薄文廣 王毅爽 何潤東

一、引言

當(dāng)前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際形勢發(fā)生深刻復(fù)雜變化，貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義日益盛行，全球投資貿(mào)易格局、科技創(chuàng)新格局、金融貨幣格局以及治理體系等都面臨前所未有的大變革，發(fā)展面臨外部環(huán)境的不確定性顯著增強(qiáng)。為有效應(yīng)對外部環(huán)境變化，2020 年5 月，中央政治局常委會會議指出，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。從國內(nèi)看，當(dāng)前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及區(qū)域競爭合作變革正深入推進(jìn)，各地區(qū)面臨著又一次轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和內(nèi)部分化性日益凸顯。相比之前的東西差距，現(xiàn)在南北區(qū)域差距逐漸拉大，南北失衡的趨勢更加明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年中國GDP 總量排名前10 的省（區(qū)、市）中，北方地區(qū)僅北京上榜，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)占比從2013 年42.6%下跌到2020 年的35.2%。此外，區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展差距同樣不可忽視，即使是2020年GDP總量已經(jīng)超過韓國的我國第一經(jīng)濟(jì)大省廣東，也存在嚴(yán)重的省內(nèi)差距問題。2020年，深圳的GDP總量超過了廣東排名后14 個城市之和，而且這14 個地級市的人均GDP均低于全國平均水平。

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要動能，也是以人民為中心的習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論體系——區(qū)域發(fā)展理論的生動體現(xiàn)，對構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局乃至實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興均具有重要意義。而區(qū)際利益協(xié)調(diào)是新時期我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，在很大程度上影響和決定著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失和不完善嚴(yán)重影響了規(guī)范、公平和開放的國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，使得城市群與都市圈難以形成協(xié)同發(fā)展和共享發(fā)展的格局，甚至?xí)M(jìn)一步拉大區(qū)域發(fā)展差距，阻礙我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及新發(fā)展格局的構(gòu)建。

二、完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的意義

新時期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)既面臨著老問題也面臨著新挑戰(zhàn)，構(gòu)建完善的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制不僅是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能的重要抓手，也是促進(jìn)形成雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要支撐，更是加快落后地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保障，對我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展均具有重要意義。

1.完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是提升發(fā)展動能的重要抓手

不同于國外發(fā)達(dá)國家地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“裁判員”或“守夜人”的作用，我國政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度使各級地方政府憑借行政權(quán)力及對生產(chǎn)要素的控制，深深地嵌入或融入所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，甚至成為一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的重要決定力量。地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，常常會實(shí)施間接的地方保護(hù)主義政策，限制資源的自由流動，阻礙全國市場一體化進(jìn)程。地方政府之間的激烈競爭是之前我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要動力源，而完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制可以對地方政府間的利益博弈進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，減輕區(qū)際惡性競爭對資源配置效率的不利影響，同時加快推進(jìn)資源要素的自由流動，推動地方政府在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)良性競爭，從而充分提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2.完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是形成雙循環(huán)格局的重要支撐

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是黨中央針對變化的國內(nèi)外環(huán)境，對“十四五”時期和未來更長時期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整做出的重大戰(zhàn)略部署。為加快實(shí)現(xiàn)以國內(nèi)大循環(huán)為主體這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，充分利用好我國超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，加快提升國內(nèi)有效需求具有重要的基礎(chǔ)性和前提性作用。對此，一方面要繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，打造統(tǒng)一高效的國內(nèi)大市場，在“西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略指引下，引導(dǎo)不同空間尺度的地區(qū)之間加強(qiáng)分工合作，避免橫向的惡性競爭、原料爭奪、市場分割等，促進(jìn)要素在國內(nèi)區(qū)域間的充分流動和正常整合，打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，從而加速釋放內(nèi)需潛力。另一方面，雖然當(dāng)前中國已經(jīng)成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但我國人口基數(shù)大，人均收入水平低，因此，加快提升邊際消費(fèi)傾向較高且數(shù)量龐大的中低收入人群的收入水平，對于穩(wěn)定國內(nèi)需求無疑具有“壓艙石”作用。然而，純粹市場經(jīng)濟(jì)的“嫌貧愛富”特性會使區(qū)際發(fā)展差距和不同群體的收入差距日益擴(kuò)大。完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制不但可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展充分釋放內(nèi)需潛力，還可以推動構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局。

3.完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是走向共同富裕的重要保障

共同富裕是中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。新中國成立初期，共同富裕的核心更多的是通過計(jì)劃之手來減小兩極分化，從而實(shí)現(xiàn)公平正義。改革開放以后，我國逐漸由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，優(yōu)越的地理位置、完善市場機(jī)制與巨大的政策利為東部沿海地區(qū)帶來了巨大的空間集聚效應(yīng)，東部沿海地區(qū)的增長極效應(yīng)逐漸突出，成為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。

但對于一些具有正外部性的資源型城市、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)區(qū)等發(fā)展相對滯后的地區(qū)來說，區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，使其更多地承擔(dān)了全國資源供應(yīng)、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)保障的重任，卻沒有獲得相匹配的收益，甚至陷入了與發(fā)達(dá)地區(qū)差距日益拉大的窘境。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場化水平及政府服務(wù)效能等方面具有更大優(yōu)勢。在循環(huán)累積的因果作用下，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素會由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，虹吸與集聚效應(yīng)大于輻射與擴(kuò)散效應(yīng)，導(dǎo)致先富帶動后富的效果較難顯現(xiàn)，影響要素資源的正常流動和區(qū)域資源的合理配置，最終影響社會公平甚至社會穩(wěn)定。通過完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，既能夠使相對落后地區(qū)獲得與自身付出相匹配的收益，加快提升經(jīng)濟(jì)造血能力，同時也能夠更好支撐率先發(fā)展地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而加快實(shí)現(xiàn)先富帶動后富和共同富裕兩個大局。

三、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)者對區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了大量研究。一方面，很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)區(qū)際利益協(xié)調(diào)的重要性。程運(yùn)木（1991）認(rèn)為，財政“分灶吃飯”“地方包干”管理體制的實(shí)行使地方利益強(qiáng)化，在缺乏有效利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，這種利益導(dǎo)向必然會導(dǎo)致區(qū)域重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同，也會滋生地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)封鎖，加劇區(qū)域之間的利益矛盾。常云昆（1999）認(rèn)為，我國實(shí)行的優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，損害了西部地區(qū)的發(fā)展利益，政策受益的東部沿海地區(qū)應(yīng)向西部地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。褚清華、趙峰（2003）認(rèn)為，制度變遷決定了特定的區(qū)域分工模式，這種非對稱性的分工模式又暗含著利益分配的不合理，進(jìn)而指出利益補(bǔ)償?shù)暮侠硇耘c重要性。林麗欽（2020）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，廣東2005年開始實(shí)行的市政府間財稅利益分享機(jī)制推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拉動了遷入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于縮小廣東內(nèi)部發(fā)展差距。另一方面，多位學(xué)者在前述作者強(qiáng)調(diào)的推動區(qū)際利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，對區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要構(gòu)成等內(nèi)容進(jìn)行了研究和探討。郭志儀、鄭周勝（2010）探討了區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的主體及其利益分配問題，認(rèn)為推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合不能僅僅依靠市場機(jī)制，只有建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)地區(qū)間長期合作。吉新峰、安樹偉（2009）在對市場經(jīng)濟(jì)下區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制建立原則、包含內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的基本框架。李楨、劉名遠(yuǎn)（2012）提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作基于利益但本身不能完全解決利益問題，須有專門性的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，但當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制不健全，缺乏專門的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益補(bǔ)償機(jī)制。林民書、劉名遠(yuǎn)（2013）提出市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下區(qū)域間利益分享與補(bǔ)償制度的缺失使得我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，并提出借鑒歐盟地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益分享與實(shí)踐需要一定的立法基礎(chǔ)、制度保障和組織保障。游鵬（2015）從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)合作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，梳理分析了地方政府間的利益關(guān)系、矛盾和沖突，設(shè)計(jì)構(gòu)建了評估機(jī)制、決策機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、保障機(jī)制四項(xiàng)機(jī)制，著力保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的利益協(xié)調(diào)和長效合作的順利開展。

綜合來看，以上各位學(xué)者對區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)價值、現(xiàn)實(shí)意義及其構(gòu)成等進(jìn)行了必要和有益的探索，但分析內(nèi)容較為分散且較少反映區(qū)域發(fā)展變化。當(dāng)前，無論是面臨不確定性日益增強(qiáng)的外部環(huán)境，還是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的內(nèi)部形勢，都需要我國加快完善適合本國國情的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以有效解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”治理模式的“單一化”和“碎片化”不足，并聚焦于區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展中呈現(xiàn)的一些制度和共性問題。本文在借鑒前人有關(guān)區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究成果基礎(chǔ)上，對當(dāng)前我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主要特征進(jìn)行了深入分析，并就國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體區(qū)際利益協(xié)調(diào)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，構(gòu)建了更加完善且符合我國國情的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括協(xié)調(diào)的主要主體、主要內(nèi)容、主要手段等，助力加快實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)新發(fā)展格局下我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

四、當(dāng)前區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主要特征

我國現(xiàn)有的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制還遠(yuǎn)未成熟，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求還存在著脫節(jié)，也沒有形成體系性和規(guī)范性的制度。現(xiàn)階段，我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制具有“三多三少”的特征。

1.中央主導(dǎo)的表層區(qū)域規(guī)劃較多，但里層規(guī)范和保障較少

2008年國際金融危機(jī)后，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由單極驅(qū)動轉(zhuǎn)向多極增長，中央政府往往通過對開發(fā)和建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行總體部署，來充分調(diào)動和發(fā)揮地方政府的主觀能動性，以地區(qū)間的良性競爭來推動區(qū)域發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系，這是中央政府實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益協(xié)調(diào)的重要抓手。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，金融危機(jī)后，國家批復(fù)的各類區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃超過50個，一些區(qū)域規(guī)劃甚至超出現(xiàn)有的省級行政區(qū)劃界限，涵蓋范圍達(dá)到兩個或更多省份。雖然中央出臺的各種規(guī)劃文本中也常常強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域的聯(lián)合協(xié)作，但都缺少具體規(guī)范和相應(yīng)保障。我國區(qū)域規(guī)劃沒有法定的編制程序、審批程序和內(nèi)容要求，導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施的主體、內(nèi)容、途徑、方法、程序、效力、法律責(zé)任等方面都缺少較為明確的法律授權(quán)，區(qū)域規(guī)劃落實(shí)與實(shí)施效果的評估和反饋等也沒有制度保障。此外，許多區(qū)域總體規(guī)劃主要由負(fù)責(zé)計(jì)劃與協(xié)調(diào)的發(fā)展和改革部門制定，與國土部門制定的土地規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定的建設(shè)規(guī)劃存在不一致，甚至是相互矛盾。雖然，當(dāng)前“多規(guī)合一”的實(shí)施減少了規(guī)劃之間的沖突，但對于橫跨多個區(qū)域的規(guī)劃，各區(qū)域部門間橫向事權(quán)劃分不清、權(quán)責(zé)重疊、分工不明的情況仍然存在，且不同管控主體下的區(qū)域規(guī)劃間尚未完全建立相互銜接、協(xié)同配合的工作機(jī)制，使得更多中央主導(dǎo)的跨區(qū)域規(guī)劃或戰(zhàn)略未能起到有效協(xié)調(diào)區(qū)際利益的作用。

2.地方政府主導(dǎo)的行政協(xié)議較多，但市場和社會組織作用較少

從現(xiàn)有的區(qū)域合作實(shí)踐來看，臨近地區(qū)之間由地方政府主導(dǎo)簽訂行政協(xié)議是應(yīng)用最為廣泛的區(qū)際利益協(xié)調(diào)方式。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，不同省份甚至省內(nèi)不同城市之間簽訂了大量的行政協(xié)議，廣泛涉及能源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、投資、交通、科教文化、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域（葉必豐，2006）。但由于我國憲法中并沒有關(guān)于“行政協(xié)議”的相關(guān)條款，現(xiàn)行行政協(xié)議下的區(qū)際利益協(xié)調(diào)本質(zhì)上都屬于政策協(xié)調(diào)，由政府自上而下進(jìn)行主導(dǎo)，并依靠行政權(quán)威方式推行。這種政策協(xié)調(diào)有兩個特點(diǎn)，一是規(guī)劃、協(xié)議、政策等的設(shè)計(jì)通常在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部完成，社會公眾較少知情且缺少參與渠道，因此，參與主體和主要決策者仍然是相關(guān)協(xié)議簽訂方的地方政府，忽略了企業(yè)、個人等其他主體的參與，使得市場力量和非政府組織難以在利益協(xié)調(diào)中發(fā)揮作用。而地方政府主導(dǎo)的政策設(shè)計(jì)必然受到自身利益的約束，導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)制常常無法達(dá)到預(yù)期效果，反而更多顯示出形式化和空洞化（李楨，劉名遠(yuǎn)，2012）。二是政府主導(dǎo)下的區(qū)際利益協(xié)調(diào)常常首先考量自身利益，對能夠給轄區(qū)帶來利益的相關(guān)事項(xiàng)更為積極主動，而對未能給轄區(qū)帶來利益甚至帶來不利影響的相關(guān)事項(xiàng)則較為被動，有時甚至采取拖延或是抵觸等行為，從而阻礙生產(chǎn)要素在區(qū)際范圍內(nèi)的合理流動和配置，使得行政協(xié)議下的區(qū)際利益協(xié)調(diào)缺乏科學(xué)性、有效性和持續(xù)性。

3.宏觀決策層面較多，但微觀執(zhí)行層面較少

區(qū)際利益協(xié)調(diào)是一個跨區(qū)域、跨職能且多元化的過程，因此除宏觀層面制定的區(qū)域規(guī)劃和簽訂的行政協(xié)議外，微觀層面還需要專門的組織和管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)協(xié)調(diào)協(xié)議的執(zhí)行以及一些具體問題的協(xié)調(diào)處理。目前，國內(nèi)也有相應(yīng)的跨區(qū)域組織管理機(jī)構(gòu)，例如泛珠三角地區(qū)的區(qū)域合作設(shè)置了行政協(xié)議管理機(jī)構(gòu)，即行政首長聯(lián)席會議的日常辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)管理締結(jié)的行政協(xié)議和日常的會務(wù)工作，長三角地區(qū)形成了上蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展首長座談會、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長三角城市協(xié)作辦主任聯(lián)席會（李楨，劉名遠(yuǎn)，2012）。但綜合來看，我國的機(jī)構(gòu)組織改革仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面，我國當(dāng)前缺少專門、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織制度，中央政府目前尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（冉艷輝，2015），地方政府之間成立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不夠規(guī)范統(tǒng)一。另一方面，我國目前缺少相應(yīng)的法律確定此類組織管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，導(dǎo)致此類組織管理機(jī)構(gòu)沒有很強(qiáng)的權(quán)威性和執(zhí)行效力，也就不具有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性磋商或協(xié)調(diào)區(qū)際利益的能力。

五、國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體區(qū)際利益協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

對于一個規(guī)模較大的經(jīng)濟(jì)體而言，區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是一種客觀現(xiàn)象，具有較大的普遍性，許多發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體也都面臨過區(qū)際發(fā)展差距日益擴(kuò)大的困境。為縮小區(qū)際發(fā)展差距，這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一方面充分利用健全的市場機(jī)制，依托看不見的市場之手因地制宜地發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，加快推進(jìn)市場一體化和國際化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)支撐；另一方面，政府層面也采取有效的政策措施來協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系，更好實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.美國區(qū)際利益協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)分析

美國曾經(jīng)存在嚴(yán)重的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，主要表現(xiàn)為三大區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異巨大。即北部地區(qū)包括美國北部工業(yè)帶和五大湖工業(yè)區(qū)以及中央低地一帶，自然資源豐富、工業(yè)體系完備，是先進(jìn)的工業(yè)區(qū)；西部地區(qū)自然條件較好，物質(zhì)資源充裕，但相對落后；南部地區(qū)自然條件不如西部地區(qū)，主要提供農(nóng)林礦原料、半成品及勞動力密集型產(chǎn)品，是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)（江麗，李琳，2021）。19世紀(jì)初，美國北部地區(qū)憑借地理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，在美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)中占據(jù)絕對優(yōu)勢，以占全國15%的土地面積創(chuàng)造了全國80%的制造業(yè)產(chǎn)量，北部地區(qū)個人收入則占全國個人收入的70%以上（樊亢、賀力平，1988）。為了更好地解決區(qū)際發(fā)展差距，美國開始廣泛借助區(qū)域政策推動落后地區(qū)的發(fā)展，平衡區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)利益。

一方面，美國利用多種財政政策調(diào)控區(qū)域間失衡的經(jīng)濟(jì)利益，如轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、財政融資等。首先，美國通過稅率差異和稅費(fèi)減免促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國政府自20世紀(jì)30年代起實(shí)行差別化的稅收制度，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東北部地區(qū)采用較高的稅率，在落后地區(qū)采取較低稅率，并將增加的稅收收入轉(zhuǎn)移到西部、南部較落后的地區(qū)。同時，美國聯(lián)邦政府給予各州一定的稅收減免權(quán)，如減免到貧困地區(qū)投資企業(yè)的所得稅等，從而吸引資本流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其次，美國將從相對發(fā)達(dá)的東北部地區(qū)和中北部地區(qū)征收巨額稅收，通過轉(zhuǎn)移支付和投資的方式用于提高南部和西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展能力。如在西部地區(qū)和南部地區(qū)發(fā)展軍事工業(yè)，投資軍事、國防、宇航等方面的研究，并抓住軍事工業(yè)轉(zhuǎn)為民用工業(yè)的發(fā)展契機(jī)，發(fā)展原子能、電子、通信設(shè)備、生物制藥等高科技產(chǎn)業(yè)，形成了加州“硅谷”、北卡羅來納“三角研究區(qū)”、佛羅里達(dá)“硅灘”等高新技術(shù)基地，提升了落后地區(qū)的自主發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。最后，美國對落后地區(qū)投資的企業(yè)實(shí)行信貸優(yōu)惠，通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)署等機(jī)構(gòu)向其提供長期低息或無息貸款，對固定資本提供的直接貸款額可達(dá)到該項(xiàng)資本總額的65%，對流動資本可提供100%的直接貸款（金影子，2020）。

另一方面，美國注重平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)化縮小發(fā)展差距這一過程中的法制化支撐，通過區(qū)域政策、協(xié)議的法律化保證其權(quán)威性和有效性。首先，美國各州政府間利益協(xié)商主要通過簽訂州際協(xié)定。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法，國會同意州際簽訂的協(xié)議并使其成為正式的聯(lián)邦法律，因此，州際協(xié)定同時具有州法和合同的性質(zhì)，受到法律的充分保障，對締結(jié)方具有強(qiáng)約束力（Briggett，1991），保障各州在沒有聯(lián)邦政府干預(yù)下可自行協(xié)調(diào)利益。其次，美國在推動落后地區(qū)發(fā)展中制定相關(guān)法律并依法設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，以法律的形式明確管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任，提供管理制度保障，確保其在法律制度執(zhí)行過程中的合法性、權(quán)威性，以避免出現(xiàn)推諉、混亂等現(xiàn)象。如美國國會1933年通過《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》，并依法成立了田納西河流域管理局（TVA），負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理田納西河和密西西比河中下游一帶的流域綜合開發(fā)利用（Mandarano，F(xiàn)eatherstone，Paulsen，2008）。1961 年美國國令通過《地區(qū)再開發(fā)法》，并依法成立了地區(qū)再開發(fā)管理局（ARA），以促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。1965年美國國令通過《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》，并依法成立了阿巴拉契亞區(qū)域委員會（ARC）以及一些其他的州際開發(fā)委員會，負(fù)責(zé)制定該地區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，以推動落后地區(qū)的發(fā)展。

2.歐盟區(qū)際利益協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)分析

作為一個由多個小國組成的超國家組織，歐盟的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在兩方面。一是歐盟內(nèi)部各國之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，1986年歐盟25個最發(fā)達(dá)地區(qū)的人均GDP與25個最落后地區(qū)的人均GDP比值為2.7，然后逐漸下降，但2004年歐盟大規(guī)模東擴(kuò)，新入盟一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的國家，這一比值被再次拉高（楊逢珉，2009）。二是歐盟各國內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在分化性，如德國因二戰(zhàn)打破了原本平衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，東、西德的經(jīng)濟(jì)水平懸殊，東部地區(qū)成為嚴(yán)重的落后地區(qū)。20 世紀(jì)80 年代以來，為推進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程，歐盟（歐共體）十分重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（T?mmel I，1987），由于歐盟的協(xié)調(diào)發(fā)展涉及眾多國家和地區(qū)，歐盟建立了健全且獨(dú)具特色的協(xié)調(diào)機(jī)制。

一方面，歐盟建立了專門的、橫縱結(jié)合的組織制度，對協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展實(shí)行多層次管理和分權(quán)管理。歐盟的縱向區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)分為超國家、國家、地方等多個等級層次。在超國家層次上，歐盟組建了歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會3個重要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌歐盟整體區(qū)域發(fā)展；同時，設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域政策委員會等，負(fù)責(zé)處理成員國之間日益突出的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。此外，為解決特殊區(qū)域問題，歐盟還于1993年設(shè)立了由來自各成員國地區(qū)代表組成的歐洲地區(qū)委員會。在國家層面上，歐盟成員國在歐盟統(tǒng)一區(qū)域政策的領(lǐng)導(dǎo)下，在自己的政府體系中設(shè)立專門委員會或發(fā)展局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，如法國的國土治理指導(dǎo)委員會和意大利的南部地區(qū)發(fā)展部等。在地方層面的協(xié)調(diào)中，多數(shù)成員國的政府通過在歐盟總部設(shè)立辦事處或派遣代表出席部長理事會等來實(shí)現(xiàn)地方利益。在橫向區(qū)域協(xié)調(diào)組織方面，歐盟開展了一系列跨區(qū)域合作，如為專門解決歐盟山區(qū)發(fā)展問題建立的歐盟山區(qū)合作協(xié)會，幫助多瑙河地區(qū)的歐盟成員國加快融合進(jìn)程的多瑙河流域治理戰(zhàn)略，以及丹麥、瑞典兩國的跨境“厄勒區(qū)域合作”等。

另一方面，歐盟建立并實(shí)施有效的區(qū)域政策基金來進(jìn)行區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。歐盟區(qū)域政策基金主要分為結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金。其中，結(jié)構(gòu)基金主要包括為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)競爭以及歐盟領(lǐng)土合作提供資金支持的歐洲區(qū)域發(fā)展基金，主要應(yīng)用于教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，推動社會融合的歐洲社會基金，還有為歐洲農(nóng)業(yè)及漁業(yè)提供指導(dǎo)和保障的漁業(yè)指導(dǎo)金融工具以及歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保障基金。凝聚基金于1994年開始運(yùn)作，曾被用于支持歐洲相對貧困區(qū)域的發(fā)展，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展來穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)，也被用于資助歐盟環(huán)境保護(hù)政策的優(yōu)先項(xiàng)目。歐盟區(qū)域政策基金得以成功的原因在于：首先，其發(fā)展目標(biāo)明確，避免了因?qū)嵤ο蠓秶^大而導(dǎo)致的政策效果不明顯問題，保證了基金的效用。其次，基金的來源穩(wěn)定且運(yùn)用合理科學(xué)?；饋碓捶€(wěn)定在于其與各成員國預(yù)算收入掛鉤且有相應(yīng)稅種支持，歐盟規(guī)定成員國每年要上繳本國GDP 的1%作為歐盟預(yù)算經(jīng)費(fèi)來源，并將經(jīng)費(fèi)的40%用于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展（劉銀，劉慈航，梁倬騫，2014）。同時，歐盟還制定了嚴(yán)格的項(xiàng)目報批程序和嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，以保障區(qū)域政策基金的科學(xué)運(yùn)用和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.日本區(qū)際利益協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)分析

20 世紀(jì)60 年代，為消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局不合理問題，縮小發(fā)展差距，日本政府開始重視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)，并在這個過程中形成了特有的法律、規(guī)劃、財政、金融、管理等制度體系（松本原太郎，2018），其中最突出的是通過建立多種跨區(qū)域的組織機(jī)構(gòu)處理區(qū)際事務(wù)，協(xié)調(diào)區(qū)際的利益。

一是部分事務(wù)組合。部分事務(wù)組合即地方政府為共同處理部分事務(wù)，經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約，經(jīng)總務(wù)大臣或都道府縣知事批準(zhǔn)后設(shè)立的法人組織，是一種特殊的地方政府，具有處理部分事務(wù)的職能。部分事務(wù)組合涉及的事務(wù)范圍比較廣，且類型有針對性。日本的部分事務(wù)組合數(shù)量上非常多，最多時達(dá)到了3000多個，近年來數(shù)量下降的原因是由于相當(dāng)數(shù)量的相近組織進(jìn)行了合并，這些相近內(nèi)容涉及醫(yī)療、港灣治理、房地產(chǎn)治理等眾多方面，且有比較強(qiáng)的針對性，通常一個合作團(tuán)體只負(fù)責(zé)要解決問題的某方面，如南和廣域醫(yī)療組合成功解決了奈良大部分地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分布不均的問題。此外，部分事務(wù)組合的負(fù)責(zé)人并不是由中央政府的官員擔(dān)任，而是由雙方互選形成，機(jī)構(gòu)中也有利益訴求方的代表者。這種形式可以使負(fù)責(zé)人乃至整個機(jī)構(gòu)更充分地掌握問題的癥結(jié)所在，更充分自由地制定更加有效的政策。中央政府則作為協(xié)調(diào)者和制度完善者，在法律方面給予充分保障。如在地方自治法中明確了此類機(jī)構(gòu)的設(shè)置，包括必設(shè)的監(jiān)察委員，以避免濫用權(quán)利的發(fā)生（板野喜隆，2018），并在法律中明確地方政府的執(zhí)行義務(wù)，通過法律層面協(xié)調(diào)保證政策的落實(shí)。同時，為避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)“拿錢不辦事”的現(xiàn)象，中央政府采取政策事務(wù)具體歸屬后再進(jìn)行分別支付的方式。

二是廣域聯(lián)合。廣域聯(lián)合是指數(shù)個地方政府為跨區(qū)域處理事務(wù)，經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約后共同成立的法人組織，旨在制定廣域綜合規(guī)劃，并為實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行必要的聯(lián)系協(xié)調(diào)。廣域聯(lián)合是獨(dú)立的法人組織，是地方自治法上的特殊地方政府（肖軍，2020）。相對于部分事務(wù)組合，廣域聯(lián)合制度涉及的事務(wù)范圍更加廣泛，包括的地域單位也更多。如關(guān)西廣域聯(lián)合的事務(wù)范圍包括防災(zāi)、廣域觀光、醫(yī)療合作、自然保護(hù)等方面，涉及的地域單位包括京都、大阪等2 府5 縣（日本的縣相當(dāng)于中國市一級）。此外，廣域聯(lián)合有更加充分的獨(dú)立性和自主性。廣域聯(lián)合是作為一個單獨(dú)的自治行政單位而存在，不但可以協(xié)調(diào)處理所涉及區(qū)域的事務(wù)，而且有和上一級政府或者中央政府直接對接的權(quán)利，可以直接接受來自國家或都道府縣的權(quán)限，處理行政機(jī)關(guān)事務(wù)，在某種程度上已經(jīng)類似于在部分事務(wù)領(lǐng)域的一級地方政府。

三是協(xié)議會。協(xié)議會是指地方自治法規(guī)定的一種區(qū)域合作類型，是數(shù)個地方政府經(jīng)協(xié)商制定規(guī)約而形成的組織，目的是共同管理執(zhí)行地方政府的部分事務(wù)，或者對普通地方政府事務(wù)的管理執(zhí)行進(jìn)行聯(lián)系協(xié)調(diào)，或者共同制定廣域綜合規(guī)劃（洞秀雄，2018）?；谏鲜? 個目的，協(xié)議會在實(shí)踐中被細(xì)分為管理執(zhí)行協(xié)議會、聯(lián)系協(xié)調(diào)協(xié)議會和規(guī)劃編制協(xié)議會。協(xié)議會不是法人組織，沒有獨(dú)立的行政權(quán)力，但日本很多地區(qū)制定政策時都需要經(jīng)過協(xié)議會的協(xié)商，并邀請協(xié)議會相關(guān)代表參會。日本在法律層面也有許多關(guān)于協(xié)議會方面的規(guī)定，如《地方自治法》《復(fù)興特區(qū)法》等。此外，協(xié)議會還擁有要求相關(guān)地方行政長官予以協(xié)助、陳述意見、提供資料等方面的權(quán)利，雖然其沒有獨(dú)立的行政權(quán)力，但協(xié)助權(quán)可以確保其在地區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)方面更有效地發(fā)揮作用。

六、完善我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的思考

借鑒孫海燕（2007）、吉新峰（2009）等前人學(xué)者的研究成果，結(jié)合當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，完善的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要由協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)手段和協(xié)調(diào)內(nèi)容等組成，也即“誰”“用什么手段”做“什么事情”，具體的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制組成如圖1所示。

圖1 我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主要構(gòu)成示意

1.明晰協(xié)調(diào)主體的差異化利益訴求

協(xié)調(diào)主體即區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中涉及利益關(guān)系較為復(fù)雜，利益相關(guān)者種類眾多且有不同的利益訴求和約束。姜文仙（2015）通過對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，利用元分析法提出了識別利益主體的幾大原則，并確定利益主體主要為政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、居民以及非政府組織。

中央政府作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總推動者，以國家整體利益最大化為根本目標(biāo)，常常通過制定國家層面的總體發(fā)展戰(zhàn)略等政策手段和轉(zhuǎn)移支付等財政手段推動區(qū)際利益協(xié)調(diào)，甚至可以直接改變區(qū)域之間的利益分布格局，是當(dāng)前區(qū)際利益協(xié)調(diào)的主要設(shè)計(jì)主體。地方政府（特別是地方政府官員）利用中央政府賦予的行政權(quán)力，執(zhí)行中央政府的意志，同時也通過實(shí)施對資金、土地、人才等生產(chǎn)要素的扶持政策來大力吸引產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而影響區(qū)際利益關(guān)系格局。各級地方政府是當(dāng)前區(qū)際利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵宏觀主體。企業(yè)在政府相關(guān)制度或政策約束下，通過對相關(guān)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合來供應(yīng)國內(nèi)市場或國際市場，進(jìn)而達(dá)到利潤最大化。居民則一方面作為消費(fèi)者，通過與作為生產(chǎn)者的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行相互影響，另一方面作為就業(yè)從業(yè)者追求較好的就業(yè)機(jī)會、較高的工作收入、完備的社會公共服務(wù)以及優(yōu)美的社會環(huán)境等，這兩者均是區(qū)際利益協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)的微觀主體。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，作為政府和市場之外的第三方，非政府組織數(shù)量呈現(xiàn)日益增加的態(tài)勢，更加關(guān)注社會公平正義、環(huán)境保護(hù)等，并常常監(jiān)督或督促上述相關(guān)區(qū)際利益協(xié)調(diào)主體，在區(qū)際利益協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要的“拾遺補(bǔ)缺”作用，是區(qū)際利益協(xié)調(diào)的配套主體。

確定并正確區(qū)分各協(xié)調(diào)主體及其目標(biāo)函數(shù)是進(jìn)行區(qū)際利益協(xié)調(diào)的開端，后續(xù)協(xié)調(diào)均需根據(jù)協(xié)調(diào)主體的利益訴求進(jìn)行。既然區(qū)際利益協(xié)調(diào)中的不同主體是客觀存在的，并且具有多元性與差異性，這就需要正視不同主體的差異化利益訴求，不僅要協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間、各級地方政府之間、地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好其他主體之間的利益關(guān)系，這是確保區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制充分發(fā)揮作用的必要前提。

2.搭配協(xié)調(diào)手段的精準(zhǔn)化使用

根據(jù)政策工具的行政強(qiáng)制性強(qiáng)弱，區(qū)際利益協(xié)調(diào)主要手段分為三類，即“行政性手段”“經(jīng)濟(jì)性手段”和“法律性手段”。行政性手段簡潔但少有穩(wěn)定性和自發(fā)性，經(jīng)濟(jì)性手段持續(xù)性較好但見效性更慢，法律性手段則具有較大強(qiáng)制性、持續(xù)性和穩(wěn)定性。區(qū)際利益協(xié)調(diào)需要搭配好不同手段，進(jìn)行精準(zhǔn)化使用，以更好地發(fā)揮作用。

行政性手段即國家憑借行政權(quán)力，通過頒布行政命令，制定政策措施對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行行政干預(yù)，以調(diào)節(jié)區(qū)際的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)前對于跨區(qū)域事務(wù)，各級政府通過簽訂行政協(xié)議對多領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行協(xié)商。但由于我國憲法缺少對行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，且區(qū)際事務(wù)協(xié)調(diào)已超過各政府管轄范圍，行政協(xié)議的合憲性與合法性一直備受爭議。對于合理運(yùn)用行政手段進(jìn)行區(qū)際利益協(xié)調(diào)，可從兩方面進(jìn)行改進(jìn)。一方面，可借鑒美國的州際協(xié)定，即各州政府之間簽訂受憲法保護(hù)的州際合作協(xié)議，其實(shí)質(zhì)就是政府之間的立法協(xié)作，這需要對憲法進(jìn)行一定的修訂，以保證各政府之間簽訂行政協(xié)議的合憲性與合法性。另一方面，可參照日本的部分事務(wù)組合和廣域聯(lián)合，即數(shù)個政府經(jīng)協(xié)商后聯(lián)合構(gòu)建一法人組織，處理跨區(qū)域事務(wù)，其實(shí)質(zhì)是通過成立一地方自治法之上的特殊政府，專門處理跨區(qū)域事務(wù)，不再受地方管轄權(quán)的限制，但仍需有相關(guān)法律進(jìn)行約束和保障。

與此同時，國外許多國家針對地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展都設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、籌措開發(fā)資金和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。如美國依法成立阿巴拉契亞區(qū)域委員會（ARC）專門負(fù)責(zé)制定該地區(qū)的總體發(fā)展。日本中央政府設(shè)立北海道開發(fā)廳和北海道開發(fā)局，負(fù)責(zé)北海道開發(fā)的具體工作。歐盟則是在超國家、國家、地方等多個等級層次上設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并形成了縱橫結(jié)合的組織制度。我國現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)中也會設(shè)立組織機(jī)構(gòu)，但缺少專門、統(tǒng)一的組織制度。由于我國也是自上而下的多層次政府體制，因此，可參照歐盟設(shè)立多級管理機(jī)構(gòu)。首先，在國家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體上的區(qū)際利益協(xié)調(diào)，以縮小區(qū)域發(fā)展差距并建立統(tǒng)一的國家市場；其次，在省級層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省內(nèi)不同行政區(qū)間的利益協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和平衡發(fā)展；最后，在國家層面與省級層面之間增設(shè)區(qū)際協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)超越省級范圍的利益協(xié)調(diào)，促進(jìn)資源在更大市場范圍的自由流動和優(yōu)化配置。

經(jīng)濟(jì)性手段即通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃等對經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，要注重通過市場機(jī)制引導(dǎo)政府企業(yè)等利益主體采用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益協(xié)調(diào)。當(dāng)前為縮小區(qū)域發(fā)展差距，我國采用向發(fā)展落后地區(qū)傾斜的政策，即自上而下由各級政府主導(dǎo)，通過財政政策、價格補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行直接或間接的扶持。歐洲、美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均通過類似的財政均衡政策促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展，并成功縮小了區(qū)域差距?？v向區(qū)際利益協(xié)調(diào)由政府主導(dǎo)，具有高度權(quán)威性，對協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展具有顯著作用，但由于信息不完全，上級政府無法充分了解各利益主體的實(shí)際情況，自上而下的協(xié)調(diào)雖然效果明顯，但往往不能切中要害，直接補(bǔ)償往往難以實(shí)現(xiàn)效益最大化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)充分借助市場力量減少信息的不對稱性，在區(qū)際進(jìn)行橫向補(bǔ)償，讓各利益主體實(shí)際參與協(xié)調(diào)過程，通過談判達(dá)成共識，采取更符合實(shí)際情況的支付方式，對利益受損方進(jìn)行有效補(bǔ)償。

此外，許多國家通過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、科學(xué)技術(shù)等進(jìn)行投資來協(xié)調(diào)區(qū)際利益。如歐盟建立區(qū)域政策基金并下設(shè)專項(xiàng)資金對各領(lǐng)域進(jìn)行針對性投資，以縮小區(qū)域發(fā)展差距。日本政府在開發(fā)銀行中專門設(shè)立幫助地方進(jìn)行金融開發(fā)的地方開發(fā)局，以促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，這些均是通過投資協(xié)調(diào)區(qū)際利益的成功實(shí)踐。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下通過投資進(jìn)行區(qū)際利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于籌資渠道的多樣化，除依靠政府籌集資金外，還應(yīng)拓寬其他籌資渠道，如市場化籌資、銀行貸款等。對此，我國政府可以通過改善投資環(huán)境以鼓勵多樣市場主體進(jìn)行投資，如為投資企業(yè)提供貸款優(yōu)惠、稅收減免等。

歐洲、美國、日本等許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在區(qū)際利益協(xié)調(diào)以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中都意識到完善的法規(guī)體系是確保政府發(fā)揮作用以及相關(guān)政策有效落實(shí)的必要條件。為此，許多國家都把實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的區(qū)域政策上升為法律法規(guī)，以法律法規(guī)形式予以制定。如美國出臺法律法規(guī)推動落后地區(qū)發(fā)展，并依法設(shè)立負(fù)責(zé)實(shí)施的管理機(jī)構(gòu)；歐盟通過完善行政立法保障區(qū)域政策的規(guī)范性和可行性；日本更是建立了一套較為健全的與區(qū)域開發(fā)相關(guān)的法律制度來保障開發(fā)計(jì)劃和政策。而我國現(xiàn)行的區(qū)際利益協(xié)調(diào)仍依賴于政策規(guī)范，區(qū)域規(guī)劃、行政協(xié)議、組織機(jī)構(gòu)等均是由政府自上而下，通過行政權(quán)威來實(shí)施和運(yùn)行，缺少法律的規(guī)范和保障。這種政策協(xié)調(diào)使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展缺少科學(xué)性、全面性，相關(guān)政策的落實(shí)也缺少強(qiáng)制性、有效性，區(qū)際利益協(xié)調(diào)由政策調(diào)整轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，既能通過充分利用法律法規(guī)的穩(wěn)定性、規(guī)范性、國家強(qiáng)制力等優(yōu)勢保障相關(guān)政策的有效落實(shí)，協(xié)調(diào)區(qū)際利益，推動區(qū)域均衡發(fā)展，同時也是依法治國、建設(shè)法治政府的時代要求。為此，楊治坤（2017）借鑒美國、德國、日本等國的立法體例提出，我國可以遵循公平與效率相結(jié)合原則、互信共贏原則和公開參與原則，采取“綜合立法——單行立法”相結(jié)合、“中央立法——地方立法”相結(jié)合的立法體例，將區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制納入法律規(guī)制范圍，以法律法規(guī)規(guī)范區(qū)際利益協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)各手段的運(yùn)用，同時通過國家強(qiáng)制保障對區(qū)際利益協(xié)調(diào)全過程提供法律支撐。

3.規(guī)范協(xié)調(diào)內(nèi)容的閉環(huán)化細(xì)分

區(qū)際利益協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是對區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的分解和細(xì)化。通常情況下區(qū)際利益協(xié)調(diào)過程可以分為利益表達(dá)與訴求機(jī)制、利益分享與補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制、利益監(jiān)督與解決機(jī)制以及利益評估與反饋機(jī)制等一系列閉環(huán)化程序，主要協(xié)調(diào)內(nèi)容的細(xì)化和完善使得利益協(xié)調(diào)有章可循，從而切實(shí)保障利益協(xié)調(diào)過程的規(guī)范性、有效性及持續(xù)性。

第一，完善利益表達(dá)與訴求機(jī)制。利益表達(dá)與訴求機(jī)制即借助一定的交流平臺進(jìn)行信息溝通，使各利益主體能充分表達(dá)自身的利益并知曉其他主體的利益訴求。各方利益訴求的充分表達(dá)是進(jìn)行了后續(xù)利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和前提。為改善我國當(dāng)前利益協(xié)調(diào)由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，特別應(yīng)充分傾聽企業(yè)、居民以及社會組織等非政府機(jī)構(gòu)的聲音。構(gòu)建利益表達(dá)與訴求機(jī)制的關(guān)鍵在于給予各協(xié)調(diào)主體公平而充分的利益訴求表達(dá)機(jī)會，特別是應(yīng)注重給予弱勢地區(qū)和群體話語權(quán)。完善且相對更偏向弱者的利益表達(dá)和訴求機(jī)制可以充分展現(xiàn)各方的利益訴求，從而為后續(xù)利益協(xié)調(diào)提供一個透明、公正的環(huán)境。

第二，完善利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制。利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制即各利益主體針對某一具體事項(xiàng)，對各方表達(dá)的利益訴求進(jìn)行反復(fù)溝通與磋商，最終就各方如何進(jìn)行利益協(xié)調(diào)達(dá)成最終共識并簽署協(xié)議。利益協(xié)商的目的在于通過反復(fù)交換意見找到各利益主體的帕累托最優(yōu)點(diǎn)或是次優(yōu)點(diǎn)，并通過具體和有效的協(xié)議將這種共識有形化、具體化和常態(tài)化，即通過協(xié)議明確各方的職責(zé)權(quán)限、行動方案及最終結(jié)果。因此，完善利益協(xié)調(diào)與協(xié)議機(jī)制的關(guān)鍵一方面在于保障各利益主體參與協(xié)商的機(jī)會與話語權(quán)，保障協(xié)商結(jié)果的公平；另一方面在于保障協(xié)議的有效性，如美國的州際協(xié)定即是通過立法形式保障協(xié)定的效力和對各成員州的約束。我國當(dāng)前區(qū)域之間簽訂的行政協(xié)議，由于其合法性和合憲性存在爭議，約束效力大打折扣，利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制更多限于字面或紙面，實(shí)際實(shí)施效果沒有保障。更為重要的是，許多協(xié)商與協(xié)議主要都是在地方政府之間簽訂，非政府的相關(guān)協(xié)調(diào)主體較少能夠參加，甚至一些影響巨大的規(guī)劃或協(xié)議都進(jìn)行了嚴(yán)格保密。此外，地方政府間的利益協(xié)商與協(xié)議簽訂程序和過程也較少公開，更多是采取閉門會議，社會公眾被動地獲悉達(dá)成后的結(jié)果，使得區(qū)際利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制大大滯后于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求。

第三，完善利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。利益分享與補(bǔ)償機(jī)制是根據(jù)利益主體協(xié)商與協(xié)議的結(jié)果，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，就如何實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益平衡做出具體的制度安排，進(jìn)行利益關(guān)系的合理分配。其中，利益分享機(jī)制主要通過受益者利益的分享與分成，增強(qiáng)增長極地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)，拉動周邊經(jīng)濟(jì)增長；補(bǔ)償機(jī)制即通過對受損者的利益補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)利益再分配，最終實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益訴求。特別是在一些大江大河流域，上游地區(qū)的發(fā)展較為滯后，且面臨著更為嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)壓力，因此急需建立中央對地方的縱向區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，加快建立上下游之間的橫向利益生態(tài)補(bǔ)償，但由于當(dāng)前缺乏被廣泛認(rèn)可的環(huán)境生態(tài)價值評估標(biāo)準(zhǔn)，因此生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常常無法確定，更多地取決于相關(guān)政府的博弈。此外，由于利益分享與補(bǔ)償機(jī)制的重要性，制定時除方式手段外，對利益分享與補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、對象、金額等都需做出具體的制度安排（李楨，劉名遠(yuǎn)，2012）?，F(xiàn)行的利益分享與補(bǔ)償有直接利益分享與補(bǔ)償和間接利益分享與補(bǔ)償兩種方式，直接利益分享與補(bǔ)償有轉(zhuǎn)移支付、價格補(bǔ)貼等，通過直接轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)利益來實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益平衡；間接利益分享與補(bǔ)償方式則是通過技術(shù)、人才、信息等資源要素的流動共享，從多方面對受損方進(jìn)行補(bǔ)償。間接利益分享與補(bǔ)償方式比直接利益分享與補(bǔ)償方式更具靈活性，且要素的分享補(bǔ)償和技術(shù)支持能幫助落后地區(qū)從根本上實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，從而縮小地區(qū)發(fā)展差距。利益分享與補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度安排雖由地政府主導(dǎo)，由行政機(jī)構(gòu)制定命令、計(jì)劃等對利益分享與補(bǔ)償進(jìn)行落實(shí)，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，但往往缺少靈活性、公平性和科學(xué)性。對此，應(yīng)同時采用市場化手段，即引入非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助各利益主體通過談判達(dá)成契約，并自行進(jìn)行利益分享與補(bǔ)償，將利益不協(xié)調(diào)的外部性內(nèi)部化，通過提高透明度和靈活性，將各利益主體置于平等的談判地位。

第四，完善利益監(jiān)督與解決機(jī)制。因?yàn)楦鲄f(xié)調(diào)主體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，都可能為追求自身利益最大化，從而致使“個體受益，集體受損”。為保障協(xié)議的切實(shí)履行以及區(qū)際利益協(xié)調(diào)實(shí)施效果和預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，需要明確的利益監(jiān)督機(jī)制，而這當(dāng)前由發(fā)生區(qū)際利益協(xié)調(diào)的上一級地方政府以及相關(guān)非政府的個人和社會組織等完成，協(xié)議履行和實(shí)施效果往往差強(qiáng)人意。在中國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，由于各協(xié)調(diào)主體利益訴求不一致，因此，各利益主體在協(xié)議履行過程中常因預(yù)期的變化或意外事件采取不合作策略，從而導(dǎo)致區(qū)際利益協(xié)調(diào)糾紛甚至發(fā)生沖突，這就需要有利益解決機(jī)制，以妥善處理利益協(xié)調(diào)過程中產(chǎn)生的糾紛。利益糾紛解決機(jī)制應(yīng)依照明確的原則和程序性公平、妥善地解決糾紛。德國、西班牙等大陸法系國家通過制定行政程序法典統(tǒng)一規(guī)定糾紛解決原則；我國2008 年制定的《湖南省行政程序規(guī)定》首開行政程序地方立法之先河，并對行政權(quán)限爭議的處理、管轄權(quán)確定原則與爭議解決等做了具體規(guī)定（楊治坤，2017）。

鑒于我國嚴(yán)格的行政級別結(jié)構(gòu)，下級地方政府（及領(lǐng)導(dǎo)人）通常應(yīng)服從上級地方政府（及領(lǐng)導(dǎo)人），因此，同級地方政府在進(jìn)行利益協(xié)調(diào)時，如果遇到憑借自身無法解決的困境或沖突，則往往需要借助于上一級地方政府進(jìn)行裁定。在這種情況下，上一級地方政府或更高層次的政府將充當(dāng)下級區(qū)際之間利益協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。特別是當(dāng)省際地方政府的利益協(xié)調(diào)涉及各自所屬地區(qū)的核心利益時，則往往需要中央政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。而中央對于區(qū)際利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督的促進(jìn)重點(diǎn)應(yīng)放在制度和規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)上，以及憑借地方各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上。如調(diào)整和完善基本公共服務(wù)一體化、稅收返還，地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付等阻礙區(qū)際利益協(xié)調(diào)發(fā)展的制度和政策因素上，而不應(yīng)是只對某些項(xiàng)目的支持與限制。

第五，完善利益評估與反饋機(jī)制。從事物發(fā)展的一般邏輯出發(fā)，應(yīng)首先確定需要解決的問題，然后找出可信的原因，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門制定出合適的政策，通過相關(guān)的制度和法律保障來組織實(shí)施，并在對實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，對相關(guān)的制度、政策和具體執(zhí)行進(jìn)行針對性地動態(tài)調(diào)整，完成閉環(huán)運(yùn)作，并以最優(yōu)的成本收益比解決相關(guān)問題。在區(qū)際利益協(xié)調(diào)內(nèi)容中，利益評估與反饋也起著重要作用，而實(shí)際上，政策效果評估不僅有助于對之前行為的后果進(jìn)行科學(xué)、深入地分析，也能夠給前面的原因分析以及政策制定、執(zhí)行和保障提供反饋，從而找到有待改進(jìn)的薄弱點(diǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)全流程的科學(xué)精準(zhǔn)治理，對于影響范圍和影響程度都十分巨大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略或政策更是如此。而當(dāng)前，我國現(xiàn)行區(qū)際利益協(xié)調(diào)由于缺少完善的評價與反饋機(jī)制，特別是一些區(qū)際利益協(xié)調(diào)的具體數(shù)據(jù)和流程等資料數(shù)據(jù)難以從公開渠道獲取，使得國內(nèi)對涉及多個城市的跨區(qū)域區(qū)際利益協(xié)調(diào)相關(guān)內(nèi)容和主要政策效果評估關(guān)注較少，也使得相關(guān)政策與規(guī)劃的落地大打折扣，同時難以準(zhǔn)確制定下一步的行動計(jì)劃，阻礙了區(qū)際利益協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。