盧娜娜 寧清同

摘 要：《民法典》1234條規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任，這為生態(tài)修復(fù)工作的展開提供了明確的指引，也為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的一種新的責(zé)任承擔(dān)方式。本文通過對生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實(shí)踐現(xiàn)狀加以梳理，發(fā)現(xiàn)在司法實(shí)踐中仍存在不少問題。例如：生態(tài)修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)表達(dá)不明確、生態(tài)修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制不完善、生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收制度不健全等。因此，需要明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)、完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制、健全驗(yàn)收制度等措施來保障生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù)責(zé)任;法律性質(zhì);修復(fù)評估;驗(yàn)收制度

中圖分類號：D922.68? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0090-07

在域內(nèi)水污染問題日益嚴(yán)重的背景下，2007年，貴州省貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭正式成立，開創(chuàng)了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償案件司法審判專門化的先行經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境法庭作為司法審判制度改革的一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新，緊密聯(lián)系實(shí)際，為我國環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟責(zé)任承擔(dān)的落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。但是，在具體司法實(shí)踐中，無論是環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)責(zé)任還是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的生態(tài)修復(fù)責(zé)任的工作都遇到很大的困境。我們只有解決了司法實(shí)踐中生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)困境，我國生態(tài)保護(hù)及生態(tài)修復(fù)工作才能得到更好落實(shí)。

一、生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實(shí)踐的現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為環(huán)境的專門訴訟，成為承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主要訴訟方式。生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的具體應(yīng)用以不同性質(zhì)的案件判決、不同的責(zé)任承擔(dān)方式在各地展開。各地法院在判決中，多種責(zé)任承擔(dān)方式適用于同一案件，多種修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式的適用，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)責(zé)任以生態(tài)為本位的價值。生態(tài)修復(fù)責(zé)任已經(jīng)成為救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的重要方式。在多種性質(zhì)的案件判決中，刑附民判決成為承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主要判決類型。在恢復(fù)性司法理念的整體引導(dǎo)之下，環(huán)境刑事犯罪更加注重生態(tài)修復(fù)，積極引導(dǎo)責(zé)任人履行修復(fù)責(zé)任。

（一）生態(tài)修復(fù)責(zé)任多種責(zé)任類型并存

生態(tài)修復(fù)責(zé)任是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為中心、以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害為本位的法律責(zé)任設(shè)計(jì)。[1]（P56）生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為生態(tài)環(huán)境損害的重要救濟(jì)方式，在司法實(shí)踐中有多種類型。本文以“生態(tài)修復(fù)責(zé)任”為關(guān)鍵詞，在北大法寶共搜索到198件法院判決，其中刑事案由的案件判決172件，民事案由的案件判決17件，行政案由的案件判決8件，國家賠償與司法救助類型案件判決1件。通過分析上述198件案件判決類型得知：其中，刑事判決書達(dá)到60%以上，除此之外刑事附帶民事判決和民事判決也是重要判決類型。環(huán)境保護(hù)訴訟主要有環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。雖然刑事判決占據(jù)各類環(huán)境訴訟案件的大半，但是刑附民的判決卻成為承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主要案件類型。因?yàn)樯婕碍h(huán)境犯罪的案件，基本都是由當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)直接提起刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)損害社會公共利益，就會作為附民公益訴訟起訴人原告向責(zé)任人提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。因?yàn)閮煞N訴訟保護(hù)的法益不同，刑事訴訟保護(hù)的是公共安全和社會管理秩序，而刑事附帶民事訴訟更多保護(hù)的是生態(tài)環(huán)境。在刑附民的案件判決中，生態(tài)修復(fù)刑事責(zé)任的承擔(dān)方式除了賠償生態(tài)環(huán)境損害、承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用之外，還需要在市級以上媒體公開道歉。

在各類判決中，責(zé)任人承擔(dān)不同性質(zhì)的生態(tài)修復(fù)責(zé)任。承擔(dān)生態(tài)修復(fù)民事責(zé)任主要表現(xiàn)為判決“恢復(fù)原狀”“承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用”等;承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行政責(zé)任的方式主要有：“限期整改”“行政罰款”等;承擔(dān)生態(tài)修復(fù)刑事責(zé)任主要表現(xiàn)為判令責(zé)任人承擔(dān)“修復(fù)責(zé)任”“繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)用”等，無論何種性質(zhì)的責(zé)任方式，都是為了生態(tài)環(huán)境良好修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害及生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實(shí)踐中，在恢復(fù)性理念的引領(lǐng)之下，法院將行為人是否積極修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，作為認(rèn)定其有無悔罪表現(xiàn)、是否“認(rèn)罰”的重要考量因素，積極引導(dǎo)侵權(quán)人修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境。浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地法院聯(lián)合發(fā)布的長三角一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)十大典型案例之三：被告人丁某某非法捕撈水產(chǎn)品案1，是三地法院首次以增殖放流形式促進(jìn)淀山湖水生資源修復(fù)。該案的處理把修復(fù)責(zé)任是否落實(shí)作為量刑情節(jié)，促使被告人積極承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，體現(xiàn)了恢復(fù)性司法理念。

（二）因地制宜的生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式

生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中因修復(fù)責(zé)任實(shí)施主體不同，可以分為自己修復(fù)和第三人修復(fù)。自己修復(fù)是指，修復(fù)責(zé)任人自己有能力修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行直接修復(fù)或者自己承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。第三人修復(fù)是指，當(dāng)修復(fù)責(zé)任人自己沒能力修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作。通過檢索案例可知，生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的承擔(dān)方式比較靈活，針對不同生態(tài)環(huán)境要素受損有不同的修復(fù)方式。例如：對于因破壞植被、濫砍濫伐等行為造成生態(tài)破壞的，大都采取“補(bǔ)種復(fù)綠”的修復(fù)方式。例如：在楊某濫伐林木一案中，貴州省江口縣人民法院判決被告人楊某按照松桃苗族自治縣林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)制定的《植被恢復(fù)設(shè)計(jì)方案》，于本案生效后三個月內(nèi)，在位于松桃苗族自治縣鹽井溝林木砍伐點(diǎn)原地補(bǔ)種杉木樹585株，修復(fù)林業(yè)生態(tài)，在職能部門的監(jiān)督下，修復(fù)至相關(guān)部門驗(yàn)收合格為止。逾期未履行的，應(yīng)承擔(dān)代為恢復(fù)的費(fèi)用人民幣2100元。2對于過度捕撈，嚴(yán)重造成水生態(tài)環(huán)境破壞和海洋生態(tài)環(huán)境失衡的，修復(fù)方式基本采取“增殖放流”。例如：在陳興華、周傳飛非法捕撈水產(chǎn)品一案中，四川省高縣人民法院判決被告陳興華、周傳飛承擔(dān)對自然資源造成的直接、間接經(jīng)濟(jì)損失2020元，放流體長5厘米以上的黃顙魚、鯽魚各500尾，10厘米以上的鯉魚、草魚各500尾。3對于因開礦采礦、過度開采造成生態(tài)破壞的，大都采取“恢復(fù)原狀”“承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用”等責(zé)任承擔(dān)方式。各地法院在判決中，往往是多種修復(fù)責(zé)任并存于同一個判決，不同責(zé)任承擔(dān)方式的交互運(yùn)用保障了生態(tài)修復(fù)責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、生態(tài)修復(fù)責(zé)任司法實(shí)踐面臨的困境

（一）生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)表達(dá)不明確

為了應(yīng)對環(huán)境損害問題，我國自2015年到2017年相繼出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，再到2019年6月起發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，都體現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的不斷突破和創(chuàng)新?！睹穹ǖ洹?234條也對生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式做出了明確的規(guī)定。但是，截至目前，法律對于生態(tài)修復(fù)的責(zé)任性質(zhì)仍然沒有明確的規(guī)定。有必要指出，司法解釋繼續(xù)將環(huán)境修復(fù)或生態(tài)修復(fù)的概念與法律上的“恢復(fù)原狀”相提并論并非科學(xué)可行，而生態(tài)修復(fù)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益為目的。[2]（P91）

生態(tài)修復(fù)責(zé)任是傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種責(zé)任承擔(dān)方式，還是獨(dú)立于傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種新型的責(zé)任承擔(dān)方式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是具有行政法性質(zhì)的環(huán)境責(zé)任抑或是刑法性質(zhì)的環(huán)境責(zé)任，在司法實(shí)踐中都有不同的處理方式。我們不能僅僅因?yàn)椤睹穹ǖ洹分幸?guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式，就可以片面地將其歸納為民事責(zé)任。在實(shí)踐中，一些判決和裁定往往用傳統(tǒng)民法上的“恢復(fù)原狀”責(zé)任代替生態(tài)修復(fù)責(zé)任，與恢復(fù)原狀責(zé)任關(guān)系不清，二者存在混用或亂用的情形。生態(tài)修復(fù)絕不應(yīng)和“恢復(fù)原狀”劃上等號，生態(tài)恢復(fù)內(nèi)涵中所包含的恢復(fù)原狀的內(nèi)容就不能與生態(tài)修復(fù)相提并論。[3]（P46）要想更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的運(yùn)用，必須明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)。我國傳統(tǒng)民法理論中的“恢復(fù)原狀”主要是一種私權(quán)救濟(jì)手段。生態(tài)環(huán)境損害作為一種新型生態(tài)環(huán)境問題，與傳統(tǒng)民法侵權(quán)損害相比，在調(diào)整的對象、責(zé)任指向的客體、救濟(jì)的利益等諸多方面有著本質(zhì)的不同，生態(tài)環(huán)境損害這種新型環(huán)境問題所調(diào)整的對象是生態(tài)環(huán)境本身，是無法納入傳統(tǒng)民法的框架來進(jìn)行調(diào)整的。

通過對司法實(shí)踐中有關(guān)案件的處理分析可知，在目前的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)司法實(shí)踐中，從案件的處理結(jié)果來看，法院在進(jìn)行判決時直接判決行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，對原告相關(guān)生態(tài)修復(fù)的訴訟請求沒有處理。例如，“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴馬鞍山市玉江機(jī)械化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，直接以確定被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用來替代修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。1各級各地法院積極回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，在司法實(shí)踐的需求中所創(chuàng)新的責(zé)任承擔(dān)方式，對于促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)具有重要的實(shí)踐意義。在司法實(shí)踐中創(chuàng)新的“補(bǔ)種樹木、增殖放流、替代修復(fù)”這些新型的責(zé)任承擔(dān)方式是生態(tài)環(huán)境責(zé)任的新型承擔(dān)方式。但是，這種新型的責(zé)任承擔(dān)方式屬于何種責(zé)任，是簡單的民事環(huán)境侵權(quán)責(zé)任還是行政責(zé)令處罰，在裁判文書中也沒有明確規(guī)定。

（二）生態(tài)修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制不完善

1.生態(tài)修復(fù)資金保障措施不到位。生態(tài)修復(fù)資金是實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作的物質(zhì)保障，保障生態(tài)修復(fù)資金的實(shí)現(xiàn)對展開生態(tài)修復(fù)工作具有重要的意義。根據(jù)損害者擔(dān)責(zé)原則，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為人承擔(dān)損害責(zé)任是毋庸置疑的。但是，當(dāng)侵權(quán)人不履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任或者沒有能力履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任時，生態(tài)環(huán)境造成的損害難道就像一個無人負(fù)責(zé)的空洞一樣任其朝著被破壞和被污染的方向繼續(xù)發(fā)展嗎？生態(tài)環(huán)境是我們獲取物質(zhì)和能量的寶庫，我們要用法律強(qiáng)制手段保護(hù)它。生態(tài)環(huán)境具有整體性，如果發(fā)生損害不及時采取措施，將會以由點(diǎn)到面的方式快速傳播，最終可能造成無法估計(jì)的損失。所以，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的時候，應(yīng)該及時采取措施遏制其損害的繼續(xù)擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，為了響應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明的重要國家政策，應(yīng)建立生態(tài)修復(fù)基金會，通過社會各界人士的捐助，為生態(tài)修復(fù)工作鑄造一道堅(jiān)實(shí)的防線。同時，對于嚴(yán)重污染環(huán)境和破壞生態(tài)的工業(yè)企業(yè)應(yīng)該責(zé)令提前繳納一定數(shù)額的保證金，在行為人造成環(huán)境損害無法承擔(dān)環(huán)境責(zé)任時，可以使用其預(yù)先繳納的保證金及時修復(fù)被損害的環(huán)境，防止生態(tài)環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。不論是在行為人自行修復(fù)還是采取第三方代為履行的修復(fù)方式中，保證金都是保障修復(fù)資金的重要來源。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用必須在有效管理的前提下進(jìn)行合理使用。

2.對適用生態(tài)修復(fù)責(zé)任監(jiān)督不到位。監(jiān)督保證效率，監(jiān)督保證公平，監(jiān)督能保證最廣大人民對生態(tài)環(huán)境享有的環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)。在生態(tài)修復(fù)工作開展的過程中，涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的制定、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式的協(xié)調(diào)、生態(tài)修復(fù)的期限和生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)以及生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收制度等多方面的工作。生態(tài)修復(fù)工作從實(shí)施到生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個漫長的過程，只有對生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的各方面實(shí)施嚴(yán)密的監(jiān)督，才能避免環(huán)境損害的行為人與生態(tài)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)甚至行為人與司法行政機(jī)關(guān)之間的以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等行為，避免枉法裁判和因?yàn)榉ü僮杂刹昧繖?quán)過大而使受損害的生態(tài)環(huán)境不能得到及時的修復(fù)。若缺乏這一監(jiān)督機(jī)制，勢必導(dǎo)致環(huán)境治理部門在修復(fù)治理的過程中因過大的自由裁量權(quán)而存在權(quán)力的濫用。

（三）生態(tài)修復(fù)責(zé)任的驗(yàn)收制度不完善

黨的十九大報(bào)告指出，“要強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治”，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》的指導(dǎo)思想是，“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，嚴(yán)密防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！兑?guī)劃》的基本原則是，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理，確保生態(tài)質(zhì)量的穩(wěn)步提升。我國地大物博，幅員廣闊，擁有豐富的自然資源，為了生活和生產(chǎn)的需要，不斷向自然界排放污染物，向自然界索取物質(zhì)和能量，造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對土地、森林、草地、濕地、海洋、礦山等自然環(huán)境都造成不同程度的損害。在生態(tài)遭到破壞后，相關(guān)的行政主管部門并沒有充分意識到 “自然修復(fù)為主，人工修復(fù)為輔”的生態(tài)修復(fù)程序，忽視生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。例如：靈山島生態(tài)修復(fù)工作的驗(yàn)收由青島市海洋發(fā)展局選聘綜合專家驗(yàn)收組驗(yàn)收，市海洋發(fā)展局屬于新組建的政府工作部門，所以靈山島的生態(tài)修復(fù)的驗(yàn)收工作主要是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。[4]佛山市17個河心島的修復(fù)驗(yàn)收由佛山市自然資源局領(lǐng)頭，廣東省政府督察及生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門組成驗(yàn)收工作組。我國《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中規(guī)定了較為規(guī)范的驗(yàn)收流程。雖然簡化程序可以提高辦事效率，但通過走流程、做樣子的辦法完成驗(yàn)收工作，是萬萬不可取的。在東莞市海仔河生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收中由原市環(huán)保局召開驗(yàn)收會議，與會專家和各部門代表一致同意后通過驗(yàn)收。[5]驗(yàn)收過程缺少第三方人士及居民代表參加，缺少監(jiān)督。由以上案例可知，我國生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收制度的缺陷主要體現(xiàn)在驗(yàn)收主體構(gòu)成混亂、驗(yàn)收程序不規(guī)范以及驗(yàn)收缺乏監(jiān)督等幾個方面。[6]（P100）

三、解決生態(tài)修復(fù)責(zé)任

司法實(shí)踐困境之對策

（一）明晰生態(tài)修復(fù)責(zé)任的概念與性質(zhì)

概念作為解決法律問題必不可少的工具，清晰的法律概念有助于我們進(jìn)一步清楚理性地判斷和思考法律問題?！睹穹ǖ洹?234條雖然明確規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任，但是其規(guī)定側(cè)重于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)主體和修復(fù)方式，對于生態(tài)修復(fù)的責(zé)任性質(zhì)還是沒有明確的界定。《民法總則》在編纂過程中最終刪去了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任”，表明立法者已注意到兩者的區(qū)別。生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基本內(nèi)涵應(yīng)包括自然修復(fù)與社會修復(fù)兩個方面。自然修復(fù)與社會修復(fù)二者并不是相互獨(dú)立、毫不相關(guān)的。實(shí)際修復(fù)的過程表明，兩者是互相聯(lián)系的，自然修復(fù)是社會修復(fù)的基礎(chǔ)和前提，社會修復(fù)是自然修復(fù)的保障。

關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)，理論界有不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)為公法責(zé)任，是環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)依賴公法規(guī)范督促監(jiān)管污染者實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的責(zé)任。[7]（P134）也有的觀點(diǎn)認(rèn)為，基于環(huán)境公益救濟(jì)體系與環(huán)境私益救濟(jì)體系的觀點(diǎn)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任應(yīng)在不同案件中具有民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任等多元法律性質(zhì)。[8]（P109）本文觀點(diǎn)傾向于后者，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)主要存在于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中。提起“兩訴”的前提是要明確生態(tài)損害，然而由于生態(tài)環(huán)境本身的多樣性，導(dǎo)致了損害鑒定充滿復(fù)雜性和不確定性，對于生態(tài)損害所涉及的不同主體就會涉及不同的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，既可以是直接侵權(quán)人責(zé)任人承擔(dān)的民事環(huán)境責(zé)任，也可以是政府替代性修復(fù)的行政環(huán)境責(zé)任，對于造成環(huán)境損害，達(dá)到犯罪程度的，行為人也可能會承擔(dān)環(huán)境刑事責(zé)任。所以，對于生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)定要結(jié)合具體的損害程度，在具體的環(huán)境損害案件中加以分析，而不能一概而論?！睹穹ǖ洹反_立了修復(fù)性生態(tài)修復(fù)責(zé)任的理念，無論生態(tài)修復(fù)責(zé)任有何種法律性質(zhì)，以生態(tài)修復(fù)為重心的生態(tài)修復(fù)責(zé)任理念是十分確定的。

（二）完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制

1.健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金保障制度。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金主要來源于生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用。修復(fù)資金的來源比較單一，當(dāng)行為人不履行或者沒有能力履行賠償費(fèi)用時，生態(tài)修復(fù)工作就會陷入無人負(fù)責(zé)的窘境。所以，在生態(tài)修復(fù)工作中應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防原則，豐富生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的來源，建立生態(tài)修復(fù)基金制度和生態(tài)修復(fù)保證金制度。生態(tài)修復(fù)基金是實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的保障。建立生態(tài)修復(fù)基金制度，廣泛運(yùn)用社會各界的力量捐助修復(fù)資金，讓每一個企業(yè)社會團(tuán)體乃至每一個公民都參與保護(hù)環(huán)境，維持生態(tài)平衡的工作中來，為保護(hù)我們美好的地球家園盡自己的綿薄之力。

首先，生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金制度的建立，可以很好地解決生態(tài)環(huán)境損害無人承擔(dān)責(zé)任的窘境。生態(tài)修復(fù)基金不僅僅用于環(huán)境修復(fù)，對于環(huán)境保護(hù)行動也可進(jìn)行相應(yīng)的資金支持。當(dāng)環(huán)境責(zé)任人無力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時，優(yōu)先使用生態(tài)修復(fù)基金及時修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，在政府相關(guān)部門先行使用修復(fù)基金開展修復(fù)工作之后，還應(yīng)該配套責(zé)任追償機(jī)制向損害責(zé)任人追償，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的時效性和生態(tài)修復(fù)的最終落實(shí)。

其次，拓寬修復(fù)基金的來源，還可以減少政府財(cái)政壓力?，F(xiàn)在的生態(tài)修復(fù)基金主要來源于各級政府的財(cái)政撥款，但是政府資金在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)之后還要承擔(dān)生態(tài)修復(fù)基金費(fèi)用，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好地區(qū)的區(qū)縣級行政機(jī)關(guān)而言，難免壓力過大。對于嚴(yán)重污染環(huán)境或者對生態(tài)環(huán)境有嚴(yán)重破壞的企業(yè)，可以要求責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)金額的保證金。例如：在企業(yè)開始實(shí)施某項(xiàng)開發(fā)活動的時候，先行繳付一定的保證金，當(dāng)企業(yè)的不當(dāng)行為造成生態(tài)損害時，可為及時采取治理工作提供資金來源。如原國土資源部頒布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》就明確，采礦人作為恢復(fù)礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)主體，采礦前應(yīng)繳納一定數(shù)額的環(huán)境治理恢復(fù)保證金。提前繳納保證金可以增強(qiáng)行為人的環(huán)保意識，使其在以后企業(yè)的運(yùn)營和管理工作中注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而不是肆意地去污染、去破壞。

最后，企業(yè)就像個人一樣，提前收取足額的保證金，在之后的生產(chǎn)經(jīng)營工作中會有相應(yīng)的注意義務(wù)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金和保證金制度一定程度上解決了生態(tài)修復(fù)資金來源單一和行為人無力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的困境，生態(tài)修復(fù)基金和保證金制度的建立，也為生態(tài)環(huán)境損害賠償金分期付款的方式提供了緩沖的余地，減少了小企業(yè)因?yàn)椴荒艹袚?dān)沉重的經(jīng)濟(jì)賠償而宣告破產(chǎn)之后產(chǎn)生的一系列的不利的社會影響。

2.完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的監(jiān)督。保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)裁判的有效落實(shí)，離不開對資金的合理使用及監(jiān)督。首先，保障群眾監(jiān)督。政府在生態(tài)修復(fù)工作中要積極行使行政公開的職能，對涉及公眾利益的生態(tài)環(huán)境案件的修復(fù)情況要及時在媒體上公布，讓群眾知悉生態(tài)修復(fù)工作的進(jìn)程，從而充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督職能。環(huán)境保護(hù)涉及社會公眾的利益訴求，公眾在生產(chǎn)生活中發(fā)現(xiàn)行為人有損害環(huán)境的違法行為或者在生態(tài)修復(fù)工作的過程中存在弄虛作假的問題，可以及時向有關(guān)管理部門反映，行政機(jī)關(guān)也可以及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。有效的群眾監(jiān)督對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)具有積極意義，有利于維護(hù)環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。其次，支持社會組織的監(jiān)督。社會組織作為法律明文規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的原告，環(huán)保組織長期從事專門的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，對于環(huán)保工作具有很強(qiáng)的專業(yè)能力，對環(huán)境的損害程度及相關(guān)損失的了解可能比司法行政機(jī)關(guān)了解得更全面更細(xì)致，所以，在生態(tài)修復(fù)工作的開展過程中，應(yīng)該支持環(huán)保組織對生態(tài)修復(fù)工作的修復(fù)方式、修復(fù)目標(biāo)以及修復(fù)結(jié)果的監(jiān)督。最后，多元化的監(jiān)督方式能夠全方面地監(jiān)督生態(tài)修復(fù)工作的實(shí)施。在生態(tài)修復(fù)工作中，適當(dāng)?shù)匾M(jìn)審計(jì)監(jiān)督、檢查監(jiān)督等方式的監(jiān)督也會促進(jìn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的完成，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供全方面的保障。

（三）生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收制度的健全

1.驗(yàn)收主體明確化。主體作為法律關(guān)系的重要組成要素，其明確化有利于法律關(guān)系的發(fā)展和相關(guān)制度的完善。生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收是對生態(tài)修復(fù)工作是否達(dá)標(biāo)的檢驗(yàn)，是對行為人污染環(huán)境或者破壞生態(tài)等違法行為承擔(dān)責(zé)任的檢查。通過前述案例可知，在不同的生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收工作中，生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收主體不一致。靈山島生態(tài)修復(fù)工作的驗(yàn)收由青島市海洋發(fā)展局即行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，而在東莞市海仔河生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收中則是通過與會專家和各部門代表一致同意后通過驗(yàn)收。單一化的驗(yàn)收主體會導(dǎo)致驗(yàn)收結(jié)果片面化。筆者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)工作涉及一方地域的環(huán)境質(zhì)量和居民生活的幸福感，生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收主體不僅應(yīng)該包括市生態(tài)環(huán)境局、市海洋發(fā)展局等政府部門，還應(yīng)該包括與修復(fù)環(huán)境密切聯(lián)系的當(dāng)?shù)鼐用窈拓?fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測或者數(shù)據(jù)分析的第三方機(jī)構(gòu)以及研究環(huán)境方面的專家。政府或者其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)驗(yàn)收工作會議的組織、環(huán)境專家和第三方人士及當(dāng)?shù)鼐用竦壤ο嚓P(guān)人同時參與會議發(fā)表各自對驗(yàn)收工作的看法，既符合《環(huán)境保護(hù)法》公眾參與的原則，也有利于各方行使監(jiān)督權(quán)，共同致力于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

2.驗(yàn)收程序規(guī)范化。生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收程序的規(guī)范化，可以保證驗(yàn)收結(jié)果的公正性和合法性。我國在《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中，對生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收程序規(guī)定了較為規(guī)范的驗(yàn)收流程：第一，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地縣級以上地方人民政府自然資源主管部門申請驗(yàn)收;第二，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同其他部門以及邀請相關(guān)專家進(jìn)行驗(yàn)收;第三，形成初步驗(yàn)收結(jié)果，進(jìn)行30日以上的公告，聽取相關(guān)權(quán)利人意見;最后，出具驗(yàn)收合格確認(rèn)書。《云南省草原生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目驗(yàn)收辦法（試行）》中規(guī)定：草原生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收工作試行縣自查、市（州）核查和省級抽查三級驗(yàn)收制度。生態(tài)環(huán)境要素多種多樣，每種環(huán)境要素都有各自的特征，制定完全一致的驗(yàn)收程序可能會忽略各個環(huán)境要素的差異性，會對生態(tài)修復(fù)工作乃至生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作造成不便。所以應(yīng)該在整體驗(yàn)收程序的規(guī)定下，允許地方根據(jù)環(huán)境要素的差異對后續(xù)程序適度修改。驗(yàn)收程序的整體規(guī)定如下：首先，當(dāng)生態(tài)修復(fù)工作完成后，生態(tài)修復(fù)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)委托具有資質(zhì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)自查。其次，由縣級地方主管部門初步審查決定是否準(zhǔn)許驗(yàn)收。修復(fù)義務(wù)人根據(jù)規(guī)定向所在地縣級以上地方人民政府自然資源主管部門申請驗(yàn)收，由其進(jìn)行初步審查，審查內(nèi)容包括：工程任務(wù)完成情況、資金使用情況、工程建設(shè)成果分布圖、自查結(jié)果及分析評價、主要措施及取得成效等。第三，由市（州）相關(guān)主管部門會同其他部門組成聯(lián)合工作組確定驗(yàn)收名單進(jìn)行核查，其中，驗(yàn)收小組的專業(yè)技術(shù)人員須達(dá)到70%以上。最后，驗(yàn)收小組召開會議，確定驗(yàn)收結(jié)果。驗(yàn)收不通過，可責(zé)令義務(wù)人在一定時間內(nèi)采取補(bǔ)救措施。

3.驗(yàn)收監(jiān)督多元化。生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收監(jiān)督工作主要包括兩個方面，即驗(yàn)收過程中驗(yàn)收程序公正合法的監(jiān)督和驗(yàn)收之后的環(huán)境質(zhì)量突變的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅要積極行使驗(yàn)收工作的監(jiān)督權(quán)，更要負(fù)責(zé)在生態(tài)修復(fù)工作中的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督義務(wù)。環(huán)境行政主管部門對生態(tài)修復(fù)工作的驗(yàn)收也具有監(jiān)督職能，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)已經(jīng)和政府官員的業(yè)績考察緊密掛鉤，所以，各級政府及其相關(guān)環(huán)境保護(hù)職能部門對生態(tài)修復(fù)工作都具有監(jiān)督義務(wù)。驗(yàn)收小組成員構(gòu)成的合理性和合法性，修復(fù)義務(wù)人是否存在賄賂、投機(jī)取巧等行為以及驗(yàn)收之后的修復(fù)結(jié)果是否達(dá)到維持環(huán)境發(fā)展的正常水平等方面，都需要監(jiān)督。僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督不足以保障生態(tài)修復(fù)中的環(huán)境安全。所以，第三方機(jī)構(gòu)（環(huán)保檢測和檢查機(jī)構(gòu)）以及專業(yè)人士（環(huán)保專家）等主體也能成為監(jiān)督主體。檢測機(jī)構(gòu)和環(huán)保專家可以根據(jù)自己的專業(yè)知識，對驗(yàn)收程序中不達(dá)標(biāo)或者有質(zhì)疑之處及時提出意見，確保驗(yàn)收結(jié)果的公正。

結(jié)語：生態(tài)修復(fù)責(zé)任是生態(tài)環(huán)境損害的重要救濟(jì)方式。我們只有明晰生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀的異同，在具體案件中分析生態(tài)修復(fù)責(zé)任的不同性質(zhì)，才能解決司法活動中的種種困境。在指定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)目標(biāo)時，要堅(jiān)持環(huán)境要素的相關(guān)性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，秉承生態(tài)服務(wù)功能最優(yōu)化的宗旨綜合考慮。同時，環(huán)境司法的審判工作也要借助行政手段的幫助。在生態(tài)修復(fù)責(zé)任的司法實(shí)踐中，要加強(qiáng)行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接，做好生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收工作，保持驗(yàn)收程序的公正、公開、合法。要綜合各種力量保障生態(tài)修復(fù)責(zé)任的落實(shí)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

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The Dilemma and Countermeasures of the Judicial Practice of

Ecological Restoration Responsibility

LU Na-na，NING Qing-tong

（School of Law，Hainan University，Haikou 570228，China）

Abstract：Article 1234 of the Civil Code stipulates that the responsibility of ecological environment restoration provides clear guidance for the development of ecological restoration work，and provides a strong legal basis for the relief of ecological environment damage. Ecological restoration responsibility is a new way to take responsibility for the relief of ecological environment damage. This paper，through the current situation and combing the judicial practice of ecological restoration responsibility，finds that there are still many problems in judicial practice. For example：the nature of ecological restoration responsibility is unclear，the supporting mechanism of ecological restoration responsibility is not perfect，and the ecological restoration acceptance system is not perfect. Therefore，we need to clarify the legal nature of ecological restoration responsibility，improve the supporting mechanism of ecological restoration responsibility，and improve the acceptance system to ensure the realization of the judicial practice of ecological restoration responsibility.

Key Words：ecological restoration responsibility;legal nature;restoration evaluation;acceptance system

責(zé)任編輯：趙 哲