[摘要] 引入社會資本參與老舊小區(qū)改造，是中央與北京市出臺相關政策明確的基本要求，在老舊小區(qū)治理實踐中已有系列創(chuàng)新性的探索。北京朝陽區(qū)勁松街道勁松北社區(qū)試點，成為諸多創(chuàng)新性探索中的典型范本。概括而言，其基本經驗主要體現在4個方面：引導參與各方思路轉變是優(yōu)化治理的關鍵，強化黨建引領是共治內核，堅持群眾為本是內生動力，走向持續(xù)善治是基準價值維度。

[關鍵詞] 老舊小區(qū);? 社會資本;? 合作治理

[中圖分類號] C916.2? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2021）08-0079-04

引入社會資本積極參與老舊小區(qū)改造，是城市更新中黨的領導力的一個關鍵衡量指標，是“十四五”規(guī)劃綱要再次提到的“社會治理共同體”1建設在老舊小區(qū)治理中的重要體現。在引入社會資本參與老舊小區(qū)更新改造的諸多治理實踐中，北京市朝陽區(qū)勁松街道勁松北社區(qū)引入民營企業(yè)愿景集團的試點項目，成為全國老舊小區(qū)改造中的“網紅項目”，被稱為“勁松模式”，其基本經驗具有重要借鑒價值。這一模式寫入了北京市“十四五”規(guī)劃建議。北京市住建委等八部門在試點基礎上，于2021年4月22日印發(fā)了《關于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》。

引導參與各方思路轉變是優(yōu)化治理的關鍵

從社會資本參與的程度差異來看，老舊小區(qū)改造的系列實踐可分為3種模式：無社會資本參與、社會資本低階參與和社會資本高階參與。在第一種模式中，政府出資、幾乎代辦一切相關的改造事宜。在第二種模式中，改造資金主要是政府列支，但在具體操作上有越來越多的政府購買服務、第三方參與代改代建元素。隨著城市發(fā)展由增量擴張向存量更新的轉變，隨著公共治理理論與實踐的新發(fā)展，社會資本參與老舊小區(qū)改造逐步深化，目前已有若干體現一定深度的高階參與實踐，社會資本不僅出資參與改造，而且參與到改造全過程，這構成了高階參與模式。勁松試點項目正是第三種模式的生動體現。這一項目的生成是各方逐步轉變思路、不斷推動實踐創(chuàng)新的結果。

作為試點項目主導者，勁松街道根據改造的實際情況，積極轉變思路，不斷探索和創(chuàng)新改造模式。此前，勁松的老舊小區(qū)改造與治理和很多老舊小區(qū)一樣，“政府兜底、街道代管”。這一方式的突出問題是“三難三不利于”：年復一年地投入導致財政資金難持續(xù)，改造后的管理和維護不足導致成果難保持，當前政府管理中的系列必要約束機制導致資金使用與工作開展靈活性大、改造與后續(xù)管理和維護專業(yè)性強的現實需求難滿足;不利于培育用者付費意識，不利于深化基層群眾自治，不利于提升政府與市場和社會等多方合作治理的質量。這些不足，促使基層政府思變求變，探索基層治理體系與治理能力現代化的可行之道。

與基層政府思路轉變相協(xié)同的是企業(yè)管理者、社區(qū)干部的思路轉變。企業(yè)方面，適應自身發(fā)展由開發(fā)模式向運營模式變革的現實需要。愿景集團希望扎實創(chuàng)造新的盈利模式，并參與到試點項目中。試點項目中的社區(qū)干部們，順應形勢、轉變思路，認識到社區(qū)“三分建，七分管”，也認識到在助力“企業(yè)參與的微利可持續(xù)”的同時要確保借改造優(yōu)化社區(qū)治理、造福社區(qū)群眾。

在各方思路轉變的基礎上，推動了勁松北社區(qū)老舊小區(qū)改造的實踐創(chuàng)新。2018年7月，勁松街道與愿景集團正式就勁松一區(qū)到八區(qū)的改造達成戰(zhàn)略合作，并選定勁松北社區(qū)作為試點，將其中約占社區(qū)總面積10%的“一街兩園”作為示范區(qū)。2021年，改造范圍擴大到整個勁松北社區(qū)，勁松三區(qū)到八區(qū)的改造工作有序推動中。同時，延展模式范疇、再探新路徑，通過四方合作推動危舊樓房拆除重建，力爭為《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》的制定與實施提供更多經驗。

強化黨建引領是共治內核

“勁松模式”取得成效的重要原因在于建立起管用的工作機制，即黨建引領下的朝陽區(qū)相關部門、勁松街道、勁松北社區(qū)、社區(qū)居民群眾、愿景集團五方共治機制。這一機制很好地克服了“多個主體協(xié)調、多方利益平衡、多點問題解決”的現實挑戰(zhàn)，起到凝心聚力的作用，展現了新時代基層黨組織的堅強領導力。引入社會資本參與老舊小區(qū)改造必須要堅持黨建引領以實現凝心聚力，這是勁松改造實踐帶給參與各方的切實體會，“勁松模式”的內核，就是“黨建引領多元共治”。

搭建黨建工作平臺。勁松街道黨工委在試點項目中主動靠前、積極穿針引線。不僅組織推動了老舊小區(qū)問題與治理調查研究、搜集問題與群眾意見并論證可行性，還專門開設了宣傳櫥窗，引導愿景集團在勁松的項目部成立掛靠于街道黨工委的黨支部，促成物業(yè)公司黨支部的建立。另外，以街道黨工委名義向區(qū)委區(qū)政府報告，爭取到區(qū)委區(qū)政府的支持，組建了主管副區(qū)長掛帥的工作專班，獲得了區(qū)規(guī)劃、住建、房管等部門的助力。

形成黨建共同體。在勁松街道黨工委與辦事處的主導下，形成試點項目的黨建共同體。勁松北社區(qū)黨委處于統(tǒng)領地位，組織各方面協(xié)調推進改造工作。社區(qū)轄區(qū)內的居民黨支部，主要負責議事協(xié)商。掛靠到勁松街道黨工委的愿景集團勁松項目部黨支部，主要負責制定和改善改造方案并推動改造工作。物業(yè)公司黨支部，主要負責開展社區(qū)共建。區(qū)房管局勁松黨支部，主要負責解答房屋結構等專業(yè)問題。各方分工協(xié)作，在試點過程中擰成一股繩，積極探索和實踐。

組織黨員工作隊伍。在勁松北社區(qū)的試點項目中，百余名黨員工作隊伍帶頭并發(fā)揮了示范作用。黨員工作隊伍首先扮演了宣傳員與調查員的角色，以“黨員+社工”的方式包樓包院、分組入戶宣傳和訪談調查，做好摸清情況、宣傳引導、情緒疏解等方面的工作。黨員工作隊伍還扮演了議事員的角色，在每一次的議事協(xié)商中積極發(fā)揮作用。在改造工作進入實施階段后，黨員工作隊伍又扮演了監(jiān)督員的角色，積極發(fā)現并反饋改造工作中的進度與質量等方面的問題和信息。同時，黨員工作隊伍還扮演了服務員的角色，積極參與為廣大社區(qū)居民群眾服務的各項實際工作，營造了有益于改造工作的整體氛圍。

堅持群眾為本是內生動力

老舊小區(qū)改造是重大民生工程，引入社會資本參與，將老舊小區(qū)的功能提升和資本市場的對接相融合，旨在更好地助力改造服務民生，而非改變其民生工程的屬性與定位。這一屬性與定位，從某種意義上規(guī)定了社會資本參與老舊小區(qū)改造必須堅持群眾為本，以便切實地利民惠民。勁松北社區(qū)試點項目實踐過程中，始終堅持群眾為本，體現基層黨組織的初心和使命。正因如此，黨建引領下的五方共治機制得以更好地運轉起來。

堅持以群眾需求為導向。在老舊小區(qū)改造工作中，只有切中社區(qū)居民需求的改造，才有可能贏得大家的認同與支持。勁松北社區(qū)試點項目改造過程中，首先通過一般的基本調查研究，把握和切中群眾的基本需求，引入諸如蔬菜零售、家政維修、美容美發(fā)等居家過日子所需的商業(yè)設施。同時，通過議事會、評審會等更為深入的調查研究方式，把握和切中了群眾的其他需求，包括智能化、公共空間、社區(qū)文化等。另外，項目改造過程中采用了沉浸式工作方法，項目組成員通過租住在社區(qū)里工作、把自己當成社區(qū)群眾的一分子體驗生活，更深入更細致地把握群眾需求。

認真傾聽群眾意見建議。隨著工作推進，社區(qū)群眾時不時地表達自己的特定需求、提出相應的改造意見。對于這些“追加”需求，勁松北社區(qū)試點項目推進過程中充分發(fā)揮了社會資本參與的可調整靈活性，根據群眾意見適當調整，實現持續(xù)更新。首先體現為方案的不斷調整，初步改造方案形成后，又花了大半年時間反復修改，甚至在開工后還數次調整。其次，試點項目示范區(qū)建成后的調整，包括增加晾曬被褥的架子、乒乓球場塑化、增設兒童滑梯、塑膠跑道拐彎防擾民等，進行了一兩百項的調整。當然，所有調整都是在對社區(qū)群眾意見進行合理性可行性判斷之后進行的。同時，這些調整尤其是建成后的調整，是以微調整為主推動持續(xù)更新。

組織吸納群眾深度參與小區(qū)改造。由勁松北社區(qū)居委會牽頭，通過廣大居民群眾協(xié)商議事盡可能取得共識，是“勁松模式”的特點之一。在實踐中，居民群眾參與協(xié)商議事的做法有了新發(fā)展：以前是居民去議事廳提意見，現在則是設計人員拿著圖紙帶居民一同踏勘現場、解釋設計初衷與效果，把沉浸式工作法所體現的“在群眾中設計”做實做深，也把參與式工作法所體現的“群眾在設計中”進一步優(yōu)化。社區(qū)居民參與深度的增加，使得人們的參與感增強，進而提高了積極性和滿意度，在一定程度上提升了居民參與治理的意愿。

真正讓居民感受到關愛和溫暖。試點項目推進過程中，系列做法體現了對社區(qū)群眾相關美好感覺的觸動。物業(yè)服務進駐后，半年期的先嘗后買，一定程度上消除了眾多社區(qū)群眾“交費但得不到應有服務”的擔憂。改造過程中對原有理發(fā)、修鞋、水果售賣、保潔等不規(guī)范經營，不是簡單粗暴地取締，而是引導其規(guī)范化經營，確保了許多社區(qū)老朋友、老熟人繼續(xù)為大家服務，延續(xù)了社區(qū)原有的溫情，給大家以親切感。對閑置空間進行有效改造和運用，設計了商業(yè)性的部分和非商業(yè)性的部分。對商業(yè)性的部分“不是什么賺錢投什么，而是居民需要什么投什么”，有效降低大家對商業(yè)性的可能的抵觸情緒，給予了大家公益感。

從勁松北社區(qū)試點項目的實踐來看，引入社會資本參與老舊小區(qū)改造過程中，群眾為本、切實利民惠民是必須始終如一堅持的重要原則。一系列堅持群眾為本的具體做法，盡管在初期會比較麻煩，會耗時耗力影響暫時的效率，但是對于改造工作和后續(xù)管理與維護工作的順暢度與總體效益來說，是有益而無害的。

走向持續(xù)善治是基準價值維度

沒有可持續(xù)性的治理創(chuàng)新，是沒有生命力的創(chuàng)新，甚至不能稱之為創(chuàng)新。勁松北社區(qū)改造試點項目推進過程中，從若干方面力促這種改造的可持續(xù)性。各方著眼長效，力求能持續(xù)地善治。

探索恰當的社會資本投資盈利模式，確保社會資本在共擔成本、參與共商共建共治的同時共享老舊小區(qū)建設與治理的成果。社會資本參與老舊小區(qū)改造必須要有相應的盈利模式，能取得合理的收益，否則這種參與是很難開啟的，即便開啟了也難以為繼。勁松街道主導下的勁松北社區(qū)改造試點項目，與愿景集團合約期為20年。愿景集團數千萬的改造投入預計在14年后全部收回，之后實現微利可持續(xù)運營。愿景集團投資后的收益來源，首先是區(qū)房管局和勁松街道授予的1600平方米閑置空間運營權，企業(yè)通過在閑置空間建設便民設施等方式取得收益，這部分收益約占46%;其次是集團旗下物業(yè)管理公司進駐后的物業(yè)服務收入、停車管理收入、多種經營收入，分別占約26%、19%、5%;政府的3年扶持資金，約占4%。

重視針對社區(qū)居民的聚心氣活動，助力廣大社區(qū)居民對社會資本的認同和支持。引入社會資本參與老舊小區(qū)改造不是一項免費福利，而是政府主導下為提升居住品質而進行的改造模式創(chuàng)新，社區(qū)居民需要履行應有的義務并為獲得的服務付費。為進一步提升社區(qū)居民的義務意識和付費意識，需要在社區(qū)建設與治理的整體框架下，重視針對社區(qū)居民的聚心氣活動。愿景集團在參與小區(qū)改造過程中，通過旗下物業(yè)公司積極開展社區(qū)氛圍營造，社區(qū)里每周至少開展一次消夏集市、社區(qū)課堂、文體娛樂等活動，讓大家找回了以往的生活氣息。豐富多彩的聚心氣活動，帶來社區(qū)居民對社會資本的充分認同和支持，也進一步增強了社區(qū)居民的義務意識和付費意識。

政府主動作為積極作為，為創(chuàng)造更好的社會資本參與老舊小區(qū)改造環(huán)境提供必要支持。老舊小區(qū)改造順應了增量擴張到存量更新的客觀形勢，也是著眼于群眾迫切需求的民生工程，對社會資本有一定的吸引力。社會資本參與后，順暢地長效化地開展好各項改造與后續(xù)管理和維護工作，則有賴于政府提供必要支持。在勁松北社區(qū)改造試點項目中，勁松街道不僅按政策規(guī)定提供了3年的扶持、協(xié)調區(qū)房管局等部門共同為愿景集團運營閑置空間授權，還探索閑置空間產權歸屬、用途變更等政策困境的突破之策，并著手在勁松街道范圍內其他老舊小區(qū)實施改造、拓展改造規(guī)模，以創(chuàng)造產生規(guī)模效應的條件。目前，勁松街道還在持續(xù)支持社會資本方深耕細探、善作善成。一方面，老舊小區(qū)改造時的群眾工作，往往伴有一部分群眾同另一部分群眾的矛盾、群眾訴求理想狀態(tài)同現實可行性的矛盾，這些矛盾常由于種種原因匯聚到小區(qū)改造的民生工程中，大家捆綁式地提出了各種不當訴求，最后以矛盾的形式表現出來。對此，政府支持社會資本方摸清復雜情況以治繁、規(guī)范利益訴求以治利、疏導負面情緒以治氣，進而達到帶領大家同向而行的治心狀態(tài)。另一方面，走向更好的“三治”結合，是重要目標之一。為此，政府支持社會資本方深度參與到改造后的治理工作中，緊密地團結在基層黨組織周圍、密切地聯(lián)系小區(qū)群眾、切實地鏈接黨和政府與居民及社會組織等社會力量，走向共擔共商共建共治共享，重塑老舊小區(qū)治理新格局。此外，進一步發(fā)揮試點作用，政府支持社會資本方在《關于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》框架下，探索包括企企合作在內的相關政策精神的具體落地辦法，為更細化的政策和規(guī)范提供經驗。

（本文是北京市社會科學基金2019年度重點項目“北京基層協(xié)商民主經驗研究”階段性成果）

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[1]李政清.積極引導社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造[N].中國經濟時報，2020-11-12.

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（作者簡介：楊守濤，中共北京市委黨校領導科學教研部副主任、副教授）

責任編輯 / 張蕾磊