王 穎, 王 夢

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、問題的提出

改革開放以來, 我國歷經(jīng)了40余年的經(jīng)濟高速發(fā)展期, 這份成就的取得與廣大干部審時度勢、協(xié)調(diào)策劃、謀略擔(dān)當(dāng)密不可分。 隨著全面深化改革步入攻堅階段, 國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾日漸突出, 迫切的現(xiàn)實境況對黨員干部提出了更高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)格要求。 然而,由于“怕問責(zé)”的內(nèi)心焦慮、“政治晉升”的仕途擔(dān)憂, 抑或是求安穩(wěn)的“混日子”心理訴求,部分干部工作畏手畏腳、熱情低下, 為官不為現(xiàn)象屢見不鮮, 政治生態(tài)環(huán)境不容樂觀。鑒于此, 2013年11月黨的十八屆三中全會首次提出“寬容改革失誤, 為全面深化改革營造良好社會環(huán)境”, 容錯機制以其“正面激勵”的制度設(shè)計初衷與“寬容開放”的內(nèi)在邏輯理路應(yīng)運而生。

目前學(xué)界關(guān)于容錯機制的概念,尚沒有統(tǒng)一的說法,有學(xué)者從政府角度指出,容錯機制是當(dāng)政府官員因改革創(chuàng)新、主動作為出現(xiàn)失誤時,政府系統(tǒng)要有容受這類錯誤的保障機制,以鼓勵改革創(chuàng)新和行政有為[1]。還有學(xué)者從黨政機關(guān)角度指出,容錯機制是指黨政機關(guān)及工作人員在改革時未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)失誤,但依法行事且未有謀私利及主觀故意之為,可免責(zé)或從輕處理的機制[2]。上述學(xué)者雖從不同角度對容錯機制概念進行了理解,但共通的一點是以“寬容”為核心的制度安排,這是確保容錯機制有效運行具有普遍約束力的規(guī)范化體系。因此,結(jié)合學(xué)界對容錯機制的理解,本研究將其定義為,政府及黨政機關(guān)在寬容開放理念的支撐下,合理容受改革者在工作過程中的探索性失誤,通過良好環(huán)境培育及合理程序設(shè)計等手段鼓勵廣大干部改革創(chuàng)新以保證國家全面深化改革縱深推進的一系列制度安排。因其主張在一定范圍內(nèi)允許和包容錯誤的發(fā)生而對改革者起到顯著的保護與鼓勵作用,所以中央及地方層面紛紛對容錯機制作出積極回應(yīng)并相繼出臺有關(guān)政策文件,以期最大限度調(diào)動干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其中中央層面關(guān)于容錯的政策文件和內(nèi)容包括:《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》(2018年5月),涉及“建立激勵機制和容錯糾錯機制,激勵干部新時代新?lián)?dāng)新作為”;《黨的十九大報告》(2017年10月),涉及“健全激勵機制和容錯糾錯機制”;中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議(2015年10月),涉及“改革創(chuàng)新允許試錯、寬容失敗”;《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月),涉及“寬容改革失誤”。地方層面關(guān)于容錯的政策文件和內(nèi)容包括:《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法(試行)》(2018年10月),涉及“銳意改革,合理容錯”;《沈陽市容錯糾錯實施辦法(試行)》(2017年8月),涉及“鼓勵創(chuàng)新,寬容失誤”;《文昌市黨政干部容錯糾錯實施辦法(試行)》(2017年7月),涉及“強化正向激勵,合理容錯免責(zé)”;《濱海新區(qū)激勵干部改革開放創(chuàng)新勇于擔(dān)當(dāng)容錯免責(zé)實施辦法(試行)》(2016年11月),涉及“激勵創(chuàng)新,寬容失敗”。

全面深化改革的內(nèi)生動力,破除為官不為的現(xiàn)實推力,加之中央頂層注意力的高位推動,三向引擎合力推進容錯機制在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮其應(yīng)有之用,但作為降低黨員干部改革創(chuàng)新政治風(fēng)險的制度性保障機制,在實際推進過程中卻出現(xiàn)“名實背馳”的運行困局?，F(xiàn)實效果與政策主線產(chǎn)生偏差距,干部申請容錯免責(zé)成功的案例屈指可數(shù),試錯容錯的社會風(fēng)氣不濃厚,機制運行出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”,頂層設(shè)計與基層改革創(chuàng)新難以實現(xiàn)有效銜接,機制推行所帶來的激勵效果實則難以窺見。那么,為何容錯機制的效力發(fā)揮不盡如人意?是干部對政策實施的敷衍弱化還是另有其他阻滯性原因?如何優(yōu)化容錯機制的制度設(shè)計?均值得我們進一步探討。

事實上,自中央首次提出容錯機制以來,便引發(fā)國內(nèi)諸多學(xué)者的廣泛關(guān)注,其研究內(nèi)容主要涉及以下三個方面。第一,容錯與問責(zé)的邊界界定及邏輯關(guān)系。張力偉從問責(zé)機制導(dǎo)致的消極避退與容錯機制產(chǎn)生的正向激勵闡釋了二者間的內(nèi)在張力[3];陳朋從界定容錯與問責(zé)的邊界、合理拿捏政策標(biāo)尺及掌握相應(yīng)技術(shù)等方面提出實現(xiàn)二者合理均衡的路徑[4];杜興洋等通過兩類政策文本的比較構(gòu)建起以行為動機、決策過程、主導(dǎo)因素及社會影響為分析要素的框架,以厘清二者邊界[5];洪向華基于容錯與問責(zé)的根本性質(zhì)、調(diào)整對象及處理方式理解了其相輔相成的關(guān)系[6]。第二,容錯機制達(dá)不到預(yù)期效果的掣肘因素或?qū)嵺`困境。成為杰等認(rèn)為容錯與問責(zé)關(guān)系未理順、干部自身素質(zhì)不強以及機制設(shè)計缺陷等是容錯機制運轉(zhuǎn)的掣肘因素[7];石學(xué)峰從容錯機制的限度難界定、程序難生效、結(jié)果運用難到位及公信度難釋放方面闡述了其建構(gòu)難點[8];邸曉星將容錯機制規(guī)劃同質(zhì)性明顯、運行流程模糊及機制保障匱乏視為目前的實踐瓶頸[9];譚九生等從實體性規(guī)定不完善、程序性規(guī)定不明晰及配套措施不完備方面解析了容錯機制的法治困境[10];梅立潤基于制度關(guān)系、核心內(nèi)容與操作程序等五大維度構(gòu)建了容錯機制運行不暢的分析框架[11]。第三,容錯機制的功能定位與路徑選擇。萬莊從干部行為策略角度,圍繞厘清激勵與約束的關(guān)系、科學(xué)界定容錯適用范圍、增強機制實施的可操作性方面探討了容錯機制的未來方向[12];王性玉基于I-P-O 模型從激勵性工作方式、考核制度及選用人機制方面提出管制策略[13];朱紅濤設(shè)計了先行預(yù)防、容錯實施、后續(xù)跟進三階段方案[14];陳鵑從處理好容錯免責(zé)與從嚴(yán)治黨的關(guān)系、上級思路與基層探索的關(guān)系、“容”與“不容”的關(guān)系等方面探討了容錯機制的優(yōu)化路徑[15]。

以上研究為我們清晰解讀容錯機制的內(nèi)在機理、運行障礙及未來路徑提供了思路與啟示,但仍存在一定局限?！爸乩碚?、輕實踐”的研究囿于對容錯機制理論層面的闡釋,而相對忽視了對基層現(xiàn)狀的調(diào)查與探索。研究方法的運用單一薄弱,基于文本分析的研究僅是對原初政策文本的價值考量與解讀,與基層的實然狀態(tài)因“信息打折扣傳遞”而存在一定脫節(jié),難以深層次透視阻滯容錯機制運行的結(jié)構(gòu)維度?；诖?本文采用半結(jié)構(gòu)化訪談法對L省9個地級市30名政府人員進行訪談,通過扎根理論對泛化的一手資料進行編碼,以提煉出容錯機制運行疲力的隱含維度并進行理論建構(gòu),從而對其運行路徑加以完善,以期為激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、促進全面深化改革進程的穩(wěn)步推進與國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的有效提升提供有益借鑒。

二、研究設(shè)計與資料收集

1. 研究方法

對于我國容錯機制運行受阻結(jié)構(gòu)維度的研究,目前尚未形成系統(tǒng)成熟的變量范疇與理論模型。扎根理論由巴尼·格拉澤(Barney Glaser)和安塞爾姆·施特勞斯(Anselm Strauss)于1967年提出,由于被視為社會科學(xué)研究中“演繹—驗證”路徑的反向推論,遵循從原始數(shù)據(jù)中“發(fā)現(xiàn)理論”的研究范式而被廣泛應(yīng)用[16-18]。作為質(zhì)性研究方法,扎根理論通過對政策文本、訪談記錄、新聞報紙等資料的編碼、比較,形成概念與類屬,并在此基礎(chǔ)上識別關(guān)系建構(gòu)中層理論[19],有效填平了理論研究與經(jīng)驗研究之間“尷尬的鴻溝”,為研究者提供了一套科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ú襟E。因此,采用扎根理論對容錯機制這一“社會新生類事物”進行探索大有裨益。

2. 資料收集

本研究主要采用半結(jié)構(gòu)化訪談法對受訪者進行非正式訪談。由于半結(jié)構(gòu)化訪談針對有代表性的受訪者樣本展開[20],故根據(jù)本文研究目的與研究域,對L省9個地級市的30名政府人員進行訪談?wù){(diào)查。為保證樣本的信度,在樣本選取時最大限度兼顧了年齡、性別、職務(wù)、學(xué)歷、工作年限等變量。其中在性別方面,男占53%,女占47%;在年齡方面21～30歲占30%,31～40歲占37%,41～50歲占33%;在職務(wù)類別方面,綜合管理類占47%,專業(yè)技術(shù)類占20%,行政執(zhí)法類占33%;在學(xué)歷方面,?？普?%,本科占73%,研究生占20%;在工作年限方面,1～5年占30%,6～10年占37%,10年以上占33%。

在進行訪談時,受訪者的回答不受限于提綱內(nèi)容但要保持基本一致,并在征得受訪者同意的場景下對訪談進行了錄音,繼而對每段錄音進行文本轉(zhuǎn)錄與整理,以保證訪談資料的完整性、翔實性與客觀性。每次訪談約20分鐘,在訪談結(jié)束后,共計得到600余分鐘的錄音資料與近12萬字的文字資料,隨機選取2/3(20份)的訪談記錄進行編碼與理論構(gòu)建,另外1/3(10份)則用于理論飽和度檢驗,整個過程不斷進行比較、分析與提煉,修繕已建構(gòu)的理論模型,直到信息達(dá)飽和狀態(tài)。

三、范疇提煉與模型建構(gòu)

扎根理論需進行三個層級編碼:開放式編碼(提供概念與類屬)、軸心式編碼(發(fā)現(xiàn)并建立概念與類屬間關(guān)系)與選擇性編碼(確定核心概念與類屬)[21]。本研究采用MAXQDA軟件對訪談資料進行逐級編碼。

1. 開放式編碼

開放式編碼是研究者遵循“資料→貼標(biāo)簽→概念化→范疇化”的操作流程[22],對原始資料不斷進行提問與反復(fù)對比,逐步分解、挖掘與之關(guān)聯(lián)的有效信息,進而實現(xiàn)概念化、范疇化的理論過程。本研究對20份訪談資料依次進行編號并導(dǎo)入MAXQDA軟件,緊密圍繞“容錯機制運行受阻的影響維度”主題逐句分析,得到460余條原始語句及對應(yīng)的初始概念,繼而對其進行多次提煉、處理與聚合,最終得到17個范疇(見表1)。

表1 開放式編碼表

2. 軸心式編碼

軸心式編碼是將已分裂好的符碼依照邏輯次序再整合,以探索建立概念類屬間的隱含關(guān)聯(lián),包括因果關(guān)系、語義關(guān)系、情境關(guān)系及差異關(guān)系等[23]。本研究圍繞一個“軸心”,在開放式編碼的基礎(chǔ)上秉持高度的理論敏感性,分類、組織、融合大量數(shù)據(jù)[24],并對其重新排列組合,不斷分析范疇在概念層次上的交互關(guān)系,最終形成四個主范疇(見表2)。

表2 軸心式編碼表

3. 選擇性編碼

選擇性編碼是在軸心式編碼的基礎(chǔ)上,在已建好的范疇之中,藉由闡明“故事線”來梳理和發(fā)現(xiàn)兼具全面性與統(tǒng)領(lǐng)性的核心范疇,并將核心范疇與其他范疇有機關(guān)聯(lián),通過資料與正在成型的理論互動進一步把握各范疇及相互關(guān)系,繼而建立一個新的理論[25-26]。本研究圍繞核心范疇將“場景、制度、內(nèi)容、行動”歸納為容錯機制運行疲力的關(guān)鍵變量,繼而建構(gòu)起主范疇的典型關(guān)系結(jié)構(gòu)(見表3),并進一步構(gòu)建了容錯機制運行受阻的影響維度模型,可稱為“場景—制度—內(nèi)容—行動四維理論模型”(見圖1)。

4. 理論飽和度檢驗

為保證本研究的實踐嚴(yán)謹(jǐn)性與理論科學(xué)性,嚴(yán)格按流程進行理論飽和度檢驗。將未編碼的訪談記錄按開放式編碼、軸心式編碼、選擇性編碼的流程依次進行編碼與維度提取,并不斷對比分析與先前編碼結(jié)果的異同。結(jié)果顯示:并未在這10份樣本中抽取、凝練出新的理論范疇與關(guān)系,由此可見,通過上述三級編碼所得的四個主范疇較成熟,本研究探索構(gòu)建的“場景—制度—內(nèi)容—行動四維理論模型”理論飽和度較好,即可結(jié)束采樣。

四、場景—制度—內(nèi)容—行動四維理論模型闡釋

1. 場景維度

場景維度又可稱為“情境維度”,旨在通過容錯機制所處的外部大環(huán)境進一步影響其運行狀態(tài),是容錯機制達(dá)不到預(yù)期功效的誘致原因。對一項制度設(shè)計充分了解與解讀是其有效運行的前提,但訪談發(fā)現(xiàn)部分干部對容錯機制的認(rèn)識并不充分:一是由于文件下發(fā)后地方政府“形式化”處置,二是部分單位將其歸為“涉密文件”,擴散范圍有限,這種半正式形式半隱蔽狀態(tài)的空間環(huán)境嚴(yán)重阻滯了后期的推進與執(zhí)行。同時,隨著全面深化改革步入深水區(qū),干部試錯空間被擠壓,改革難度加大對干部的能力訴求與其自身素質(zhì)難以實現(xiàn)高度耦合,“不能為”“不愿為”成為干部的理性選擇,為官不為的群體效應(yīng)顯著。加之全國范圍內(nèi)對申請免責(zé)成功的案例宣傳較匱乏,政治宣傳收益隨之大幅減弱,干部的試錯可能性再度降低。此外,互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展與成熟,為不良媒體通過負(fù)面輿論表達(dá)傳遞消極泄憤情緒、擾亂網(wǎng)絡(luò)秩序甚至社會秩序提供了途徑,相關(guān)事件一經(jīng)媒體“歪曲”發(fā)酵,便置政府與官員于風(fēng)口浪尖。一定程度上,民眾的非理性情緒會逐步耗損干部的心理承受度,影響上級部門的正常決斷與處置。

2. 制度維度

制度維度是容錯機制運行疲力的現(xiàn)實阻滯條件,制度完備合理對促發(fā)干部的工作積極性大有裨益,反之則會紓解機制效力?；鶎痈刹抗ぷ髦小百x責(zé)不賦權(quán)”的現(xiàn)象頗多,在傳統(tǒng)的狹小權(quán)力分配常規(guī)之內(nèi)進行創(chuàng)新或試錯,代價之大明朗無疑。囿于權(quán)責(zé)持續(xù)失衡的現(xiàn)實困局,干部的“保守主義”傾向明顯。同時,容錯作為問責(zé)的有效補充,運行現(xiàn)狀與設(shè)想的“二者和諧共生”發(fā)生偏離。在全面從嚴(yán)治黨的高壓態(tài)勢之下,問責(zé)機制憑其成熟的運行邏輯、快速反應(yīng)的處置優(yōu)勢迅速成長,而容錯機制作為新生事物,其運行效度必定會在問責(zé)之外的有限時空范圍內(nèi)大打折扣。此外,問責(zé)與容錯的邊界規(guī)范不清晰也是二者互相牽掣的關(guān)鍵因素。容錯的末端保障機制亦有待完善,多地文件指出對查無實據(jù)的要及時做好澄清與解釋工作,但在緊張激烈的晉升程式中,一旦遭舉報形象受污,輿論壓力接踵而來[9],失誤者極易被剔除晉升行列而致使政治仕途受阻,因此干部普遍有較強的心理顧慮。

3. 內(nèi)容維度

清晰精準(zhǔn)的核心內(nèi)容是一項制度的堅實承載,是維系制度生命力及功能的必備要素[11],也是保障其順暢運行的內(nèi)部觀照條件。由于缺乏中央正式文件對容錯機制的規(guī)范性、權(quán)威性說明,不可避免會削弱其強制輻射效用,地方文件互相模仿、移植的同質(zhì)化現(xiàn)象較明顯,與本地實際出現(xiàn)脫鉤。同時,機制內(nèi)容的覆蓋面有限,文件的泛化規(guī)定勢必會衍生出制度體驗的“空心化”,使容錯發(fā)展為“象征性”制度。此外,容錯機制的核心內(nèi)容無外于容錯類型與尺度標(biāo)準(zhǔn),但由于錯誤類型繁多、政治規(guī)則復(fù)雜及部門工作的異質(zhì)性,難以全面詳盡地厘清所有可容類型與尺度邊界,對失誤的理性研判依舊困難重重,錯容、不容、難容事件頻發(fā),多位受訪者反復(fù)強調(diào)這一點。容錯機制定位不科學(xué)同樣加重了制度運行摩擦,由于其作用對象更偏向于核心干部而使普通干部成為“受益盲區(qū)”。

4. 行動維度

行動維度主要涉及政策內(nèi)容與執(zhí)行間的松散鏈接及潛在的組織失效,是關(guān)乎容錯機制效力發(fā)揮的外部情境條件。目前,地方政府在政策執(zhí)行中為求自保通常選擇消極應(yīng)對,僅策略性地滿足上級要求的最低標(biāo)準(zhǔn),表現(xiàn)出明顯的“系統(tǒng)磨洋工”[27]。容錯機制宣傳范圍狹隘、推進層次淺薄、執(zhí)行力度孱弱都是阻滯其效能釋放的關(guān)鍵要素。同時,容錯權(quán)力基本被地方一把手壟斷,領(lǐng)導(dǎo)藉由容錯尺度的模糊性“鉆空子”,任憑主觀臆斷左右“容”與“不容”,極易誘發(fā)因公共權(quán)力運用失范而造成的尋租、腐敗等現(xiàn)象,偏離機制設(shè)計的初衷線路。另外,容錯機制的運行方式受政治固化的藩籬約束而刻板老套,因執(zhí)行方式、工具等缺乏變通而束縛了機制的靈活運轉(zhuǎn)。加之問責(zé)與容錯的執(zhí)行部門尚未統(tǒng)一規(guī)制,部分地區(qū)由紀(jì)檢部門統(tǒng)合問責(zé)與容錯職責(zé),權(quán)力聚集難免會因“一權(quán)獨大”而造成權(quán)力濫用;還有部分地區(qū)則由紀(jì)檢部門與組織部門分散執(zhí)行,但因兩個機制“定責(zé)”與“免責(zé)”的性質(zhì)沖突,部門間協(xié)商不暢難以保證容錯機制的激勵效用正常發(fā)揮。由此而看,容錯機制的權(quán)力歸屬、制度建構(gòu)等問題依舊任重道遠(yuǎn)。

五、結(jié)論與建議

本研究表明,場景維度、制度維度、內(nèi)容維度及行動維度四個主范疇對容錯機制的有效運行具有顯著影響,是容錯機制達(dá)不到預(yù)期效果的關(guān)鍵變量。其中,場景維度是誘致性變量或源生性變量,制度維度是現(xiàn)實條件變量,內(nèi)容維度是內(nèi)部觀照變量,行動維度是外部情境變量?；诖?本文探索建構(gòu)了容錯機制運行受阻的“場景—制度—內(nèi)容—行動四維理論模型”,并詳盡分析了模型中各維度的構(gòu)成因子,得出如下結(jié)論:一方面,容錯機制運行受阻是受到場景閉塞、制度失衡、內(nèi)容泛化及行動偏滯的共同影響。場景閉塞是影響容錯機制運行最關(guān)鍵、最直接的根源性要素,其他三類要素則以不同來源、強度及結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)著容錯機制的運行機理。另一方面,上述四個維度除卻對容錯機制的共同影響,其內(nèi)部之間也存在微妙關(guān)聯(lián),我國獨特的制度構(gòu)成、機制本身的內(nèi)容設(shè)計以及地方政府的打折扣執(zhí)行都在一定程度上作用于機制的運行場景,從而進一步影響容錯機制的效力釋放。

基于以上分析,可為政府實施有效的管制措施以確保容錯機制規(guī)范運行提供如下思路。

第一,規(guī)范宣傳教育及選用人機制,培育清正的政治生態(tài)與寬容的社會氛圍。良好的政治生態(tài)與兼容并包的社會氛圍是容錯機制穩(wěn)健運行的“潤滑劑”。各省、市級政府要著力強化機制的宣傳教育,通過組織大會、線上線下學(xué)習(xí)等方式進行公開、解讀與普及,擴大容錯機制的知曉范圍。探索制定科學(xué)合理、針對性強的選用人機制,在干部選拔中通過傾向于敢作為、能作為、善作為的優(yōu)秀干部而形成一種行動導(dǎo)向,優(yōu)化干部隊伍的年齡梯次,破除傳統(tǒng)職務(wù)晉升中的“天花板效應(yīng)”,有效規(guī)避體制中的慢作為、懶作為等現(xiàn)象,培育風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興媒體的迅猛發(fā)展廣泛宣傳免責(zé)成功的案例典范,使廣大干部明確容錯機制并非形象工程、面子工程,而是能于國家治道變革之關(guān)鍵期發(fā)揮實際效用。另外,在全社會倡導(dǎo)改革精神、創(chuàng)新精神、容錯精神,竭力平衡“個人短期利益”與“社會長期效益”間不可避免的矛盾沖突,形成全民擁護創(chuàng)新者、寬容改革失誤者的理性氛圍,減少容錯權(quán)力歸屬部門的裁決顧慮,為廣大干部干事創(chuàng)業(yè)提供“定心丸式”的舒適環(huán)境。

第二,克服權(quán)力與責(zé)任的內(nèi)在張力,建立健全前端研判與末端保障機制。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)是權(quán)力運行的應(yīng)然范式,厘清權(quán)、責(zé)關(guān)系有助于容錯機制效力發(fā)揮。因此,政府需進一步探索“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”協(xié)同推進的適用性,以盡可能達(dá)到權(quán)責(zé)間的有效銜接。統(tǒng)合公共權(quán)力所有者與行使者的身份劃定,使公權(quán)行使者擁有的權(quán)力與其應(yīng)盡的責(zé)任高度匹配,通過權(quán)責(zé)一致的責(zé)任政治建設(shè)來提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。全面依法治國與從嚴(yán)治黨的高壓推進,促使政府要正視容錯機制的地位,平衡容錯與問責(zé)在國家權(quán)力運行過程中的共生關(guān)系,明確容錯與問責(zé)的制度邊界,既要嚴(yán)格約束干部的權(quán)力,防止搞“紀(jì)律松綁”,又要有的放矢,設(shè)置富有鞭策性的績效考核制度,形成“正向激勵”與“逆向懲罰”的制度合力。同時,在激烈的“獨木橋式”升遷過程中,要建立健全申訴救濟、澄清保護等末端保障機制,消除干部群體的思想包袱與改革失誤的負(fù)面影響,保障改革者享有平等公正的合法權(quán)力與合理訴求。筑牢法律屏障,以政治劃線規(guī)范干部的思想觀念,嚴(yán)防知法犯法、違法改革等行為,將談話、誡勉等監(jiān)督手段滲透進日常工作中,對重大失誤提前研判,使容錯機制保護干部大膽試錯、激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的效用充分實現(xiàn)。

第三,以頂層制度設(shè)計推進基層探索,實現(xiàn)機制內(nèi)容與技術(shù)邊界的法治建設(shè)。容錯機制法治化建設(shè)是促進其規(guī)范運行、規(guī)避機制適用風(fēng)險的必由之路[28]。因此,中央政府要充分發(fā)揮其戰(zhàn)略指引優(yōu)勢,在自下而上有效“吸納”基層實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,將容錯機制以法律、法規(guī)等形式自上而下強制“輻射”至各地區(qū),給予容錯機制一個“正式身份”,保障其運行的法治效力,繼而形成點、面間“汲取—反饋”的制度效果。創(chuàng)新的本質(zhì)在于“創(chuàng)造性的破壞”[29],破壞的標(biāo)準(zhǔn)尺度如何衡量?這就需要基層政府在中央文件的指導(dǎo)下,以“三個區(qū)分開來”為根本參考,依據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展、政治生態(tài)及文化背景等制定詳細(xì)的實施細(xì)則,明確機制的作用對象、啟動條件與基本原則,嚴(yán)格劃定“容”與“不容”的界限與范圍。結(jié)合改革的動機態(tài)度、客觀條件、程序方法及后果影響等因素綜合考量哪種錯誤可以容、哪種錯誤不能容,并進行清單化設(shè)計,最大程度避免由于錯誤認(rèn)定模棱兩可而導(dǎo)致的錯容、誤容等行為。

第四,探索科學(xué)合理的運作程序,以大力度持續(xù)推進容錯機制規(guī)范運行。中央決策與地方執(zhí)行有效銜接是容錯機制規(guī)范運行的關(guān)鍵一環(huán)。各級政府要嚴(yán)肅其政治認(rèn)識,貫通“中央政府—中間政府—基層政府”縱向聯(lián)動,以政治動員或宣傳教化等方式逐級推進容錯機制實現(xiàn)“靜態(tài)制度建構(gòu)”到“動態(tài)權(quán)力運用”的連續(xù)過程,加大容錯機制推行力度。制定科學(xué)、民主、公開的容錯機制運作流程(見圖2),充分發(fā)揮體制內(nèi)外各方力量(如第三方聽證會、專家委員會、社會公眾等)的糾偏匡正能力,嚴(yán)把決策、調(diào)查、核實、認(rèn)定及報備每一道“關(guān)口”,將干部徇私舞弊、官官庇護等行為遏制在萌芽中,疏通容錯機制在中國場景的運行路徑。同時也要根據(jù)具體情境靈活處置,避免機制刻板運行造成決策失誤。及早圈定容錯機制的權(quán)力歸屬與執(zhí)行部門,強化部門間的銜接與溝通,從而為容錯機制的規(guī)范化運行制定超越零和博弈的價值增長方案。