伍雪

【摘? 要】2014年，國家大力推行PPP模式，國務院及中央各部委相繼出臺PPP相關指導意見，財政部和國家發(fā)改委推出各自的PPP示范項目及項目庫，主推PPP模式以緩解中央及地方財政壓力、降低地方債務風險。但時至今日，盡管國內(nèi)遍地開花了一批PPP項目，實施效果并不十分理想。已經(jīng)落地的PPP項目也遇到諸多實施過程中的難題。如何解決這些難題，如何保證已經(jīng)簽約的PPP項目順利實施，論文提出了一些思路。

【Abstract】In 2014， the state vigorously promoted the PPP mode. The State Council and various ministries and commissions of the central government successively issued relevant guidance on PPP. The Ministry of Finance and the National Development and Reform Commission launched their own PPP demonstration projects and project libraries， mainly promoting the PPP mode to alleviate the financial pressure of the central and local governments and reduce the local debt risk. But today， although there are a number of PPP projects in China， the implementation effect is not very ideal. PPP projects that have been implemented also encounter many problems in the implementation process. How to solve these problems， how to ensure the smooth implementation of the PPP project has been signed， this paper puts forward some ideas.

【關鍵詞】PPP項目;項目融資;中期評估

【Keywords】PPP project; project financing; mid-stage assessment

【中圖分類號】TU71? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）09-0016-03

1 引言

PPP，即“政府和社會資本合作”，將部分政府責任以特許經(jīng)營權方式轉移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。在這樣的大環(huán)境下，加上建筑行業(yè)雖生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，但純施工項目利潤空間不斷下降，低價中標現(xiàn)象普遍，大多建筑行業(yè)開始轉型，用投資帶動施工。于是，建筑企業(yè)參與PPP項目投資意愿很高。對建筑企業(yè)來說，投資PPP項目不僅能獲得較高的施工利潤，還能獲得投資利潤。本文就PPP項目的全生命周期管理進行研究，結合實踐，對PPP項目的全過程管理提出一些看法。

2 PPP項目的特點

對于PPP定義，國際上各個機構各有不同，但綜合所有機構提及的PPP定義，PPP基本特征應包括：①PPP是公共部門與私營部門間進行合作的一種合同安排;②PPP主要用于提供公共服務;③在PPP中，公私雙方應發(fā)揮各自優(yōu)勢，共擔風險，共享收益。

PPP在廣義上屬于一個綜合性的概念，只要為提供公共產(chǎn)品或服務而開展的政府方與社會資本合作形式均屬于廣義PPP。而狹義上PPP的典型模式是設計—建造—融資—運營。在該模式下，政府制定公共服務的標準，私營部門據(jù)此設計、建造相應的設施來提供服務，并負責融資和運營。與此同時，政府作為服務的主要購買者，向私營部門支付使用費。運營期滿，有關設施移交政府部門管理。

在我國，PPP主要表現(xiàn)為政府和社會資本合作模式。該模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP項目具有周期長、投資大的特點。一般情況下，項目周期在10年至30年。PPP項目的總投資也較大，多數(shù)為5億、10億，甚至更大。因為PPP項目周期長，再加上國家一直沒有對PPP項目出臺相應配套的政策，使PPP項目在實施過程中會存在較多的變數(shù)。這也是PPP項目在實施過程中會出現(xiàn)較多問題的原因。

3 PPP項目前期論證及投標階段

建筑企業(yè)在前期篩選PPP項目時，要先了解項目基本情況，并進行項目可行性分析論證。政府對潛在的PPP項目會成立PPP項目領導小組，并聘請專業(yè)機構進行論證，出具物有所值和財政承受能力論證報告，編制項目實施方案等。PPP項目需要經(jīng)過專門的審批，建筑企業(yè)在收集相關項目資料時需注意該項目審批手續(xù)是否齊全，PPP項目是否入庫。PPP項目進入省財政庫，才能有效保證后期付費，降低付費風險。PPP項目審批手續(xù)包括：項目建議書、可行性研究報告、水土保持方案、環(huán)境影響評價報告、土地使用預審、規(guī)劃選址意見書、規(guī)劃及用地許可等。若審批手續(xù)不齊，建筑企業(yè)以社會資本方進入后，可能導致合法、合規(guī)性問題而無法獲得金融機構融資。因PPP項目融資責任在社會資本方，如果不能獲得融資，不僅會造成建筑企業(yè)自身資金緊張，企業(yè)有資金鏈斷裂的風險，還會導致因資金成本增高而降低項目利潤，甚至導致項目虧損。PPP項目融資對參與投標的建筑企業(yè)至關重要。建筑企業(yè)可以在項目論證開始時就邀請金融機構進行合作，讓金融機構前期參與進來一起對該項目進行論證，甚至可以組成聯(lián)合體進行投標，這將極大地降低建筑企業(yè)的融資風險。

收集相關資料后，建筑企業(yè)應召集相關部門對該PPP項目進行財務可行性研究。重點應關注：該項目合法、合規(guī)性、項目投資總額、項目投資期限、投資結構情況（是否有拆遷，工程部分投資占比），回報情況、當?shù)卣斦芰Φ?，并進行財務測算。

在財務可行的情況下，建筑企業(yè)要仔細研究招標文件、合同條款等，分析項目風險，論證通過后再進行投標。

4 PPP項目合同的簽訂

PPP項目中標后，建筑企業(yè)與政府簽訂的PPP合同尤為重要。一般來講，政府在招標時，會將主要條件讓投標單位進行報價，如投資回報率、付費條款、融資利率等。但還有一些細節(jié)不可能在投標階段全部體現(xiàn)。因此，項目中標后，中標單位與政府會有合同談判的一次機會。在這個談判過程中，建筑企業(yè)要關注項目可能會出現(xiàn)的風險，在細節(jié)上盡可能地為自己爭取有利條件，爭取最大的利益。

5 PPP項目實施階段

社會資本方與政府簽訂PPP合同后，與政府代表主體共同投資成立PPP項目公司。通常情況下，PPP項目要求股東方投入項目投資總額的20%作為項目資本金，余下80%可通過融資解決，融資義務在社會資本方，如不能成功融資，社會資本方將承擔出資責任。因此，融資成敗對社會資本方至關重要。

項目公司成立后，項目公司應搭建公司組織架構，雙方股東均應派駐人員擔任項目公司高管，建立溝通機制，以便協(xié)調(diào)處理PPP項目出現(xiàn)的問題。社會資本方是大股東，故會派大量人員進入項目公司進行管理。此時，建筑企業(yè)人員必須轉變自己的角色，不僅僅是施工方，更重要的是項目管理者。不僅要管理好項目施工，更要協(xié)調(diào)好各種各樣的關系，以確保項目正常實施。

通過實踐經(jīng)驗，PPP項目在實施過程中應注意以下幾個問題：

①項目融資問題。PPP項目投資大，最大的風險是融資風險。如果不能成功實現(xiàn)融資，社會資本方將面臨巨大的資金壓力。因為融資責任在社會資本方，若不能實現(xiàn)融資，社會資本方只能用自有資金補足，將會給社會資本方帶來極大的資金風險。PPP項目進入實施階段，首先要考慮的就是融資問題。如果項目在前期與政府對接時就邀請金融機構參與到項目中來是最好不過了，但如果無法做到這一點，項目公司一旦成立，就應該立即對接金融機構，為項目融資。

金融機構對PPP項目融資最關注的是資金一旦借出，還款是否能有保障，因此，項目最終能實現(xiàn)的現(xiàn)金流是金融機構最為關心的問題。如果PPP項目本身能實現(xiàn)較好的現(xiàn)金流，獲得融資要容易得多。如果PPP項目本身不能實現(xiàn)較好的現(xiàn)金流，是政府付費項目，金融機構便會重點關注該政府的財政能力，是否能保證政府付費的如期實現(xiàn)。因此，PPP項目當?shù)卣斄^好的相比財力差的融資相對容易一些。金融機構為了控制自身風險，通常會要求將該PPP項目的應收賬款或收費權等作為質(zhì)押，有些還會要求社會資本方或政府代表承擔連帶責任擔保。

②設計問題。由于從開始政府對PPP項目論證到最終PPP項目落地開始實施，期間可能時隔幾個年度，最初的設計方案可能因政策原因（如環(huán)保）或其他原因，已與實際情況不符。因此，在PPP項目實施時可能需要根據(jù)實際情況對設計方案進行進一步的優(yōu)化設計。為解決這一問題，項目公司應加強與政府、設計院的溝通，根據(jù)實際情況對該項目設計進行優(yōu)化，甚至變更。

③拆遷問題。大多數(shù)PPP項目會涉及拆遷問題，一般來說，拆遷的責任應在政府，但拆遷款項進入PPP項目的總投資。由于拆遷有很多不可控因素，可能因為拆遷問題導致PPP項目遲遲不能開工或實施不下去，以致施工進度延誤，社會資本方有工期延誤風險。為解決這一問題，社會資本方首先應將該問題進行預判，在PPP合同簽訂時將此風險進行規(guī)避，簽訂免責條款：如因拆遷等政府原因導致的工期延誤，社會資本方應免責。

④工期延誤問題。因為PPP項目投資大，貸款成本高，因工期延誤可能極大地增加資金成本，與當初PPP合同約定的政府補貼建設期利息有較大的利差，可能導致社會資本方投資利潤大幅縮減。工期延誤有政府原因（如上面提到的拆遷問題）、不可抗力原因，也可能有社會資本方原因。若在實施過程中出現(xiàn)政府原因導致的工期延誤，項目公司應積極協(xié)調(diào)政府相關職能部門舉行專題會議進行談判，力爭確定工期延誤的時間及索賠可能。

⑤超概問題。PPP項目因征地拆遷費超額、設計變更、實施方案調(diào)整、增加建設內(nèi)容、新增項目、財評報送滯后等多種原因，可能導致項目出現(xiàn)有超總投資的問題。針對該問題，社會資本方一方面可以結合項目現(xiàn)場實際情況，通過優(yōu)化調(diào)整設計方案有效控制總投資;另一方面可以讓政府追加投資，達成政府直投的補充協(xié)議或政府決議，做好銀行增貸工作，提前部署，對項目作好甩項處理準備。

⑥財評問題。在實際實施PPP項目的過程中，可能會遇到政府遲遲未發(fā)布財評清單的情況。項目公司應加強與項目執(zhí)行機構的溝通與協(xié)調(diào)，督促財評清單盡快落實，降低結算風險。

⑦稅務問題。截至目前，我國尚未就PPP項目出臺專門的稅收規(guī)定，這就給PPP項目稅務實踐操作帶來了困難?，F(xiàn)有2種看法：一種是把PPP項目作為金融資產(chǎn)來看，認為僅應對投資回報部分進行增值納稅;另一種看法認為PPP項目最終應形成固定資產(chǎn)，應按國家現(xiàn)有的增值稅規(guī)定取得增值稅專用發(fā)票進行抵扣。但由于PPP項目大多會涉及土地拆遷，拆遷補償部分金額較大，無法取得增值稅專用發(fā)票。除此之外，融資成本在PPP項目中也占較大比例，而此部分也無法進行進項抵扣，如此對投資PPP項目的企業(yè)不公平，也不符合國家鼓勵投資PPP項目的政策。但是，就企業(yè)來說，為了保險起見，在實際操作時最好要求項目公司仍然盡量取得增值稅專用發(fā)票，一旦政策明朗化，即使用不上抵扣，也可以進行進項轉出處理。

PPP項目在實施過程中，社會資本方應實時地對項目進行客觀的中期評估。評估是為了對未來可預見事項進行研判。PPP項目的投資，事前通過盡調(diào)進行可行性論證（先期評估），項目進行中根據(jù)變化的情況作出未來評估，為中期評估。PPP項目由于周期長，應動態(tài)進行管理，做到至少每年評估1次。若重大情勢發(fā)生變化，也應及時作出實時評估。評估時應重點關注以下幾點：一是經(jīng)濟指標。因實際情況發(fā)生變化，經(jīng)濟指標與前期論證可能出現(xiàn)差異。此時應找出差異原因，尋求解決辦法。二是項目實施中存在的問題。PPP項目實施過程中會出現(xiàn)各種各樣的問題（如以上提到的問題等），要分析問題形成的原因，并找出解決問題的方案。三是評估該PPP項目可能還存在哪些風險，這些風險是否可以提前規(guī)避，或風險發(fā)生時該如何應對等。

6 PPP項目運營階段

PPP項目建設完工后就進入運營階段。項目公司是PPP項目運營、維護的責任主體，但是，項目公司基于自身管理能力以及運營可能需要的資質(zhì)等因素考慮，往往會通過與運營商簽署《委托運營維護協(xié)議》將項目的全部或部分運營和維護事務委托給具備專業(yè)資質(zhì)、管理經(jīng)驗豐富的運營商。需要強調(diào)的是，項目公司對政府負有的運營、維護責任不因對外委托給運營商而得以免除。

因PPP項目周期長，前期運營成本費用的論證可能與實際早已不符。因此，項目公司要積極對接政府，友好協(xié)商，做好項目運營維護方案報政府審核，并與政府簽訂運營維護協(xié)議。

PPP項目進行運營階段后，按照PPP合同約定，政府也將對PPP項目開始付費。項目公司要盡快推進與政府的決算，以決定投資總額，實現(xiàn)付費。一般來說，PPP項目融資時，金融機構對項目貸款后，還款計劃與PPP項目合同約定的付費計劃是匹配的。也就是說，從PPP項目進入付費階段開始，項目公司也將開始進行金融機構的還款階段。該階段的最大風險是政府不能如期實現(xiàn)付費，而金融機構的還款時間已定，就可能導致還款違約。這將是PPP項目建設完工后社會資本方面臨的最大風險。

由于前期建筑企業(yè)作為社會資本方與政府簽訂的PPP項目合同大多為政府方制式合同，政府方較為強勢。政府方大多未對政府不按期足額付費作出足額可執(zhí)行的保障措施。因此，一旦政府付費無法按期實現(xiàn)，社會資本方將面臨較大的資金風險。若社會資本方在PPP項目融資時還為該項目進行了連帶責任擔保，那么在政府不能按期付費時，金融機構將可以采取強制手段向社會資本方進行收款。如此，社會資本方自身也將出現(xiàn)較大的資金風險。因此在這一階段，社會資本方應盡早對政府是否能按期實現(xiàn)付費作出預判。若判斷政府無法正常付費，要即時盡早聯(lián)合金融機構積極與政府進行協(xié)調(diào)，重新預估付費時間節(jié)點，根據(jù)時間節(jié)點調(diào)整金融機構還款計劃。同時，可要求政府追加完善增信措施，協(xié)調(diào)政府簽訂補充協(xié)議，約定不能正常付費的政府責任，并組織專門機構進行跟蹤收款工作。

7 PPP項目移交階段

PPP項目合作期滿后，項目公司需將項目設施完好、無償?shù)匾平唤o項目實施機構或政府指定部門。移交過程中，要明確項目風險轉移的安排。自項目正式移交日起，除質(zhì)保義務外，項目公司在PPP項目合同項下的權利和義務即告終止。

8 結語

PPP項目從前期論證及投標階段、項目實施階段、項目運營階段到最后的項目移交，PPP項目的全生命周期才算完成。在整個過程中，社會資本方應參與其全生命周期的全過程管理，才能保證該項目的順利完成并保證經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。由于PPP項目投資大、周期長、變數(shù)多，任何一個階段出現(xiàn)問題若無法及時尋求解決之道都將導致該項目的投資最終失敗。因此，社會資本方必須建立專門的機構對PPP項目進行全生命周期的過程跟蹤，并實時對其進行動態(tài)評估。只有這樣，才能保證PPP項目的順利完成。

【參考文獻】

【1】周蘭萍.PPP項目運作實務[M].北京：法律出版社，2016.