王 楊

(北京科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 北京 100083)

中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)是“中國(guó)之治”的根本保證。中國(guó)特色社會(huì)主義制度通過一系列政策過程轉(zhuǎn)化為了治理效能,政策績(jī)效的綜合反映構(gòu)成了國(guó)家治理效能的呈現(xiàn)[1]。社區(qū)治理是國(guó)家治理的基層邏輯,自社區(qū)建設(shè)在全國(guó)展開以來,黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位在社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策中被確立和逐步強(qiáng)化。2017年,中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出了“加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理”的要求。在黨的十九大報(bào)告以及黨章修改中,基層社會(huì)治理框架下黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位得以進(jìn)一步明確。各地關(guān)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的地方政策不斷出臺(tái),基層政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸涌現(xiàn),加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),探索引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑成為新的政策風(fēng)向標(biāo)。從公共政策系統(tǒng)來看,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策目標(biāo),是將黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為黨的社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)。這一政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn),如何實(shí)現(xiàn)成為一個(gè)關(guān)鍵性問題。按照制度通過政策過程轉(zhuǎn)化為治理效能的理論假設(shè),對(duì)政策過程因素如何在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)治理績(jī)效轉(zhuǎn)化中發(fā)揮作用,有必要進(jìn)行系統(tǒng)化的學(xué)術(shù)研究。

一、作為一種公共政策的“黨建引領(lǐng)社區(qū)治理”

公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則[2]。新中國(guó)成立之后,城市基層黨建的階段性發(fā)展過程,部分是黨和政府對(duì)社區(qū)建設(shè)和治理中黨組織領(lǐng)導(dǎo)的公共政策不斷進(jìn)行調(diào)整的產(chǎn)物。

2000年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出“社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作”,這是社區(qū)建設(shè)概念正式出現(xiàn)在公共政策中。2004年,中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)的工作的意見》,明確了街道、社區(qū)黨組織的功能定位在“領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)”社區(qū)建設(shè)上。2009年《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見》以及2010年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》中,以基層黨組織為核心的城鄉(xiāng)社區(qū)組織體系在和諧社會(huì)構(gòu)建中的意義被高度強(qiáng)調(diào)。這一階段,公共政策的重點(diǎn)在于社區(qū)建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立。

黨的十八大報(bào)告指出,要?jiǎng)?chuàng)新基層黨建工作,夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。自此,公共政策的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向基層黨組織的組織建設(shè),擴(kuò)大黨的組織和工作的覆蓋面、擴(kuò)充黨組織的功能成為政策聚焦點(diǎn)。2015年中央城市工作會(huì)議指出,做好城市工作,必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。2016年,民政部等16個(gè)部門在《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“充分發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用,組織社區(qū)黨員干部成立聯(lián)系服務(wù)群眾團(tuán)體”。社區(qū)黨組織的服務(wù)功能被補(bǔ)充到領(lǐng)導(dǎo)核心的功能框架之中。

2017年,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線,以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑”。至此,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的概念正式進(jìn)入中央文件,城市“基層黨建”進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段,政策目標(biāo)是黨在社區(qū)治理中的全面引領(lǐng)。2017年,黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),把街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。新修訂的黨章進(jìn)一步規(guī)定:“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織,領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理。”黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理因此成為新時(shí)代的重要政策議題和現(xiàn)實(shí)課題。

二、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策目標(biāo)達(dá)成的雙重視角

隨著基層社會(huì)治理框架下黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位在中央政策中被逐步確立,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策目標(biāo)達(dá)成及其機(jī)制的研究隨之展開并迅速增長(zhǎng)。對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是否實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)的研究并未得出一致結(jié)論。持肯定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為,黨建引領(lǐng)的制度安排在中國(guó)語(yǔ)境下的社區(qū)多元治理中不可或缺,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理,也是推動(dòng)我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展取得成就的根本原因[3]。然而,也不乏黨建引領(lǐng)對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)帶來一定挑戰(zhàn)的擔(dān)憂。研究指出,黨組織對(duì)基層社會(huì)的高度整合,存在抑制社會(huì)應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性的可能性[4],黨建引領(lǐng)作為一種組織滲透,使街居關(guān)系走向失衡,基層社區(qū)場(chǎng)域到處是“國(guó)家”的力量,多元治理主體之間的關(guān)系也可能淪為單向度的管理[5]。黨建的組織化與基層民主自治和社會(huì)共治之間存在著“結(jié)構(gòu)化割裂”困境,治理結(jié)構(gòu)的泛政治化可能抑制創(chuàng)新功能等[6]。

于是,如何有效達(dá)成黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策目標(biāo)被提上研究議程,面向現(xiàn)實(shí)的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的功能與機(jī)制的相關(guān)學(xué)術(shù)成果逐漸增多。然而政黨治理現(xiàn)代化和社會(huì)治理現(xiàn)代化雙重視角的分殊,使黨建引領(lǐng)有效性的探討明顯分裂為有效統(tǒng)合和有效治理兩種邏輯。政黨建設(shè)現(xiàn)代化視角將社區(qū)治理視為黨建的介入空間,將有效引領(lǐng)理解為基層黨組織的嵌入機(jī)制及統(tǒng)合功能實(shí)現(xiàn),提出了變革領(lǐng)導(dǎo)方式與黨建方式、服務(wù)型政黨建設(shè)、強(qiáng)制性協(xié)調(diào)、體制吸納參與訴求等路徑[7],以推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力在社區(qū)治理中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化[6]。社會(huì)治理現(xiàn)代化視角則將“黨建”作為一種基層治理的要素,將有效引領(lǐng)落腳于黨建的社會(huì)化及其治理作用機(jī)制,認(rèn)為黨借助組織網(wǎng)絡(luò)的延伸和不斷加強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)地位,可以發(fā)揮黨建促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、政治整合促進(jìn)社會(huì)整合的作用。黨建在社區(qū)治理中的主要作用在于引領(lǐng)力和整合力[8],包括“主導(dǎo)式引領(lǐng)”“協(xié)商式引領(lǐng)”“自治式引領(lǐng)”三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式,以及“一核多元”、政治會(huì)議、在域責(zé)任、項(xiàng)目發(fā)包等治理引領(lǐng)機(jī)制[9-10]。

綜上,關(guān)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)理論闡釋脈絡(luò)清晰,雙重研究視角和細(xì)致的實(shí)證觀察提供了多樣性解釋。然而,已有研究一定程度上忽略了對(duì)這一政策如何有效解決現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理問題的考察,未能清晰回答制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的問題。一方面,政黨治理現(xiàn)代化和社會(huì)治理現(xiàn)代化視角的分殊使“政治整合與社會(huì)建構(gòu)”政策目標(biāo)處于二元軌道,難以有效銜接,帶來理論解釋力方面的限制。另一方面,一些研究在運(yùn)用宏觀框架分析個(gè)案的觀察資料時(shí)出現(xiàn)方法論緊張現(xiàn)象,缺乏政策實(shí)踐啟發(fā)性。本文嘗試引入政策工具視角,以黨建引領(lǐng)政策在提高社區(qū)治理績(jī)效方面的目標(biāo)達(dá)成為切入點(diǎn),通過多案例研究探討黨建引領(lǐng)政策工具選擇與社區(qū)治理績(jī)效的關(guān)系及其影響機(jī)制,試圖回答以下兩個(gè)研究問題:黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策執(zhí)行中主要運(yùn)用了哪些政策工具?政策工具的選擇是否顯著地影響社區(qū)治理的績(jī)效水平,其原因和具體的作用機(jī)制是什么?

三、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策工具選擇

西方理論認(rèn)為,半個(gè)多世紀(jì)以來,政治上最顯著的變化之一是政府試圖通過大量工具或手段來影響公民的行為并達(dá)到政策目的。他們認(rèn)為,政策工具是理解和管理全新的公共行動(dòng)的一個(gè)重要方法,公共行動(dòng)工具的衍生變化創(chuàng)造了新的機(jī)遇,使得能夠根據(jù)公共問題的不同性質(zhì)來采取相應(yīng)的公共行動(dòng)[11]。許多公共政策領(lǐng)域的學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行是政策工具選擇和應(yīng)用的過程。這是一個(gè)復(fù)雜的、連續(xù)不斷的互動(dòng)過程,其選擇和應(yīng)用的主體既包括決策者也包括實(shí)踐者[12]267-274。Barrett等強(qiáng)調(diào)需要“將執(zhí)行過程視為一個(gè)政策/行動(dòng)的連續(xù)統(tǒng)一體,在這一統(tǒng)一體中,那些尋求將政策付諸實(shí)施的人和那些采取行動(dòng)需要依靠的人之間的互動(dòng)和談判過程,隨著時(shí)間的推移,一直在進(jìn)行著”[13]。許多政策計(jì)劃的成功與失敗經(jīng)常取決于直接介入到計(jì)劃的執(zhí)行中的底層行動(dòng)主體的責(zé)任心和技巧[12]270。

政策工具的選擇與公共政策的主體、客體和環(huán)境均有著密切的關(guān)系。政策工具的選擇不單純是技術(shù)性的,從根本上講應(yīng)是政治性的。由于西方研究中部分存在運(yùn)用政策工具的主體只能是政府的觀點(diǎn),因此黨建相關(guān)政策成為了中國(guó)政策工具研究中的黑箱。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,相對(duì)于西方政黨在政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮更為重要的作用。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策面向的社會(huì)問題和目標(biāo)群體,以及其產(chǎn)生的外部環(huán)境均具有特殊性和鮮明的制度特色。西方政策工具領(lǐng)域研究一般認(rèn)為,政策工具的大致框架已相當(dāng)?shù)貜V為人知了[12]267,所以傾向于把注意力放在政策主體對(duì)特定工具選擇的原因和原理及其在未來環(huán)境中使用的潛力上。然而,我國(guó)政策工具的研究卻難以直接套用西方政策工具框架,而需要在本土化的政策主體、客體和環(huán)境下進(jìn)行歸納和總結(jié),建構(gòu)有針對(duì)性的分類分析框架,并在此基礎(chǔ)上對(duì)工具選擇的原因及其原理給予理論解釋。社區(qū)是公共政策實(shí)踐的重要領(lǐng)域,更是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策執(zhí)行的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此,本文關(guān)注基層社區(qū)政策實(shí)踐者創(chuàng)造性地選用政策工具并與政策目標(biāo)群體互動(dòng)的過程,進(jìn)而分析政策工具選擇與其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)(即社區(qū)治理行動(dòng)最終結(jié)果)之間的關(guān)系。

四、多案例分析-工具類型、工具選擇與社區(qū)治理績(jī)效

1. 研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文采用了多案例比較分析方法,通過對(duì)多個(gè)案例的相同要素進(jìn)行比較分析,最終得出研究結(jié)論。案例來自北京市X區(qū)的六個(gè)社區(qū)(分別稱為A、B、C、D、E、F),借鑒已有研究對(duì)中國(guó)典型社區(qū)類型的劃分[14],將六個(gè)社區(qū)劃分為混合社區(qū)(A、B)、單位制社區(qū)(C、D)和商品房社區(qū)(E、F)。其中A、C、E案例是經(jīng)過測(cè)量篩選的高績(jī)效案例,B、D、F則為低績(jī)效案例。每個(gè)類型社區(qū)的高低績(jī)效案例均選自同一街道,以盡量控制地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地方政策差異性對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的影響。在具體案例選取中,控制社區(qū)品質(zhì)和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施豐富程度對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的影響。文章中的資料來源包括半結(jié)構(gòu)化訪談和焦點(diǎn)小組記錄、居民調(diào)查問卷、公開信息和一些既有文本等二手資料。除此之外,本文還通過被訪的社區(qū)及其所屬街道辦公室獲得了社區(qū)的基本介紹、工作宣傳等簡(jiǎn)介性資料,以及社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理工作的經(jīng)驗(yàn)性資料和總結(jié)評(píng)價(jià)性資料,并進(jìn)行了非正式觀察。

2. 社區(qū)治理績(jī)效測(cè)量

政策實(shí)施效果最終要由政策的目標(biāo)群體來檢驗(yàn)。在西方學(xué)術(shù)界,績(jī)效評(píng)價(jià)是當(dāng)代各國(guó)政府提高效率和公共服務(wù)質(zhì)量的重要管理工具,然而社區(qū)不具備政府職能,社區(qū)治理是指社區(qū)作為集體可以解決一些個(gè)人、市場(chǎng)、國(guó)家無(wú)法解決的問題[15]。

我國(guó)社區(qū)內(nèi)涵有別于西方,社區(qū)是伴隨著單位制的解體和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而興起的,因此其社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)功能一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。徐林等認(rèn)為,社區(qū)服務(wù)功能應(yīng)當(dāng)形成居民對(duì)公共服務(wù)的滿意度;而管理功能則體現(xiàn)在社區(qū)自治能夠有效補(bǔ)充政府公共服務(wù),社區(qū)在承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[16]。結(jié)合已有研究,本文對(duì)案例的社區(qū)治理績(jī)效主要通過居民社區(qū)服務(wù)滿意度及社區(qū)管理和秩序水平兩個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行測(cè)量。居民社區(qū)服務(wù)滿意度是一個(gè)主觀指標(biāo),主要討論居民對(duì)社區(qū)治理效果的主觀感受,由居民從設(shè)施開放與維護(hù)、需求響應(yīng)、環(huán)境宜居、治安穩(wěn)定四個(gè)方面對(duì)社區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)。采用李克特量表編制問卷,每個(gè)社區(qū)隨機(jī)選取50位居民進(jìn)行面訪,對(duì)賦值分?jǐn)?shù)加總?cè)缓笄缶底鳛榫用裆鐓^(qū)服務(wù)滿意度的得分(滿分為1分),六個(gè)案例社區(qū)得分分別為0.76、0.63、0.96、0.90、0.74、0.56。社區(qū)管理和秩序水平主要從居委會(huì)自治能力、物業(yè)服務(wù)管理、社區(qū)參與和社區(qū)穩(wěn)定幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量,主要以社區(qū)所屬街道和區(qū)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社區(qū)管理和秩序維持效果的外部評(píng)價(jià)為依據(jù)。就上述內(nèi)容問詢相關(guān)部門負(fù)責(zé)人,以打分方式獲取對(duì)六個(gè)案例社區(qū)管理與秩序水平的評(píng)價(jià)(個(gè)別負(fù)責(zé)人口頭介紹了高低績(jī)效社區(qū)的水平差異,打分中出于各種考慮給出相近分?jǐn)?shù)),對(duì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)加總?cè)缓笄缶底鳛樯鐓^(qū)管理和秩序水平得分(滿分為1分),六個(gè)案例社區(qū)得分分別為0.90、0.85、1.00、0.65、0.90、0.90。最終用社區(qū)服務(wù)滿意度和社區(qū)管理與秩序水平兩個(gè)指標(biāo)(分別權(quán)重0.5)的數(shù)值合成六個(gè)案例的社區(qū)治理績(jī)效分值,分別為0.83(高)、0.74(低)、0.98(高)、0.78(低)、0.82(高)、0.73(低)。

3. 工具類型與社區(qū)治理績(jī)效

在政策設(shè)計(jì)和政策實(shí)施的文獻(xiàn)中,政策工具的分類是研究最重要的關(guān)注點(diǎn)[17]。如前所述,由于政策主體、客體和環(huán)境的極大不同,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策工具需要在本土化的政策實(shí)踐過程中進(jìn)行歸納,建立關(guān)于工具的分類框架,并在此基礎(chǔ)上分析政策主體對(duì)特定工具選擇的原因和原理及其對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的實(shí)際影響。

學(xué)者從不同維度對(duì)政策工具進(jìn)行了區(qū)分。Hood根據(jù)使用資源和一般治理原理采用兩個(gè)維度,從實(shí)質(zhì)性及程序性,區(qū)分了規(guī)范、權(quán)威、財(cái)產(chǎn)、組織四類政策工具[18]。Howlett按照貨物和服務(wù)生產(chǎn)與交付中國(guó)家活動(dòng)的水平高低,區(qū)分為自主性、混合性和強(qiáng)制性工具[19]。Schneide等按照政策對(duì)目標(biāo)人群行為的特定影響提出了頗有代表性和影響力的權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、象征性和鼓勵(lì)性工具以及協(xié)同工具的分類[17]。

結(jié)合已有政策工具的分類依據(jù),通過對(duì)六個(gè)案例的分析,研究發(fā)現(xiàn)基層社區(qū)政策實(shí)踐者主要采用了結(jié)構(gòu)工具、引領(lǐng)工具、協(xié)商工具和統(tǒng)合工具。這四類工具分別對(duì)應(yīng)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策目標(biāo)的多個(gè)方面,針對(duì)不同的目標(biāo)群體,運(yùn)用各異的治理方式(見表1)。結(jié)構(gòu)工具是指為擴(kuò)大黨組織的組織和活動(dòng)覆蓋,在組織建設(shè)、支部設(shè)置和管理等方面,用以強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)和提高影響力的政策手段,主要包括功能型黨支部、兩新組織黨支部和黨組織發(fā)起(嵌入)社區(qū)社會(huì)組織等具體工具。引領(lǐng)工具是指為加強(qiáng)基層社區(qū)的政治理論認(rèn)同,在社區(qū)思想建設(shè)和宣傳教育方面,用以提高黨組織的思想引導(dǎo)能力的政策手段,主要包括黨員學(xué)習(xí)、理論宣傳和示范表彰等具體工具。協(xié)同工具是指為動(dòng)員多元主體和群眾參與,在社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)中,用以提高組織化參與和治理協(xié)同的政策手段,主要包括議事協(xié)商會(huì)議、咨詢委員會(huì)和居民小組等具體政策工具。統(tǒng)合工具是指為統(tǒng)合社區(qū)各類組織、群體和各方力量進(jìn)入社區(qū)治理框架,在社區(qū)事務(wù)和服務(wù)中,用以動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)共治和群眾服務(wù)的政策手段,主要包括購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、服務(wù)補(bǔ)貼、積分銀行和資源提供等具體政策工具。

表1 黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的四類政策工具

4. 工具組合運(yùn)用與社區(qū)治理績(jī)效

(1) 工具運(yùn)用的復(fù)合性與社區(qū)治理績(jī)效

以上四類政策工具均可以在六個(gè)案例中找到實(shí)際運(yùn)用方式(見表2)。其中引領(lǐng)工具,作為基層黨建的傳統(tǒng)性政策工具在六個(gè)案例中得到普遍采用,使用黨內(nèi)學(xué)習(xí)活動(dòng)、黨的符號(hào)嵌入社區(qū)治理活動(dòng)、常規(guī)性和創(chuàng)新性的榮譽(yù)表彰和典型示范活動(dòng)等具體政策手段。結(jié)構(gòu)工具運(yùn)用如A、B案例,通過功能型黨支部建設(shè),形成具有特色的社區(qū)黨委——黨支部——黨小組組織結(jié)構(gòu),形成緊密聯(lián)系的組織,以便實(shí)現(xiàn)黨組織體系和功能的拓展。協(xié)同工具運(yùn)用如C案例中“共建聯(lián)盟”議事協(xié)商平臺(tái),由社區(qū)黨委牽頭,2013年7月1日,成立社區(qū)共建聯(lián)盟,聯(lián)盟制定了章程,出臺(tái)了理事會(huì)各項(xiàng)制度。如今,共建聯(lián)盟成員覆蓋了包括社區(qū)黨委、轄區(qū)單位、物業(yè)、非公企業(yè)、個(gè)體商戶、社區(qū)社會(huì)組織等各類70多家組織,聯(lián)盟設(shè)立理事會(huì),下設(shè)志愿服務(wù)分社、議事協(xié)商分社和兩新組織自管分社。統(tǒng)合工具運(yùn)用如E案例,社區(qū)黨委利用黨建經(jīng)費(fèi)購(gòu)買了專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù),為社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織的居民服務(wù)活動(dòng)無(wú)償提供場(chǎng)地、設(shè)備等支持。雖然六個(gè)案例中社區(qū)黨委均普遍運(yùn)用了多種黨建引領(lǐng)的政策工具,然而,在工具運(yùn)用的復(fù)合性程度方面存在比較明顯的差異。研究發(fā)現(xiàn),工具運(yùn)用的復(fù)合性程度越高,具體政策工具使用越充分,社區(qū)治理績(jī)效越高。在高績(jī)效的A、C、E三個(gè)案例中,社區(qū)黨委均綜合運(yùn)用了結(jié)構(gòu)工具、引領(lǐng)工具、協(xié)同工具和統(tǒng)合工具,且具體政策工具使用均比較充分,而低績(jī)效的B、D、F三個(gè)案例則表現(xiàn)為具體政策工具使用不充分。

表2 六個(gè)案例中運(yùn)用黨建引領(lǐng)社區(qū)治理工具具體做法

由于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理具有政權(quán)建設(shè)和社會(huì)建構(gòu)雙重價(jià)值目標(biāo),政策工具的綜合性和優(yōu)化組合對(duì)引領(lǐng)行動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。多案例分析發(fā)現(xiàn),黨建引領(lǐng)的政策工具的復(fù)合運(yùn)用,主要通過影響工具的可接受性和可見性來提高政策執(zhí)行效果和社區(qū)治理績(jī)效。首先,可接受性主要取決于一項(xiàng)政策工具在多大程度上迎合政策對(duì)象的利益與傾向,以及一項(xiàng)政策工具在多大程度上給予政策對(duì)象以自主性[20]。引領(lǐng)工具具有傳統(tǒng)性優(yōu)勢(shì),通過政黨權(quán)威機(jī)制,確立黨組織在社區(qū)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。 然而,其在社區(qū)治理其他主體中存在“自上而下”的行政化印象,黨建引領(lǐng)必須組合運(yùn)用其他類型政策工具予以平衡,結(jié)構(gòu)工具、協(xié)同工具和統(tǒng)合工具承擔(dān)了這一任務(wù),它們分別適應(yīng)了國(guó)家整合、社會(huì)自治和市場(chǎng)交換的邏輯,賦予多元治理主體更多權(quán)能、利益及合法性,因此容易獲得政策目標(biāo)群體更高程度的接受。 其次,政策工具可見性指的是該政策工具可被記載的程度,一項(xiàng)政策工具的可見性越差,這種政策工具的成果就越不易得到理解。黨建通常易被理解為“黨組織內(nèi)部的建設(shè)”, 而黨建引領(lǐng)社區(qū)治理突出參與和多元的政策特征,需要由多層次的政策工具予以表達(dá)。 架構(gòu)豐富清晰的具體政策手段十分必要,可以為社區(qū)治理多元政策目標(biāo)群體理解黨建引領(lǐng)政策提供全面而具體的信息,使政策被認(rèn)真考慮和接納。 因此,政策工具的復(fù)合性對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的積極影響主要在于: 政策工具的可見性和可接受性增強(qiáng),使多元主體參與和黨組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的政策倡議在社區(qū)治理中被切實(shí)執(zhí)行, 優(yōu)化了社區(qū)治理結(jié)構(gòu),形成一種穩(wěn)定的社區(qū)服務(wù)多元供給和公共事務(wù)多方參與的模式, 直接提升了社區(qū)管理與秩序水平, 并在此基礎(chǔ)上通過穩(wěn)定多元的服務(wù)供給模式, 提高對(duì)居民需求的響應(yīng)程度, 提升居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的滿意度,提高社區(qū)治理績(jī)效。

(2) 關(guān)鍵工具的適切性與社區(qū)治理績(jī)效

除了政策工具運(yùn)用的復(fù)合性之外,研究發(fā)現(xiàn),在不同類型社區(qū)中,關(guān)鍵工具使用程度也對(duì)社區(qū)治理績(jī)效帶來顯著影響。在Hood提出的政策工具選擇的政治學(xué)模型中,工具選擇取決于國(guó)家目標(biāo)和國(guó)家資源的性質(zhì),以及作為對(duì)象的社會(huì)行動(dòng)主體的組織和能力[21]。這一理論模型在基層社區(qū)政策實(shí)踐者的工具選擇機(jī)制中具有一定的微觀解釋力。關(guān)鍵工具的適切性主要是適應(yīng)社區(qū)資源基礎(chǔ)和滿足政策目標(biāo)群體需求。

第一,在混合社區(qū)中,結(jié)構(gòu)工具運(yùn)用越充分,社區(qū)治理的績(jī)效越高。A案例和B案例均為混合社區(qū)案例,相比之下,A案例對(duì)結(jié)構(gòu)工具運(yùn)用十分充分,并在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。社區(qū)將原來按小區(qū)建支部、按樓門建黨小組的傳統(tǒng)模式打破,利用社區(qū)社會(huì)組織凝聚力強(qiáng)、參與人員積極性高的優(yōu)勢(shì),將社區(qū)社會(huì)組織整合起來,成立勸導(dǎo)隊(duì)黨支部、文明傳播黨支部、安全維穩(wěn)黨支部、愛心幫扶黨支部四個(gè)功能型黨支部,功能型黨支部下面又各設(shè)立三個(gè)特色黨小組。功能型黨支部在社區(qū)安全治理、環(huán)境衛(wèi)生治理、居民服務(wù)、社區(qū)文化營(yíng)造等方面發(fā)揮了重要作用。B案例則僅是開始嘗試在已有黨支部設(shè)置的基礎(chǔ)上,建立了一個(gè)社區(qū)社會(huì)組織黨支部。其他工具方面,A、B案例中統(tǒng)合工具運(yùn)用均停留在相對(duì)傳統(tǒng)的初級(jí)階段,如為社區(qū)社會(huì)組織提供物資和積分銀行等,尚未采用黨組織服務(wù)經(jīng)費(fèi)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)等手段。在協(xié)同工具運(yùn)用上,A案例相較B案例有一個(gè)勸導(dǎo)隊(duì)的議事協(xié)商平臺(tái),各個(gè)居民小組的議事活動(dòng)比較活躍且形成了相關(guān)制度。這個(gè)平臺(tái)是在勸導(dǎo)隊(duì)黨支部的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的,隨著勸導(dǎo)隊(duì)黨支部的不斷壯大進(jìn)而逐漸分化和互動(dòng)形成,因此這屬于基于結(jié)構(gòu)工具衍生而來的協(xié)同工具。

結(jié)構(gòu)工具運(yùn)用在提高混合社區(qū)治理績(jī)效方面的作用,可能與混合社區(qū)的政策目標(biāo)群體和資源稟賦現(xiàn)狀相關(guān)?；旌仙鐓^(qū)中多以老舊小區(qū)為主,居民老齡化比例較高,社區(qū)流動(dòng)人口較多;社區(qū)配套設(shè)施薄弱,物業(yè)管理不完善。因此,混合社區(qū)治理中面臨著物質(zhì)資本和社會(huì)資本雙重匱乏的困境。因此,在混合社區(qū),運(yùn)用統(tǒng)合工具和協(xié)同工具或缺少可利用的資源和社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò),或缺少居民的接受度和認(rèn)可度。相比之下,混合社區(qū)的老黨員多則是一個(gè)重要的政治性資源優(yōu)勢(shì),因此,對(duì)混合社區(qū)的政策目標(biāo)群體和治理資源而言,結(jié)構(gòu)工具成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策首選。如A案例中的功能型黨支部設(shè)置工具,首先,為社區(qū)老黨員包括回社區(qū)報(bào)到的在職黨員發(fā)揮作用搭建了平臺(tái),激發(fā)了每一個(gè)黨員的積極性和潛能,促進(jìn)了黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。其次,按照功能劃分黨支部,使支部特色鮮明,在社區(qū)參與和社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮了顯著的功能,有效滿足了居民的需求,提高了居民的社區(qū)服務(wù)滿意度。最后,功能型黨支部的規(guī)范與拓展,也增強(qiáng)了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。通過黨建共同體調(diào)動(dòng)各類主體的參與,逐漸建構(gòu)社區(qū)共同體,完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu),提高社區(qū)管理和秩序水平,增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力和居民的歸屬感。

第二,在單位制社區(qū)中,協(xié)同工具運(yùn)用越充分,社區(qū)治理的績(jī)效越高。C、D案例均為單位制社區(qū)案例,相比之下,C案例社區(qū)黨委通過成立共建聯(lián)盟并不斷擴(kuò)大范圍,通過每月定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議,提高社區(qū)議事協(xié)商和聯(lián)合服務(wù)的制度化程度,調(diào)動(dòng)多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)與便民服務(wù),推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與治理工作的開展。相比之下,D案例社區(qū)黨委雖然也積極通過大黨委開展社區(qū)議事協(xié)商,然而其協(xié)同工具運(yùn)用還相對(duì)欠缺,參與主體有限,參與度及制度化程度較低,社區(qū)黨委和居委會(huì)在社區(qū)事務(wù)和服務(wù)中基本停留在比較孤立地親力親為層面。C、D案例對(duì)結(jié)構(gòu)工具和引領(lǐng)工具的運(yùn)用程度差異不大,C案例的統(tǒng)合工具運(yùn)用也相對(duì)充分。積分銀行、為社區(qū)社會(huì)組織提供物資等手段均是在共建聯(lián)盟議事平臺(tái)基礎(chǔ)之上,經(jīng)討論、協(xié)商后逐漸運(yùn)用的,屬于協(xié)同工具基礎(chǔ)上生產(chǎn)的政策工具。

協(xié)同工具在單位制社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用,其主要原因可能在于,社會(huì)資本相對(duì)豐厚是單位制社區(qū)重要的治理資源,且協(xié)同工具本身具有開放性優(yōu)勢(shì)。一方面,單位制社區(qū)的社會(huì)資本基礎(chǔ)是其他類別社區(qū)欠缺的治理資源,促進(jìn)了居民的相互交流和親密關(guān)系的形成,發(fā)揮著重要的社會(huì)支持作用[22]。另一方面,促進(jìn)協(xié)同的策略工具為目標(biāo)群體本身提供了廣泛的酌處權(quán),利用協(xié)同工具的政策目標(biāo)可能是開放性的,而將工具的選擇留給基層實(shí)踐者和目標(biāo)群體。C案例借用已有的以單位為載體的集體性社會(huì)資本,通過搭建議事協(xié)商平臺(tái),鼓勵(lì)政策目標(biāo)群體廣泛參與到政策實(shí)踐和工具選擇中,完成黨建引領(lǐng)社區(qū)治理具體策略選擇、試驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過程。擴(kuò)大賦權(quán)和參與范圍以及制度化的議事協(xié)商和聯(lián)合服務(wù),提高了社區(qū)內(nèi)部響應(yīng)居民多元化需求的能力,提高了居民社區(qū)服務(wù)滿意度。在此基礎(chǔ)上,發(fā)展以社區(qū)為載體的社區(qū)社會(huì)資本,發(fā)揮信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范提高社區(qū)管理和秩序水平的作用,在原有單位認(rèn)同的基礎(chǔ)上,建立社區(qū)認(rèn)同,提高社區(qū)治理績(jī)效。

第三,在商品房社區(qū)中,統(tǒng)合工具運(yùn)用越充分,社區(qū)治理的績(jī)效越高。E、F案例均為商品房社區(qū)案例,四類工具運(yùn)用中均以統(tǒng)合工具運(yùn)用最多。E案例社區(qū)黨委運(yùn)用黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)和社區(qū)公益金,以多種有形報(bào)酬激勵(lì)多元主體參與社區(qū)治理,包括為社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)和服務(wù)提供補(bǔ)貼,為志愿服務(wù)提供工具和配套設(shè)施及社區(qū)資源等。社區(qū)黨委引入X區(qū)兩家專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù),并利用黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)購(gòu)買了其中一家機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目服務(wù),開展專業(yè)性較強(qiáng)的社區(qū)活動(dòng),提升社區(qū)服務(wù)的品質(zhì)。F案例社區(qū)雖然也通過與E案例相似的有形報(bào)酬形式來激勵(lì)多主體的參與,但是其運(yùn)用程度相對(duì)較低,例如在購(gòu)買專業(yè)社會(huì)組織服務(wù)方面思路不明確、為社區(qū)社會(huì)組織提供的資源有限、社區(qū)公共空間和資源向各類組織和群體的開放度很低等。E、F案例在其他三類工具運(yùn)用方面程度基本一致,可見,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的統(tǒng)合工具運(yùn)用程度對(duì)該類社區(qū)政策執(zhí)行效果和社區(qū)治理績(jī)效影響顯著。

統(tǒng)合工具在促進(jìn)商品房社區(qū)治理績(jī)效方面的積極作用,同樣與政策目標(biāo)群體的特征和需求層次密切相關(guān)。統(tǒng)合性激勵(lì)措施假定目標(biāo)群體有機(jī)會(huì)作出選擇,認(rèn)識(shí)機(jī)會(huì)并具有足夠的信息和決策技巧,可以從最符合自己利益的選項(xiàng)中選擇。商品房社區(qū)所具有的建筑物區(qū)分所有權(quán)結(jié)構(gòu),使商品房社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有其自身的特點(diǎn),開發(fā)商和物業(yè)公司等主體是商品房社區(qū)治理的重要主體,契約式治理為核心治理模式[23]。案例E社區(qū)運(yùn)用黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)購(gòu)買專業(yè)社工機(jī)構(gòu)服務(wù),為社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)補(bǔ)貼和服務(wù)資源,提高為居民服務(wù)的專業(yè)化程度,滿足了商品房社區(qū)居民的提升性服務(wù)需求,提高了居民的社區(qū)服務(wù)滿意度。同時(shí),也特別注重采用互惠性手段調(diào)動(dòng)物業(yè)和商戶參與社區(qū)議事協(xié)商的積極性。E案例社區(qū)黨委積極主動(dòng)與物業(yè)聯(lián)系,就居民共性需求交換意見,在提高物業(yè)費(fèi)繳納比例和居民服務(wù)認(rèn)可度方面,為物業(yè)提供信息和建議,與物業(yè)公司建立了“協(xié)作、互補(bǔ)、互助”的關(guān)系。社區(qū)黨委通過為底商提供消防安全等服務(wù),吸引底商參與社區(qū)服務(wù)。在有形報(bào)酬和互惠服務(wù)的基礎(chǔ)上,物業(yè)、底商等社區(qū)治理多元主體積極參與到社區(qū)公共事務(wù)和居民服務(wù)中,在“契約”式和協(xié)商式治理的過程中,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)得以重構(gòu),逐漸形成穩(wěn)定的多元參與模式,提升了社區(qū)管理和秩序水平,提高了社區(qū)治理績(jī)效。

綜合而言,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策工具選擇運(yùn)用影響社區(qū)治理績(jī)效。對(duì)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)、協(xié)同和統(tǒng)合四類工具運(yùn)用的復(fù)合性直接積極影響社區(qū)管理與秩序水平,并對(duì)社區(qū)服務(wù)滿意度產(chǎn)生間接促進(jìn)作用,與社區(qū)治理績(jī)效正相關(guān)。在不同類型的社區(qū)中選用適切的關(guān)鍵性工具,通過滿足政策目標(biāo)群體需求直接提高居民的社區(qū)服務(wù)滿意度,并間接促進(jìn)社區(qū)管理和秩序水平提升,對(duì)社區(qū)治理績(jī)效有顯著積極影響(見圖1)。

圖1 政策工具對(duì)社區(qū)治理績(jī)效的影響機(jī)制

五、結(jié)論與討論

“中國(guó)之治”的精彩之處不僅在于其應(yīng)對(duì)世界之變的強(qiáng)大效能, 更源于其有待充分開發(fā)的理論潛力。 “中國(guó)之治”是國(guó)家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn),其根源于政黨之治。 一條重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就是依靠政黨組織再造社會(huì)秩序[24], 而其中黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)如何在基層社會(huì)轉(zhuǎn)化為治理績(jī)效, 是一個(gè)跨越國(guó)家與社會(huì)、制度與行動(dòng)的理論命題。 作為政策意圖到政策執(zhí)行的中介的政策工具, 為我們提供了嘗試探討這套經(jīng)驗(yàn)邏輯的視角。

作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的公共政策,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理沒有可以“拿來”的政策工具分類框架和工具箱,具有大政方針性質(zhì)的中央政策文本對(duì)此亦未作明示,大量政策手段由基層實(shí)踐者在政策執(zhí)行中創(chuàng)造性生產(chǎn)。通過對(duì)六個(gè)典型社區(qū)對(duì)比案例的分析,本文歸納了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)、協(xié)同和統(tǒng)合四類工具。在政策工具運(yùn)用和社區(qū)治理績(jī)效的對(duì)比分析中發(fā)現(xiàn),工具運(yùn)用的復(fù)合性和關(guān)鍵工具的適切性對(duì)社區(qū)治理績(jī)效有顯著積極影響。組合并充分運(yùn)用四類政策工具的社區(qū),可以增強(qiáng)政策工具的可接受性和可見性,提高社區(qū)治理效能。另外,在不同類型社區(qū)中關(guān)鍵工具使用程度也對(duì)社區(qū)治理績(jī)效帶來顯著影響。對(duì)混合社區(qū)、單位制社區(qū)和商品房社區(qū),關(guān)鍵影響工具分別為結(jié)構(gòu)工具、協(xié)同工具和統(tǒng)合工具。這一發(fā)現(xiàn)可以由政策工具選擇的政治學(xué)理論模型予以解釋,即工具選擇取決于國(guó)家目標(biāo)、資源性質(zhì)以及作為對(duì)象的社會(huì)行動(dòng)主體的組織和能力[21]。

政策工具運(yùn)用與社區(qū)治理績(jī)效的關(guān)系在治理機(jī)制上意味著什么呢?不難發(fā)現(xiàn),“中國(guó)之治”之謎在于中國(guó)特色的體制和制度總是在雙重價(jià)值中尋求審慎平衡,如民主與集中、效率與公平,當(dāng)然這需要超強(qiáng)的治理技巧,也難以由西方理論予以解釋。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政權(quán)建設(shè)和社會(huì)建構(gòu)雙重目標(biāo),使這一政策的執(zhí)行必須運(yùn)用多種策略,同時(shí)尋求一種一切從實(shí)際出發(fā)的平衡。多種政策工具包括體現(xiàn)國(guó)家、政黨整合機(jī)制的權(quán)威型工具,也包括反映市場(chǎng)交換和社會(huì)自治機(jī)制的治理型工具。從實(shí)際出發(fā)則是根據(jù)社區(qū)的資源稟賦和政策目標(biāo)群體的實(shí)際,形成社區(qū)為本的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策工具組合方案,使政治領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律和基層治理規(guī)律有機(jī)結(jié)合于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策實(shí)踐中,呈現(xiàn)出治理有效性與參與性共存并重、黨建共同體與社區(qū)共同體融合共生以及有效領(lǐng)導(dǎo)和有效治理相互促進(jìn)的自為狀態(tài)。

本文試圖從政策工具視角出發(fā),通過多案例分析,回答“黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)是如何轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能”這一理論問題,提出一種可能的解釋方案,建構(gòu)中觀理論,拓展黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方面的文獻(xiàn)。然而,由于本文案例的數(shù)量和代表性有限,研究結(jié)論還不具有普遍性,留待更多拓展的研究予以檢視和完善。不可否認(rèn)的是,按照西方的治理理論,黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中,基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的一元化與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多元化建構(gòu)了一種矛盾性的制度環(huán)境[6]。由此延伸出的質(zhì)疑包括黨建引領(lǐng)的政策工具和行動(dòng)策略上的平衡是否具有可持續(xù)性?實(shí)踐中是否可能達(dá)到一種“帕累托最優(yōu)”治理方案?這樣的質(zhì)疑實(shí)際上已上升到宏觀層面,可以歸入對(duì)中國(guó)政權(quán)建設(shè)的治理韌性與持久性問題的討論。