余 練

隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的深入推進，駐村幫扶上升為全國性的制度安排，“第一書記”幫扶制度得到廣泛關(guān)注。引入駐村干部成為基層干部隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容，2018年被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署規(guī)劃中?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要“建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記”。同年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，要求“優(yōu)化干部成長路徑，注重在基層一線和困難艱苦地區(qū)培養(yǎng)鍛煉，讓干部在實踐中砥礪品質(zhì)、增長才干”，這既是對駐村干部制度的肯定，也強調(diào)了這一制度對基層干部隊伍建設(shè)的重要性。

基于對廣西“第一書記”扶貧實踐的調(diào)查，謝小芹提出，“第一書記”作為國家權(quán)力的代表直接嵌入村級組織，實現(xiàn)了國家權(quán)力與基層社會在村莊組織層面的融合，形成“接點治理”，由此帶來的扶貧模式也被稱為“接點治貧”[1]。另外，也有研究者以費孝通先生“雙軌政治”為基點，將“第一書記”和村干部視為分別代表國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會的新的“雙軌”，由此提出駐村制度背景下的“雙軌治理”[2]或“雙軌雙層治理”[3]。張國磊和張新文從組織和制度的角度出發(fā)，認(rèn)為駐村扶貧干部不僅完成了包發(fā)展、包黨建和包穩(wěn)定的任務(wù)，而且以精英下沉和制度嵌入的方式打破了科層體制，實現(xiàn)了條塊部門的主動跟進，提升了基層社會治理能力[4]。張義禎則從“嵌入性”視角具體分析了駐村干部對后進村和薄弱村在鄉(xiāng)村面貌提升、治理結(jié)構(gòu)改善和村落可持續(xù)發(fā)展等方面所發(fā)揮的正向影響[5]。

雖然以駐村干部治理貧困問題為近幾年的制度安排，但是駐村干部制度研究卻是一個經(jīng)典議題。徐勇提出，工作隊是駐(包)村干部的早期形式；新中國成立初期，共產(chǎn)黨將黨員和干部派往農(nóng)村開展工作就已經(jīng)制度化；在土改時期、人民公社體制和社會主義教育中都有下派工作隊參與農(nóng)村行政事務(wù)；村民自治制度實施后，黨和政府也以“包村干部”和“指導(dǎo)員”等方式落實國家政策舉措[6]。張樂天指出，工作隊的介入改變了村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使革命輸入成為可能。這些觸及了干部的“靈魂”，對農(nóng)村的社會政治生活產(chǎn)生了長遠的影響[7]126。吳毅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的迎檢過程中觀察到，村莊雖然沒有被納入科層化體系，但在壓力型體制下，駐村干部充當(dāng)了鄉(xiāng)和村之間的重要媒介，通過商議、說服、送禮、人情與面子等方式實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的動員[8]35-36。

駐村干部制度已經(jīng)成為村莊治理的重要行政手段之一，一些研究深入討論了其運行邏輯。嚴(yán)國方和肖唐鏢指出，“部門包村”式的駐村工作隊與包村單位、受包鄉(xiāng)村、村干部和村民之間形成多重復(fù)雜關(guān)系，其形式高度制度化，但由于受制于派出單位權(quán)力和財力資源的影響，內(nèi)容上卻是非制度化的[9]。袁立超和王三秀則認(rèn)為，從政治動員、跨部門互動和人格化交往來看，駐村干部制度在運作邏輯上是非科層化的[10]。歐陽靜認(rèn)為，從解放初期的農(nóng)村“工作隊”到當(dāng)前的駐村干部，越來越呈現(xiàn)出制度化和科層化的特點，這反映了基層社會治理方式的變遷過程[11]。羅興佐指出，應(yīng)該從思想、激勵和運行機制等多個層面完善駐村干部制度，以在鄉(xiāng)村振興背景下助推基層社會發(fā)展[12]。

從新中國成立初期的駐村工作隊到精準(zhǔn)扶貧中的“第一書記”，駐村干部構(gòu)成了鄉(xiāng)和村、國家和社會關(guān)系的重要接點，在國家治理任務(wù)下沉過程中起著非常重要的作用。在不同歷史階段和任務(wù)背景下，駐村干部制度加強了國家進入鄉(xiāng)村的廣度和深度，對鄉(xiāng)村社會的介入伸縮自如，對國家戰(zhàn)略意志的執(zhí)行起著重要作用。這讓我們反思，在什么樣的情景下駐村干部會積極介入鄉(xiāng)村？而又在什么樣的情景下駐村干部與基層社會會保持距離？同時，我們也不禁發(fā)問，以“第一書記”為代表的工作隊式駐村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部隊伍有哪些性質(zhì)上的不同？他們對基層社會的影響和作用分別是什么？總結(jié)各地調(diào)查的實地經(jīng)驗，筆者認(rèn)為這兩類駐村干部在制度設(shè)置、責(zé)任權(quán)限和運行邏輯上都表現(xiàn)出差別，而這正是以往研究所沒有提及的。忽視這種差別，也就模糊了我們對駐村干部制度的認(rèn)識?！拌F板一塊”的描述混淆了不同類型駐村干部制度的運行邏輯，混淆了其對國家資源的不同運用方式，也混淆了其與鄉(xiāng)村干部、村民的不同關(guān)系，由此也混淆了其給鄉(xiāng)村治理帶來的不同影響。

立足于2011年底到2012年初在湖南湘潭、2015年8月和2017年底到2018年初在浙江紹興的三次調(diào)研，以及2020年對重慶深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中駐村工作隊的調(diào)查，筆者詳細對比兩種類型的駐村干部所具有的不同權(quán)力結(jié)構(gòu)、運行邏輯和治理績效，以探析駐村干部制度對國家治理和基層治理的影響。

一、包村與聯(lián)村：當(dāng)前駐村干部制度的兩種類型

全國各地駐(包)村制度名稱有異，沒有統(tǒng)一的提法，駐村制度包括蹲點包村、掛職包村、定點包村、部門駐村、下派工作隊、包村幫扶、聯(lián)村包戶、駐村包點等[13]。其中的干部也被稱為駐村干部、包村干部、聯(lián)村干部和掛職干部等，大多數(shù)研究并沒有對其進行區(qū)分。在本文中，筆者把黨和政府抽調(diào)干部組成工作隊(組)，跨層級進駐農(nóng)村開展工作的干部稱為“包村干部”，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所轄各個行政村配備的駐村干部稱為“聯(lián)村干部”，由此形成以跨層級為主要特點的包村干部和以非跨層級為特征的聯(lián)村干部兩種類型(1)本文從兩種駐村體系來看駐村干部與基層工作，其實兩者之間也存在很多交集和互動比如在同一項工作中，既有包村干部，也有聯(lián)村干部。但是兩者的交集和互動不影響兩者在性質(zhì)和權(quán)責(zé)上的差異，故此本文把他們作為兩種類型進行討論。。

(一)跨層級的包村干部

包村干部最突出的特征是“跨層級”，其駐村制度從設(shè)置到運行也因此呈現(xiàn)出明確的自上而下、從高到低的特點。一是高位推動。這種類型的駐村干部一般由上級黨和政府負(fù)責(zé)抽調(diào)省、市、縣的干部或企事業(yè)單位工作人員到村掛點、蹲點或駐村，完成特定政治任務(wù)，蘊含著實現(xiàn)國家治理的特定目標(biāo)。二是具有明顯的時效性。不論預(yù)定的時間長短、任務(wù)的復(fù)雜程度和重要性如何，包村都有明確的時間限制和高度動員性，具有運動式治理的特征。他們或全職或半職，在規(guī)定時間范圍內(nèi)(一年或三到五年)為完成特定的任務(wù)進行駐村工作。比如，為推動新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)脫貧等政策目標(biāo)而派干部駐村。三是資源高度集中。包村干部是一種反科層的運作，目的是通過高位嫁接、跨部門的合作達到資源從分散到集中、人員從離散到聚合、快速攻堅特定任務(wù)的目的，在短時間內(nèi)做出成效。駐村干部作為中層干部或后備干部，經(jīng)過基層鍛煉返回原來部門，以駐村積累自己的能力、資歷。在駐村的點上，很少有全面覆蓋的情況，通常是“抓兩頭，放中間”，主要針對示范村和后進村，后者包括貧困村、黨組織渙散村和集體經(jīng)濟薄弱村等。

從歷史的角度來看，包村干部是解放初期走群眾路線工作隊的延續(xù)。在不同年代，跨層級的駐村干部需完成不同的政治任務(wù)。比如土改時期，黨和政府向農(nóng)村派出大批工作隊，動員和組織群眾，把積極分子吸引到黨內(nèi)，取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳，成為新時期的鄉(xiāng)土精英，國家的政治權(quán)力觸角也由此向鄉(xiāng)村延伸。20世紀(jì)60年代開展社會主義教育運動時期，全國城鄉(xiāng)下派各級領(lǐng)導(dǎo)干部到基層蹲點，縣以下都由工作隊領(lǐng)導(dǎo)?！稗r(nóng)村工作隊是落實黨管農(nóng)村工作原則的重要組織手段，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁”[14]260。農(nóng)村工作隊以其特殊的身份，把黨和群眾、國家與農(nóng)民緊密聯(lián)系起來，在這一點上傳統(tǒng)的農(nóng)村工作隊與現(xiàn)在的包村干部是一致的。同時他們也都是通過反官僚化的運作快速整合資源、動員群眾，以此達到政治目標(biāo)的重要治理工具。但是，就駐村工作的權(quán)限和內(nèi)容而言，兩者已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，包村干部僅僅是對農(nóng)村局部工作做出幫扶，早已淡化了傳統(tǒng)農(nóng)村工作隊在農(nóng)村的全能主義角色。

(二)非跨層級的聯(lián)村干部

被鄉(xiāng)鎮(zhèn)派到各村委會去負(fù)責(zé)督導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)和參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派給村委會各項任務(wù)和指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在浙江被稱為聯(lián)村干部。聯(lián)村干部更具有日常管理的性質(zhì)，不具有跨層級特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村，一個村有可能有一個或多個駐村干部，根據(jù)不同地區(qū)不同階段治理任務(wù)的差異，聯(lián)村干部有不同的配置。與包村干部相比，聯(lián)村干部并不一定都是“干部”，他們大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般工作人員。在形式上，聯(lián)村干部有著多樣化的層級設(shè)置，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)管區(qū)、總支，再由管區(qū)、總支的人聯(lián)村[15]。筆者調(diào)查的浙江地區(qū)的聯(lián)村工作是按照“片區(qū)”形式進行的，一個村有聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部、聯(lián)村指導(dǎo)員，通過在片、行政村和網(wǎng)格這些不同治理單元下派駐村干部[16]，進而達到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理能力的目的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作的基本特征在于，一是按科層化運作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作具有非運動式治理特征，建立在穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)上，并不是臨時性的、間斷性的和應(yīng)急性的，不具有跨層級駐村工作所具有的暫時性。另外，聯(lián)村干部并不具有包村干部所具有的特殊資源，因此短時間內(nèi)在資源上不會有大量投入。二是按常規(guī)化設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部在一定區(qū)域內(nèi)均衡分布，并不僅僅因為示范村、重點村、薄弱村或貧困村而駐村，而是在一定區(qū)域內(nèi)全覆蓋，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村工作的重要特點。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，督促和指導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的工作重心。三是兼職駐村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部大多不是全職，他們一方面要做好自己的本職工作，另一方面要完成駐村任務(wù)。比如在浙江S市聯(lián)村干部的月度考核中本職工作和聯(lián)村工作的比例是1∶1，這體現(xiàn)了駐村工作的重要性。

由于村委由村民民主選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間只是間接的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把自上而下的重要工作傳遞到一盤散沙的村民中間，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部來執(zhí)行。不同時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的工作重點具有較大差異。稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的工作是收取稅費、計劃生育和農(nóng)村維穩(wěn)；新時期，聯(lián)村干部主要的任務(wù)是促進農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)、幫助農(nóng)民致富和推動鄉(xiāng)風(fēng)文明等。這也表明資源汲取時期和資源輸入時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。不同時期工作內(nèi)容上的差異，也使聯(lián)村干部的特質(zhì)有所不同。比如山東地區(qū)[17]，稅費重壓下鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要選擇“狠人”干部包村，如此才能管得住不納糧和不執(zhí)行計劃生育的“釘子戶”；在新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要配置“能人”包村，由此發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，帶動農(nóng)民致富。另外，隨著農(nóng)業(yè)相關(guān)稅費的取消，鄉(xiāng)村工作“硬”任務(wù)弱化，一些地區(qū)的聯(lián)村干部開始式微甚至取消，但是在一些治理負(fù)荷較重、治理規(guī)模較大的區(qū)域，這一制度繼續(xù)延續(xù)，甚至得到強化。

二、權(quán)力分配與責(zé)任體系：兩種類型的比較

權(quán)力構(gòu)成官僚體制運轉(zhuǎn)的核心。韋伯提出，任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎(chǔ)。從權(quán)力的來源上講，有通過傳統(tǒng)慣例世襲而來的傳統(tǒng)權(quán)力，有來源于崇拜和追隨的超凡權(quán)力，還有通過法律規(guī)定的法定權(quán)力[18]19-20。顯然駐村干部的權(quán)力來源于國家的法定權(quán)力，但是在基層的實踐中權(quán)力的運行并不僅僅依靠正式的文本，不同類型駐村干部的權(quán)力分配與責(zé)任體系也是不同的(表1)。

表1 包村干部與聯(lián)村干部權(quán)責(zé)分配與運行邏輯

(一)包村干部：象征性權(quán)力與責(zé)任虛置

布迪厄在分析卡貝勒社會禮物交換時提出“象征性權(quán)力”概念。在卡貝勒的社會中，明文規(guī)定的支配關(guān)系并不多見，個人必須想方設(shè)法尋找對他人實施權(quán)力的途徑，其中一種是送禮。當(dāng)送禮的一方顯得很慷慨禮物也很重且預(yù)期對方很難回饋相當(dāng)?shù)亩Y物時，送禮者便讓受禮者處于類似債務(wù)的境地。在布迪厄筆下，象征性權(quán)力是一種非支配性權(quán)力，是通過“禮物”去“控制”他人的軟性權(quán)力[19]。在形式上，包村干部代表國家，通過條線關(guān)系，可以對村干部行使支配性權(quán)力，但是在實際權(quán)力運作過程中，筆者認(rèn)為，包村干部的權(quán)力是象征性的。

包村干部權(quán)力的象征性表現(xiàn)在，第一，包村干部通過資金、項目、技術(shù)和信息等資源，對鄉(xiāng)政府、村干部和村民形成一種誘導(dǎo)，這類似于象征性權(quán)力所講的“禮物”，由此形成對基層主體的支配。第二，這種行政上的權(quán)力并不是剛性的，包村干部權(quán)力的行使必須征得村干部的默許、贊同，甚至支持，才能順利運行，或者說幫扶的目的才能達成。以重慶市黔江區(qū)太極鄉(xiāng)李子壩村為例，駐村“第一書記”和村干部之間的關(guān)系微妙?！暗谝粫浀牡谝?，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌抓好脫貧攻堅這個主業(yè)上，同時抓好村黨支部的日常工作，但不是取代，不能越俎代庖”?！霸诜鲐毠怨ぷ鞣矫姘l(fā)揮指導(dǎo)帶頭作用，但在具體事務(wù)的處理上，要甘于協(xié)助村黨支部書記和村主任，做到同心合拍、步調(diào)一致”[20]。再比如，在廣西圓村，村干部可以通過使眼色、說方言和打手勢等方式引導(dǎo)村民做出反應(yīng)，讓項目執(zhí)行前的群眾動員失敗，也可以通過對項目執(zhí)行過程的學(xué)習(xí)回避對“第一書記”的依賴[1]。總之，駐村“第一書記”這類包村干部的權(quán)力并不具有在地化的優(yōu)勢，更多的是資源性權(quán)力，他是資源分配的附著者；如果要讓包村工作干得好，需要村干部積極配合和支持。

同時，包村干部存在責(zé)任虛置。包村干部的壓力來自派出單位，不具有強制性。包村干部雖然受縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)，但是他的職務(wù)、薪酬和晉升都在原單位，較少考慮縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)。雖然如果派出單位沒有完成任務(wù)，派出單位領(lǐng)導(dǎo)可能會被省(直轄市)委問責(zé)，包村干部存在連帶責(zé)任。但是他的壓力并不如責(zé)任清單上要求的那么苛刻，因為考核可以通過與村干部的合謀達到形式上的合格或者優(yōu)秀。比如嚴(yán)國方和肖唐鏢對福建“南平”駐村干部的實際效果進行考察后得出，駐村工作在實際工作中可能有較大差距，但是在工作總結(jié)上都會寫得“成績斐然”[21]。筆者認(rèn)為，這種反差來自三個方面。一是包村干部與村干部合謀導(dǎo)致包村干部責(zé)任虛置，因此，包村干部一般會極力與村干部融洽相處，以構(gòu)建權(quán)責(zé)共同體，減少自身責(zé)任風(fēng)險。二是包村單位派出實力的懸殊與差異。派出單位的財力和權(quán)力地位直接影響駐村工作隊能夠提供的資源，資源越多，幫扶力度越大，成效就會越明顯；反之亦然。三是包村干部自身的責(zé)任心。一般而言，前期階段包村干部的積極性高、志向大，但是隨著包村時間的推進和工作復(fù)雜性的增加，包村干部的主動性會下降。

(二)聯(lián)村干部：實踐權(quán)力與責(zé)任壓實

與包村干部相比，聯(lián)村干部所獲得的權(quán)力更加微觀，但由于是非跨層級，聯(lián)村干部的權(quán)力更加在地化和有效。這樣的權(quán)力是“施政者在日常生產(chǎn)生活實踐中基于在地化的政治生態(tài)和社會關(guān)系而建立起來的，具有即時行動的支配力”。這種實踐權(quán)力可能是不成文的、沒有明確邊界的，甚至缺乏具體規(guī)制的支持，但是卻是生動的、活生生的，能夠發(fā)揮具體影響力[22]。筆者在這里借用其他學(xué)者針對國家總體性權(quán)力和技術(shù)權(quán)力提出的實踐權(quán)力概念，認(rèn)為在地化的實踐權(quán)力視角非常合適用于理解聯(lián)村干部。聯(lián)村干部深諳鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基本上都是出身鄉(xiāng)土，即使不是，因為工作在鄉(xiāng)村，也會與村干部建立持久關(guān)系，對村莊信息的掌握遠遠超過包村干部。聯(lián)村干部深厚的社會資本，一定程度上對村干部造成牽制。

與包村干部必須依附于村干部相比，聯(lián)村干部由于更了解社會關(guān)系的再生產(chǎn)，在統(tǒng)攝地方性知識和社會關(guān)系上會更勝一籌。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部可以準(zhǔn)確地知道哪家有幾畝幾分地，養(yǎng)了多少只牛羊，家里收入大概多少，在稅費時期，能夠針對不同的情況確定先收哪家后收哪家；在20世紀(jì)八九十年代，他們能通過各種途徑較為詳細地打聽超生戶情況，從而執(zhí)行計劃生育政策。與包村干部相比，聯(lián)村干部的任務(wù)更為艱巨，也更具有日常性?？梢钥吹?，他們所承擔(dān)的都是收稅、計劃生育、項目執(zhí)行等鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作。這些工作系統(tǒng)而整體，難度大，需要不斷動員群眾，他們面對的不僅僅是村干部，而且還有一家一戶的村民。這些村民，有的年老，有的年輕，有的配合，有的卻是“釘子戶”。

聯(lián)村干部有著艱巨而瑣碎的任務(wù)，這是包村干部不可比擬的。如何把這些具體工作落實下去有三條線：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過村支書來控制村莊。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，雖然行政村是自治性組織，但是也接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而黨委的核心是村支書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過選擇特定的村支書從而建立起有利的支配關(guān)系。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過選舉控制村主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在程序上對村委進行控制，一些村民為了當(dāng)上村主任，可能存在拉票和賄選的行為，如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的默許，這可能造成程序違法，導(dǎo)致程序不正義(2)目前全國農(nóng)村普遍通過“一肩挑”來解決村兩委矛盾，在兩委權(quán)力關(guān)系上，村支書是核心，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的支配主要通過黨組織這個紐帶。。三是非正式交往搭建起來的互惠關(guān)系。在很多工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部不是像上下級一樣的態(tài)度，而是客客氣氣，在日常交往中給足村干部面子，由此建立起良好的私人關(guān)系?；谝陨蠋追N方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從規(guī)范性權(quán)力和非正式交往中與村干部建立起鄉(xiāng)村利益共同體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村時行使在地化的實踐權(quán)力。

(三)權(quán)責(zé)匹配度：兩種類型的比較

有研究提出，精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”在權(quán)力責(zé)任分配體系中存在著匹配不當(dāng)，甚至權(quán)責(zé)失衡。駐村“第一書記”缺乏實際的決策權(quán)，在執(zhí)行環(huán)節(jié)具備的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)承擔(dān)著嚴(yán)苛的脫貧任務(wù)[23]。理論上看，確實如此，但包村干部的責(zé)任清單，很大程度上是一個模糊地帶，一個村是否脫貧，集體經(jīng)濟、農(nóng)戶收入和村莊產(chǎn)業(yè)，這些都是可以通過表格和文字進行改動、潤色和修補的，這在大量的扶貧研究中得到證實。正如上文分析的，包村干部責(zé)任虛置，表面上看非常具體而詳實，但是實際上這些任務(wù)的完成，并不僅僅在包村干部，它的派出單位實力、村干部的配合程度和自身責(zé)任心等都會對任務(wù)完成度產(chǎn)生影響。另外，包村干部的科層權(quán)力并不小，這樣的權(quán)限不僅通過科層制得到落實，而且通過資源、技術(shù)和信息的輸入實現(xiàn)對村莊的支配，從這個層面來講，包村干部在權(quán)責(zé)關(guān)系上是較為匹配的。

相反，聯(lián)村干部的權(quán)責(zé)關(guān)系出現(xiàn)了極度的不匹配，是典型的權(quán)小責(zé)大?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最末一級政權(quán)，聯(lián)系國家與社會，承接上級布置的種類繁多的工作，并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人少”，并且很多任務(wù)需要直接落實到農(nóng)戶，如果僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門是絕對不能完成任務(wù)的。于是，只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“變身”為包村干部對村干部進行督查、動員才能將上面量化的指標(biāo)和任務(wù)完成。這些任務(wù)和指標(biāo)，明確而具體，一旦不合格，就可能對其勸勉談話，有的甚至被“一票否決”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有與之相匹配的權(quán)力。這些權(quán)力包括較為充沛的財權(quán)、掌握重要資源(比如土地)的事權(quán)和重組人員的人事權(quán)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過正式和非正式的手段與村干部斡旋，從而推動工作，落實目標(biāo)任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部是典型的權(quán)小責(zé)大。

兩類駐村干部在權(quán)責(zé)關(guān)系上的不對等，并沒有致使權(quán)小責(zé)大的聯(lián)村干部瀆職，他們推動工作甚至可能會更好。這是由于在農(nóng)村基層治理中，權(quán)力運行的邏輯更加強調(diào)鄉(xiāng)土性和在地化。從授權(quán)來看，包村干部具有更加正式的權(quán)力，層次更高；聯(lián)村干部的權(quán)力并不充足，他們與村級之間是間接的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是他們的權(quán)力卻更加有效。鄉(xiāng)土社會權(quán)力的運行強調(diào)互動性、長期性和相關(guān)性，權(quán)力的再生產(chǎn)依托于長期的互惠和直接的利害關(guān)系來權(quán)衡利益共同體的構(gòu)建，因此聯(lián)村干部的權(quán)力更具支配力。

三、兩類駐村的制度成本與制度效果

雖然都稱為駐村干部，但實際上是否跨層級決定了駐村干部授權(quán)的不同、掌握資源的差異以及制度效果的分殊。包村干部由于實現(xiàn)跨部門人員流動和資源整合，吸引著各方注意力，具有運動式治理特征；而聯(lián)村干部建立在按部就班和分工明確的制度基礎(chǔ)上，具有常規(guī)性治理的邏輯。前者的治理成本更高，后者的治理成本更低，聯(lián)村干部制度更具可持續(xù)性和長效性(表2)。

表2 包村干部與聯(lián)村干部制度成效與運行邏輯

(一)包村干部：高度動員下的資源積聚

包村干部具有強政治動員、跨部門互動和高位推動的特點，可以在較短時間內(nèi)把體制內(nèi)和體制外的資源整合起來，形成高度動員下的資源積聚。以湖南省梅村為例，2011年6月該村被確立為省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范片核心區(qū)，目標(biāo)是打造國家級生態(tài)區(qū)、全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)等。作為省示范村，梅村由X市委書記掛點，市政府有專門的工作隊駐村，同時也派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村，由此形成駐村工作隊伍。該村的干部談道：“他們給我們帶來希望！第一次開會我們被定為示范村，我們市委副書記在我們村樓上就發(fā)號施令，哪個局出多少錢支援，這個叫作現(xiàn)場辦公會。那會開得很感人，每個部門都承諾出多少錢。有19個單位給我們出錢，當(dāng)時承諾給85萬！”事實證明梅村確實在短期內(nèi)得到了大量的項目資金。2011年，梅村獲得國土部門國土綜合治理項目資金730萬元、水利部門生態(tài)改造一期工程項目資金500萬元、交通局梅石公路建設(shè)項目資金110萬元、村委會大道路基工程項目資金30萬元、能源局新能源建設(shè)項目資金6萬元和文體局農(nóng)民健身場所項目資金5萬元。同樣，我們在重慶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在領(lǐng)導(dǎo)包村后也得到巨量資源。自2017年重慶市編制支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見以來，在三年的時間內(nèi)，18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中獲得各類財政資金、幫扶資金、金融資金、社會資金近100億元。事實證明，領(lǐng)導(dǎo)級別越高，該村(鄉(xiāng)鎮(zhèn))獲得的資金項目就越多。

在以上兩個地區(qū)，跨級包村干部承擔(dān)了資金引進、項目落地和利益協(xié)調(diào)的作用。通過“高位推動、重心下移、部門聯(lián)動、一體運作”方式，形成在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的部門互動、上下聯(lián)動，其中的一個紐帶就是包村干部。這是一種高度動員、以外生性資源促進村莊發(fā)展的方式。它產(chǎn)生的制度效果有兩個層面。一是短時間內(nèi)提升村莊基層設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力和水平。以湖南省梅村和重慶市18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，資金和項目在短時間內(nèi)快速進入，極大地改變了原有村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，村民的居住環(huán)境、村容村貌得到改善。二是由于國家力量的嵌入，村莊治理能力提升，村干部依托從上級得到的資源拉近了與上級的關(guān)系。但是，駐村工作一旦結(jié)束，外部資源將不可持續(xù)，同時滋生底層的投機心理，期待著更多的領(lǐng)導(dǎo)掛點和包村干部的到來。

(二)聯(lián)村干部：低成本運作下的簡約治理

下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部的地區(qū)主要存在以下情況。一是龐大的治理規(guī)模，治理區(qū)域的物理空間和人口規(guī)模決定了是否有常設(shè)性的聯(lián)村干部或機構(gòu)。比如，20世紀(jì)90年代走在市場經(jīng)濟前列的廣東省就將村民委員會改為管理區(qū)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政派出機構(gòu)，同時將村民小組改為村民委員會[24]，這實際上是把村級組織上移了，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過管理區(qū)體制進行控制。管區(qū)機構(gòu)的設(shè)置就是對一定時空內(nèi)治理規(guī)模過大的反應(yīng)，同樣，聯(lián)村干部被作為治理規(guī)模過大下行政手段的延伸被不時地使用。

二是沉重的治理負(fù)荷，主要指治理任務(wù)的性質(zhì)難度。一般來講，國家向基層汲取資源比向基層分配資源的難度要大，治理異質(zhì)性大的對象比治理同質(zhì)性的對象難度也要大。基于以上理由，我們可以看出，在稅費收取和計劃生育工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的包村是常見的，難度是巨大的，在這種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村幾乎在全國是普遍性的。隨著這些任務(wù)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否包村具有地域性。

三是現(xiàn)代化的治理方式，基層公共事務(wù)數(shù)量的多少、分化程度的高低決定了基層工作的工作量，由此決定是否需要常設(shè)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部。比如，浙江地區(qū)較早開啟村莊工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)一體化程度在全國領(lǐng)先，浙江地區(qū)的公共事務(wù)體系門類繁多、復(fù)雜多樣，并且基礎(chǔ)建設(shè)也走在全國前列，這導(dǎo)致浙江農(nóng)村地區(qū)從2000年初就設(shè)立了較為穩(wěn)定的聯(lián)村干部制度。

對于治理規(guī)模大、治理負(fù)荷重、治理方式現(xiàn)代化的地區(qū)如果依靠嚴(yán)格的科層體系需要巨大的行政成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨事多、財力有限和人力不足的困境。在此情況下，通過構(gòu)建管理區(qū)或片區(qū)等管理體制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉到村級，可以極大簡化鄉(xiāng)村關(guān)系，同時運用原有的制度體系，適當(dāng)?shù)貙β?lián)村干部進行經(jīng)濟、職位晉升上的激勵，便可以達到推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、落實村級日常任務(wù)、監(jiān)督項目落地和保持村莊秩序等多重目標(biāo)。這既提高了基層治理能力，又在控制治理成本的前提下實現(xiàn)了對治理負(fù)荷重的地區(qū)進行有效治理，可以說，這是一種低成本的簡約治理。

(三)科層與反科層：兩種駐村類型的運行邏輯

現(xiàn)代組織基本都是建立在科層制度之上，包村干部和聯(lián)村干部雖然都已經(jīng)“常規(guī)化”，但是他們在運作邏輯上卻有很大不同。

聯(lián)村干部的制度化與科層化運作。以浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部制度為例，它已經(jīng)有非常完善的制度化設(shè)置和詳細的考察機制。首先，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部制度以責(zé)任田為框架，以若干行政村為單位形成“片”，由聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)任片長；以行政村為單位，形成“村”，由聯(lián)村干部任駐村組長；以自然村為單位形成網(wǎng)格，由聯(lián)村指導(dǎo)員任駐村干部。同時，在網(wǎng)格中的直接負(fù)責(zé)人還有村干部，這編制出非正式化的科層體系。其次，聯(lián)村工作通過任務(wù)分解，得到程序化執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部業(yè)務(wù)領(lǐng)域、能力、村莊復(fù)雜情況、村干部性格秉性等多方面特征，在相應(yīng)村莊配備合適的聯(lián)村干部。被分配好的聯(lián)村干部實行行政包干，他們需要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成相應(yīng)的工作。再次，聯(lián)村干部被納入量化的駐村工作和技術(shù)性考核中。浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核包括月度考核和年度考核，其中月度考核占年度考核的65%。在月度考核的百分定量考核中，以駐村干部為基礎(chǔ)的責(zé)任田考核占50%。為確保各項中心工作按時完成，熱點難點問題及時處理，社會治安平穩(wěn)有序，對五水共治、環(huán)境衛(wèi)生管理、控違拆違等工作給出了具體的扣分原則。

包村干部的反科層運作。韋伯提出，現(xiàn)代組織采用的是一種職位分層、權(quán)力分等、分科設(shè)層、各司其職的組織結(jié)構(gòu)模式和管理方式[7]22-24?？偨Y(jié)起來，它具有如下幾個相互關(guān)聯(lián)的要素。一是現(xiàn)代科層制表現(xiàn)為持續(xù)一致的程序化的命令- 服從關(guān)系；二是以上的從屬關(guān)系由嚴(yán)格或任務(wù)等級系列先在已經(jīng)確定；三是權(quán)力來源建立在形式法律規(guī)定的制度上，具有非人格傾向；四是現(xiàn)代科層具有較為完善的技術(shù)化程度和手段，具有技術(shù)化取向[25]。從以上特點來看，包村干部具有反科層制的特點。其一，包村干部這一治理主體具有權(quán)威性和跨層級性，因此并不符合科層制所提出的職位分層、權(quán)力分等的上下級特點。其二，包村干部制度的治理目標(biāo)具有特定性，并不具有科層制所具有的分科設(shè)置的特點。恰恰相反，包村干部并不因崗設(shè)置，它具有統(tǒng)合性和指向性，能夠打破職能部門條條關(guān)系的關(guān)節(jié)點。其三，治理方式的強制性、跨越性而非層級性。包村干部是為了完成特定的治理任務(wù)而被下派，其會使用一些行政命令或多方執(zhí)法的方式對治理過程進行干預(yù)，諸如以成立專項小組或領(lǐng)導(dǎo)指揮部的形式快速集中資源。

四、國家治理與基層治理視野下兩類駐村制度的演變

駐村干部制度作為重要的治理工具，不同的駐村類型折射出國家治理與基層治理的演變邏輯。從治理目標(biāo)來講，包村干部突出代表國家意志，包村干部制度的演變反映的是國家治理中的干部角色；而聯(lián)村干部更多的是從基層出發(fā)，他們角色、地位和工作內(nèi)容的變化展現(xiàn)的是基層治理中鄉(xiāng)村關(guān)系的演變。

(一)國家治理視角下包村干部的雙重變奏

包村干部是為了響應(yīng)國家號召，完成特定的政治、經(jīng)濟、社會任務(wù)，設(shè)計出一竿子插到底的駐村干部制度。他們帶著特有的權(quán)力、資源和信息下派到基層，在規(guī)定的時間內(nèi)完成相應(yīng)的任務(wù)。不過從歷史的角度看，包村干部經(jīng)歷了從全能型干部到有限權(quán)力干部的角色轉(zhuǎn)換，經(jīng)歷了從政治運動到運動式治理的性質(zhì)演變，這可以稱得上是包村干部角色和性質(zhì)上的雙重變奏。

包村干部經(jīng)歷了從全能型干部到有限權(quán)力干部的角色轉(zhuǎn)變。全能型干部主要是指改革開放前以工作隊形式下派的駐村干部。張樂天就以浙江海寧農(nóng)村為考察對象，詳細地描述了駐村工作隊在人民公社時期對農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會的影響。以“四清”運動為例，張樂天指出，“正是工作隊的進入才最終使革命輸入危及了大隊的權(quán)力。工作隊開展了經(jīng)濟清查，揭露了大隊干部的一些經(jīng)濟錯誤，這無疑在大隊干部的臉上抹了黑，傷害了大隊干部的自尊心，也使大隊干部的威信掃地”?！肮ぷ麝牭某冯x并沒有使大隊的權(quán)力結(jié)構(gòu)恢復(fù)到以前的樣式。工作隊留下來一支貧下中農(nóng)代表隊伍……不時地對大隊黨支部的權(quán)力提出挑戰(zhàn)”[7]122-124?？梢钥闯?，改革開放前以工作隊為代表的駐村工作隊伍對農(nóng)村社會的影響是全面的、深入的，深刻影響村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，甚至架空基層主要干部權(quán)力。但是，改革開放以后，包村干部的權(quán)力大大減小，他們需要在駐村單位、所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、所包村莊中斡旋各種關(guān)系，而且要妥善處理與所包村莊村民關(guān)系，尤其是要妥善處理與所包村莊村干部關(guān)系，這表明包村干部的權(quán)力是有限的。

包村干部經(jīng)歷了從政治運動到運動式治理的政治軌跡。包村干部制度在本質(zhì)上是一種治理工具，這種治理工具的特性與特定的政治背景相關(guān)。改革開放前的包村干部是黨密切聯(lián)系群眾的重要機制，反映了魚與水一樣的親密。徐勇所提到的新中國成立后的土改工作、“四清工作隊”“基本路線教育工作隊”和社會主義教育[6]下派的工作隊，都是政治運動背景下的駐村工作隊下派。這些工作隊的目的可以分為幾種類型，比如“土改”的目的主要是改造社會；“大躍進”的主要目的是發(fā)展生產(chǎn)力；“三反”“五反”等是針對意識形態(tài)領(lǐng)域。政治運動作為一種激進的動員，意味著國家在劇烈地塑造著社會，它表現(xiàn)為干群關(guān)系的一體化動員[26]。但是改革開放后，駐村工作隊或包村干部的權(quán)限被大大壓縮，這時候的包村干部主要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)幫扶、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)文明推動等為目標(biāo)，很少觸及意識形態(tài)領(lǐng)域，對基層權(quán)力，尤其是村級權(quán)力很少觸動，只是在運作上體現(xiàn)出改革開放前的“運動”式特征。

(二)基層治理視野下聯(lián)村干部折射的鄉(xiāng)村關(guān)系

如果說包村干部代表國家治理這一軌，那么聯(lián)村干部代表的就是基層治理這一軌。與跨層級的駐村干部的歷史不同，聯(lián)村干部的歷史顯得更為短暫，對聯(lián)村干部的研究也集中在稅費時期和稅費改革之后，這里就以稅費改革為時間節(jié)點討論聯(lián)村干部的角色、地位和功能。

稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部任務(wù)重、工作緊，在全國覆蓋廣。這時的鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊繃狀態(tài)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都面臨稅費收取、計劃生育和農(nóng)村維穩(wěn)幾大任務(wù)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村駐村成為普遍現(xiàn)象。稅費重壓下的聯(lián)村干部，以“狠人”為主，這一時期的聯(lián)村干部要能夠“鎮(zhèn)得住農(nóng)民”[17]，要能夠保證農(nóng)村稅費的正常收取。在稅費收取和計劃生育的政策執(zhí)行中，在國家與鄉(xiāng)土中間，需要這樣的本土性人士來充當(dāng)國家代理人。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部密切地行走于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，國家與社會關(guān)系是強制性的、支配性的，獲取資源是重點。

稅費改革以后，聯(lián)村干部設(shè)置有減弱趨勢。一是稅費后硬任務(wù)減少，政府認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有必要聯(lián)村駐村。二是基于機構(gòu)改革，政府以市場化的形式推動農(nóng)村公共服務(wù)，比如湖北撤銷七站八所，以錢養(yǎng)事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部一度被取締。縱然，從大的趨勢來看，稅費的取消和計劃生育工作的減弱大大減少了鄉(xiāng)村事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村駐村開始具有彈性，但是在很多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村仍然具有堅實的基礎(chǔ)。比如，在浙江地區(qū)，由于人口規(guī)模大、公共事務(wù)多、項目執(zhí)行任務(wù)重等原因，一直在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部制度。除此以外，山東設(shè)立了專門的“管區(qū)”組織，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對行政村的管理。因此，在治理負(fù)荷重的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部不僅沒有減弱，反而有所強化。稅費改革以后，駐村工作內(nèi)容有較大變化，主要包括發(fā)展經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)幫扶、項目落地、貧困治理等。在新農(nóng)村建設(shè)時期，為了落實“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的政策目標(biāo)，很多地方開始大力幫助農(nóng)民“致富”，這一任務(wù)也落到聯(lián)村干部身上。在浙江經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，執(zhí)行項目、保證項目落地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村的主要任務(wù)。因此從工作內(nèi)容來看，這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部開始更多地服務(wù)于“三農(nóng)”工作，資源輸入背景下的國家與鄉(xiāng)村關(guān)系也由支配走向服務(wù)。

(三)鄉(xiāng)村建設(shè)中的內(nèi)外力量與基層發(fā)展

無論是包村駐村干部，還是聯(lián)村駐村干部，他們的著眼點都是建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。他們或通過資源輸入或通過組織力量，提升基層治理能力，建設(shè)更強、更美、更富的鄉(xiāng)村。回顧1949年以來的鄉(xiāng)村建設(shè)歷史，可以看到兩種駐村制度在不同層面對鄉(xiāng)村建設(shè)的干預(yù)，雖然制度設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和運行邏輯不同，但兩種駐村制度達到了優(yōu)勢互補、各為所用。

包村干部通過外力對農(nóng)村工作進行介入和干預(yù)。從形式上講，這是通過制度化的形式把權(quán)力滲入基層，跨越了傳統(tǒng)上下級關(guān)系，通過反科層化運作把資金、項目、技術(shù)和信息帶入基層，對鄉(xiāng)村發(fā)展具有積極效應(yīng)。一方面，實現(xiàn)了資源的精準(zhǔn)對接，對村莊面貌的改變具有顯著性影響。包村干部下派過程中不僅有所在單位和各部門協(xié)調(diào)下的顯性資源，而且有個人社會關(guān)系所攜帶的隱性資源。在日常治理中，一般村莊很難在短時間內(nèi)獲取大量資源，因此包村干部制度設(shè)置能夠為村莊面貌改善提供特殊通道。另一方面，包村干部是宣傳和貫徹黨和政府農(nóng)村政策的重要路徑。包村干部是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，他們來自黨、國家機關(guān)和國有企事業(yè)單位，具有較高的政治覺悟、文化知識和理論水平，對于宣傳和貫徹黨和政府的路線、方針、政策具有重要作用。但是由于包村干部所攜帶資源與原有單位財力、權(quán)力緊密相關(guān)，與自身的能力、責(zé)任心緊密聯(lián)系，因此具有很大的不穩(wěn)定性。它的有限資源為其他地區(qū)制造了新的不平衡，也因為不利于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)力而受到質(zhì)疑。

聯(lián)村干部恰好在一定程度上彌補了包村干部制度的不足。如果把包村干部看做是國家治理這一軌，那么聯(lián)村干部顯然代表的是基層治理這一軌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部作為基層治理的重要主體，在基層治理負(fù)荷重、治理任務(wù)多的地區(qū)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行上級政策的重要治理工具。首先，聯(lián)村干部的存在能夠動員和督促村級干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成自上而下的中心工作。其次，聯(lián)村干部具有維穩(wěn)功能。他們能夠充當(dāng)中間權(quán)威，調(diào)節(jié)派系矛盾，在必要的情況下?lián)螘簳r的支部書記，為村莊培養(yǎng)合適的接班人。最后，聯(lián)村干部具有幫扶功能。鄉(xiāng)村治理的程序化、技術(shù)化讓越來越多的傳統(tǒng)村干部無法適應(yīng)，不能完成相應(yīng)工作，聯(lián)村干部能夠幫助其完成，甚至代替他們完成。為了彌補農(nóng)村基層治理的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部下沉到村莊，通過身兼多職，低成本地提升了基層社會治理能力(圖1)。

圖1 國家治理與基層治理視野下兩類駐村干部的作用與功能

五、總結(jié)與討論

黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。駐村干部制度是一項具有中國特色的制度，它既保留了黨聯(lián)系群眾、走進群眾的傳統(tǒng)，又合理地利用了科層制中資源向上分配的邏輯。不同類型的駐村干部——包村干部和聯(lián)村干部在制度設(shè)置、權(quán)力配置、責(zé)任體系和運行邏輯等方面存在較大差異。包村干部制度具有跨層級的特點，它對農(nóng)村工作的指導(dǎo)、幫助和扶持客觀上有助于增加國家的強制性權(quán)力。而聯(lián)村干部則在不斷提升國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，使國家力量不斷向基層延伸。兩種駐村類型各有優(yōu)劣、互為補充，在不同程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)資源不足、治理能力欠缺的困境。駐村干部制度作為一種治理機制，在國家或基層的需要下主動介入或退出，這構(gòu)成了國家強化基層政權(quán)建設(shè)，并維持農(nóng)村社會秩序的重要手段。它具有非常強的制度伸縮性和柔韌性，增加了國家治理的彈性和韌性。

在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)該進一步完善不同駐村干部制度的運行機制，更好地發(fā)揮兩者優(yōu)勢，協(xié)力推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。比如，包村干部雖然在精準(zhǔn)扶貧中已有較為體系性的配置，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中也開始陸續(xù)到位，但是鄉(xiāng)村振興具有遠比精準(zhǔn)扶貧更為全面和復(fù)雜的內(nèi)容。在組織振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興和文化振興過程中，包村干部應(yīng)該在夯實農(nóng)村基層黨建、引領(lǐng)各類人才、發(fā)展村莊集體經(jīng)濟、補齊農(nóng)村人居環(huán)境短板和全面激發(fā)群眾內(nèi)生動力方面有更大擔(dān)當(dāng)和作為。作為外部嵌入性力量，包村干部不僅應(yīng)該處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、大學(xué)生村官等國家行政力量的關(guān)系，而且要磨合好與村兩委、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、外出鄉(xiāng)賢、地方精英和傳統(tǒng)宗族等幾種內(nèi)生村治主體的關(guān)系。處理好常規(guī)治理與非常規(guī)治理、嵌入性組織與內(nèi)生性組織、外來干部與本土干部、娘家人與幫扶對象的關(guān)系。有效銜接精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興，需盡量減緩因幫扶單位資源稟賦差異而導(dǎo)致駐村績效偏差，減少包村干部因主客觀因素所做出選擇性回應(yīng)，以及避免包村干部與其他基層組織相互疊加導(dǎo)致基層權(quán)力內(nèi)卷化，這將是鄉(xiāng)村振興中包村干部體系面臨的重要議題。

駐村干部是連接國家與農(nóng)民、政府與社會的橋梁，在進行基層政治動員、貫徹國家意志方面具有直接和獨特效能。就駐村干部在鄉(xiāng)村振興中的功能發(fā)揮而言，可以在以下幾個方面努力：一是完善駐村干部制度考核和監(jiān)督機制。聯(lián)村干部受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核，其聯(lián)村工作的考核較為全面、穩(wěn)定和系統(tǒng)，但是包村干部由于任職有一定年限，包村效果受主客觀因素影響嚴(yán)重，考察彈性較大，容易走向形式主義，這需要把更多的因素納入考核和監(jiān)督體系。二是完善駐村干部制度的工作機制。在包村干部這一塊，應(yīng)該完善跨層級包村工作中的資金、項目等投入機制，建立更加科學(xué)和平衡的分配機制。不同機關(guān)單位由于財力、物力不同，客觀上造成行政村的公共服務(wù)產(chǎn)品不一樣，應(yīng)建立相對穩(wěn)定的公共財政投入。三是完善駐村干部制度的培育和晉升機制。以聯(lián)村干部為例，應(yīng)該加強對他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是把聯(lián)村干部的業(yè)務(wù)工作與聯(lián)村工作結(jié)合起來，提高匹配度，并不斷在業(yè)務(wù)能力之外強化他們的綜合能力，在晉升上根據(jù)他們參與工作的程度進行考核。