陳國(guó)華+胡昆+黃曉之+王永興

摘要：城市安全是城市發(fā)展的前提和保障，城市發(fā)展是城市安全的目的。城市安全突發(fā)事件頻發(fā)，城市安全風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，城市安全問題愈加受到重視。從城市安全現(xiàn)狀分析總體發(fā)展趨勢(shì)，探討城市安全的發(fā)展大方向。明確城市安全體系的內(nèi)涵，把握城市安全體系概念，分析城市安全體系的內(nèi)在聯(lián)系。同時(shí)基于國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全體系現(xiàn)狀的對(duì)比研究，從主體、中介（管理）工具、客體三方面提出了城市安全體系的發(fā)展規(guī)律，為城市安全體系發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市；城市安全體系；對(duì)比；發(fā)展規(guī)律

中圖分類號(hào)：X922文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2016）06-0061-06

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.010

隨著我國(guó)城市化水平的逐步提高，城市的規(guī)模與數(shù)量都在快速增長(zhǎng)，城市所聚集的人口和積累的財(cái)富使城市的重要性日趨明顯，城市的特殊功能使其成為防災(zāi)、減災(zāi)的中心和重點(diǎn)。[1-2]研究國(guó)際和國(guó)內(nèi)城市安全現(xiàn)狀資料，剖析城市安全體系發(fā)展規(guī)律，對(duì)于全面構(gòu)建城市安全體系，增強(qiáng)城市安全保障能力，應(yīng)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)以及突發(fā)事件具有重要意義。

本文分別對(duì)香港、新加坡、東京三個(gè)國(guó)際城市與北京、上海、廣州三個(gè)國(guó)內(nèi)城市的城市安全現(xiàn)狀資料進(jìn)行收集整理，對(duì)比研究國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全體系發(fā)展規(guī)律，總結(jié)出城市安全發(fā)展總體規(guī)律，為城市安全體系的構(gòu)建提供參考借鑒。

一、城市安全體系的內(nèi)涵

（一）城市安全體系的概念

城市安全體系是指在城市安全范疇內(nèi)，為了城市功能的正常運(yùn)行，社會(huì)的穩(wěn)定，人民的生命財(cái)產(chǎn)安全得到保護(hù)，以城市安全管理和城市應(yīng)急救援為核心管理手段，對(duì)影響城市安全的客體（風(fēng)險(xiǎn)隱患、城市安全突發(fā)事件等）進(jìn)行有效管理的一套有機(jī)整體。

城市安全范疇除了城市整體安全之外，從內(nèi)容上劃分，主要包括城市生命線安全、生產(chǎn)安全、交通安全、消防安全、能源安全、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、食品藥品安全、生態(tài)安全、人防體系、社會(huì)治安十項(xiàng)城市安全子系統(tǒng)。

城市安全管理運(yùn)行包含城市安全主體、安全管理工具、城市安全客體、城市安全功能四大方面。城市安全主體是城市安全管理認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的承擔(dān)者，主要包括體制內(nèi)的政府力量和體制外的社會(huì)力量?jī)纱箢?。城市安全客體是城市安全管理認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)指向的對(duì)象，主要包括風(fēng)險(xiǎn)隱患和安全突發(fā)事件等。

城市主體按照自己的目的和需求，通過各種管理手段積極地管理城市，以滿足城市發(fā)展和安全的需要。各種管理手段的集合體就是安全管理工具，主要包括實(shí)體化的技術(shù)裝備和抽象化的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。

城市安全體系的特定功能主要包括：城市安全管理的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理與應(yīng)急救援的有機(jī)結(jié)合，實(shí)施一體化、有序化、法治化管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的高度參與，預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)和排除隱患，提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置能力。

（二）城市安全體系的內(nèi)在聯(lián)系

主體的活動(dòng)不能擺脫客體發(fā)展的規(guī)律及其條件的制約，主體的城市安全管理必須符合城市安全的發(fā)展規(guī)律。城市安全主體的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力以及技術(shù)手段制約著對(duì)城市安全客體管理的深度和廣度。而安全客體也會(huì)促進(jìn)主體能力和水平的提高。

主體的能動(dòng)性在于認(rèn)識(shí)客體，并把它們置于自己的控制之下，認(rèn)識(shí)城市安全客體的手段有：城市安全信息統(tǒng)計(jì)、城市安全隱患排查、城市安全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、城市安全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等。通過認(rèn)識(shí)并明確城市安全客體的基礎(chǔ)信息和資料，運(yùn)行中介（管理）工具對(duì)城市安全客體進(jìn)行管理，保障城市功能的有效運(yùn)行（如圖1所示）。

[LL][TPt6.tif，BP][TS（][HT5”SS]圖1城市安全體系內(nèi)在聯(lián)系框圖[TS）]

主體和客體的關(guān)系主要有實(shí)踐關(guān)系、認(rèn)識(shí)關(guān)系和價(jià)值關(guān)系三個(gè)基本層次。實(shí)踐關(guān)系是城市安全管理的具體行為，認(rèn)識(shí)關(guān)系指導(dǎo)城市安全管理活動(dòng)，價(jià)值關(guān)系是衡量城市安全管理認(rèn)識(shí)和事件活動(dòng)的內(nèi)在尺度、目的和動(dòng)力。

二、國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全體系對(duì)比研究

以表格的形式對(duì)國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全體系進(jìn)行對(duì)比分析，如表1所示。

三、城市安全體系發(fā)展規(guī)律

根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市安全體系的對(duì)比研究，綜合國(guó)外城市與國(guó)內(nèi)城市安全體系發(fā)展的大趨勢(shì)，總結(jié)城市安全體系的發(fā)展規(guī)律，如圖2所示。

（一）城市安全管理主體

1.主體多樣化發(fā)展

城市安全涉及領(lǐng)域不斷延伸，涉及的安全主體不斷增多。政府“包攬式”監(jiān)管方式任務(wù)繁重，以政府“有限”的資源和監(jiān)管能力保障“近乎無限”的城市安全，已不適應(yīng)時(shí)代的需求。對(duì)政府而言，城市安全的可管理性是有限的。

積極提高現(xiàn)有城市安全主體（包括協(xié)會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、群眾等）的參與度和參與效率。建立健全高等教育人才和領(lǐng)域頂尖人才參與機(jī)制，充分發(fā)揮高素質(zhì)、高專業(yè)水平的引領(lǐng)作用。逐步引導(dǎo)社會(huì)力量有序、有效參與，城市安全主體不斷擴(kuò)大，從“政府+1”模式向“政府+N”發(fā)展，最終將城市安全發(fā)展為“全面事業(yè)”。

2.主體能力的系統(tǒng)化和專業(yè)化發(fā)展

作為城市安全管理的主體，系統(tǒng)化的培養(yǎng)教育和專業(yè)化的業(yè)務(wù)水平直接決定了城市安全的管理水平、社會(huì)的穩(wěn)定以及公眾的安全感。城市發(fā)展對(duì)城市安全監(jiān)管提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)監(jiān)管人員的素養(yǎng)提出了更高的考驗(yàn)。

加強(qiáng)城市安全主體能力的系統(tǒng)化和專業(yè)化教育培訓(xùn)。借鑒學(xué)院式教學(xué)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑鶕?jù)監(jiān)管職責(zé)、范圍，明確能力培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和要求，制定能力培養(yǎng)目標(biāo)體系，編寫具有針對(duì)性、系統(tǒng)性、可操作性的培訓(xùn)資料和學(xué)時(shí)課程，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)管骨干或精英進(jìn)行授課，鞏固監(jiān)管主體的基礎(chǔ)能力的同時(shí)，提升職業(yè)核心能力。同時(shí)，建立課程教學(xué)與能力培養(yǎng)考核體系，及時(shí)調(diào)整培養(yǎng)方案，更新培養(yǎng)課程，形成培養(yǎng)體系的動(dòng)態(tài)化發(fā)展。

3.主體的意識(shí)化發(fā)展

安全意識(shí)決定安全行為。國(guó)際城市極其注重城市安全的宣傳教育，提升城市公眾的安全意識(shí)。城市安全監(jiān)管各項(xiàng)行為措施最終落腳點(diǎn)都是人的行為。人的安全意識(shí)直接決定了政府各項(xiàng)安全措施的執(zhí)行力度、企業(yè)安全措施的落實(shí)程度以及自我安全的保護(hù)力度。

城市安全主體意識(shí)化發(fā)展逐步朝著“社會(huì)基層領(lǐng)域”前行。政府在總體上統(tǒng)籌安全宣傳大局，將龐大的公眾劃分為微小單元，以政府科室團(tuán)體、企業(yè)員工團(tuán)體、家庭團(tuán)體、單位團(tuán)體、學(xué)校班級(jí)團(tuán)體等小微團(tuán)體為抓手，實(shí)現(xiàn)城市安全意識(shí)的整體提升和發(fā)展，提高城市安全素養(yǎng)，最終形成城市安全文化。

（二）城市安全管理（中介）工具

1.安全監(jiān)管體系

政府全過程化監(jiān)管。在城市安全管理的初期，以災(zāi)害類型劃分，不同部門對(duì)城市安全不同領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。各部門之間相互獨(dú)立，但監(jiān)管內(nèi)容上存在一定的重疊和交叉。城市安全管理比較分散，各自為政，未能形成合力。[6]隨著城市的快速發(fā)展，人流、物流、能流、信息流、資金流向城市集中，城市風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚和累加。政府部門獨(dú)立監(jiān)管的機(jī)制與城市安全不相匹配，需要進(jìn)行更高層次的綜合性的危機(jī)管理，在組織和業(yè)務(wù)上也需要進(jìn)行統(tǒng)籌。整合政府資源，加強(qiáng)部門之間的交流合作，集中力量形成“綜合監(jiān)管”模式，最終演化為一體的全政府監(jiān)管模式。

源頭治理。開展重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患治理，堅(jiān)持消除風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，優(yōu)先消除風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)源頭治理。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋，仔細(xì)排查和從嚴(yán)整治安全隱患，以源頭治理為方向，以隱患排查治理體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系建設(shè)為重點(diǎn)，著力解決影響城市安全的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題，實(shí)現(xiàn)城市安全管理由粗放向精細(xì)的轉(zhuǎn)變。[7]

信用城市。建立健全城市安全誠(chéng)信體系，構(gòu)建城市安全信用信息平臺(tái)，打造“政府信用網(wǎng)”“企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”“個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”等“政企人”三位一體的城市安全信用平臺(tái)，加強(qiáng)完善信用政策法律制度體系，強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的信用體系建設(shè)[8]，形成良好的信用氛圍。

2.應(yīng)急救援體系

通過科學(xué)的預(yù)案編制和資源儲(chǔ)備，反復(fù)的演習(xí)和專業(yè)訓(xùn)練，使政府管理者和事件所涉及的社會(huì)組織和群眾能夠按照既定的程序有條不紊地應(yīng)對(duì)，最快地化解突發(fā)事件。

常態(tài)化的應(yīng)急演練。加強(qiáng)各層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案的演練和總結(jié)完善，進(jìn)一步推廣不預(yù)先通知演練時(shí)間、地點(diǎn)和事件類型的突襲式“雙盲”應(yīng)急演練[9]，提升應(yīng)急預(yù)案與城市安全發(fā)展的契合性。通過常態(tài)化的應(yīng)急演習(xí)，讓政府和群眾在面對(duì)危機(jī)時(shí)能做到從容不迫，有序救援和脫困。

建設(shè)城市突發(fā)事件應(yīng)急先期處置隊(duì)伍。建立健全應(yīng)急先期處置機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)特大或重大突發(fā)事件的先期處置工作。專業(yè)和兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)同步推進(jìn)，加快專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急管理專家隊(duì)伍、突發(fā)事件信息員隊(duì)伍等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)。同時(shí)拓寬社會(huì)力量參與渠道，加快應(yīng)急志愿者隊(duì)伍等非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，壯大應(yīng)急后備力量，建立健全社會(huì)力量參與城市安全應(yīng)急救援的激勵(lì)機(jī)制與培養(yǎng)體系，形成“主力專注攻堅(jiān)，輔助保障基礎(chǔ)”主輔結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍體系。

3.法律法規(guī)體系

健全城市安全法律體系。通過立法實(shí)現(xiàn)城市安全法律的全覆蓋，同時(shí)進(jìn)行法律體系的細(xì)化、具體化，建立由法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作守則以及安全指引與指南組成的上下合理銜接、抽象與具體內(nèi)容相結(jié)合的法律體系，實(shí)現(xiàn)城市安全管理的有法可依、實(shí)操性指導(dǎo)作用。

城市安全嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)揮司法威懾力。嚴(yán)格依法行政，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)安全工作，嚴(yán)格進(jìn)行安全執(zhí)法，對(duì)于涉及城市安全的違法行為要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，增大違法懲處力度，在城市安全領(lǐng)域，尤其是公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、建筑施工、危化品等重點(diǎn)領(lǐng)域形成強(qiáng)大的法律威懾力。

推行“依法治市”的理念。[10]政府職能部門以城市法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，加強(qiáng)各行業(yè)依法監(jiān)管。同時(shí)，創(chuàng)新城市安全法律法規(guī)宣傳模式，加強(qiáng)宣傳的簡(jiǎn)潔易懂性，普及法律常識(shí)，為“依法治市”理念的宣傳奠定基礎(chǔ)。

4.區(qū)域合作體系

城市安全影響因子具有流動(dòng)性、區(qū)域性等特點(diǎn)。城市安全與周邊城市的整體安全是分不開的。如以北京為核心的京津冀區(qū)域、以上海為核心的長(zhǎng)三角區(qū)域以及以廣州為核心的珠三角區(qū)域。由一個(gè)中心城市為核心，同周圍一系列中小城市共同組成的“都市圈”安全帶，建設(shè)聯(lián)防聯(lián)控體系，加強(qiáng)城市功能安全保障后援力量建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域城市安全合作機(jī)制，形成合力共同保障城市安全。

（三）城市安全管理客體

城市安全管理客體指的是城市安全管理的對(duì)象，即破壞城市安全運(yùn)行的影響因子，主要包括威脅城市安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患以及發(fā)生在城市內(nèi)的各類城市安全突發(fā)事件。潛在的城市安全風(fēng)險(xiǎn)隱患包括：自然因子、環(huán)境因子、社會(huì)因子、技術(shù)因子、生態(tài)因子、信息因子、文化因子、人為因素、政治因子等。[11]

1.城市安全客體的多樣化遞增

城市安全客體影響因素存在于城市安全整體與城市安全子系統(tǒng)之中。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，更多的人流、物流、資金流、信息流等資源匯聚到城市之中，城市的發(fā)展也會(huì)帶來更加多樣的城市安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患問題[12]，威脅城市安全的新因子不斷產(chǎn)生，城市安全客體呈現(xiàn)多樣化遞增趨勢(shì)。

2.城市安全客體的復(fù)雜化發(fā)展

城市安全影響因子的密切聯(lián)系。影響城市安全的客體因子數(shù)量眾多，且不同的影響因子之間相互聯(lián)系，相互影響，構(gòu)成了復(fù)雜的城市安全客體網(wǎng)絡(luò)。

城市安全影響因子的動(dòng)態(tài)隨機(jī)。城市安全影響因子之間的相互作用和影響，形成了風(fēng)險(xiǎn)衍生的最初環(huán)境，通過萌發(fā)和醞釀，具化為安全隱患。由于某個(gè)因子的動(dòng)態(tài)影響或隨機(jī)突變，構(gòu)成了突發(fā)事件發(fā)生的觸發(fā)條件，風(fēng)險(xiǎn)由質(zhì)量產(chǎn)生量變，造成城市破壞。城市安全影響因子呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)隨機(jī)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

城市安全影響因子的開放發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市與國(guó)際交流不斷深入，城市發(fā)展將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上開放式發(fā)展。然而，隨著開放式發(fā)展的同時(shí)，城市必將面臨更加復(fù)雜、開放的安全問題，先進(jìn)的能源、技術(shù)、工藝、品種等元素的引入促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)也必將給城市安全提出更高更嚴(yán)格的挑戰(zhàn)。各類開放式發(fā)展帶來的城市安全新情況、新問題、新矛盾層出不窮，促使城市安全影響因子同步開放。

四、結(jié)語(yǔ)

近幾年，國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全重特大突發(fā)事件頻發(fā)，對(duì)城市功能、社會(huì)穩(wěn)定、群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了重大威脅，城市安全發(fā)展越來越受到重視。廣泛研究國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市安全體系建設(shè)資料，提出城市安全體系發(fā)展的總體規(guī)律，為國(guó)內(nèi)城市安全體系的發(fā)展提供理論支持和借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]龍江英.城市可持續(xù)發(fā)展與城市安全體系[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2008（4）：26-29.

[2]孫弘宇，關(guān)賢軍.構(gòu)建城市公共安全體系[J].工業(yè)建筑，2006（s1）：157-158.

[3]盧文剛.國(guó)家治理體系下的社區(qū)治理創(chuàng)新：“三社聯(lián)動(dòng)”模式優(yōu)化路徑探討[J].寧夏黨校學(xué)報(bào)，2016（1）：52-56.

[4]國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組，肖金成，李忠.京津冀區(qū)域發(fā)展與合作研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（49）：3-29.

[5]杜文.巨災(zāi)型突發(fā)事件應(yīng)急救援體系研究[D].焦作：河南理工大學(xué)，2012.

[6]王雪麗.城市公共安全體系存在的問題及其解決方略[J].城市問題，2012（7）：79-83.

[7]朱德米.決策與風(fēng)險(xiǎn)源：社會(huì)穩(wěn)定源頭治理之關(guān)鍵[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015（1）：137-144.

[8]董瑾.遼寧省社會(huì)信用體系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策研究[D].吉林：吉林大學(xué)，2014.

[9]佚名.廣州市借助“雙盲”演練增強(qiáng)應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2014（3）：65-66.

[10]倪懷敏.論司法程序公正與依法治市[J].學(xué)術(shù)交流，2014（2）：63-66.

[11]劉星.中國(guó)公共安全管理機(jī)制：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（5）：145-151.

[12]劉紅波，趙曄煒.智慧安全：城市公共安全管理的新趨勢(shì)[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（3）：62-68.

Abstract：Urbansecurityistheprerequisiteandguaranteeforthedevelopmentofthecity，andthecitydevelopmentisthegoalofthecitysafety.Urbansecurityemergenciesoccurmoreoften，urbansecurityriskscontinuetoaccumulate，andthecitysecurityproblemsbecomeevenmoresevere.Basedonthecurrentsituation，thispaperanalyzestheoveralldevelopmenttrendoftheurbansecurity，anddiscussesthedirection，toclarifytheconnotation，grasptheconceptofurbansafetysystem，andanalyzetheinternalrelationsofurbansafetysystem.Bycomparingtheinternationalanddomesticurbansafetysystems，itputsforwardthedevelopmentlawofurbansafetysystemfromtheaspectsofthesubject，medium（management）tool，andobjectsituations，providingareferenceforthedevelopmentofurbansafetysystem.

Keywords：internationalanddomesticcities；urbansecuritysystem；comparison；developmentlaw

（責(zé)任編輯：潘江曼鄧澤輝）