潘鑫 張尚武

摘要：尊重新區(qū)發(fā)展規(guī)律是指導城市新區(qū)綠色發(fā)展的重要前提。選取倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾等世界巨型城市周邊成熟新區(qū)進行典型案例剖析，從新區(qū)開發(fā)的歷史階段、成長動力、開發(fā)周期、開發(fā)運營主體等維度探討城市新區(qū)的發(fā)展規(guī)律。在對我國城市新區(qū)開發(fā)時空環(huán)境、成長動力、開發(fā)目標、運行管理特殊性等分析基礎上，提出正確認識我國城市新區(qū)在經濟社會發(fā)展階段、區(qū)域空間差異、定位與開發(fā)周期、運行管理等方面的特點，合理建議新區(qū)開發(fā)時點、優(yōu)化開發(fā)動力、控制開發(fā)時序和空間布局、優(yōu)化治理模式，推動城市新區(qū)綠色健康發(fā)展。

關鍵詞：城市新區(qū);發(fā)展規(guī)律;中國;規(guī)劃啟示

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.008

一、國內外城市新區(qū)理論演進及建設歷程

城市新區(qū)思想起源可追溯到“烏托邦設想”“空想社會主義”等早期理想城市的構想。[1]自霍華德開創(chuàng)性地提出“田園城市”理念后，城市新區(qū)從規(guī)劃理念轉入實踐開發(fā)。二戰(zhàn)前，國外新區(qū)開發(fā)以田園城市理論、衛(wèi)星城理論、有機疏散理論等為指引，重點以中心城市功能疏解，滿足人們對理想人居環(huán)境的追求為導向，空間上以分散化的田園社區(qū)為主導，新區(qū)的獨立性較弱，主要實踐有英國早期的衛(wèi)星城規(guī)劃，美國的綠帶城、綠谷城建設等。二戰(zhàn)后至上世紀80年代，以增長極、核心外圍理論、企業(yè)家城市等理論為基礎，國外新區(qū)開發(fā)進入鼎盛發(fā)展階段。一方面為解決戰(zhàn)后住宅短缺、城區(qū)功能過度集聚、區(qū)域經濟增長等問題，英國、法國等歐洲國家圍繞倫敦、巴黎等主要城市開展了多輪新城建設，城市新區(qū)功能向自給自足、平衡的社區(qū)，[2]經濟增長空間，[3]或母城的反磁力中心演變;另一方面，20世紀60年代后新城開發(fā)理念在世界范圍內傳播，日本、韓國等國家為應對高速增長的城鎮(zhèn)化，阻止城市蔓延，結合國土綜合開發(fā)規(guī)劃開展了多輪新城建設實踐?？傮w來看，新城的開發(fā)目標大致分為三類：一是社會目標，提供不同類型的住房、社會服務以及適當?shù)木蜆I(yè)機會;二是經濟目標，建立新的經濟增長點，提高城市自給自足能力，鼓勵和吸引外資;三是城市發(fā)展目標，從國家戰(zhàn)略角度重塑國家城市體系，推動人口均衡布局等。[4]20世紀80年代以后，針對全球化深化以及新城建設中存在的問題，在新城市主義、精明增長理論、可持續(xù)發(fā)展理論的引導下，新城開發(fā)更為注重與國土空間協(xié)調、開發(fā)的生態(tài)性以及空間的緊湊性，[5]新城開發(fā)向推動國土均衡發(fā)展、生態(tài)科技新城等方向轉型，典型案例如德國弗萊堡生態(tài)新城、韓國松島新城等（表1）。

我國大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)主要在改革開放后，歷經了20世紀80年代的經濟技術開發(fā)區(qū)建設、90年代末的大城市地區(qū)新城建設、21世紀以來國家級新區(qū)設立的動態(tài)演化軌跡。[6]城市新區(qū)作為地方、城市乃至國家參與區(qū)域或全球競爭、承接產業(yè)轉移、吸納新城鎮(zhèn)人口的政策工具，具有其獨特的運行機制。國內學者主要從資本的空間生產和尺度重構的視角對我國新區(qū)的運行機制進行解釋。武廷海等認為中國新城是在國家政治體制轉型和意識形態(tài)變遷大背景下出現(xiàn)的一種不同于傳統(tǒng)城市及西方“新城”的制度與機制，這種“新”的制度和機制是中國新城概念的核心。[7]在新區(qū)運行中，國家通過權力上移至區(qū)域組織，或權力下移至地方政府，引發(fā)不同尺度空間組織和治理形式的重構，促進特殊制度區(qū)域的經濟社會發(fā)展。[8]城市新區(qū)承擔著經濟發(fā)動機、城鎮(zhèn)化載體、城市功能平臺、改革試驗田等多重角色。[5]尤其是國家級新區(qū)，作為我國新時期在城市—區(qū)域尺度上構建的新地域組織，其設立的核心目標是塑造區(qū)域增長極，培育次國家層面的戰(zhàn)略性空間。[9]隨著2010年后國家級新區(qū)的加快批復，新區(qū)政策優(yōu)勢由稀有性、特殊性向普惠性轉變，新區(qū)承擔的戰(zhàn)略功能也從國家級開放戰(zhàn)略向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉變。[10]

二、世界城市新區(qū)發(fā)展的規(guī)律性認識

（一）世界城市新區(qū)新城案例分析

基于對英國、美國、法國、日本、韓國等發(fā)達國家城市化和新城發(fā)展歷程的研究，選取倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾等巨型城市周邊較為成熟的新城進行典型案例剖析（表2），從新城開發(fā)的歷史階段、成長動力、開發(fā)周期、開發(fā)運營主體等方面探尋城市新區(qū)的成長規(guī)律。

（二）世界城市新區(qū)（新城）發(fā)展規(guī)律認識

規(guī)律一：新區(qū)開發(fā)的歷史階段性，城市新區(qū)是國家經濟高速增長、城鎮(zhèn)化快速推進、母城功能疏解等多要素綜合作用產物，并且隨著城鎮(zhèn)化進入成熟階段大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)趨于終結。

城市新區(qū)是經濟高速增長、大規(guī)模城市化的產物，因此它的興衰與國家的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程密切相關。[11]根據(jù)城鎮(zhèn)化階段理論，當城鎮(zhèn)化率達到80%以后，城鎮(zhèn)人口比重增長趨緩甚至停滯。[12]從新區(qū)開發(fā)時間點看，除韓國外其他4個國家大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)都是在城鎮(zhèn)化率50%后開始（圖1），已經邁入城市發(fā)展時代，新區(qū)開發(fā)同時面臨母城功能疏解以及新增城鎮(zhèn)人口居住兩大問題，因此各國的第一代新區(qū)基本是以居住功能為主導。當城鎮(zhèn)化進入成熟階段，城鎮(zhèn)新增人口趨于停滯，新區(qū)與母城人口呈現(xiàn)此消彼長的趨勢，為抑制母城經濟的衰退，20世紀80年代后英國、美國、日本等國家先后取消政府主導的大規(guī)模新區(qū)開發(fā)，轉而強化市場力量，將新區(qū)開發(fā)與母城復興相結合。在2021年3月，倫敦市政府最新發(fā)布的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》白皮書中，也未再提及新區(qū)建設規(guī)劃。

規(guī)律二：新區(qū)成長動力的復合性，新區(qū)的空間區(qū)位、人口規(guī)模、與母城的交通聯(lián)系、區(qū)域功能分工等因素綜合影響新區(qū)的成長發(fā)育。

一般認為新區(qū)選址距離母城30～60公里（1小時通勤圈），人口規(guī)模在15～30萬人，與母城之間大容量的軌道交通聯(lián)系，在城市—區(qū)域層面的專業(yè)化分工等是新區(qū)成功的關鍵要素。但新區(qū)與母城之間是否有最佳距離，以及最佳規(guī)模，現(xiàn)有研究結論并不統(tǒng)一。新區(qū)開發(fā)初期就業(yè)不可避免依賴母城，距離不宜超過30公里;[11]但距離過近以及軌道交通建設也會影響新區(qū)未來功能的獨立性。實踐中，凱恩斯距離倫敦約80公里，馬恩拉瓦萊距離巴黎僅25公里。規(guī)模方面，倫敦首批新城平均規(guī)模僅6萬多人，規(guī)模偏小制約了各類設施的配套以及公共交通的規(guī)劃與實施。后期規(guī)劃人員被鼓勵提升規(guī)模以便實現(xiàn)新區(qū)的功能平衡，但具體規(guī)模在實踐中也存在較大差異。同時，在生命周期不同階段，新區(qū)成長動力也不斷演化更替，前期區(qū)位、交通、人口等影響大，后期各類服務配套影響更為顯著。[13]

規(guī)律三：新區(qū)開發(fā)周期性較長，從孕育、成長到成熟一般在40年以上，合理的開發(fā)時序、空間節(jié)奏是新區(qū)有序發(fā)展的前提。

基于功能發(fā)育的視角，可將新區(qū)開發(fā)劃分為功能孕育、功能成長、功能成熟、功能再開發(fā)4個階段。開發(fā)周期上，四個典型新區(qū)從規(guī)劃設計、功能培育到實現(xiàn)預期規(guī)模時長均在40年以上。具體而言，凱恩斯達到規(guī)劃的25萬人用了46年;馬恩拉瓦萊達到預期的30萬人用了42年;筑波科學城達到規(guī)劃的22萬人用了49年，距離后來調整的35萬人還有較大差距;哥倫比亞新城經歷了近50年尚未達到預期的11萬人。由于新區(qū)開發(fā)周期長，在開發(fā)時序和空間節(jié)奏方面必須與人口規(guī)模增長相匹配。以馬恩拉瓦萊為例，在其自西向東的四個規(guī)劃分區(qū)中，巴黎之門始建于20世紀70年代初期，莫比埃谷70年代中期動工，比西谷建設始于1985年，歐洲谷直到1987憑借年迪士尼主題樂園建設契機才得以落實，[14]從第一分區(qū)到第四分區(qū)開建經歷了近20年時間，空間上也基本遵循了由近及遠、軸線開發(fā)的模式。

規(guī)律四：新區(qū)開發(fā)運營主體協(xié)同性，需要政府與市場的有機結合，初始階段依靠政府的強力推動，但新區(qū)開發(fā)成功與否最終取決于后續(xù)的市場力量。

新區(qū)開發(fā)從來都不僅僅是一個技術問題，而且是政府強有力政策推動實施的結果。[15]在五個國家中，英國、法國、日本、韓國的新區(qū)開發(fā)都是在政府的強力推動下實施的，但并非所有政府主導新城都取得成功。在市場化程度最高的美國，20世紀60年代聯(lián)邦政府主導的新城計劃由于攤子過大、財政激勵偏少等原因均以失敗告終，而私人開發(fā)的弗吉尼亞州的雷斯頓、馬里蘭州的哥倫比亞都成為美國邊緣城市建設的典范。[16]與此同時，政府主導的新區(qū)開發(fā)模式也存在諸多弊端，如日本筑波科學城投入產出比例失調，科研成果轉化率極低，始終無法實現(xiàn)自身功能平衡。可見，新區(qū)開發(fā)是政府與市場博弈的結果，并不存在固定的開發(fā)模式，政府在新區(qū)開發(fā)之初強力推動是必要的，但后期工作重點應向新區(qū)規(guī)劃政策監(jiān)督修正、重要資源的空間管控、社會福利的均衡發(fā)展等方面轉變。

三、我國城市新區(qū)開發(fā)特點

（一）新區(qū)開發(fā)周期的時空壓縮性

我國的城市新區(qū)開發(fā)是在高度的時空壓縮背景下逐步展開的，新區(qū)的開發(fā)規(guī)模、建設速度等都是國外新區(qū)不能比擬的。[7]改革開放以來，尤其是20世紀90年代后，我國經濟保持了近兩位數(shù)的經濟增速。與經濟爆發(fā)式增長趨勢一致的是城鎮(zhèn)化的超常規(guī)推進，年均增長1.33個百分點，每年大約有1800萬農村人口轉移到城市，相當于每3～4年就會新增一個法國或英國的國家人口數(shù)量。在年均城鎮(zhèn)人口增量如此龐大的背景下，我國新區(qū)的規(guī)劃和建成規(guī)模遠超國外新區(qū)，尤其是2000年以后的綜合性新城和國家級新區(qū)開發(fā)，規(guī)劃控制面積動輒上百平方公里，甚至上千平方公里，規(guī)劃人口都在百萬以上（表4）?？臻g上，與國家經濟地理和人口分布相吻合，城市新區(qū)主要集中在“胡煥庸線”東南區(qū)域，在土地資源高度約束環(huán)境下，我國新區(qū)開發(fā)呈現(xiàn)出高密度、高強度特點，這與國外低密度的田園城市發(fā)展模式也截然不同。

同時，由于我國大規(guī)模、劇烈的人口城鄉(xiāng)流動，城市新區(qū)的孕育、成長周期明顯縮短。以鄭東新區(qū)為例，從2001年新區(qū)規(guī)劃啟動到2011年人口突破50萬人僅用了10年時間，而至2016年底，新區(qū)人口接近140萬人，與國外新區(qū)開發(fā)周期形成鮮明對比。

（二）新區(qū)成長動力的區(qū)域差異性

新區(qū)開發(fā)受到內外動力綜合影響，其中內生動力包括土地、資本、勞動力等因素，外生動力包括環(huán)境力、政府力、市場力等。我國地域遼闊，各地區(qū)新區(qū)發(fā)展動力和限制因素也存在顯著差異。如西北地區(qū)的蘭州新區(qū)，政策驅動下2014年底蘭州新區(qū)建設用地已達到61.9平方公里，但常住人口僅16萬人，新區(qū)的空間區(qū)位、水資源等環(huán)境力成為新區(qū)發(fā)展的制約因素。同在東部地區(qū)，新區(qū)發(fā)展動力也存在明顯的區(qū)域差異性。以功能相對成熟的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)進行比較（圖2），采用全社會固定資產投資相當于GDP比例表征政府力，外貿出口總額相當于GDP比例表征市場力。研究發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)全社會固定資產投資比例始終維持在25%左右的較低水平，外貿出口比例在80%左右，以外貿為代表的市場驅動主導;而濱海新區(qū)全社會固定資產投資比例仍在45%以上，外貿出口比例呈現(xiàn)逐年下降趨勢，仍以政府投資驅動為主，市場力仍處于輔助地位。

（三）新區(qū)開發(fā)目標的經濟驅動性

國外新區(qū)開發(fā)圍繞特定歷史時期的城市問題展開，如疏解城區(qū)人口、塑造理想人居環(huán)境以及平衡區(qū)域發(fā)展。我國新區(qū)開發(fā)雖然也提出推動國土空間均衡發(fā)展，形成大城市地區(qū)多中心空間結構，體制創(chuàng)新改革示范等多重目標，但各階段均具有明顯的經濟驅動印記。一方面，各類型新區(qū)尤其是國家級新區(qū)設立時點與國家宏觀經濟發(fā)展及新區(qū)所處區(qū)域的經濟增速密切相關（圖3），新區(qū)的設立大都處于國家或區(qū)域經濟增速降低、面臨發(fā)展轉型時期，國家期望通過設立國家級新區(qū)、疊加政策促進區(qū)域經濟發(fā)展。[17]另一方面，由于我國土地市場運行中的二元體制，各類新區(qū)普遍存在城市企業(yè)化的開發(fā)思維，政府通過對農村集體土地的“征用—出讓”過程實現(xiàn)地方財政收入的增長，2018年我國房地產開發(fā)企業(yè)土地購置費用高達36387.01億元，土地購置費占同期地方財政收入的37.17%，新區(qū)土地的大規(guī)模開發(fā)成為地方政府增加財政收入的主要手段。

（四）新區(qū)運行的政府全過程干預性

國外新區(qū)開發(fā)運行大致可分為政府主導的新區(qū)開發(fā)模式和市場主導的新區(qū)開發(fā)模式，前者強調政府在制度、財政、物力方面的驅動作用，后者更為強調市場規(guī)律、政府的有限干預和廣泛的公眾參與。我國的新區(qū)開發(fā)是在中國特色的體制轉型中形成的，區(qū)別于西方的經濟、政治特征，具有自身的獨特性。一是中央政府和地方政府的高度協(xié)同性。無論是1990年代中央政府主導的浦東新區(qū)開發(fā)，還是2010年后地方申請、中央審批的多個國家級新區(qū)，我國的新區(qū)開發(fā)都是中央政府和地方政府協(xié)同生產的特殊政策空間，中央政府給予土地、稅收、行政審批等方面的政策優(yōu)惠，地方政府通過“新區(qū)政府”“管委會”等多種模式推進新區(qū)開發(fā)。[18]二是對新區(qū)發(fā)展階段的全過程干預。中央和地方政府通過影響新區(qū)的空間選址、定位、規(guī)模、空間形態(tài)、開發(fā)時序等進行全過程干預。中央與地方政府高度協(xié)同、全過程的新區(qū)干預模式有其體制優(yōu)越性，能夠在短時間內形成規(guī)模;但同樣其副作用也非常明顯，大規(guī)模超越市場需求的新城開發(fā)會給地方政府造成沉重債務負擔。

四、對我國城市新區(qū)開發(fā)的啟示與建議

（一）正確認識我國城市新區(qū)經濟社會發(fā)展特征，合理建議新區(qū)開發(fā)時點

根據(jù)世界新區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律，當城鎮(zhèn)化率達到80%后新區(qū)開發(fā)基本趨于停滯。2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，尚有近20%的成長空間，此外，我國還有2.36億流動人口需要解決市民化問題。從城鎮(zhèn)化速率及未來城鎮(zhèn)人口增量看，我國城市新區(qū)仍會有20年左右的快速發(fā)展期。但這并不意味著未來10年內還會出現(xiàn)城市新區(qū)設立的高潮。一方面，2010年后密集設立的13個國家級新區(qū)及大量的省市級新區(qū)仍處于起步期或成長期，根據(jù)其規(guī)劃用地和人口規(guī)模，成熟后能吸收大量的城鎮(zhèn)化人口;另一方面，從新區(qū)設立的空間格局看，19個國家級新區(qū)中8個在東部、2個在中部、6個在西部、3個在東北，在國土空間上已經基本實現(xiàn)均衡，國家級新區(qū)的設立速度會趨于放緩。

開發(fā)時點方面，新區(qū)開發(fā)的關鍵取決于母城是否達到了城市空間跨越式擴張的拐點。趙燕菁認為這個拐點大約出現(xiàn)在人口年均增長率3%，對應的經濟成長大約在10%，并維持25年左右的持續(xù)增長的時候。[19]李建偉等指出，城市新區(qū)開發(fā)時機與城市空間擴張速率、人口—城市擴張彈性指數(shù)具有強相關性，當城市空間擴張速率和人口—城市擴張彈性指數(shù)處于上升增長狀態(tài)時，就有必要通過設立城市新區(qū)來緩解壓力。[20]城市新區(qū)作為經濟高速增長、大規(guī)模城鎮(zhèn)化的產物，其形成發(fā)展與母城經濟、人口和用地規(guī)模密切相關。在我國經濟進入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化增速放緩、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界嚴格管控背景下，未來新區(qū)的開發(fā)時點需要更加科學審慎。

（二）正確認識我國新區(qū)的區(qū)域空間差異，合理進行新區(qū)選址與空間布局，優(yōu)化開發(fā)動力

我國幅員遼闊，東西部在自然地理、經濟發(fā)展水平、人口城鎮(zhèn)化格局、社會文化習俗等方面都存在明顯區(qū)域差異。自然地理方面，我國有三大階梯，西部地區(qū)生態(tài)敏感，在空間布局上受自然條件制約較大。經濟發(fā)展水平方面，2018年東部地區(qū)GDP和貨物進出口總額分別占到全國總量的52.6%和81.5%，而西部地區(qū)GDP占比20.1%，貨物進出口總額僅為8.1%，外向型經濟極弱。人口城鎮(zhèn)化格局方面，盡管中西部省會城市出現(xiàn)了人口加速增長特征，但人口流動在空間上仍高度集聚于長三角、珠三角、京津冀等地，[21]而在東北及長江經濟帶部分城市，則出現(xiàn)了人口“市區(qū)—市轄區(qū)”雙收縮的現(xiàn)象。[22]

因此，需要正確認識我國區(qū)域空間差異，明確各新區(qū)開發(fā)的自然、經濟、社會限制因素，優(yōu)化新區(qū)選址、空間布局方案，強化新區(qū)開發(fā)內外動力的結合。具體而言，東部經濟發(fā)展水平較高且人口仍有持續(xù)流入地區(qū)，應合理判斷新區(qū)開發(fā)時機，盡量依托現(xiàn)有產業(yè)園區(qū)或產業(yè)強鎮(zhèn)發(fā)展。而對于西部內陸地形和生態(tài)限制嚴格、人口持續(xù)流出的地區(qū)，其新區(qū)建設的可行性、發(fā)展規(guī)模、環(huán)境承載能力等都必須經過嚴格論證。對于有條件建設新區(qū)的城市，由于母城經濟輻射能力相對較弱，新區(qū)的選址應盡量在距離母城30公里以內，通過與母城的功能互動推動發(fā)展;產業(yè)規(guī)劃時，應立足區(qū)域資源稟賦，重點發(fā)展特色經濟及與本地產業(yè)關聯(lián)性強的產業(yè)，避免引入本地資源條件無法支撐的產業(yè)。

（三）正確認識我國新區(qū)定位與開發(fā)周期，合理控制開發(fā)時序、空間布局的緊湊性

在我國特有的快速城鎮(zhèn)化、經濟高速增長背景下，中國城市新區(qū)的人口集聚能力明顯快于國外新區(qū)，新區(qū)的孕育及成長時間顯著縮短。與此同時，在經濟利益驅動下，我國也出現(xiàn)了大量超前開發(fā)的新區(qū)，土地城鎮(zhèn)化的速度超出人口和產業(yè)的集聚能力，大規(guī)模的中央商務區(qū)或者住宅區(qū)開發(fā)導致短期性的空城出現(xiàn)，少數(shù)內陸地區(qū)的城市新區(qū)甚至淪為“鬼城”，造成極大浪費。未來新區(qū)開發(fā)需要兩個方面的轉變：一是正確認識新區(qū)開發(fā)周期中短期和長遠利益的關系。我國的新區(qū)開發(fā)尤其是國家級新區(qū)不僅關系到某一區(qū)域的經濟發(fā)展，更關系到我國經濟社會的戰(zhàn)略部署和區(qū)域空間格局的重構。新區(qū)開發(fā)中，土地出讓收益僅是解決新區(qū)早期成長階段地方資金短缺的權宜之計，過度依賴土地財政無異于飲鴆止渴。二是在規(guī)劃編制和實施中，需要強化對城市新區(qū)開發(fā)時序、空間節(jié)奏的引導。開發(fā)時序上，應針對新區(qū)建設中人口與用地、規(guī)模和績效的動態(tài)匹配關系，合理調控土地供應，應對新區(qū)人口增長的不確定性，降低新區(qū)政府的財政負擔;空間開發(fā)上，應重點強化規(guī)劃對新區(qū)空間結構性和緊湊度的控制，包括多中心城市空間體系、生態(tài)網絡控制、建設用地的空間緊湊性等，其中交通—空間發(fā)展協(xié)同是重點，[23]通過新區(qū)合理的結構性布局引導空間緊湊發(fā)展。

（四）正確認識地方政府在新區(qū)開發(fā)中的作用，優(yōu)化新區(qū)治理模式，強化與市場協(xié)同

城市新區(qū)開發(fā)作為一個政策性產物，在新區(qū)孕育階段，政府在土地、稅收等方面的政策支持和基礎設施的投入對于撬動新區(qū)開發(fā)至關重要。但隨著國家級新區(qū)的密集批復，早期新區(qū)的“優(yōu)惠政策”逐漸變成“普惠政策”，其政策效應產生的邊際收益遞減;從企業(yè)看，新區(qū)的特殊政策優(yōu)惠也并非企業(yè)選址的決定因素，而受地理區(qū)位、經濟發(fā)展水平、產業(yè)集群、社會制度環(huán)境等多重因素影響。[24]同時，政府主導的新區(qū)開發(fā)也導致土地價格扭曲、低效擴張、地方政府負債率增加等問題，特別是2009年以后大規(guī)模的新區(qū)開發(fā)推高了地方政府負債率，[25]增加了政府債務風險。

在新區(qū)發(fā)展政策式微背景下，新區(qū)開發(fā)越來越依靠地方政府治理模式的創(chuàng)新以及區(qū)域要素市場整合能力的提升。一是在政府治理模式方面，必須建立與新區(qū)發(fā)展階段相匹配的管理體制。新區(qū)的管治體制具有明顯的階段性差異，以浦東新區(qū)為例，自設立以來新區(qū)層面先后經歷了開發(fā)開放辦公室、黨工委、管委會、新區(qū)政府四個階段，隨著新區(qū)發(fā)展階段和核心問題的變化，政府的管理體制處于持續(xù)優(yōu)化完善之中。二是強化政府與市場的結合，建立多元參與的開發(fā)機制。地方政府工作重點應聚焦在基礎設施建設、創(chuàng)新環(huán)境培育、營商環(huán)境塑造等方面，而非政府事務更應發(fā)揮市場、社會組織的積極作用，通過市場機制推動區(qū)域要素和資本在新區(qū)的集聚。

說明：本文系“十三五”國家重點研發(fā)計劃資助項目“城市新區(qū)規(guī)劃設計優(yōu)化技術”（2018YFC0704600）和國家自然科學基金項目“基于空間績效情景模擬的城市布局方案評價方法研究”（52078352）的階段性研究成果。

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The Law of the Development of New Urban Areas in the World and Its Enlightenment to the Planning of New Urban Areas in China

Pan Xin， Zhang Shangwu

（College of Architecture & Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Abstract：Respecting the law of new areas development is an important premise to guide the green development of new urban areas. This paper selects mature new urban areas around the world metropolis such as London， Paris， New York， Tokyo and Seoul， and discusses the development rules of new urban areas in the world from the perspectives of their historical development stage， growth impetus， construction cycle and development subject. Based on the analysis of the development space and time environment， growth force， development goal and operation management of new urban areas in China， this paper concludes that the new areas planning should correctly understand its own characteristics in terms of economic and social development stage， regional spatial difference， functional orientation and development cycle of new areas， and operation and management. In the development planning of new urban areas， it is necessary to rationally determine the development time point， optimize the development power， control the development sequence and spatial configuration， and optimize the governance mode， so as to promote the green and healthy development of new urban areas.

Key words：new urban areas; development law; China; planning enlightenment

責任編輯：王明洲