閆坤

伴隨新公共管理理論的發(fā)展，政府績效審計已經(jīng)替代傳統(tǒng)合規(guī)性審計成為評價政府或企事業(yè)單位的運營的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的鑒證與監(jiān)督，其目的是提高各部門運營效率。由于我國政府績效審計起步較晚，各方面發(fā)展尚不成熟。本文旨在探討現(xiàn)階段我國政府在開展績效審計過程中所顯現(xiàn)出的問題，加以分析并嘗試提供相應(yīng)解決對策。

隨著新公共管理理論的發(fā)展，政府績效審計在全世界范圍內(nèi)得到廣泛的推廣和應(yīng)用。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，人民群眾的“主人翁”意識逐漸增強(qiáng)。各級政府管理和使用公共資源、資金的效益性逐漸被社會各界所關(guān)注。真實性、合規(guī)性審計已無法滿足社會公眾對政府使用公共資源、提供的公共服務(wù)的信息需求。因此，績效審計越來越受到社會各級的關(guān)注，也必然走向歷史的舞臺。

一、淺析新公共管理理論和政府績效審計。

（一）新公共管理理論。

新公共管理理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為基礎(chǔ)，提出了政府應(yīng)該借鑒企業(yè)成功的管理手段、將公眾視為顧客等新理念。一者，新公共管理理論以公眾對公共服務(wù)或產(chǎn)品的需求和意見作為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以公民至上的價值理念，積極推進(jìn)傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。二者，新公共管理理論將市場競爭機(jī)制引入政府行政管理中，一定程度上能夠改變公共服務(wù)徹底壟斷的現(xiàn)狀，盡可能的讓更多社會組織參與到政府的管理活動中，切實提高了政府工作效率。新公共管理理論為我國政府體制改革提供了新的思路，切實促進(jìn)政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。這與我國全面深化政府體制改革，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府的目標(biāo)基本一致。

（二）政府績效審計

政府績效審計是指獨立的審計機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)或地方性審計準(zhǔn)則，采用特定的審計方法根據(jù)相關(guān)審計要求或?qū)徲嬃鞒?，站在客觀的立場對政府各部門的管理行為和公共資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價，并出具建設(shè)性的審計意見。其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展。政府績效審計的產(chǎn)生源于政府公共支出的不斷膨脹和國家經(jīng)濟(jì)資源有效的矛盾。作為較高層次的政府審計活動類型之一，其特點表現(xiàn)在以下幾方面。一是審計范圍具有廣泛性。政府績效審計本質(zhì)是財政財務(wù)收支審計的外延審計。這就意味著績效審計涉及的部門、行業(yè)之廣。二是審計標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜性。其審計范圍的廣泛性就決定了績效審計的標(biāo)準(zhǔn)也必須是多元的、復(fù)雜的。因其行業(yè)、部門涉及廣泛，使用同一標(biāo)準(zhǔn)評價客體的管理服務(wù)活動不科學(xué);再者從審計結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以運用定量分析，社會效益指標(biāo)斷言用定性或定量分析不客觀;三是審計主體具有權(quán)威性。審計主體開展績效審計必須滿足以下條件，審計主體必須具有較高地位或權(quán)威，并且審計人員的職業(yè)素養(yǎng)是值得信賴的。否則開展績效審計毫無意義。四是審計結(jié)論具有建設(shè)性?？冃徲嫷闹苯幽繕?biāo)是反映審計客體的管理活動是否經(jīng)濟(jì)有效，因此在提出審計意見時必須以陳述意見為主。五是審計風(fēng)險較大、成本較高。以上特性必將增加審計風(fēng)險。如果審計人員的權(quán)威性較差，發(fā)表的績效審計的建設(shè)性意見被采用，影響的可能是一個區(qū)域，甚至是國家的宏觀政策。

（三）新公共管理理論對政府績效審計產(chǎn)生的影響。

新公共管理理論和政府績效審計是理論和方法論的有機(jī)結(jié)合。前者提出了理論基礎(chǔ)，而后者是維護(hù)和提高政府績效審計水平的強(qiáng)有力工具。二者目標(biāo)都是提高和改善政府管理能力，促進(jìn)政府受托責(zé)任更加有效的履行。新公共管理理論主要在政治環(huán)境和社會環(huán)境兩個方面推動了政府績效審計的發(fā)展。具體的來說，新公共管理理論的提出打破了政府提供公共服務(wù)的壟斷性，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這為政府績效審計的發(fā)展和應(yīng)用提供了良好的政治環(huán)境;在新公共管理理論指導(dǎo)下，公眾和社會組織廣泛關(guān)注和參與政府管理活動成為常態(tài)，這進(jìn)一步為政府績效審計工作營造了良好的社會環(huán)境，這又是促進(jìn)政府績效審計的發(fā)展和應(yīng)用的有利因素。

二、從新公共管理視角出發(fā)，剖析現(xiàn)階段我國政府績效審計存在的問題

我國政府績效審計起步較晚，直至2008年，審計署將全面推進(jìn)績效審計作為五年內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計劃，各地方政府才相繼開展部分績效審計業(yè)務(wù)。這也必然導(dǎo)致我國政府績效審計的發(fā)展不全面、不充分的特點。，也存在諸多制約政府績效審計發(fā)展的因素。

（一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下，制約了審計工作的獨立性。

獨立性是審計業(yè)務(wù)的靈魂。喪失獨立性，那么開展審計工作將毫無意義。政府績效審計作為高層次的審計活動也必然要求了更高的獨立性。而我國政府審計體制屬于行政型審計，較西方國家的獨立型審計、司法型審計和立法型審計相比顯得獨立性較弱。我國最高審計機(jī)關(guān)國家審計署屬于國務(wù)院下轄部門，其審計活動受國務(wù)院影響，審計經(jīng)費主要來源于國務(wù)院財政撥款;審計署領(lǐng)導(dǎo)、部分審計人員也直接由國務(wù)院直接任免，其審計活動的獨立性難免受到影響。各省（自治區(qū)）、市（自治州）、縣（區(qū)、自治縣）的審計機(jī)關(guān)不但要接受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督。在這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下開展審計工作，受到的壓力也是不言而喻的。極大程度上影響了審計主體的獨立性和客觀性。

（二）法律法規(guī)不健全，缺乏相關(guān)制度規(guī)范。

現(xiàn)行的《中華人民共和國審計法》1994年頒布，1995年實施，2006年對其內(nèi)容進(jìn)行修訂。其內(nèi)容旨在宏觀性指導(dǎo)審計機(jī)關(guān)開展工作。截止目前，尚未頒布和出臺有關(guān)具體指導(dǎo)績效審計工作的法律和準(zhǔn)則。新時代背景下，我國經(jīng)濟(jì)工作從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這無疑是要求審計工作要更加深入，無法無則可以依無疑使加劇了審計工作的難度，這可能導(dǎo)致績效審計工作難以深入貫徹，政府工作得不到有效、有力度的評價，進(jìn)而影響了績效審計的效果，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為。

（三）對政府績效審計的意識缺位。

審計客體對政府績效審計一時的缺失主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是績效審計內(nèi)容偏向性強(qiáng)。依照現(xiàn)行《審計法》規(guī)定，績效審計更多偏向?qū)彶楸粚徴块T的財政財務(wù)預(yù)算收支的真實性和合法性，對其效益的審查和評價遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。二是被審單位對績效審計不重視。在“官本位”思想尚未徹底摒棄的今日，部分被審單位對履行公共受托責(zé)任是難以做到高效、公開、透明，更不愿對本單位履行受托責(zé)任的實際情況如實披露，這就導(dǎo)致了審計人員在獲取充分審計證據(jù)的難度加大，不能全面客觀的反映被審單位的履職盡責(zé)情況。三是審計主體與審計客體對績效審計的認(rèn)識存在矛盾。審計主體認(rèn)為審計工作應(yīng)依法對審計客體的管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價，而審計客體認(rèn)為績效審計僅依法對我部門的管理活動的真實性和合法性進(jìn)行審查、評價足以。