郎秀云

摘要：“兩山”理論科學(xué)地闡述經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，突破了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對(duì)立”的傳統(tǒng)思維，提出了貧困治理和生態(tài)治理共贏的道路，從理論上回答了生態(tài)何以扶貧的問(wèn)題，奠定了生態(tài)扶貧的理論基礎(chǔ)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)構(gòu)建了政府、企業(yè)、貧困人口、社會(huì)組織等多元主體合力攻堅(jiān)的生態(tài)扶貧大格局;精準(zhǔn)施策，探索生態(tài)移民、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)資產(chǎn)收益扶貧等多種生態(tài)扶貧模式。建立生態(tài)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制：國(guó)家財(cái)政投入為主、帶動(dòng)社會(huì)資本參與的多元資金投入模式。包括轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;通過(guò)入股分紅、訂單幫扶、合作經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)就業(yè)等多種形式建立貧困人口的激勵(lì)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)“三變”改革，建立生態(tài)資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，取得了生態(tài)保護(hù)和扶貧脫貧“一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)、兩場(chǎng)戰(zhàn)役”的勝利，為世界積累了生態(tài)扶貧的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：兩山理論;精準(zhǔn)扶貧;生態(tài)扶貧;生態(tài)保護(hù)

貧困與生態(tài)環(huán)境退化是聯(lián)合國(guó)2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程最重要的兩個(gè)議題。由環(huán)境、生態(tài)、資源等自然因素引起的生態(tài)貧困更是全球需要攻克的難題。生態(tài)扶貧兼具生態(tài)保護(hù)和人類減貧兩大時(shí)代任務(wù)，備受國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

一、文獻(xiàn)述評(píng)與問(wèn)題的提出

學(xué)界關(guān)于生態(tài)扶貧相關(guān)問(wèn)題的研究集中在四個(gè)方面：

（一）關(guān)于生態(tài)扶貧的概念。國(guó)外學(xué)者鮮有對(duì)生態(tài)扶貧概念的界定。在國(guó)內(nèi)，自1999年沈斌華最早提出這一概念之后，學(xué)界形成了生態(tài)扶貧多種闡釋，基于對(duì)“生態(tài)”和“扶貧”內(nèi)在邏輯關(guān)系的不同理解，可以分為三類：

第一類認(rèn)為，生態(tài)扶貧是“減生態(tài)之貧”，生態(tài)是前提和首要目標(biāo)，減貧是副產(chǎn)品，生態(tài)扶貧就是改善或修復(fù)生態(tài)環(huán)境，讓貧困地區(qū)人口享有良好的生態(tài)環(huán)境。如查燕等認(rèn)為，“生態(tài)扶貧指從改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境入手，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高貧困地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能”[1]。這一概念以“生態(tài)環(huán)境惡劣”為預(yù)設(shè)前提，把生態(tài)扶貧僅理解為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從內(nèi)涵和外延上都不能涵蓋我國(guó)針對(duì)不同類型的生態(tài)區(qū)實(shí)施的多樣化生態(tài)扶貧模式。第二類認(rèn)為，生態(tài)扶貧是“借生態(tài)扶貧”，扶貧減貧是目標(biāo)，生態(tài)是工具，通過(guò)生態(tài)的途徑和手段實(shí)現(xiàn)減貧。如葛宏等認(rèn)為，“針對(duì)中國(guó)貧困地區(qū)生存環(huán)境普遍惡劣、貧困加劇等問(wèn)題提出的一項(xiàng)反貧困對(duì)策，旨在通過(guò)生態(tài)環(huán)境的治理與重建，推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[2]。在此定義中，貧困被簡(jiǎn)單地理解為一維的經(jīng)濟(jì)貧困，生態(tài)建設(shè)淪為經(jīng)濟(jì)脫貧的工具或手段，落后于生態(tài)文明時(shí)代多維貧困的綜合治理要求。第三類認(rèn)為，生態(tài)扶貧是生態(tài)保護(hù)與扶貧脫貧的統(tǒng)一?！吧鷳B(tài)扶貧，是指以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)過(guò)程中融入精準(zhǔn)扶貧的政策舉措，在精準(zhǔn)扶貧工作中注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧一體兩面的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)擺脫貧困、改善民生的需要與良好生態(tài)環(huán)境需要的統(tǒng)一?！盵3]這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)生態(tài)扶貧是生態(tài)保護(hù)和扶貧脫貧有機(jī)結(jié)合，無(wú)疑是正確的。盡管生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)在地理空間、受益對(duì)象等方面存在耦合，但是兩者在功能定位和運(yùn)行機(jī)制等方面存在差異，并非天然和諧統(tǒng)一的，甚至還存在矛盾與沖突。需要政府、企業(yè)和貧困人口等多元主體協(xié)同配合，通過(guò)資金投入、政策支持和法律保障，建立生態(tài)補(bǔ)償、激勵(lì)與利益聯(lián)結(jié)等長(zhǎng)效機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)與扶貧互動(dòng)關(guān)聯(lián)和相互賦能。

（二）貧困與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。眾多研究揭示了貧困與生態(tài)環(huán)境退化互為因果、互相強(qiáng)化的關(guān)系。Grossman等提出的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，揭示人均收入水平與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈倒U型關(guān)系，即環(huán)境質(zhì)量隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈先惡化后改善的趨勢(shì)，當(dāng)人均收入提高到一定程度，人類才有能力改善環(huán)境、消減貧困。WCED、Jehan等認(rèn)為，環(huán)境退化造成貧困;貧困是環(huán)境退化的結(jié)果，也是環(huán)境退化的重要原因。Grant、Dasgupta、Bryant等觀察到，環(huán)境退化與貧困的雙向強(qiáng)化，導(dǎo)致一些區(qū)域陷入“貧困和環(huán)境惡性循環(huán)”。[4]發(fā)展中國(guó)家如何逆轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙重貧困的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)脫貧和生態(tài)的雙贏，尚需實(shí)踐的探索和理論的總結(jié)。

（三）生態(tài)扶貧方式研究。W.C.Wagne主張，發(fā)展具有地方特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)，運(yùn)用科技手段加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化、集約化。[5]Craig W指出，發(fā)展生態(tài)旅游將會(huì)對(duì)解決當(dāng)?shù)氐呢毨?wèn)題具有很大裨益。[6]Anil Agarwal提出，貧困人口利用民主制度對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源進(jìn)行有效管理的措施將有助于增強(qiáng)村莊生態(tài)保護(hù)和生態(tài)發(fā)展能力。[7]王曉毅主張，生態(tài)建設(shè)保護(hù)、易地搬遷和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展三種方式的結(jié)合。[8]張琦建議，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、開發(fā)綠色資源、注重生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償和生態(tài)搬遷扶貧相結(jié)合。[9]

（四）生態(tài)扶貧機(jī)制研究。董戰(zhàn)峰認(rèn)為，要探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。鄭書耀建議，要強(qiáng)化生態(tài)扶貧監(jiān)督約束機(jī)制，完善獎(jiǎng)懲和考核機(jī)制。[10]劉峰建議構(gòu)建碳匯交易扶貧機(jī)制。歐陽(yáng)祎蘭主張，建立完善扶持激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制和長(zhǎng)效保障機(jī)制。[11]

生態(tài)扶貧研究尚存在需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題：一是生態(tài)扶貧基本理論的深化。已有研究多集中在應(yīng)用性和對(duì)策性研究上，基本理論研究較少。生態(tài)何以減貧，生態(tài)減貧的邏輯與機(jī)理是什么，如何構(gòu)建生態(tài)脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，都需要進(jìn)一步加以闡釋。二是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)造了生態(tài)保護(hù)與扶貧攻堅(jiān)的雙奇跡，但是還需要系統(tǒng)總結(jié)新時(shí)代中國(guó)生態(tài)扶貧的實(shí)踐方略、經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)全球生態(tài)貧困治理的意義。

二、生態(tài)扶貧的理論創(chuàng)新

2013年9月在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講時(shí)，習(xí)近平用“綠水青山”和“金山銀山”兩個(gè)概念，形象生動(dòng)、科學(xué)準(zhǔn)確地闡述了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山。而且綠水青山就是金山銀山”。（以下簡(jiǎn)稱為“兩山”理論）綠水青山是指高品質(zhì)的生態(tài)及其所提供的生態(tài)資源，金山銀山是指高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！皟缮健崩碚摽茖W(xué)地闡釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對(duì)立統(tǒng)一、相互轉(zhuǎn)化的辯證關(guān)系，破解了生態(tài)貧困治理的難題，奠定了生態(tài)扶貧的理論基礎(chǔ)。

（一）“既要綠水青山，也要金山銀山”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)要統(tǒng)籌兼顧，而且能夠統(tǒng)籌兼顧，兩者具有統(tǒng)一性。這有別于“既無(wú)綠水青山，也無(wú)金山銀山”“有綠水青山，無(wú)金山銀山”“只要金山銀山，不要綠水青山”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，打破了生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立的傳統(tǒng)思維。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。[12]綠水青山是人民幸福生活的重要來(lái)源，是金錢不能代替的，“既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！盵13]

就生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)的關(guān)系而言，就是將生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展互利耦合，把環(huán)境干預(yù)和削減貧困的方法連接起來(lái)，開辟生態(tài)保護(hù)和減貧協(xié)同推進(jìn)的一體化路徑。一是生態(tài)保護(hù)要促進(jìn)扶貧脫貧，要構(gòu)建益貧性環(huán)保戰(zhàn)略思路、政策框架以及機(jī)制體系，創(chuàng)新性地采取惠及更多貧困人口的環(huán)保舉措和多元的生態(tài)補(bǔ)償制度，要讓貧困人口從中獲得補(bǔ)償、就業(yè)機(jī)會(huì)和勞務(wù)收入等實(shí)惠，進(jìn)而激勵(lì)貧困人口持續(xù)參與生態(tài)保護(hù)，形成“生態(tài)保護(hù)—減貧成效—生態(tài)保護(hù)—生態(tài)資源積累”的良性循環(huán)。二是在扶貧開發(fā)中謀生態(tài)保護(hù)。扶貧開發(fā)立足于生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，選擇綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等新模式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、豐富價(jià)值鏈等方式提高生態(tài)資源附加值，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和減貧成效。進(jìn)而激勵(lì)貧困地區(qū)和貧困人口轉(zhuǎn)向生態(tài)友好型的生產(chǎn)方式，反哺于生態(tài)資源的修復(fù)與涵育，厚植生態(tài)優(yōu)勢(shì)，形成“生態(tài)資源—經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)—減貧成效—生態(tài)保護(hù)—生態(tài)資源積累”的良性循環(huán)。

（二）“寧要綠水青山，不要金山銀山”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)的本源性與優(yōu)先性。綠水青山是一切社會(huì)財(cái)富的源頭，是人類賴以生存發(fā)展的根本?！熬G水青山可帶來(lái)金山銀山，但金山銀山卻買不到綠水青山?！盵14]要留得青山在，才能有柴燒;保護(hù)和修復(fù)好綠水青山，才能有源源不斷的金山銀山。2015年1月，習(xí)近平在云南考察工作時(shí)指出，“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先的位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一定要算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利?！盵16]生態(tài)環(huán)境直接決定貧困地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)期發(fā)展能力。保護(hù)生態(tài)，就是保護(hù)貧困地區(qū)永續(xù)發(fā)展的根基。扶貧不能走用綠水青山換金山銀山的老路，也“不能只講索取不講投入，不能只講發(fā)展不講保護(hù)，不能只講利用不講修復(fù)”[15]。越過(guò)生態(tài)底線的扶貧脫貧，無(wú)異于涸澤而漁，是不可持續(xù)的，必然山窮水盡，無(wú)法真脫貧。反貧困發(fā)展導(dǎo)向和路徑必須嚴(yán)格落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的要求，堅(jiān)守脫貧致富不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的基本底線。當(dāng)扶貧開發(fā)和生態(tài)保護(hù)發(fā)生沖突矛盾時(shí)，必須把生態(tài)保護(hù)放在首位。

（三）“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)勢(shì)可以轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，具有相互轉(zhuǎn)化性。“綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。良好生態(tài)本身蘊(yùn)含著無(wú)窮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠源源不斷創(chuàng)造綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”[17]其一，“綠水青山”本身就是生產(chǎn)力?！氨Ｗo(hù)和改善生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)和改善了生產(chǎn)力。”[18]貧困地區(qū)或貧困人口保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)自然價(jià)值、增值自然資本，應(yīng)該得到合理補(bǔ)償，共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。其二，人民群眾對(duì)優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品的需求越來(lái)越迫切，“這些潛在的需求如果能激發(fā)出來(lái)并拉動(dòng)供給，就會(huì)成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)，形成推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力?！盵19]其三，“綠水青山和金山銀山絕不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路”[20]，貧困地區(qū)脫貧關(guān)鍵在于找到有效的“兩山”轉(zhuǎn)換途徑，即產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。一方面產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，利用“綠水青山”生態(tài)條件發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系;發(fā)展具有地方特色和比較優(yōu)勢(shì)的綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，把常青樹變成揺錢樹。另一方面生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，遵循產(chǎn)業(yè)化規(guī)律，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng);生態(tài)資源資本化和資金化，讓貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、生態(tài)資源、自然風(fēng)光等要素活起來(lái)，發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能、光伏產(chǎn)業(yè)、水權(quán)交易、碳匯交易等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的保值增值，綠水青山的保護(hù)與金山銀山的創(chuàng)造銜接起來(lái)。

“兩山”理論闡明了生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，打破了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對(duì)立”傳統(tǒng)思維，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)“兩難”悖論，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“兩難”向兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的“雙贏”轉(zhuǎn)變，從惡性循環(huán)走向良性循環(huán)?！皟缮嚼碚摗敝赋隽素毨е卫砗蜕鷳B(tài)治理共贏的道路，奠定了生態(tài)扶貧的理論基礎(chǔ)。在“兩山”理論指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)提升為國(guó)家戰(zhàn)略，污染防治和精準(zhǔn)脫貧被列入三大攻堅(jiān)任務(wù)，并從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等方面對(duì)生態(tài)文明體制進(jìn)行了改革，為貧困人口通過(guò)參與生態(tài)建設(shè)工程、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、參加生態(tài)資產(chǎn)收益項(xiàng)目等渠道實(shí)現(xiàn)脫貧致富提供了制度基礎(chǔ)。2015年5月，中共中央國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，“兩山理論”被確立為生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想。同年11月《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》印發(fā)，明確要求“堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”。2015年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》將“五個(gè)一批”寫入文件。2018年1月發(fā)改委印發(fā)《生態(tài)扶貧工作實(shí)施方案》，成為扶貧工作的重要遵循，生態(tài)扶貧是“兩山”理論的生動(dòng)實(shí)踐。

三、中國(guó)生態(tài)扶貧的精準(zhǔn)方略與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2013年11月在湖南湘西考察時(shí)，習(xí)近平針對(duì)中國(guó)扶貧脫貧工作第一次提出扶貧開發(fā)要做到精準(zhǔn)。此后，又提出，扶貧要解決好“扶持誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”和“如何退”四個(gè)基本問(wèn)題，要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，“六個(gè)精準(zhǔn)”涵蓋從扶貧到脫貧的全過(guò)程。他強(qiáng)調(diào)扶貧成敗在于精準(zhǔn)，指出要“下一番‘繡花功夫”，“不搞‘大水漫灌，不搞‘手榴彈炸跳蚤”，要對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，扶貧扶到點(diǎn)上扶到根上”[21]。2015年10月，習(xí)近平主席在2015減貧與發(fā)展高層論壇上發(fā)表主旨演講指出，針對(duì)貧困人口差異化的致貧原因分類施策，“因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策”[22]。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的理念基礎(chǔ)和總方法，為生態(tài)扶貧提供行動(dòng)指南和基本方略?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”貫穿于生態(tài)扶貧的全過(guò)程，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別，建檔立卡，確定生態(tài)扶貧的范圍和對(duì)象，找準(zhǔn)生態(tài)致貧的原因，精準(zhǔn)配套政策、配置資源和操作方案。

生態(tài)貧困是“在特定的自然環(huán)境中，由于無(wú)法消除或改變自然環(huán)境的不利影響而導(dǎo)致無(wú)法獲得基本生存與發(fā)展資源要素，進(jìn)而制約人們的發(fā)展權(quán)帶來(lái)的貧困”[23]。生態(tài)貧困的總根源在于綠色發(fā)展的缺失。我國(guó)生態(tài)貧困分布地區(qū)廣，在生態(tài)脆弱區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)富集地區(qū)均有分布;生態(tài)貧困類型多樣、成因不盡相同;貧困區(qū)的人口多寡、自然資源、生態(tài)狀況、發(fā)展前景、戰(zhàn)略地位各不相同;需要因地制宜、因人施策，采取差異化的生態(tài)扶貧方案。

（一）生態(tài)移民扶貧。生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)和自然環(huán)境條件惡劣的地區(qū)，基本上不具備人類生存條件。這類貧困是由于對(duì)人們基本生活和生產(chǎn)條件的剝奪導(dǎo)致的貧困。生態(tài)移民扶貧就是把這種“一方水土養(yǎng)不了一方人”、就地脫貧無(wú)望的貧困人口，集中搬遷到安置點(diǎn)，并為他們提供經(jīng)濟(jì)適用房、就業(yè)機(jī)會(huì)等生活和發(fā)展條件，這是從根本上改善貧困人口生存環(huán)境的最直接、最有效的舉措。

生態(tài)移民扶貧的目的是貧困人口的脫貧致富與遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。為此，一是生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化相結(jié)合、社會(huì)保障制度相配套，改善貧困人口的生存環(huán)境。世代生活在窮山惡水的貧困人口，從一個(gè)生存難、上學(xué)難、就醫(yī)難，自然條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)，存在“兩不愁、三保障”隱患的地方，搬遷集中安置在經(jīng)濟(jì)要素集聚功能強(qiáng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)多、交通相對(duì)便捷、教育醫(yī)療等公共服務(wù)有效覆蓋地區(qū)，實(shí)現(xiàn)“住有所居、幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的重建和社會(huì)關(guān)系的重塑，從根本上阻斷貧困的代際傳遞。二是確保貧困人口就業(yè)，解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。按照以崗定搬、以業(yè)定遷原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)崗位布局安置點(diǎn)的規(guī)模和位置，同步配套建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和就業(yè)扶貧車間。確?！耙稽c(diǎn)一產(chǎn)業(yè)”，每個(gè)集中安置點(diǎn)至少有一項(xiàng)能對(duì)搬遷群眾脫貧增收發(fā)揮明顯帶動(dòng)作用的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);確?！耙粦粢痪蜆I(yè)”，有勞動(dòng)能力和就業(yè)意愿的貧困搬遷家庭至少有一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。截至2019年底，各地在安置區(qū)周邊累計(jì)建設(shè)扶持1.18萬(wàn)個(gè)配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)就業(yè)71.59萬(wàn)人;創(chuàng)建1.02萬(wàn)個(gè)扶貧車間、帶動(dòng)就業(yè)45.9萬(wàn)人，幫助920萬(wàn)貧困搬遷群眾實(shí)現(xiàn)脫貧。三是重建生態(tài)系統(tǒng)，回饋移民。移民原有的宅基地復(fù)墾復(fù)綠，耕地退耕還林，不少貧困地區(qū)恢復(fù)了“綠水青山”，生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)和重建。宅基地、耕地和林地“三塊地”盤活再利用，或者發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)，或者打包形成“生態(tài)股”，回饋移民。生態(tài)移民使近1000萬(wàn)貧困人口走上持續(xù)減貧和脫貧發(fā)展的康莊大道，是人類遷徙史和世界減貧史上的偉大壯舉，為其他國(guó)家的減貧事業(yè)提供了重要借鑒。

（二）生態(tài)工程扶貧。生態(tài)脆弱區(qū)因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不當(dāng)或長(zhǎng)期過(guò)度開發(fā)超出環(huán)境承載力和恢復(fù)能力，不能滿足在這一區(qū)域人們的基本生存生活需要與再生產(chǎn)活動(dòng)。實(shí)施生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)，阻斷生態(tài)的繼續(xù)惡化，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，是實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的關(guān)鍵和切斷貧困的優(yōu)先之策。

2016年以來(lái)，中國(guó)采取超常規(guī)舉措，在中西部22個(gè)省份實(shí)施11項(xiàng)重大生態(tài)工程，包括退耕還林還草、退牧還草、青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期、京津風(fēng)沙源治理、三北等防護(hù)林體系建設(shè)、水土保持、石漠化綜合治理、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)與恢復(fù)、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原綜合治理等。這些大規(guī)模、長(zhǎng)周期的重大生態(tài)工程，不僅能夠維持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源的存續(xù)，也為減貧脫困帶來(lái)了機(jī)會(huì)，直接補(bǔ)貼、提供就業(yè)、勞務(wù)收入等都有助于貧困人口增收。一是生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目和資金對(duì)貧困人口的全覆蓋，獲得政策性現(xiàn)金補(bǔ)償。如2014年啟動(dòng)的退耕還林還草任務(wù)全部安排到開發(fā)任務(wù)重、貧困人口多的中西部地區(qū)，累計(jì)達(dá)7450萬(wàn)畝，中央層面共安排貧困地區(qū)林草資金2000多億元，全國(guó)97.6%的貧困縣實(shí)施了退耕還林還草，符合退耕政策的貧困村、貧困戶實(shí)現(xiàn)全覆蓋，貧困人口從中獲得政策性的現(xiàn)金補(bǔ)償。二是組建合作社，吸納貧困人口參與工程建設(shè)，獲得勞務(wù)收入。建設(shè)生態(tài)扶貧專業(yè)合作社（隊(duì)），吸納貧困人口參與防沙治沙、石漠化治理、防護(hù)林建設(shè)和儲(chǔ)備林營(yíng)造。中西部22個(gè)省區(qū)市共組建扶貧造林（種草）專業(yè)合作社（隊(duì)）2.3萬(wàn)個(gè)，直接吸納當(dāng)?shù)刎毨丝趨⑴c造林、營(yíng)林、撫育管護(hù)等工作，按人定任務(wù)、按任務(wù)定報(bào)酬，吸納160多萬(wàn)名建檔立卡貧困人口參與生態(tài)工程建設(shè)，年人均增收3000多元。三是設(shè)置生態(tài)公益性崗位，為貧困人口提供穩(wěn)定的工資性收入。2016—2020年，中央財(cái)政共安排生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金205億元，在中西部22個(gè)省區(qū)市有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口中累計(jì)選聘110.2萬(wàn)名生態(tài)護(hù)林員，平均標(biāo)準(zhǔn)為人年均1萬(wàn)元，帶動(dòng)300多萬(wàn)貧困人口增收。四是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)造增收機(jī)會(huì)。在工程受益地區(qū)，由于生態(tài)環(huán)境改善，農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力提高，糧食單產(chǎn)都有了不同程度的提高。同時(shí)，因地制宜發(fā)展林果、畜牧等新的創(chuàng)收活動(dòng)，增加農(nóng)民的收入。貧困戶因新一輪退耕還林還草解放勞動(dòng)力產(chǎn)生的勞務(wù)收入累計(jì)38.84億元，退耕還經(jīng)濟(jì)林收入共計(jì)4.90億元，林下養(yǎng)殖、種植菌類等其他收入累計(jì)2.59億元，工程使4100萬(wàn)農(nóng)戶、1.58億農(nóng)民直接受益，戶均累計(jì)增收9000多元，惠及277萬(wàn)建檔立卡貧困戶。生態(tài)工程建設(shè)結(jié)束了延續(xù)幾千年的“越窮越墾，越墾越窮”的歷史魔咒，實(shí)現(xiàn)大地增綠和貧困戶增收的“雙贏”，成為人類重建生態(tài)系統(tǒng)、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的成功典范。

（三）生態(tài)補(bǔ)償扶貧。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因承擔(dān)生態(tài)保障、資源儲(chǔ)備和風(fēng)景建設(shè)功能限制或禁止開發(fā)，發(fā)展權(quán)特別是工業(yè)發(fā)展權(quán)受限;或因生態(tài)保護(hù)成本與機(jī)會(huì)成本沒(méi)有得到應(yīng)有補(bǔ)償而引起貧困。需要對(duì)這類貧困地區(qū)或貧困人口在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所投入的實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本給予資金、物質(zhì)和政策補(bǔ)償。公平合理的生態(tài)補(bǔ)償制度是激勵(lì)貧困人口共建生態(tài)文明的內(nèi)在要求，也是貧困人口共享發(fā)展權(quán)利和發(fā)展成果的制度保障。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償涉及耕地、林草、濕地、流域和海洋等重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、跨行政區(qū)的橫向補(bǔ)償和市場(chǎng)化等多元化方式，補(bǔ)償?shù)姆绞桨ㄙY金、物質(zhì)和政策補(bǔ)償?shù)榷喾N形式，是一項(xiàng)多主體、多渠道、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。中央財(cái)政對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付逐年增加，2019年中央財(cái)政下達(dá)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付811億元，比上年增加90億元，增幅達(dá)12.5%。[24]跨省流域生態(tài)補(bǔ)償加速，助力上游地區(qū)生態(tài)脫貧。2016年《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，新安江、九洲江等7個(gè)跨省流域已開展上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，累計(jì)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金63億元。另外，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不斷建立健全，資源開發(fā)、污染物減排、水資源節(jié)約、碳排放權(quán)等多元補(bǔ)償制度不斷健全，綠色標(biāo)識(shí)、綠色采購(gòu)、綠色金融、綠色利益分享機(jī)制建立，打通保護(hù)生態(tài)環(huán)境與共享發(fā)展成果的聯(lián)系通道。

（四）生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧。生態(tài)資源富集地區(qū)擁有豐富的自然及生態(tài)資源，然而由于缺乏生態(tài)資源與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制或者是因綠色發(fā)展能力低、綠色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱而陷入貧困。這類地區(qū)需要通過(guò)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;或者利用生態(tài)資源，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，惠及貧困人口。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧是以生態(tài)保護(hù)和改善為原則，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)戶和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困人口通過(guò)多種形式參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加收入。這是提高生態(tài)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的根本舉措。其一，通過(guò)政策傾斜，扶持貧困地區(qū)和貧困戶發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財(cái)政、信貸、保險(xiǎn)、土地等政策投入，幫助貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);引導(dǎo)貧困人口發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。其二，提升貧困人口發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的能力。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，組建產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家組、招募特聘農(nóng)技員，選聘產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員，為貧困農(nóng)戶指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、開展科技幫扶、技能培訓(xùn)與咨詢服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的智力扶貧、技術(shù)扶貧和能力扶貧，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。其三，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困戶從生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益。構(gòu)建“政府+市場(chǎng)主體+合作社+貧困戶”“專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)訂單生產(chǎn)、土地托管、股權(quán)合作、吸納就業(yè)等方式，帶動(dòng)貧困戶參與綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得勞務(wù)和經(jīng)營(yíng)收入，入股分紅分享產(chǎn)業(yè)增加值，實(shí)現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)，全國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目100多萬(wàn)個(gè)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧基地30多萬(wàn)個(gè)，全國(guó)832個(gè)貧困縣每個(gè)縣都有了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，90%的貧困人口參與富民產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶政策覆蓋超98%的貧困戶。[25]綠色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)已帶動(dòng)5200多萬(wàn)人就業(yè)[26]，1600多萬(wàn)貧困人口脫貧增收[27]，成為覆蓋面廣、帶動(dòng)人口多、可持續(xù)性強(qiáng)的扶貧舉措。

（五）生態(tài)資產(chǎn)收益扶貧，這是解決“富饒的貧困”一條新路。具體而言是將農(nóng)村的生態(tài)資源和自然資源等折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力和弱勞動(dòng)能力的貧困戶，相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體利用生態(tài)資產(chǎn)從事環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，貧困村和貧困戶按照股份獲得收益。這種模式賦予貧困人口生態(tài)資源資本化的權(quán)益，生態(tài)資源和自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝诘纳?jì)資本與發(fā)展資本，建立可持續(xù)的生態(tài)資源利用體系和農(nóng)村貧困人口持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道，有利于貧困戶積累資產(chǎn)、利用資產(chǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)定受益實(shí)現(xiàn)持久脫貧。首先，推進(jìn)農(nóng)地、集體林權(quán)、草權(quán)和山權(quán)等農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革，并且確權(quán)頒證。在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。賦予農(nóng)民對(duì)集體土地和林地等資源性資產(chǎn)長(zhǎng)久不變的用益物權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，放活農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，拓展經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。其次，廣泛鼓勵(lì)全社會(huì)積極進(jìn)行科技研發(fā)、充分挖掘“山水林田湖草”等自然資源和自然風(fēng)光價(jià)值，對(duì)貧困地區(qū)的綠色資源，太陽(yáng)能、水能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物能等資源，進(jìn)行整合開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。再次，實(shí)施“三變改革”，農(nóng)戶以農(nóng)地或林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，或這些生態(tài)資源所產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品的所有權(quán)、使用權(quán)折股加入大企業(yè)或合作社，資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，貧困戶參與項(xiàng)目分紅，共享資源開發(fā)成果。光伏扶貧是“三變”改革的成功范例，不僅為農(nóng)村貧困人口提供一條新的經(jīng)濟(jì)收入路徑，同時(shí)促進(jìn)貧困地區(qū)的低碳發(fā)展。截至2020年12月，累計(jì)建成光伏扶貧電站2636萬(wàn)千瓦，惠及6萬(wàn)個(gè)貧困村、415萬(wàn)貧困戶，每年可實(shí)現(xiàn)電費(fèi)和補(bǔ)貼收入約180億元。[28]

生態(tài)扶貧是中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中具有原創(chuàng)性、獨(dú)特性的重大舉措。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，產(chǎn)生了良好的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，累計(jì)直接帶動(dòng)2600萬(wàn)人增收脫貧，率先在全世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地退化“零增長(zhǎng)”，荒漠化土地和沙化土地面積“雙減少”，實(shí)現(xiàn)了扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)，取得了生態(tài)保護(hù)和扶貧脫貧“一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)、兩場(chǎng)戰(zhàn)役”的勝利，為世界生態(tài)貧困治理積累了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。具體而言，第一，在生態(tài)扶貧主體上，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建了政府、企業(yè)、貧困人口、社會(huì)組織多元主體合力攻堅(jiān)的生態(tài)扶貧大格局。第二，在扶貧方式上，根據(jù)貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，因地制宜，精準(zhǔn)施策，開展生態(tài)移民、生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)資產(chǎn)收益扶貧等多種生態(tài)扶貧模式。第三，建立生態(tài)扶貧的一系列長(zhǎng)效機(jī)制，如在資金投入上，建立國(guó)家財(cái)政投入為主，帶動(dòng)社會(huì)資本參與的多元資金投入機(jī)制;在生態(tài)補(bǔ)償上，建立包括轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)補(bǔ)償、市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;在利益機(jī)制上，通過(guò)入股分紅、訂單幫扶、合作經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)就業(yè)等多種形式建立貧困人口的激勵(lì)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;在資產(chǎn)收入上，通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)“三變”改革，建立生態(tài)資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。這些長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建，一方面實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源向減貧成效的可持續(xù)變現(xiàn);另一方面實(shí)現(xiàn)了扶貧開發(fā)對(duì)生態(tài)資源的反哺，保護(hù)和厚植生態(tài)資源，形成從“生態(tài)保護(hù)—生態(tài)資源利用—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—脫貧成效—生態(tài)保護(hù)—生態(tài)資源積累”的良性循環(huán)，破解了“既無(wú)綠水青山，也無(wú)金山銀山”、綠水青山無(wú)法轉(zhuǎn)化為金山銀山、綠水青山難以成為永續(xù)的金山銀山等一系列難題，對(duì)全球的生態(tài)貧困治理具有借鑒意義。

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（責(zé)任編輯 焦德武）