)果共享是公共服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)要素,而價值規(guī)范與過程控制則是其質(zhì)量的必要補充。這也反映出,公共性是公共服務(wù)質(zhì)量的價值起點,“公共利益”而非“個人利益”和“市場利益”才是公共服務(wù)質(zhì)量的價值歸宿。因此,國家在公共服務(wù)質(zhì)量提升的議題中,不僅要強調(diào)“誰來供給”“供給什么”等工具理性的命題,更應(yīng)重視“為何供給”“如何供給”等價值理性的回歸。

囿于數(shù)據(jù)樣本為微博文本,在詞庫設(shè)定、情感詞抽取、語義網(wǎng)絡(luò)解析等過程中難免存在主觀意識的影響,且公眾情感的因素影響眾多,本文僅是在文本內(nèi)容基礎(chǔ)上選取其中一個斷面以衡量服務(wù)質(zhì)量。未來可繼續(xù)與田野訪談相結(jié)合,取長補短,將本文研究結(jié)果與后續(xù)實證分析進行比較,進一步探討公共服務(wù)質(zhì)量在大數(shù)據(jù)視野下的新圖景。