賈偉 鄧建中 蔡其勇

摘要：中小學(xué)生減負問題是黨和國家基于民族未來發(fā)展綜合考量而日益關(guān)注的新焦點。回顧我國中小學(xué)生減負歷程，雖然減負政策大量出臺，但執(zhí)行效果卻差強人意，以至于各利益相關(guān)者在一定程度上產(chǎn)生了“政策免疫”。基于利益相關(guān)者理論的視角，認為學(xué)生及其家庭、教師及中小學(xué)校，以及校外教育培訓(xùn)機構(gòu)等共同構(gòu)成了中小學(xué)生減負的利益相關(guān)者矩陣，且在減負過程中存在多向互動關(guān)系。當(dāng)前我國中小學(xué)生減負各利益相關(guān)者在各自尋求利益最大化的過程中逐漸形成了博弈格局，由于受到缺乏有效共識、權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜、政策依賴路徑、利己決策機制與教育發(fā)展不均衡等因素的影響，減負逐漸陷入了博弈困境。在“破五唯”及加強中小學(xué)“五項管理”的改革背景下，面對“減負持減不下”的困境，從探索建立中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)動態(tài)監(jiān)測機制、完善落實減負政策教育綜合執(zhí)法監(jiān)管機制、構(gòu)建家庭學(xué)校社會三重空間協(xié)同育人體系、提升多元化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源供給水平等方面提出了突破對策。

關(guān)鍵詞：減負；利益相關(guān)者；博弈格局；校外教育治理；教育質(zhì)量

中圖分類號：G434 文獻標(biāo)識碼：A

本文系全國教育科學(xué)規(guī)劃2020年度教育部重點課題“‘破五唯背景下西部地區(qū)教育科研評價體系研究 ”（課題編號：DFA200301）研究成果之一。

減輕中小學(xué)生過重學(xué)業(yè)負擔(dān)（以下簡稱“減負”）是一個國際性的話題，一直以來廣受各國教育界的關(guān)注和研究。在我國，減負問題是教育界持久未解的難題，是黨和國家基于民族未來發(fā)展綜合考量而日益關(guān)注的新焦點[1]。2018年的國務(wù)院政府工作報告中專門提到著力解決中小學(xué)生課外負擔(dān)重問題，顯示了我國重視及解決這一問題的信心和決心。2018年底，教育部等九部門聯(lián)合向各省級人民政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負措施的通知》，進一步明確并強化了政府、學(xué)校、校外培訓(xùn)機構(gòu)、家庭等各方責(zé)任[2]。這一政策被稱為減負新政。減負新政策的關(guān)鍵之舉在于提出了“減負三十條”的細化措施，這一措施一度成為全社會廣泛熱議的話題。而就在減負新政策頒布實施兩年后的2021年全國“兩會”期間，社會各界圍繞負擔(dān)重、減負難、培訓(xùn)熱等又掀起了全面大討論，使減負再度成為全社會共同關(guān)注的焦點?；仡櫸覈行W(xué)生減負歷程，雖然減負的內(nèi)涵因教育所處發(fā)展階段的不同而不同，但減負一直以來都是我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域久拖不決的重要議題。改革開放以來特別是進入新世紀(jì)以來，以克服過重學(xué)習(xí)負擔(dān)給學(xué)生全面發(fā)展所帶來的負面影響為出發(fā)點，我國幾乎每隔一年就頒布一次減負政策法令，雖然減負政策大量出臺，但執(zhí)行效果卻差強人意[3][4]，大量減負政策的循環(huán)出臺是政策執(zhí)行不力的必然結(jié)果[5]，以至于各利益相關(guān)者對減負累積了諸多不良情緒，甚至產(chǎn)生了“政策免疫”。那么，減負的博弈困境是如何產(chǎn)生的？又該如何有效破解？本研究試圖回答上述問題。

一、減負的利益相關(guān)者及其互動關(guān)系

筆者基于利益相關(guān)者理論并從其基本認識出發(fā)，深入分析減負的利益相關(guān)者，并嘗試清晰描述其分布矩陣與互動關(guān)系。

（一）利益相關(guān)者理論及其核心觀點

利益相關(guān)者作為管理學(xué)和經(jīng)濟活動中的一個概念，是指組織外部環(huán)境中受組織決策和行動影響的任何相關(guān)者。廣義的利益相關(guān)者定義認為，一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)能夠影響或被影響的任何團體和個人，那么他們就是利益相關(guān)者。有的基于風(fēng)險和回報，有的基于利益的相互關(guān)系[6]。隨著專家學(xué)者們的深度剖析，利益相關(guān)者的內(nèi)涵不斷豐富和延伸，利益相關(guān)者理論有了完善的框架。其在發(fā)展目標(biāo)上以利益相關(guān)者的共同利益為中心，關(guān)注多個利益相關(guān)者的內(nèi)在訴求，在理念上主張共同參與及共同治理，各利益相關(guān)者都應(yīng)參與到組織行為中并發(fā)揮作用[7]。在管理學(xué)和經(jīng)濟活動中，“擁有者或投資者在企業(yè)中明顯有一種股票、債券等形式存在的財務(wù)上的利害關(guān)系，而且他們期待一些財務(wù)回報”[8]。這正如學(xué)生家庭、政府（學(xué)校等）、校外培訓(xùn)機構(gòu)等各利益相關(guān)者在促進學(xué)生個體發(fā)展上的差別投入與回報期待一樣，只是促進學(xué)生個體發(fā)展及由此帶來的長遠收益回報取代了管理學(xué)和經(jīng)濟活動中一般意義上的財務(wù)回報。

（二）減負的利益相關(guān)者及其分布矩陣

減負是由多方利益主體共同參與開展的，這與減負本身目標(biāo)的多層次、內(nèi)容的多維度與措施的多角度等密不可分。依據(jù)減負各相關(guān)主體的利益訴求和影響度，可把減負的利益相關(guān)者分為四類：一是核心利益相關(guān)者。中小學(xué)生是負擔(dān)之所以存在的現(xiàn)實主體，作為減負的核心考量因素與直接受益方，其主觀感受與客觀實在影響減負政策的制定調(diào)整與執(zhí)行落實，圍繞減負實施的有關(guān)具體行動均據(jù)此開展，是“天然”的核心利益相關(guān)者。離開了學(xué)生主體這一核心利益相關(guān)者，減負只能是空中樓閣、無稽之談。二是主要利益相關(guān)者。以教育行政部門為主要代表的地方政府相關(guān)機構(gòu)，廣大中小學(xué)校及教師，以及學(xué)生家庭及其監(jiān)護人等屬于主要利益相關(guān)者，這些主體是減負的主要利益共同體與重要受益方，共同構(gòu)成了減負利益相關(guān)者的基礎(chǔ)矩陣。以教育行政部門為主要代表的地方政府相關(guān)機構(gòu)作為政策層面的主要利益相關(guān)者，需要結(jié)合實際執(zhí)行國家頒布的各項減負政策，直接關(guān)系到國家政策的貫徹落實效果與地方政策的制定實施及自我監(jiān)督評估等，往往決定了一段時間內(nèi)減負政策的成效與成敗，對整個減負政策的布局起決定性的影響。中小學(xué)校及教師作為更直接的主要利益相關(guān)者，清楚減負與學(xué)校及教師自身發(fā)展、成效考核等緊密相關(guān)，學(xué)校具體的教育教學(xué)工作安排，以及教師群體對減負的認知與行動直接對減負行動產(chǎn)生深刻影響，決定著減負政策在多大程度上可以“落地”。學(xué)生家庭及其監(jiān)護人是社會層面最主要的減負利益相關(guān)者，直接享受教育減負帶來的政策利益，并提供促進減負政策落實的教育觀念改善與家庭環(huán)境支持，同時家庭整體及內(nèi)部成員對減負的觀念與選擇也在較大程度上影響著學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的增減。三是重要利益相關(guān)者。民辦教育培訓(xùn)學(xué)校、校外培訓(xùn)機構(gòu)、有償家教提供者等第三方教育資源供給者共同構(gòu)成了減負的重要利益相關(guān)者。我國第三方教育資源供給者有其發(fā)生發(fā)展的特殊表現(xiàn)，具有從無到有、從小到大、從弱到強的發(fā)展演進過程，近年來教育培訓(xùn)機構(gòu)已成為教育生態(tài)的組成部分[9]。毋庸置疑，第三方教育資源供給者在一定程度上正深刻影響著我國減負政策的落實及成效。四是次要利益相關(guān)者?；A(chǔ)教育階段以外的各級各類學(xué)校，作為中小學(xué)生的入口來源學(xué)?；虺隹诹飨?qū)W校，中小學(xué)生的學(xué)業(yè)成就、身心發(fā)展質(zhì)量與此類學(xué)校的發(fā)展具有共生關(guān)系；為上述利益相關(guān)者提供服務(wù)的各類主體，如中小學(xué)教輔資料編撰者、出版發(fā)行商等，各類別線上線下教育輔導(dǎo)軟件、課程資源的開發(fā)與運行支撐者，進而還有與教育培訓(xùn)相伴相生的線上線下硬件提供者、廣告宣傳媒介等，也可以稱為減負的邊緣利益相關(guān)者。

上述四類利益相關(guān)者共同構(gòu)成了我國減負的利益相關(guān)者矩陣，其中核心、主要和重要利益相關(guān)者深刻影響著減負政策的制定調(diào)整、推進落實、效果反饋及監(jiān)督評估，均應(yīng)成為減負的參與主體與責(zé)任主體。但考慮到核心利益相關(guān)者（學(xué)生）發(fā)展的不成熟性與未完成性，其在中小學(xué)受教育階段主要表現(xiàn)為學(xué)習(xí)與接受，一般不具有完全獨立的決策權(quán)，因此下文所指利益相關(guān)者，如無特別說明，均指學(xué)生以外的其他利益相關(guān)者。

（三）各利益相關(guān)者間的互動關(guān)系分析

首先，各利益相關(guān)者對減負政策的響應(yīng)各有側(cè)重。雖然超負荷的學(xué)業(yè)負擔(dān)給學(xué)生、家庭乃至社會和教育本身帶來連鎖的負面影響[10]。但是，各利益相關(guān)者基于對教育投入與回報的直觀考量，從而影響了對學(xué)生這一核心利益相關(guān)者整體感受和發(fā)展的關(guān)注程度，導(dǎo)致相關(guān)決策有時并未兼顧到整體利益。一般來講，以學(xué)校為代表的行政力量更加關(guān)注學(xué)生的整體發(fā)展，但在學(xué)生發(fā)展的特定階段也會表現(xiàn)出抉擇的彷徨與片面化傾向，即偶爾會更加關(guān)注學(xué)業(yè)成績而忽視學(xué)業(yè)負擔(dān)等，其關(guān)注度與決策力易受到來自減負政策的行政力量影響。家庭由于考慮到學(xué)生未來的社會生存能力與階層遷移壓力等，在一定階段內(nèi)更加關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)成就。但如果學(xué)生在成長過程中遭遇身心障礙等不良問題，家庭則會迅速從學(xué)業(yè)發(fā)展上回轉(zhuǎn)關(guān)注度到身心健康上。雖然家庭的關(guān)注度具有雙向選擇性，但其決策力則始終在學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)上發(fā)揮著較大影響效力。由于家庭決策受行政體制的干預(yù)較少，故其受減負政策的影響不大。此外，校外培訓(xùn)機構(gòu)考慮到長遠生存與發(fā)展，必須優(yōu)先考慮給選擇參與培訓(xùn)的家庭及其學(xué)生以“看得見”的教育效果——而學(xué)科成績就是最明顯的表征——因此會選擇以學(xué)生學(xué)業(yè)成績?yōu)橹饕?、穩(wěn)定的關(guān)注度。但校外培訓(xùn)機構(gòu)作為教育市場化主體，違背國家有關(guān)規(guī)范辦學(xué)的政策可能會帶來警告或處罰，進而可能會因為產(chǎn)生社會不良影響而失去賴以生存的市場口碑，所以減負政策對校外培訓(xùn)機構(gòu)具有相當(dāng)程度的現(xiàn)實威懾力。

其次，各利益相關(guān)者對學(xué)業(yè)負擔(dān)的關(guān)注點同質(zhì)性與差異性并存。同質(zhì)性表現(xiàn)在學(xué)校、家庭及校外培訓(xùn)機構(gòu)對減負過程中的學(xué)生學(xué)業(yè)成就具有相對一致的認識，即期望學(xué)生獲得良好的學(xué)業(yè)成績。這既符合政府教育的目的，也符合家庭對教育的期望，更符合校外培訓(xùn)機構(gòu)的長遠經(jīng)營利益。當(dāng)學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)處于一種尚可接受的情況，即便有些做法明顯加重了學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)，三方還是會表現(xiàn)出一種相對容忍的狀態(tài)，從而任由這種情況繼續(xù)發(fā)展下去，并最終可能導(dǎo)致減負政策的執(zhí)行不力。差異性則表現(xiàn)在對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就預(yù)期回報與終身發(fā)展上。由于家庭親子關(guān)系的天然存在和親子間的撫養(yǎng)與贍養(yǎng)義務(wù)，家庭總是更在乎學(xué)生能否取得較好的學(xué)業(yè)成就，且期待好的結(jié)果能夠一直延續(xù)至學(xué)生終身，并達到階層躍升的最終目的——有時候家庭甚至愿意在學(xué)業(yè)負擔(dān)上有所妥協(xié)。學(xué)校與校外培訓(xùn)機構(gòu)作為學(xué)生成長的過路“驛站”，其與某個學(xué)生產(chǎn)生聯(lián)系時，前者具有階段性，后者具有偶然性，二者對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就預(yù)期回報與終身發(fā)展出現(xiàn)較大差異。但就當(dāng)前來看，學(xué)校與校外培訓(xùn)機構(gòu)均對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就階段性預(yù)期回報較為關(guān)注，對其終身發(fā)展則相對較為忽視，因此更容易選擇性執(zhí)行減負政策要求，以追求短期的可視化效益。

二、減負利益相關(guān)者間的博弈困境溯源

雖然保持學(xué)生天性、激發(fā)學(xué)生興趣、發(fā)展素質(zhì)教育是學(xué)生減負政策的原初目的[11]，但由于各利益相關(guān)者對減負的關(guān)注度和決策力因其對學(xué)生主要發(fā)展指征的理解與認知水平差異而存在不同，從而導(dǎo)致其關(guān)注與決策有時會背離減負政策初衷。各利益相關(guān)者在尋求利益最大化的過程中逐漸形成了減負的利益博弈格局。對減負博弈困境的追問與溯源，有利于對減負政策的系統(tǒng)反思與有效調(diào)整，對提升減負政策執(zhí)行的效力，緩解“減負持減不下”的現(xiàn)象有著重要意義[12]。

（一）各利益相關(guān)者未能就減負達成有效共識是博弈格局產(chǎn)生的“啟動器”

一是未能就學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的具體內(nèi)涵達成共識。在當(dāng)下，各利益相關(guān)者看似已經(jīng)形成了減負共識，但彼此理解存在差異，甚至互相矛盾。各利益相關(guān)者對于什么是學(xué)業(yè)負擔(dān)、什么是過重學(xué)業(yè)負擔(dān)、什么學(xué)業(yè)負擔(dān)才需要減去等問題未能形成有效共識。正確理解學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的內(nèi)涵，是堅定不移推進減負工作的前提[13]，而在理解學(xué)業(yè)負擔(dān)基本內(nèi)涵時，需要考慮家庭和課外培訓(xùn)機構(gòu)施加的負擔(dān)，且這種負擔(dān)同時包含主客觀雙重指標(biāo)，同時還要注意學(xué)業(yè)負擔(dān)的學(xué)科差異、心理活動差異和群體差異[14]，這對任何一方利益相關(guān)者來講都是很難做到的。此外，學(xué)業(yè)負擔(dān)是一個相對概念，與個體甚至群體的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、承受能力、理想目標(biāo)、身心狀況等密切相關(guān)，不能一概而論。二是未能就減輕學(xué)生過重學(xué)業(yè)負擔(dān)的做法達成共識。減負口號鋪天蓋地，聲音越來越大、呼聲越來越高，雖然政府重視，社會關(guān)注，家長期待，師生擁護，然而各利益相關(guān)者各行其是，難以做到殊途同歸。已有的縮短學(xué)生在校時長、減少學(xué)生課后作業(yè)以及降低課程與考試難度的做法并未得到各方廣泛認可，轟動一時的“南京減負令”鬧劇就是最好例證。校內(nèi)減負校外增負、學(xué)校減負家長增負、集體減負個體增負，各種投機取巧、掩人耳目的做法大行其道，短期內(nèi)難以糾偏，減負“劇場效應(yīng)”已然形成。三是未能就學(xué)生校內(nèi)外學(xué)習(xí)的地位達成共識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)生家長認為在一定程度上校外補習(xí)相對于校內(nèi)學(xué)習(xí)更加重要，認為校外補習(xí)收獲大于正常的校內(nèi)學(xué)習(xí)收獲帶來的效益，且更加有利于自己的孩子在選拔性考試中脫穎而出，進而形成了校內(nèi)教育不如校外教育的認識。而學(xué)生本人對于校外補習(xí)一般缺乏理性的認識，存在盲目跟風(fēng)、人云亦云的情況，基于需求的校外補習(xí)被無限放大。教師對校外補習(xí)普遍存在三種態(tài)度：一是鼓勵支持的態(tài)度，校外補習(xí)已經(jīng)形成風(fēng)氣，較多的教師從個人教學(xué)業(yè)績考核、學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展等各方面考慮，普遍對校外補習(xí)持支持態(tài)度；二是以需求為導(dǎo)向的態(tài)度，認為學(xué)有余力和校內(nèi)學(xué)習(xí)吸收消化不足的學(xué)生應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)男Ｍ鈱W(xué)習(xí)予以補充；三是較少持反對的態(tài)度。一般認為校外培訓(xùn)是學(xué)生在接受學(xué)校教育之余用來滿足個性化需求的一種教育類型，但當(dāng)前我國中小學(xué)生參與學(xué)業(yè)類“培優(yōu)”補習(xí)占主導(dǎo)[15]。校外教育已經(jīng)逐步由少數(shù)學(xué)生需要的補償性教育形式，逐步演變?yōu)榇蟛糠謱W(xué)生被迫參與的常態(tài)性教育形式。

（二）減負政策執(zhí)行中的復(fù)雜權(quán)責(zé)關(guān)系是博弈格局形成的“助推器”

各利益相關(guān)者所擁有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任之間的復(fù)雜關(guān)系進一步促進了減負博弈格局的形成。一是權(quán)責(zé)的單方一致。主要表現(xiàn)為家庭對子女學(xué)業(yè)的干預(yù)權(quán)力與責(zé)任承擔(dān)的一致性。家庭對兒童校外教育消費的投入具有工具理性和情感表達的雙重特征，多因素影響兒童校外教育機會的獲得[16]。由于家庭在兒童成長過程中的權(quán)責(zé)天然賦予的特征，往往是情感表達占據(jù)著主導(dǎo)地位，因此家庭決策對減負政策的影響最為直接有效。二是權(quán)責(zé)的群體差異。主要表現(xiàn)為減負政策對不同家庭群體帶來的長遠影響存在差異。前期一系列減負政策的出臺客觀上壓縮了學(xué)校的教育時間與教育權(quán)，引發(fā)了學(xué)校、市場和家長的一系列連鎖反應(yīng)，加劇了城鄉(xiāng)學(xué)生教育機會的分化——在學(xué)校教育弱化之后，相對于城市學(xué)生而言，農(nóng)村學(xué)生無法及時獲得來自家庭和市場的教育補缺[17]。但久而久之，校外補習(xí)也逐步由城市向農(nóng)村蔓延，呈現(xiàn)出農(nóng)村學(xué)生大面積參加校外補習(xí)的現(xiàn)象，并由此加重了農(nóng)村家庭在學(xué)生學(xué)業(yè)上的投入負擔(dān)。因此，減負政策的制定實施帶來的客觀影響，在不同利益相關(guān)者之間、在不同的時間段中呈現(xiàn)出較大的不對稱性。即政策制定者或執(zhí)行者有時并不直接承擔(dān)由政策執(zhí)行帶來的結(jié)果，而沒有參與政策制定執(zhí)行的利益相關(guān)者，有時卻直接承擔(dān)了政策帶來的直接結(jié)果。三是權(quán)責(zé)的總體反差。假設(shè)作為各利益相關(guān)者共同“投資”的學(xué)生個體的優(yōu)異學(xué)業(yè)成就，是所有利益相關(guān)者都期待看到的投入回報，是一個共同的、可預(yù)見的核心利益結(jié)果，那么，在減負中就形成了一個相對穩(wěn)定的利益相關(guān)者共同體矩陣。然而，利益相關(guān)者們本應(yīng)共同承擔(dān)共同體矩陣做出的組織行為產(chǎn)生的結(jié)果，但由于在減負過程中各利益相關(guān)者的權(quán)力、責(zé)任與利益有時候并不表現(xiàn)出絕對的對等性，特別是某些利益相關(guān)者作出的非共同行為并不直接指向核心共同利益，（假設(shè)）如校外培訓(xùn)機構(gòu)可能更多關(guān)注短期經(jīng)濟回報而非學(xué)生主體終身發(fā)展，因此便會生成多層次的投入與期待。雖然學(xué)生個體的優(yōu)異學(xué)業(yè)成就是多方利益相關(guān)者投入的核心目標(biāo)，但多層次的投入與期待必然伴隨各利益相關(guān)者的相關(guān)程度、影響大小等形成多層次的目標(biāo)與結(jié)果，且共同體矩陣中的各利益相關(guān)者由于處境、認知與能力等存在差異，所采取的指向核心共同利益的途徑與舉措就會出現(xiàn)差異甚至強烈反差。而以校外培訓(xùn)機構(gòu)為代表的利益相關(guān)者，即使在短期內(nèi)選擇對學(xué)生終身發(fā)展不利的行動舉措，也不會對其當(dāng)下的正常經(jīng)營運作造成較大影響，也就難以讓其承擔(dān)后期由此行動造成的責(zé)任風(fēng)險，權(quán)責(zé)反差十分明顯。

（三）減負政策制定的路徑依賴是博弈格局產(chǎn)生的“催化劑”

學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)過重問題的有效解決，有賴于對學(xué)業(yè)負擔(dān)過重若干前提問題的辨明，這也是有效推進基礎(chǔ)教育治理社會監(jiān)督和公眾參與的前提[18]。同時，增強減負政策的科學(xué)制定、民主推進和利益回報，是切實減輕學(xué)生負擔(dān)的關(guān)鍵[19]。僅從政策落實的社會氛圍與向心力上講，減負有別于教育亂收費治理、規(guī)范義務(wù)教育免試就近入學(xué)等其他教育改革，此類教育改革有著較為統(tǒng)一的社會認識與改革基礎(chǔ)，治理的對象大多為社會公眾深惡痛絕的教育怪象與亂疾，因此，政策一經(jīng)頒布實施就成效立顯。但事實證明，制度的預(yù)期收益性、嵌入效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)和權(quán)力的非對稱性，使得減負政策陷入路徑依賴（Path-Dependence）[20]。即減負政策的技術(shù)演進和制度變遷已經(jīng)進入某一路徑（無論是好還是壞），且已經(jīng)對這種路徑產(chǎn)生依賴。這種路徑依賴導(dǎo)致雖然全社會一心期待減負，但是面對多年來減負政策執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴、效果不佳的既成事實，也難以找到更有效的突破口。幾輪減負政策下來，預(yù)期效果不夠理想，卻讓減負工作一步步陷入了泥潭，有的減負癥結(jié)還在不斷醞釀發(fā)酵，從而加速形成了目前減負錯綜復(fù)雜的局面。

（四）各利益相關(guān)者的“利己決策”是博弈格局形成的“定型劑”

由于家庭面臨階層躍遷焦慮導(dǎo)致的升學(xué)競爭，而校外補習(xí)時間對小學(xué)生學(xué)業(yè)成績有顯著的正影響[21]，當(dāng)下，課外補習(xí)已經(jīng)成為階層差距在代際間維持和傳遞的一個重要通道[22]。家庭、學(xué)校之所以盡其所能提高學(xué)生學(xué)習(xí)要求，增加學(xué)習(xí)任務(wù)，就是為了讓學(xué)生獲得社會認可和流動的砝碼[23]。因此，額外增加學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)成了各階層人員社會地位上升或維護本階層利益的期盼和無奈之舉。如果學(xué)校教育無法滿足學(xué)生和家長的質(zhì)量需求，校外教育培訓(xùn)市場就會不斷被催生，甚至其在政策邊緣鋌而走險的一些行為也會被社會默認。校外教育儼然已經(jīng)成為了學(xué)校教育的強化、補充或延伸。在利益博弈中，雖然各利益相關(guān)者存在共同的核心利益，形成了以“應(yīng)試教育”為紐帶的“利益聯(lián)盟”[24]，但同時存在多重的其他差別利益，因此，不同場域的不同利益相關(guān)者，對以指向減輕學(xué)生過重學(xué)業(yè)負擔(dān)的改革政策形成了多重處理方式，即各利益相關(guān)者總是首先關(guān)照自我利益的實現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上才來考量對核心共同利益的貢獻，特別是當(dāng)某些利益相關(guān)者的能力有限時，總是選擇易于達成又易于接受的最近發(fā)展區(qū)目標(biāo)，有時候甚至以損害或犧牲學(xué)生個體的某些切身利益為代價。各利益相關(guān)者均有自己的利益出發(fā)點且難以改變，都想從除開自身因素之外的其他主體先下手，以求給自己留一條退路。這就導(dǎo)致各利益相關(guān)者間存在著復(fù)雜多變的相互關(guān)系與利益格局，在利益沖突或溝通不暢時，常常陷入惡性循環(huán)的僵局，客觀上形成了減負的困境局面。

（五）基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡性是博弈格局陷入困境的“放大鏡”

當(dāng)前，公平已經(jīng)成為基礎(chǔ)教育發(fā)展的首要價值追求，堅持“以人為本”的多元而有質(zhì)量的新教育公平觀，是真正實現(xiàn)減負的可行路徑[25]。雖然截至2020年底，全國累計已有26個省份、2809個縣實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比達到96.8%[26]，但區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間的義務(wù)教育發(fā)展水平差異仍然是不爭的事實。各省域在公共教育支出、人力資本積累和經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展方面區(qū)域差異比較明顯[27]，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源配置水平總體還偏低[28]，城鄉(xiāng)和校際差異較大[29]。在優(yōu)質(zhì)教育資源發(fā)展不充足并相對集中的情況下，政策性地強制要求就近入學(xué)，是否存在催生新的教育不公平的問題值得進一步探討。就近入學(xué)政策作為政府推進義務(wù)教育公平的具體政策抓手，主要在現(xiàn)有資源分布和分配格局下維持既定秩序，因而該政策本身并不能從根本上解決義務(wù)教育業(yè)已形成的不公平問題[30]。面對“學(xué)校的課程與教學(xué)或許才是決定學(xué)生學(xué)業(yè)成就的更為關(guān)鍵的因素”[31]這一現(xiàn)實，部分學(xué)生一是被迫接受家門口的普通學(xué)校教育，二是放棄就近入學(xué)，通過購買學(xué)區(qū)房、學(xué)位房或參加選拔性招生考試去某些優(yōu)質(zhì)公辦或民辦學(xué)校就讀，三是讓學(xué)生多學(xué)科、長時間的參加校外培訓(xùn)以抵消校內(nèi)教學(xué)差異帶來的焦慮和潛在不良影響。各地在教育改革發(fā)展儲備條件存在差異的情況下，對減負政策的認識和落實也存在著明顯分層。有的地方連基本的教育教學(xué)目標(biāo)都還未達成，根本未將減負工作放在議事日程上；有的地方教育改革發(fā)展已經(jīng)走在了國內(nèi)外前列，其中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的表現(xiàn)形式早已超越了一般意義上減負政策的限制。政策執(zhí)行偏差是減負效果不理想的重要原因，具體表現(xiàn)為選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和替代性執(zhí)行[32]?；诟鞯亟逃母锇l(fā)展實際，自上而下的政策制定思維與自下而上的政策背離面臨現(xiàn)實沖突，導(dǎo)致從減負政策制定的那一刻起，其實施效果注定不容樂觀。

三、中小學(xué)生減負博弈困境的突破對策

突破減負博弈困境需要頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃、綜合發(fā)力，要從評價改革著手、從完善機制著力，重點是要找準(zhǔn)抓手、關(guān)鍵是要強化監(jiān)管。

（一）有的放矢、大膽創(chuàng)新，探索建立中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)動態(tài)監(jiān)測機制

減負工作的深入推進和有效實施，需要激發(fā)政府這一主要利益相關(guān)者的主動性、積極性和創(chuàng)造性，針對學(xué)業(yè)負擔(dān)監(jiān)測監(jiān)控的難點問題，提高減負措施的針對性和實效性，確保減負工作落在實處，收到實效。關(guān)于中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的壓力來源、是否過重等問題，國內(nèi)有關(guān)專家學(xué)者均進行過深入的調(diào)查研究與數(shù)據(jù)分析，然而結(jié)論并不完全一致，以致并不具有很強的現(xiàn)實說服力。究其原因，筆者認為有四點：一是開展調(diào)查的階段性不同。由于我國不同階段頒布執(zhí)行的減負政策執(zhí)行效果存在差異，導(dǎo)致對同一地區(qū)同一群體不同時段開展的調(diào)查分析結(jié)論不同；二是由于調(diào)查的對象不同。即不同學(xué)生群體對學(xué)業(yè)負擔(dān)感受可能存在差異；三是由于調(diào)查對象所處的地域不同。由于城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間教育發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致的調(diào)查結(jié)論不同；四是受到研究者調(diào)查問卷、統(tǒng)計量表及數(shù)據(jù)分析等因素的影響而存在差異。各地零星開展的調(diào)查研究并不具有系統(tǒng)性，整體來看，我國及各地并未建立起科學(xué)的中小學(xué)學(xué)業(yè)負擔(dān)監(jiān)測監(jiān)控機制，也就無法有效保障減負政策的落實。那么該如何有效監(jiān)測中小學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)呢？具體來講，各地可以創(chuàng)新監(jiān)管方式，在優(yōu)質(zhì)教育資源相對緊張、入學(xué)壓力較大、中小學(xué)校以及校外培訓(xùn)機構(gòu)密集的地方，探索設(shè)立“學(xué)業(yè)負擔(dān)重點監(jiān)測區(qū)”制度。遴選學(xué)業(yè)負擔(dān)核心指標(biāo)，建立家庭、學(xué)校和校外培訓(xùn)機構(gòu)共同參與的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，采集分析監(jiān)測區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)信息情況，最終形成可量化分析的監(jiān)測動態(tài)圖。還可以針對小學(xué)五、六年級、初中八、九年級等年級學(xué)生實行“學(xué)業(yè)負擔(dān)重點監(jiān)測群體”制度，探索實施學(xué)生個體負擔(dān)過重預(yù)警與群體負擔(dān)過重警示制度，可根據(jù)過重學(xué)業(yè)負擔(dān)來源情況，對中小學(xué)校實行教育教學(xué)改革指導(dǎo)、約談警告及通報制度，對校外培訓(xùn)機構(gòu)加強從業(yè)監(jiān)管與違規(guī)整頓，對家庭開展教育服務(wù)與指導(dǎo)。

（二）依法治理、整體推進，完善落實減負政策教育綜合執(zhí)法監(jiān)管機制

減負工作是我國現(xiàn)代教育治理的重要切入點。減負政策是重要的國家政策，是國家深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要方面，開展減負政策落實情況綜合執(zhí)法是體現(xiàn)依法治國精神、推進依法治教的重要表現(xiàn)。首先，各級黨委政府應(yīng)嚴格按照履行教育職責(zé)評價要求推進減負政策落實工作，研制出臺地方如何有效落實國家減負政策的實施方案，確保既能結(jié)合實際又不折不扣。具體可推動將減負列為各級黨委政府貫徹落實黨的教育方針和中央有關(guān)決策部署的重要內(nèi)容，同時，將減負等事關(guān)百姓民生的教育難題納入紀(jì)委監(jiān)委掛牌督辦、監(jiān)督檢查的階段性任務(wù)，各級人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)都應(yīng)將減負政策落實情況作為重要督導(dǎo)考核內(nèi)容，全面改變各地落實減負政策不痛不癢的不良現(xiàn)狀。其次，可探索采取“雙隨機、一公開”的辦法。雙隨機，即在省級、市級、縣級教育行政部門分別建立中小學(xué)減負監(jiān)測區(qū)抽查對象名錄庫和教育綜合執(zhí)法人員名錄庫的基礎(chǔ)上，在開展教育綜綜合執(zhí)法前的規(guī)定時間，隨機抽取抽查對象、隨機抽取行政執(zhí)法人員，“一公開”即依據(jù)省市縣的行政權(quán)限與監(jiān)督職責(zé)，制定調(diào)整并主動公開教育綜合執(zhí)法事項清單。省級、市級、縣級教育行政部門在各自管理范圍內(nèi)，依法對中小學(xué)校及校外教育培訓(xùn)機構(gòu)履行教育行政執(zhí)法職責(zé)。同時，應(yīng)制定年度綜合執(zhí)法規(guī)劃和檢查清單，合理確定隨機抽查的比例和頻次。具體檢查清單可以參照教育部辦公廳在近期先后印發(fā)的，關(guān)于加強中小學(xué)作業(yè)、睡眠、手機、課外讀物、體質(zhì)健康等“五項管理”系列文件要求，對標(biāo)對表、深入推進。

（三）政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)，共同營造家校社三重空間協(xié)同育人環(huán)境

減負工作事關(guān)國家和民族的未來，需要強化政府、學(xué)校、家庭、社會等各方責(zé)任，統(tǒng)一各方利益相關(guān)者的思想和行動，協(xié)同推進育人方式改革，發(fā)展素質(zhì)教育，促進學(xué)生健康成長。家校社一體化協(xié)同育人就是政府、家長、學(xué)校、社會等利益相關(guān)者在明確主體責(zé)任的情況下多方配合，共同培育和教育學(xué)生，實現(xiàn)最佳的育人效果。政府未來減負政策的制定應(yīng)跳出對傳統(tǒng)路徑的習(xí)慣性依賴，更多考慮各利益相關(guān)者之間的融合共生關(guān)系，從協(xié)商、平衡、共進的思路出發(fā)，注重家庭、學(xué)校和校外培訓(xùn)機構(gòu)和諧關(guān)系構(gòu)建，圍繞學(xué)生發(fā)展的核心利益，逐步就減負內(nèi)涵達成“和而不同”的有效共識，幫助兒童在家庭、學(xué)校和社會三重空間下，實現(xiàn)家庭好孩子、學(xué)校好學(xué)生和社會好公民的成長一致性。教育評價是教育改進的重要機制，是引導(dǎo)教育發(fā)展方向的指揮棒[33]。各利益相關(guān)者在每一重空間教育評價學(xué)生的時候，都要從學(xué)生承擔(dān)的三種角色角度去考慮。首先，家校社要樹立科學(xué)的兒童成才成人觀念。明白兒童是未完成的人，具有當(dāng)下不成熟性和未來可塑性的雙重特征，對待兒童學(xué)習(xí)成長要有“牽著蝸牛去散步”的慢心態(tài)。對學(xué)生的教育不是不要分數(shù)，而是要尊重教育規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律，堅決改變用分數(shù)給學(xué)生簡單貼標(biāo)簽的惡習(xí)。要切實加強與學(xué)生學(xué)習(xí)成長密切相關(guān)的利益相關(guān)者群體的教育引導(dǎo)，特別是要加強對學(xué)生家長和校長教師的“繼續(xù)教育”“職后教育”。其次，要以各級黨委和政府為主體，堅決糾正片面追求升學(xué)率的傾向。中小學(xué)管理者間曾流傳一句無奈調(diào)侃：只要升學(xué)率早晚要“下課”①，不要升學(xué)率立馬就“下課”。當(dāng)下，以各種隱匿方式下達升學(xué)指標(biāo)或以中高考升學(xué)率開展考核的暗箱操作比比皆是，以炒作中高考“狀元”和升學(xué)率為噓頭的宣傳報道充斥耳目。沉疴重疾須下重拳猛藥，紀(jì)檢監(jiān)察、教育督導(dǎo)等有關(guān)部門要敢于對問題突出、造成嚴重社會影響的依法依規(guī)問責(zé)追責(zé)，逐步構(gòu)建以人民為中心、以學(xué)生發(fā)展為本的教育新生態(tài)。最后，要營造教育發(fā)展良好社會環(huán)境。中小學(xué)生負擔(dān)之所以不斷加重，最根本的原因還是家庭階層躍升焦慮帶來的未來求職擇業(yè)擔(dān)憂。黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等利益相關(guān)者要帶頭扭轉(zhuǎn)“唯名?！薄拔▽W(xué)歷”的用人導(dǎo)向，逐步帶動全社會形成科學(xué)的選人用人理念。各地可探索構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，引導(dǎo)廣大家長樹立正確的教育觀和成才觀，引導(dǎo)家長降低焦慮感并正確看待課外補習(xí)，正確認識學(xué)業(yè)負擔(dān)與學(xué)業(yè)成績之間的 “倒U型”關(guān)系，盲目參加課外補習(xí)只能造成“劇場效應(yīng)”。新聞媒體要加大對科學(xué)教育理念和改革政策的宣傳解讀力度，多給開展素質(zhì)教育的典型學(xué)校和師生、家庭宣傳鼓勁，不給傳播教育焦慮的行為站臺，合理引導(dǎo)民眾預(yù)期，增進社會教育共識。

（四）公平優(yōu)先、兼顧效率，整體提升多元優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源供給水平

減負工作已經(jīng)置身于我國建設(shè)高質(zhì)量教育體系的歷史新階段。為每一個學(xué)生提供公平而有質(zhì)量的教育，讓每一個學(xué)生（核心利益相關(guān)者）上好學(xué)，滿足人民群眾（主要利益相關(guān)者）對高質(zhì)量教育的需求，正成為新時代基礎(chǔ)教育的價值追求，也是減負的重要突破口。近年來，各地政府通過促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，極大保障了家庭社會經(jīng)濟地位不同的學(xué)生獲得平等的學(xué)校教育機會，但是卻對不同階層家庭學(xué)生參加課外補習(xí)的不平等關(guān)注較少。此外，目前各地為推進區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，采取了學(xué)區(qū)化管理、集團化辦學(xué)、“名校+弱?！钡刃袆佑媱潱谝欢ǔ潭壬舷♂屃藘?yōu)質(zhì)教育資源，導(dǎo)致了學(xué)校發(fā)展同質(zhì)化和統(tǒng)一化，無法滿足家長和學(xué)生多元化教育需求，使家長更可能依賴課外補習(xí)這一校外教育途徑讓子女享受個性化教育[34]。因此，一是建議各地大力推動中小學(xué)校常態(tài)化開展校內(nèi)課后服務(wù)和暑期托管服務(wù)活動。充分利用有效時間和空間，構(gòu)建多元化供給體系，提供豐富多彩的服務(wù)內(nèi)容，提高學(xué)校滿足家長多元化教育需求的能力。提倡為弱勢階層子女提供免費輔導(dǎo)，降低由家庭社會經(jīng)濟地位帶來的校外教育結(jié)果獲得的不平等。二是建議各地通過增加優(yōu)質(zhì)高中資源供給能力，降低初中生對課外補習(xí)的需求和沖動。優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機會稀缺與義務(wù)教育均衡發(fā)展之間的矛盾，導(dǎo)致初中學(xué)生的教育競爭中心由校內(nèi)轉(zhuǎn)向校外，刺激了課外補習(xí)市場的膨脹[35]。當(dāng)前我國高中教育已經(jīng)進入普及階段，省級政府應(yīng)均衡配置城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間的高中資源，扶持農(nóng)村和高中教育落后區(qū)縣內(nèi)的高中發(fā)展，適度擴大優(yōu)質(zhì)高中辦學(xué)規(guī)模，緩解家長和學(xué)生對優(yōu)質(zhì)高中入學(xué)機會的競爭壓力，降低初中家長和學(xué)生對課外補習(xí)的需求。三是建議各地充分發(fā)揮信息技術(shù)手段功效，著力消解基礎(chǔ)教育資源不均衡的數(shù)字鴻溝。應(yīng)立足城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展當(dāng)下需求，著眼長遠布局規(guī)劃，以義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善和能力提升項目為抓手，以新一輪信息化建設(shè)為主導(dǎo)，聚焦信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字資源、智慧校園等方面的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系，深入應(yīng)用5G、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，促進不同時空、不同學(xué)校、線上線下教育多形態(tài)融合發(fā)展，利用空中課堂等實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)生“人機共教、人機共育”，讓優(yōu)質(zhì)教育資源觸手可及。

中小學(xué)生減負難題短期內(nèi)難以畢其功于一役。減負的利益博弈致使家長焦慮、教師困惑、校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)操作，最終導(dǎo)致學(xué)生負擔(dān)越減越重，形成減負政策屢遭擱淺的困局。未來減負政策的制定應(yīng)跳出對傳統(tǒng)路徑的習(xí)慣性依賴，更多考慮各利益相關(guān)者之間的融合共生關(guān)系。2020年10月，隨著新中國成立以來第一個關(guān)于教育評價系統(tǒng)性改革的文件《深化新時代教育評價改革總體方案》的頒布出臺，我國采取了一些前所未有的重大舉措，一是2021年5月中央全面深化改革委員會第十九次會議審議通過了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》，二是6月教育部正式宣布成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，可以預(yù)見，未來減負政策的制定與實施將更加具有針對性，我國的中小學(xué)生減負也將會進入到一個新的發(fā)展階段。然而，減負的最終依托還是教育本身的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展與選人用人評價制度的系統(tǒng)性改革，有待更進一步深入探討。

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作者簡介：

賈偉：助理研究員，研究方向為基礎(chǔ)教育政策與農(nóng)村教育。

鄧建中：副研究員，研究方向為教育政策與教育發(fā)展規(guī)劃。

蔡其勇：教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為農(nóng)村教育與教師教育。

The Game Dilemma and Breakthrough Countermeasures of Reducing the Burden of Primary and Middle School Students in China from the Perspective of Stakeholders

Jia Wei， Deng Jianzhong， Cai Qiyong

（Chongqing Academy Of Education Science， Chongqing 400015）

Abstract： The problem of reducing the burden of primary and middle school students is a new focus that the party and the country pay more and more attention to based on the comprehensive consideration of the future development of the nation. Looking back on the process of reducing the burden of primary and middle school students in our country， although a large number of policies have been introduced， but the implementation effect is not satisfactory， so that the stakeholders have a certain degree of “policy immunity. “. From the perspective of stakeholder theory， this paper holds that students and their families， teachers and primary and secondary schools， as well as out-of-school education and training institutions， constitute a stakeholder matrix for reducing the burden of primary and secondary students， and there is multi-directional interaction in the process of load reduction. At present， in the process of our primary and middle school students burden reduction， various stakeholders have gradually formed a game pattern， due to the lack of effective consensus， complicated power-responsibility relationship， policy-dependent path， self-interest decisionmaking mechanism and uneven development of education， etc. In the face of the dilemma of “reducing the burden and holding but not reducing it”， this paper puts forward some breakthrough countermeasures from the aspects of exploring the establishment of the dynamic monitoring mechanism of the school burden of the primary and middle school students， perfecting the comprehensive law enforcement and supervision mechanism of the implementation of the policy of reducing the school burden， constructing the triple space of family， school and society to coordinate the education system， and promoting the diversified supply level of high quality basic education resources， etc.

Keywords： burden reduction； stakeholders； game structure； governance of out-of-school education； education quality

責(zé)任編輯：趙云建