蔣曉玲 黃 凱 姚 武（通訊作者） 吉木乃海關（新疆，阿勒泰，836500）

自1348 年在威尼斯為防控鼠疫開創(chuàng)衛(wèi)生檢疫，1873 年我國在上海和廈門為防控霍亂創(chuàng)始衛(wèi)生檢疫以來，世界各國的衛(wèi)生檢疫實踐證明，船舶、航空器、列車和其他車輛等運輸工具是人類傳染病病媒生物傳播和擴散的重要途徑之一［1-3］。在新冠肺炎疫情這場大戰(zhàn)大考中，海關被推到了一線，大力推進口岸公共衛(wèi)生核心能力建設， 筑牢衛(wèi)生檢疫防線，是我國在全球傳染病疫情防控新形勢下的重要任務。 進入21 世紀以來，隨著全球一體化進程的加快，我國在出入境人員、出入境貨物等方面日益增加，人員與貨物的流通性增加帶來了傳染病疫情迅速蔓延的傳播風險。 目前，我國在新冠肺炎疫情防控方面取得了階段性成就，但國外疫情蔓延的嚴峻局勢不容忽視。 我國《國際衛(wèi)生條例（2005）》的實施，國境口岸衛(wèi)生檢疫的任務由原來的防止傳染病傳入傳出轉變?yōu)轭A防、抵制和控制傳染病的國際間傳播，及時有效地處理口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件［4］。但是我國現(xiàn)行的相對獨立的口岸傳染病監(jiān)測體系與《國際衛(wèi)生條例（2005）》存在一定的差距，與地方衛(wèi)生部門在傳染病疫情監(jiān)測上未做到標準統(tǒng)一、信息共享。

1 國境衛(wèi)生檢疫重要意義

國境衛(wèi)生檢疫工作已有一百多年的歷史，它在抵御疾病入侵、維護國門安全中發(fā)揮著不可替代的作用［5］。 國境衛(wèi)生檢疫建立的根本任務就是為了防止傳染病輸入和輸出，控制傳染性疾病通過口岸在世界的傳播和流行， 從而維護各國人民的健康安全。 做好口岸衛(wèi)生檢疫工作，維護國門安全，是落實習近平總書記關于“筑牢口岸檢疫防線”“健全口岸公共衛(wèi)生體系” 等一系列重要指示精神的具體實踐，是海關落實總體國家安全觀的重要內容。

國境衛(wèi)生檢疫作為國際通行規(guī)則為世界各國普遍適用，所具備的各種基本屬性體現(xiàn)了其重要的社會價值和其地位的不可替代性， 具體可分為法律、醫(yī)學、經(jīng)濟、政治基本屬性。

1.1 國境衛(wèi)生檢疫的法律屬性

國境衛(wèi)生檢疫是以法律的形式確定的。1989 年經(jīng)國務院批準， 衛(wèi)生部制定了該法的實施細則，以法律法規(guī)的形式規(guī)定了國境衛(wèi)生檢疫機關的職責、檢疫對象、主要工作內容、疫情通報、發(fā)生疫情時的應急措施以及處理程序等。 由此，我國國境衛(wèi)生檢疫工作進入全面法制化管理軌道。

國境衛(wèi)生檢疫是涉外行政執(zhí)法行為。 國境衛(wèi)生檢疫機關依法代表國家行使職權，監(jiān)督檢查行政相對人遵守檢驗檢疫法律法規(guī)的情況，監(jiān)管行政相對人涉及國境衛(wèi)生檢疫范疇的行為。

1.2 國境衛(wèi)生檢疫的醫(yī)學屬性

國境衛(wèi)生檢疫屬于醫(yī)學的范疇。 從具體的傳染病病例防治來看，國境衛(wèi)生檢疫屬于臨床醫(yī)學的范疇，主要是研究傳染病在人體內發(fā)生、發(fā)展與轉歸的原因、規(guī)律及其診斷和防治措施，達到控制傳染病的發(fā)生、發(fā)展和流行的目的。

國境衛(wèi)生檢疫在公共衛(wèi)生領域具有不可替代性。 國境衛(wèi)生檢疫守的是國門一線，主要職責是預防傳染病的傳入和傳出，是公共衛(wèi)生體系的關鍵一環(huán)，是防控疫情的國門屏障，其作用不可或缺，地位不可替代。

1.3 國境衛(wèi)生檢疫的經(jīng)濟屬性

國境衛(wèi)生檢疫工作， 確保出入境人員健康安全，是全面建設小康社會的重要內容，是構建社會主義和諧社會的重要組成部分。

國境衛(wèi)生檢疫在促進對外經(jīng)濟貿易中的作用。通過實行健康申報制度改革、構筑口岸衛(wèi)生檢疫新模式、 開展口岸衛(wèi)生檢疫核心能力建設等多措并舉，既嚴格把關，又加快放行，以簡化手續(xù)、方便進出，提高了國際衛(wèi)生檢疫工作服務改革開放和對外經(jīng)濟貿易發(fā)展的有效性。

國境衛(wèi)生檢疫在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。海關總署通過開展創(chuàng)建國際衛(wèi)生機場和衛(wèi)生港口工作，既推動了全國口岸核心能力建設，又提高了國際機場和港口所在城市的聲譽及國際知名度，樹立了我國的國際地位和對外開放的新形象， 同時，也促進了機場和港口航班、旅客和貨物出入境數(shù)量等各方面的發(fā)展， 提升了社會效益和經(jīng)濟效益，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展。

2 我國傳染病監(jiān)測依據(jù)

傳染病監(jiān)測是國家賦予海關的職責，是國境衛(wèi)生檢疫的工作內容之一［6］。 目前海關口岸衛(wèi)生檢疫使用的法律法規(guī)包括2005 年新版《國際衛(wèi)生條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則、《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)、部門規(guī)章。

（一）《國際衛(wèi)生條例（2005）》 第十六條長期建議世界衛(wèi)生組織可根據(jù)第五十三條提出關于常規(guī)或定期采取適宜衛(wèi)生措施的長期建議。

（二）《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》 第二條在中華人民共和國國際通航的港口、機場以及陸地邊境和國界江河的口岸（以下簡稱國境口岸），設立國境衛(wèi)生檢疫機關，依照本法規(guī)定實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督。

（三）《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》 實施細則第四條入境、出境的人員、交通工具和集裝箱，以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等，均應當按照本細則的規(guī)定接受檢疫，經(jīng)衛(wèi)生檢疫機關許可，方準入境或者出境。

（四）《中華人民共和國傳染病防治法》第三十二條港口、機場、鐵路疾病預防控制機構以及國境衛(wèi)生檢疫機關發(fā)現(xiàn)甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應當按照國家有關規(guī)定立即向國境口岸所在地的疾病預防控制機構或者所在地縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門報告并互相通報。

3 衛(wèi)生檢疫存在的困難和問題

3.1 法律制定相對落后

現(xiàn)行的國境衛(wèi)生檢疫法其制定依據(jù)是1996 年的《國際衛(wèi)生條例》，監(jiān)測對象主要是檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病。2005 版國際衛(wèi)生條例將衛(wèi)生檢疫范圍擴大到化學、生物、核輻射等在內的國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件［7］。 特別是近30 年來，由于國際疾病發(fā)生了巨大變化，新發(fā)傳染病不斷涌現(xiàn)，全球化進程不斷加速，出入境人員數(shù)量不斷增加，貨物流動速度加快，衛(wèi)生檢疫內容不斷延伸，社會衛(wèi)生條件、應對傳染病的形勢都發(fā)生了很大的變化，但是國境衛(wèi)生檢疫法只是對部分條款做了修改，沒有很好地和《國際衛(wèi)生條例（2005）》進行銜接，部分條款已不能適應當前衛(wèi)生檢疫的形勢和要求。

3.2 衛(wèi)生檢疫人員能力和素質有待提高

一是意識的轉變。 衛(wèi)生檢疫內容不斷擴大，不僅局限于過去的傳染病及人畜共患病，還包括核生化涉恐事件、群體不明原因疾病、食物中毒等突發(fā)事件。 其檢疫對象也不僅僅局限在人與人之間，還包括人與貨物之間，貨物與人之間。 現(xiàn)在部分衛(wèi)生檢疫人員意識尚未轉變，仍然停留在過去。 二是知識更新?lián)Q代不及時，基層衛(wèi)生檢疫人員知識結構較為陳舊，培訓方式方法單一，面對許多新發(fā)傳染病，涉恐事件時不能及時有效的處置。 三是人員分流情況嚴重，隨著大部制改革，從事衛(wèi)生檢疫人員被分流到各個崗位，造成一線從事衛(wèi)生檢疫人員嚴重不足， 尤其是缺少具有醫(yī)學背景的一線衛(wèi)生檢疫人員，導致面對新發(fā)傳染病、生物涉恐事件時處置能力不夠，很難實現(xiàn)傳染病防控的目標，嚴重影響口岸衛(wèi)生檢疫工作質量。

3.3 設施設備落后

由于大部分口岸所在的區(qū)域大多自然環(huán)境條件比較惡劣，基礎設施水平和公共服務保障能力較低。 一是儀器設備的配置，多數(shù)基層一線口岸缺乏高效的公共衛(wèi)生監(jiān)測設備，不能滿足日常的工作需求，且部分人員對設備的使用不熟練，造成設備長時間閑置，未能發(fā)揮設備的監(jiān)測作用。 二是電子信息系統(tǒng)建設不成熟，缺少綜合性的信息監(jiān)測及共享平臺，加上人員操作使用不熟練，不能及時掌握傳染病的最新動態(tài)。 我國已經(jīng)建立了相對完善的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)， 覆蓋大部分疾控部門和衛(wèi)生部門。 但是口岸傳染病監(jiān)測未整合到該系統(tǒng)中，不能及時獲取我國傳染病監(jiān)測信息，無法立即采取有效的應對措施［8］。三是監(jiān)測方法落后，口岸一線絕大多數(shù)依靠體溫對傳染病進行初篩，但體溫異常僅僅是部分傳染病的癥狀，且部分傳染病的首發(fā)癥狀不是以發(fā)熱為主，存在傳染病識別不全的風險。 四是周邊國家基礎設施建設比較落后，同樣影響衛(wèi)生檢疫作用的發(fā)揮。

3.4 傳染病監(jiān)測體系存在缺陷

我國的傳染病監(jiān)測工作同時由幾個部門負責管理。 其中衛(wèi)生健康委員會負責全國傳染病的防治工作，海關總署負責口岸出入境人員傳染病監(jiān)測工作。 這種現(xiàn)狀使得在口岸傳染病的監(jiān)測過程中，不同部門的規(guī)范性文件出現(xiàn)重復，甚至是相互抵觸的情況。 各個部門依據(jù)自身職責范圍，自行制定傳染病防控方案，缺乏有效的溝通協(xié)調機制，導致各部門配合不到位，出入境人員傳染病監(jiān)測過程中標準不統(tǒng)一，無法形成合力的局面。

3.5 聯(lián)防聯(lián)控機制不夠暢通

在傳染病監(jiān)測工作中，海關需要與口岸查驗單位、邊檢、海事和地方有關部門開展協(xié)作執(zhí)法聯(lián)合行動，而現(xiàn)行國境衛(wèi)生檢疫法及其實施細則卻缺乏這方面的規(guī)定，導致相關部門的職責、權限和義務不明確。 同時，口岸聯(lián)檢單位、地方衛(wèi)生部門及政府聯(lián)系不夠緊密，未建立統(tǒng)一的信息共享平臺，口岸與地方突發(fā)事件的處置機制有待完善，協(xié)調性有待加強。

4 完善重大疫情防控體制機制， 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系

4.1 完善衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)體系建設

法制建設是海關制度創(chuàng)新和治理能力提升的堅實基礎。 海關要夯實海關法制建設基礎，堅持權由法授，法無授權不可為，法定職責必須為，這是衛(wèi)生檢疫工作必須要遵守的準則。 堅持以法律為執(zhí)法依據(jù)，依法依規(guī)開展口岸衛(wèi)生檢疫工作，是確保國門公共衛(wèi)生安全的執(zhí)法基礎。

衛(wèi)生檢疫工作由于其特殊性和復雜性，各部門職責交叉等特點，導致執(zhí)法范圍有漏洞，因此要定期梳理衛(wèi)生檢疫存在的薄弱環(huán)節(jié)并進行持續(xù)改進和學習，保障衛(wèi)生檢疫工作有法必依。 海關工作要適應現(xiàn)如今的衛(wèi)生形勢變化，自覺融入國家對外開放大局，提升國內、國際立法建設實踐水平，尤其是新發(fā)傳染病及生物、化學、核輻射等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要求，依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》，盡快進行國境衛(wèi)生檢疫法及其實施條例等衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)的修訂工作，以適應新時代的要求。

4.2 做好頂層規(guī)劃，加強傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作

在國家層面上明確傳染病防控工作中各部委之間的責任， 由主要責任部門充分發(fā)揮主體責任，牽頭主管傳染病防控工作， 通過溝通協(xié)調公安、外事、商務等相關部門，建立切實有效的工作機制，確定各部門單位在傳染病防控工作中的具體職責，建立電子信息共享機制，及時通報傳染病疫情監(jiān)測信息及傳染病監(jiān)測動態(tài)，使口岸一線可以快速準確地實現(xiàn)精準檢疫的工作目標。

4.3 加強衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才隊伍建設

強化衛(wèi)生檢疫工作，實現(xiàn)精準檢疫，必須加大對專業(yè)人員隊伍和專業(yè)干部隊伍的儲備及建設，形成人員—人才—專家梯隊的衛(wèi)生檢疫專業(yè)隊伍［5］。重點是抓好口岸一線衛(wèi)生檢疫人才的專業(yè)培訓，知識更新和技能提升，可通過對衛(wèi)生檢疫崗位能力和資質的分類管理來加強口岸公共衛(wèi)生檢疫人員的能力建設，強化國境衛(wèi)生檢疫人才隊伍。 建立一支結構合理的知識型、技術型、創(chuàng)新型的口岸衛(wèi)生檢疫人才隊伍。

4.4 加大對口岸一線軟硬件能力建設的投入，完善傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡建設，打造智慧檢驗檢疫

科技是第一生產(chǎn)力、核心戰(zhàn)斗力，也是建設智慧海關的核心。 利用大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡，打造智慧衛(wèi)生檢驗檢疫。 根據(jù)口岸一線的傳染病監(jiān)測的需求，配備相關的現(xiàn)場檢疫設備，建立現(xiàn)代公共衛(wèi)生快速和確診實驗的區(qū)域性網(wǎng)絡實驗室，以滿足區(qū)域化的衛(wèi)生保障作用。 同時實施傳染病監(jiān)測電子信息化，根據(jù)疫情的動態(tài)變化， 對出入境人員進行分類研判，有重點地進行監(jiān)測、醫(yī)學觀察及后續(xù)的監(jiān)管，提高傳染病監(jiān)測的有效性，提高通關速度，降低疫情輸入的風險。 做好現(xiàn)有衛(wèi)生檢疫傳染病監(jiān)測系統(tǒng)的整合工作，將整合后的衛(wèi)生檢疫信息化系統(tǒng)，歸入到疾控部門的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡直報系統(tǒng)中，實現(xiàn)全國傳染病疫情信息（包括口岸一線的傳染病監(jiān)測信息）的統(tǒng)一上報，實現(xiàn)地方衛(wèi)生部門和海關在傳染病監(jiān)測方面的信息共享，徹底解決各部門之間溝通不暢、信息不共享的問題。

4.5 充分發(fā)揮國際旅行保健中心的技術支撐作用

國際旅行保健中心作為一種特殊的醫(yī)療體檢機構，是我國基本衛(wèi)生服務不可或缺的部分，具有公益性和不可替代性。 全國共有保健中心165 個，隸屬于海關系統(tǒng)，提升保健中心的地位，將保健中心確定為專業(yè)衛(wèi)生部門，使其進一步履行好口岸公共衛(wèi)生服務的職能并為基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)發(fā)揮重要的作用。

5 結語

海關制度創(chuàng)新和治理能力建設是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。 當前，擺在全國海關面前的一項重大政治任務，就是把思想和行動統(tǒng)一到黨的十九屆四中全會精神上來，自覺把海關工作放到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中去思考謀劃，著力提升海關制度創(chuàng)新和治理能力建設水平。

新常態(tài)下提高口岸應對重大傳染病突發(fā)事件，積極推動衛(wèi)生檢疫能力建設要順應改革的潮流，將國境衛(wèi)生檢疫工作納為國家安全的重要組成部分，全面提升國境衛(wèi)生檢疫工作的基礎設施標準、人員建設標準、組織機構能力標準、指揮組織系統(tǒng)等組成要素，推進“政治建關、改革強關、依法把關、科技興關、從嚴治關”，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的海關制度體系，不斷提升海關治理能力。