趙世璐 崔仁杰 上海海關(guān)學(xué)院（上海，201204）

2014 年，習(xí)近平總書記在國(guó)家安全委員會(huì)上首次提出總體國(guó)家安全觀，并于2020 年2 月14 日全國(guó)深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議中將生物安全納入國(guó)家安全體系，明確指出要系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。 隨著《中華人民共和國(guó)生物安全法》的誕生，生物安全作為重大國(guó)家安全戰(zhàn)略有了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)［1］。

澳大利亞生物安全體系建設(shè)始于2015 年，并將聯(lián)邦立法層面的《澳大利亞生物安全法》作為其生物安全領(lǐng)域的最高法律。 目前，澳大利亞正逐步形成中央與地方相結(jié)合，法律與行政法規(guī)、細(xì)則條例相互動(dòng)，跨部門、跨區(qū)域的生物安全聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 對(duì)澳大利亞生物安全法律體系的分析與借鑒，不僅能為我國(guó)當(dāng)前生物安全保護(hù)提供建議，還可以對(duì)未來(lái)我國(guó)實(shí)施生物安全法可能面臨的問(wèn)題提供參考和預(yù)判。

1 澳大利亞生物安全法律體系的現(xiàn)狀

1.1 澳大利亞生物安全體系的基本情況

澳大利亞生物安全體系主要包括政府機(jī)構(gòu)與合作組織、政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律的實(shí)施、防護(hù)措施的推行以及風(fēng)險(xiǎn)管控；合作組織主要是政府或非政府的委員會(huì)及伙伴關(guān)系協(xié)定。

從政府機(jī)構(gòu)來(lái)看，澳大利亞生物安全體系以農(nóng)業(yè)、 水資源和環(huán)境部為主體進(jìn)行生物安全管理，涉及人體健康的相關(guān)事務(wù)由衛(wèi)生部分管，涉及邊境執(zhí)法工作由邊境執(zhí)法署①2015 年7 月1 日開始，澳大利亞政府將海關(guān)和邊境保護(hù)局（Australian Customs and Border Protection Service， ACBPS）合并到移民和邊境保護(hù)部（Department of Immigration and Border Protection，DIBP），并設(shè)立了新的澳大利亞邊境執(zhí)法署（Australian Border Force，ABF）。配合。 具體安排可見(jiàn)圖1。

圖1 澳大利亞生物安全行政部門體系

為促進(jìn)相關(guān)部門的交流和參與，密切各部門間的聯(lián)系和信息交流，2020 年11 月農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部（（Department of Agriculture，Water and the Environment）發(fā)布了《國(guó)家生物安全交流和參與戰(zhàn)略》（National Biosecurity Communication and Engagement Strategy）②詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/partnerships/national-biosecurity-statement/communication-engagement-strategy.。 該戰(zhàn)略通過(guò)規(guī)定部門責(zé)任、促進(jìn)合作關(guān)系、 推行新措施以及及時(shí)準(zhǔn)確提供事發(fā)信息，增強(qiáng)生物安全防護(hù)能力并建設(shè)跨政府、 跨地區(qū)、跨行業(yè)的生物安全體系。

該戰(zhàn)略主要包括五個(gè)部分，分別是強(qiáng)大的伙伴關(guān)系和廣泛參與度、創(chuàng)新與持續(xù)改進(jìn)、預(yù)防和認(rèn)知協(xié)調(diào)機(jī)制、有效溝通與信息共享、充足的準(zhǔn)備和強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)能力。 具體內(nèi)容如圖2。

該戰(zhàn)略的實(shí)施將澳大利亞生物安全體系的涵蓋范圍外延至各個(gè)州、各級(jí)政府、相關(guān)生產(chǎn)行業(yè)、教育及專業(yè)人才的協(xié)作。 國(guó)家生物安全交流和參與網(wǎng)絡(luò)（NBCEN）將在每個(gè)區(qū)域和成員組織中扮演關(guān)鍵的協(xié)調(diào)角色。

澳大利亞政府為確保生物安全系統(tǒng)的高效運(yùn)行，保障內(nèi)陸、邊境和海上的整個(gè)生物安全連貫性，還成立了許多生物安全合作組織。 這些組織大致可以分為兩類：一類是政府部門間的協(xié)調(diào)組織，另一類是澳大利亞政府與海外政府機(jī)構(gòu)的合作。

為促進(jìn)澳大利亞部門協(xié)同，共同致力于生物安全保護(hù)，共建立兩份備忘錄、兩個(gè)委員會(huì)與一項(xiàng)協(xié)定，分別是與衛(wèi)生部的諒解備忘錄（Memorandum of Understanding with the Department of Health）、 與澳大利亞海關(guān)和邊境保護(hù)局③該機(jī)構(gòu)于2015 年7 月合并到澳大利亞邊境和移民部，2017 年12 月澳大利亞政府組建了內(nèi)政部，目前澳大利亞海關(guān)職能隸屬于內(nèi)政部。的諒解備忘錄（Memorandum of Understanding with the Australian Customs and Border Protection Service）、國(guó)家生物安全委員會(huì)（National Biosecurity Committee）、 全國(guó)消滅紅火蟻計(jì)劃的指導(dǎo)委員會(huì) （Steering Committee for the National Red Imported Fire Ant Eradication Program）以及政府間生物安全協(xié)定 （Intergovernmental agreement on biosecurity）。每一項(xiàng)組織都有著其在生物安全保護(hù)中的獨(dú)特作用，為生物安全體系持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)。 例如，國(guó)家生物安全委員會(huì)（NBC）④詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/partnerships/nbc.是根據(jù)政府間生物安全協(xié)定（IGAB）正式成立的，該委員會(huì)的核心目標(biāo)是促進(jìn)澳大利亞政府之間一致性和協(xié)同作用，主要職能為保證政府系統(tǒng)正常運(yùn)行、將生物安全理論與市場(chǎng)準(zhǔn)入和貿(mào)易聯(lián)系起來(lái)、提升知名度并與部門委員會(huì)互動(dòng)、根據(jù)需要與利益相關(guān)者進(jìn)行互動(dòng)，合作并進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)符合國(guó)家利益的生物安全投資等五個(gè)方面。 同時(shí)，該委員會(huì)向農(nóng)業(yè)高級(jí)官員委員會(huì)提供有關(guān)國(guó)家生物安全以及實(shí)施政府間生物安全協(xié)定的建議。 國(guó)家安全委員會(huì)（NBC）還負(fù)責(zé)管理與動(dòng)植物病蟲害、海洋病蟲害和水生生物有關(guān)的生物安全問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境、社區(qū)福祉和社會(huì)便利等方面獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

澳大利亞政府與海外政府機(jī)構(gòu)合作，在生物安全風(fēng)險(xiǎn)到達(dá)澳大利亞之前對(duì)其進(jìn)行管控，具體舉措有確立國(guó)際貨運(yùn)合作生物安全安排（International Cargo Cooperative Biosecurity Arrangement）、 成立檢疫監(jiān)管人員協(xié)會(huì)（Quarantine Regulators Meeting）、建立澳大利亞熏蒸認(rèn)證體系 （Australian Fumigation Accreditation Scheme）。

上述機(jī)構(gòu)和措施旨在最大程度地減少有害生物和疾病對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境和社會(huì)的影響，確保管理的有效性、整體性和連續(xù)性。 由此可見(jiàn)，澳大利亞生物安全體系既有較為健全的法律保障，又有多政府部門的協(xié)調(diào)配合， 還有社會(huì)各界的廣泛支持，實(shí)為一套較為成功的完整系統(tǒng)。

1.2 《澳大利亞生物安全法》的立法沿革

“生物安全” 的概念及其科學(xué)機(jī)理變化是生物安全立法的起點(diǎn)。 隨著對(duì)生物安全內(nèi)涵和外延理解的不斷拓展，各國(guó)都趨向認(rèn)為，生物安全有兩大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源， 一是自然界形成的生物災(zāi)害， 二是生物技術(shù)迅速發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響［2］。就后者而言，伴隨人類科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展與應(yīng)用，防范由生物技術(shù)濫用、誤用引發(fā)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。 傳統(tǒng)生物技術(shù)集中于細(xì)胞和組織層次的研究，其風(fēng)險(xiǎn)主要在于動(dòng)植物疫病以及外來(lái)物種入侵。 現(xiàn)代生物技術(shù)將研究層面上升到基因等更高水平，生物安全防護(hù)不但存在于轉(zhuǎn)基因、遺傳問(wèn)題，還涉及生物恐怖襲擊和生物武器威脅等方面。

1908 年澳大利亞頒布的《檢疫法》作為世界上首部檢疫法律重點(diǎn)針對(duì)各種疫病進(jìn)行防范。整個(gè)20世紀(jì)里，澳大利亞《檢疫法》不斷得到修改與完善，澳大利亞生物安全領(lǐng)域形成了一套以 《檢疫法》為核心，由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的檢疫體系。 但隨著生物安全風(fēng)險(xiǎn)根源的多元化和風(fēng)險(xiǎn)類型的多樣化，原有的檢疫監(jiān)管體系逐漸變得捉襟見(jiàn)肘。 20 世紀(jì)末，澳大利亞暴發(fā)了幾起較為嚴(yán)峻的外來(lái)病蟲害入侵事件，對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境造成了極其嚴(yán)重的破壞。 “9·11”事件后美國(guó)發(fā)生的“炭疽事件”更是引起了公眾的擔(dān)憂。2015 年5 月14 日，澳大利亞通過(guò)了《澳大利亞生物安全法》，取代1908 年《檢疫法》，并于2016 年6 月16 日全面生效。 新的《澳大利亞生物安全法》由負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、水資源、環(huán)境部和衛(wèi)生部長(zhǎng)共同管理，共十一篇六十六章，監(jiān)管對(duì)象涵蓋所有可能損害人類、動(dòng)植物、環(huán)境安全和健康的疫病和有害生物， 監(jiān)管范圍包括可能攜帶疫病的人員、貨物、運(yùn)輸工具、船舶壓艙水及沉淀物。截至2020 年3月5 日，《澳大利亞生物安全法》在原本的基礎(chǔ)上共進(jìn)行八次修訂⑤《澳大利亞生物安全法》最新一輪修訂于2020 年3 月5 日開始，目前（2021 年1 月16 日）尚未結(jié)束。，具體情況如表1。

表1 《澳大利亞生物安全法》歷次修訂情況表⑥詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.legislation.gov.au/Series/C2015A00061.

《澳大利亞生物安全法》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著澳大利亞的生物安全工作翻開了新篇章，并成為澳大利亞之后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)生物安全工作的基本法律依據(jù)。

1.3 澳大利亞生物安全法律體系現(xiàn)狀

與《檢疫法》不同，《澳大利亞生物安全法》不僅包含各類風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)警，還規(guī)定了生物安全管理的行政體制與框架， 是生物安全體系的最高立法。 因此，探討澳大利亞生物安全法律體系既應(yīng)從橫向角度關(guān)注聯(lián)邦層面其他相關(guān)法律，還要從縱向角度涵蓋部門次級(jí)立法及地方立法。

從橫向角度來(lái)看，生物安全不但涉及本土安全風(fēng)險(xiǎn)，還包括外來(lái)生物風(fēng)險(xiǎn)。 澳大利亞生物安全法律體系中進(jìn)出境生物安全問(wèn)題可適用《1982 年出口管制法》（Export Control Act 1982）、《1992 年進(jìn)口食品控制法》（Imported Food Control Act 1992）⑦詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation/compliance/laws-role.中有關(guān)規(guī)定，并且其項(xiàng)下相關(guān)條例、細(xì)則也用于生物安全防護(hù)。 例如，澳大利亞肉類的出口檢疫不僅應(yīng)遵循《1982 年出口管制法》 中有關(guān)規(guī)定， 還應(yīng)符合《2005 年澳大利亞肉類和畜牧業(yè)（標(biāo)準(zhǔn)）令》⑧該令主要是執(zhí)行《1997 年澳大利亞肉類和畜牧業(yè)法》（Australian Meat and Live-stock Industry Act 1997）的相關(guān)規(guī)定。（Australian Meat and Live-stock Industry （Standards） Order 2005）的具體規(guī)定。

從縱向角度來(lái)看，在次級(jí)立法層面澳大利亞生物安全法律體系還包括農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部制定的 《2016 年生物安全條例》（Biosecurity Regulations 2016） 以及衛(wèi)生部 （Department of Health） 制定的《2016 年生物安全 （人類健康） 條例》（Biosecurity（Human Health） Regulations 2016）⑨詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation/compliance/laws-role.。 除此之外，根據(jù)《澳大利亞生物安全法》還針對(duì)特殊地區(qū)做出了具體規(guī)定，如針對(duì)托雷斯海峽等6 個(gè)海峽島嶼發(fā)布了6 個(gè)單獨(dú)的禁止和有條件非禁止貨物決定（Biosecurity Determination 2016）。

在州立法層面，《澳大利亞生物安全法》 第一章第一節(jié)第八條規(guī)定了地方政府可以在不違背該法的前提下制定相關(guān)法規(guī)。 截至2020 年5 月，已有5 個(gè)州政府制定了生物安全法規(guī)，這些法規(guī)配合《澳大利亞生物安全法》形成了從中央到地方的防護(hù)系統(tǒng)。

圖3 澳大利亞生物安全法律體系⑩詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.agriculture.gov.au/biosecurity/legislation.

2 《澳大利亞生物安全法》的主要特點(diǎn)

2.1 由被動(dòng)保護(hù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)保護(hù)

早期的《檢疫法》是以動(dòng)植物檢疫為主，對(duì)進(jìn)出境動(dòng)植物進(jìn)行檢疫以確保生物安全，其規(guī)定動(dòng)植物檢疫工作是“檢疫官要求對(duì)物品進(jìn)行檢疫，以管理生物安全風(fēng)險(xiǎn)”?源自澳大利亞1908 年《檢疫法》序言。。 《澳大利亞生物安全法》代替了百年之久的《檢疫法》，旨在控制有害生物與疫病傳入的同時(shí)對(duì)傳入后在國(guó)內(nèi)定殖、擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)提供一個(gè)現(xiàn)代化管理框架［3］。 《澳大利亞生物安全法》規(guī)定該法律適用于澳大利亞及其外圍地區(qū)， 包括諾?？藣u、圣誕節(jié)島和科科斯（基林）群島。 前往澳大利亞的貨物和運(yùn)輸工具一進(jìn)入澳大利亞領(lǐng)空或這些地區(qū)的沿海海域，即通過(guò)海里領(lǐng)海線進(jìn)入澳大利亞領(lǐng)土，則應(yīng)受到生物安全控制。 同時(shí)，《澳大利亞生物安全法》允許生物安全管理者在澳大利亞境內(nèi)建立生物安全區(qū)，以監(jiān)測(cè)、控制和應(yīng)對(duì)害蟲和疾?。?］。 當(dāng)具有重大生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有害生物或疾病進(jìn)入、出現(xiàn)（或可能出現(xiàn)）在澳大利亞時(shí)，可以建立監(jiān)測(cè)區(qū)。生物安全管理者有權(quán)監(jiān)測(cè)、控制和應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

雖然新的生物安全法主線仍是進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫，但與過(guò)去相比，其不但規(guī)定了相關(guān)人員的本職工作，還賦予了其主動(dòng)防護(hù)的權(quán)力。

2.2 由問(wèn)題治理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)防控

《澳大利亞生物安全法》 提出適當(dāng)水平保護(hù)（Appropriate Level of Protection，ALOP） 的目標(biāo)，適當(dāng)水平保護(hù)是指將生物安全風(fēng)險(xiǎn)降到非常低的水平，但不是零風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這是一種“高水平的衛(wèi)生與植物檢疫保護(hù)”［5］。 按照新法要求，在法律頒布之初澳大利亞就配套出臺(tái)了新的生物安全進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)分析法規(guī)，并建立生物安全進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估程序（Biosecurity Import Risk Analysis，BIRA）。 將生物安全監(jiān)管工作重心轉(zhuǎn)移至風(fēng)險(xiǎn)防控，體現(xiàn)了以預(yù)防為主的管理思想，該路徑可以簡(jiǎn)單地定義為：“根據(jù)客體對(duì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)（如健康、安全或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)）按比例分配資源，同時(shí)考慮這種風(fēng)險(xiǎn)的影響本身及其發(fā)生的可能性，以建立適當(dāng)程度的控制［6］”。

該法律將風(fēng)險(xiǎn)管理分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制兩大部分。日常風(fēng)險(xiǎn)收集、評(píng)估與實(shí)施的檢測(cè)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)等均為評(píng)估范圍，而扣查、扣檢、退運(yùn)、銷毀、除害處理等內(nèi)容則屬于風(fēng)險(xiǎn)控制范疇。這些新的提法，讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容更加豐富、更專業(yè)化。 澳大利亞生物安全官員分為生物安全官員、 生物安全執(zhí)法官員，使技術(shù)立法與技術(shù)執(zhí)法分設(shè)，管理與執(zhí)行分開［7］。

2.3 重視與國(guó)際規(guī)范配合銜接

《澳大利亞生物安全法》 特別重視與國(guó)際公約的銜接，在該法第一章第三部分中介紹了該法律與《憲法》和國(guó)際公約的關(guān)系，例如在對(duì)入侵性有害生物的適用一則中就提出“法律的調(diào)整和使用得到認(rèn)可，以實(shí)現(xiàn)澳大利亞根據(jù)《生物多樣性公約》第七或第八條所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)”。 《澳大利亞生物安全法》中提到“落實(shí)澳大利亞的國(guó)際權(quán)利和義務(wù)，包括《國(guó)際衛(wèi)生條例》《衛(wèi)生和植物檢疫措施協(xié)定》《壓艙水公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》”。

在生物多樣性公約的“國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃”報(bào)告中，澳大利亞共提交過(guò)14 次國(guó)家報(bào)告，并且根據(jù)要求制定了《澳大利亞2010-2030 年生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略》?詳情可見(jiàn)澳大利亞政府網(wǎng)站：https：//www.legislation.gov.au/Details/C2017C00303.。 由此可見(jiàn)，在生物安全國(guó)際義務(wù)的履行中，澳大利亞的表現(xiàn)較為突出。

除此之外， 澳大利亞還重視提升出口檢疫標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于進(jìn)口國(guó)家的特殊檢疫要求都會(huì)給予盡可能的滿足，以促進(jìn)澳大利亞產(chǎn)品（特別是農(nóng)產(chǎn)品）走向國(guó)際市場(chǎng)。

3 中澳生物安全法的比較分析

3.1 中國(guó)生物安全立法現(xiàn)狀

21 世紀(jì)前后， 我國(guó)曾參與《生物多樣性公約》《生物安全議定書》等國(guó)際生物安全談判，并發(fā)表了《中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》《中國(guó)生物多樣性國(guó)別報(bào)告》，但由于當(dāng)時(shí)各個(gè)部門分工、職責(zé)存在模糊現(xiàn)象并且對(duì)生物安全重要性認(rèn)識(shí)具有較大差距，始終未形成生物安全的統(tǒng)一法律。

2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并發(fā)表重要講話，提到“把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)”?《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善重大疫情防控體制機(jī)制健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020 年2 月14 日。這一偉大論斷，推動(dòng)生物安全法盡快提上議程。 2020 年10 月17 日， 第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)生物安全法》，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)生物安全法律體系的重大突破。

從《中華人民共和國(guó)生物安全法》的地位和作用來(lái)看，本法呈現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性和政策性的特點(diǎn)。 生物安全相關(guān)立法自下而上需要一部《生物安全法》予以統(tǒng)領(lǐng)生物安全相關(guān)領(lǐng)域。 早期生物安全法律往往由于政出多門，約束力和強(qiáng)制力不足，易出現(xiàn)交叉地帶與真空地帶。 《生物安全法》共十章八十八條，它的出現(xiàn)促使我國(guó)各個(gè)相關(guān)法律明確彼此職責(zé)，逐漸形成生物安全體系的分工合作，改善法律秩序。 除了《生物安全法》的統(tǒng)領(lǐng)，為構(gòu)建生物安全體系，其他相關(guān)領(lǐng)域立法工作也開始配合進(jìn)行。 例如，為了從源頭控制外來(lái)入侵生物擴(kuò)散和蔓延，原農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)了《外來(lái)入侵生物防治條例》和《全國(guó)外來(lái)入侵生物防治規(guī)劃》起草工作；為規(guī)范生物遺傳資源獲取、利用和惠益分享活動(dòng)，2020 年12 月27 日，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)人類遺傳資源管理?xiàng)l例》；國(guó)務(wù)院還于2005 年出臺(tái)了《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》，并于2017 年修訂［8］。國(guó)家生物安全法律體系的建設(shè)需要《生物安全法》進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)。

另一方面，就《生物安全法》本身而言，其調(diào)整內(nèi)容的廣泛性與全面性決定了其政策性的法律特點(diǎn)。 作為基礎(chǔ)法律，其旨在填補(bǔ)當(dāng)前生物安全法律體系上位法的空白，在具體條款中也呈現(xiàn)出原則性特點(diǎn)。 因此，《中華人民共和國(guó)生物安全法》作為一部綜合法律具有統(tǒng)領(lǐng)性、政策性的法律特點(diǎn)。

3.2 中澳生物安全法文本的比較

2015 年頒布的《澳大利亞生物安全法》共十一篇六十六章，我國(guó)2020 年10 月17 日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)生物安全法》共十章八十八條。 從篇幅來(lái)看，我國(guó)《生物安全法》篇幅較少，二者章節(jié)目錄比較如表2。

表2 中澳生物安全法章節(jié)目錄比較

《澳大利亞生物安全法》 整體設(shè)計(jì)以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)行分別管理。 在風(fēng)險(xiǎn)管理中分為人類健康、貨物、運(yùn)輸工具、壓艙水和沉積物等，在每一篇章項(xiàng)下有針對(duì)其不同風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源與類型進(jìn)行細(xì)化， 以達(dá)到全方位立體化的防控保護(hù)。同時(shí)《澳大利亞生物安全法》還建立了應(yīng)急管理、行政管理等，既提升了整體框架的穩(wěn)定性又發(fā)揮了法律的規(guī)范監(jiān)督作用。

我國(guó)《生物安全法》的建構(gòu)主要以生物技術(shù)為分類標(biāo)準(zhǔn)，隨著生物技術(shù)的發(fā)展，其衍生出的生物安全問(wèn)題日趨復(fù)雜。 從傳統(tǒng)生物技術(shù)到現(xiàn)代生物技術(shù)的推進(jìn)，生物安全不但包括外來(lái)生物、疫病入侵，還拓展至轉(zhuǎn)基因、微生物侵害和生物武器等新型生物問(wèn)題。 因而，我國(guó)的立法實(shí)踐并不完全是基于法理上的自覺(jué)，而是由于保護(hù)生物安全實(shí)踐需求和緊迫性催生的。

3.3 中澳生物安全法律體系的異同

3.3.1 立法理念

從立法理念來(lái)看，《澳大利亞生物安全法》是代替《檢疫法》而出現(xiàn)，因而其保留了諸多檢疫方面的規(guī)范，進(jìn)出境檢疫內(nèi)容在法律文本中占據(jù)了較大比重。 在各章節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控中均存在跨境流動(dòng)相關(guān)章節(jié)，并且法律文本較為細(xì)化且具有執(zhí)行性。

我國(guó)《生物安全法》第一章第三條中提出“生物安全是國(guó)家安全的重要組成部分。 維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)貫徹總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持以人為本、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、分類管理、協(xié)同配合的原則”?詳情可見(jiàn)《中華人民共和國(guó)生物安全法》第一章第三條。。在立法宗旨上， 我國(guó)把生物安全和國(guó)家整體安全觀融為一體，并把保障人民生命健康作為主要任務(wù)，突出人類命運(yùn)共同體的建設(shè)。 這體現(xiàn)了我國(guó)通過(guò)實(shí)現(xiàn)生物安全，尋求人類和諧共生的良好愿望和主張［9］。

《澳大利亞生物安全法》 作為澳大利亞生物安全領(lǐng)域?qū)哟巫罡叩姆桑T多具體的生物安全問(wèn)題均適用于其中的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)其對(duì)于《檢疫法》的替代作用使該法律承擔(dān)了檢疫方面的執(zhí)法依據(jù)。 由于《澳大利亞生物安全法》的多次修訂，使得該法律不斷擴(kuò)充對(duì)各種新型生物問(wèn)題的防護(hù)辦法，同時(shí)也不斷匯入其他領(lǐng)域新出現(xiàn)法律中涉及的生物安全問(wèn)題，具有全面性和針對(duì)性的特點(diǎn)。 我國(guó)《生物安全法》所面臨的主要問(wèn)題是如何把法治原則貫徹至生物安全的各個(gè)適用領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)家生物安全各項(xiàng)工作和行動(dòng)的法制化。 栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)曾對(duì)我國(guó)《生物安全法》進(jìn)行了定位，指出它是一部“內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完整、重點(diǎn)突出，具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的生物安全基本法”?引自栗戰(zhàn)書2019 年7 月10 日在生物安全法立法座談會(huì)上的講話。。 因此，我國(guó)《生物安全法》是國(guó)家生物安全法治體系的一般法、基本法，填補(bǔ)了生物安全體系上位法的缺失。

3.3.2 涵蓋范圍

從涵蓋范圍來(lái)看，《澳大利亞生物安全法》的涵蓋范圍較廣，監(jiān)管對(duì)象主要有人類健康、貨物、運(yùn)輸工具、壓艙水和沉積物，并且在主要監(jiān)管對(duì)象中試圖形成閉環(huán)式管理。 例如針對(duì)澳大利亞貨物生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理中，該章共分為三個(gè)部分，就第一部分澳大利亞進(jìn)口貨物而言又分成多個(gè)小節(jié)，其中包括進(jìn)口貨物的生物安全管制、境內(nèi)卸貨管理、進(jìn)口貨物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未達(dá)標(biāo)貨物管理、卸貨地點(diǎn)或港口、船上裝卸貨、生物安全事件報(bào)告、生物安全管制貨物的處理、生物安全管制貨物的釋放等9 個(gè)部分。 由此可見(jiàn)，由于澳大利亞生物安全法涵蓋范圍廣且監(jiān)管全面，其所產(chǎn)生的生物安全保護(hù)作用得以大大加強(qiáng)，同時(shí)有效避免了“九龍治水”、政出多門的現(xiàn)象。

我國(guó)《生物安全法》以各種生物技術(shù)所可能產(chǎn)生的問(wèn)題分類，對(duì)于其涉及的生物安全行為進(jìn)行部門職責(zé)劃分， 確保在政府和法律的監(jiān)督下合法進(jìn)行。 我國(guó)《生物安全法》針對(duì)的生物問(wèn)題主要是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情，生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用安全， 病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全，人類遺傳資源與生物資源安全，防范生物恐怖與生物武器威脅?源自《中華人民共和國(guó)生物安全法》目錄。等5 個(gè)方面。

3.3.3 管理模式

從管理模式來(lái)看，《澳大利亞生物安全法》和我國(guó)的《生物安全法》在生物安全保護(hù)體系中都體現(xiàn)出了對(duì)應(yīng)急處理和風(fēng)險(xiǎn)防控的重視。

澳大利亞和我國(guó)生物安全法都建立了應(yīng)急處理機(jī)制。 澳大利亞法第八章規(guī)定了處理具有國(guó)家意義的生物安全保護(hù)緊急情況的特殊權(quán)力，通過(guò)各部門聯(lián)動(dòng)以及法案的應(yīng)急修改形成對(duì)重大生物安全問(wèn)題的應(yīng)急處理辦法。 我國(guó)也建立了相關(guān)機(jī)制，我國(guó)《生物安全法》第二章第二十一條提出“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、有序高效的生物安全應(yīng)急制度。 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織制定相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)生物安全事件應(yīng)急預(yù)案， 根據(jù)應(yīng)急預(yù)案和統(tǒng)一部署開展應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和事后恢復(fù)等工作”?源自《中華人民共和國(guó)生物安全法》第二章第二十一條。。

《澳大利亞生物安全法》 中針對(duì)貨物的進(jìn)口建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，主要通過(guò)進(jìn)口生物安全風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)（BIRA）和生物安全進(jìn)口條件系統(tǒng)（BICON）對(duì)進(jìn)口貨物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。 同時(shí)，還在入境前、入境中和入境后建立了全方位的準(zhǔn)入模式，試圖降低生物安全風(fēng)險(xiǎn)至安全界限。

我國(guó)《生物安全法》第二章生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制中介紹了我國(guó)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控，第二章第十五條提出國(guó)家建立生物安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估制度。為確保生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的順利進(jìn)行，我國(guó)建立了自下而上的協(xié)調(diào)機(jī)制。 具體如圖4。

圖4 我國(guó)生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則如今已成為國(guó)際共識(shí)，盡管各國(guó)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的理解和能力具有差別，但是將其作為生物安全立法原則是大多數(shù)國(guó)家的共同選擇。

4 結(jié)語(yǔ)

澳大利亞作為最早建立生物安全體系的國(guó)家之一，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與做法對(duì)我國(guó)未來(lái)全方位生物安全防護(hù)體系的建設(shè)具有借鑒作用。 新海關(guān)背景下，我國(guó)海關(guān)擔(dān)負(fù)起國(guó)門生物安全的重要責(zé)任，既要根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)一步開展防控工作，又要總結(jié)相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新。 構(gòu)建國(guó)門生物安全防控體系，筑牢國(guó)門生物安全必將成為我國(guó)海關(guān)的重要任務(wù)。