楊傳張 祁述裕

(1.北京市社會(huì)科學(xué)院 傳媒研究所，北京 100101；2.中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 文史教研部，北京 100089)

文化的特殊性決定了政府規(guī)制更多關(guān)注的是文化內(nèi)容的規(guī)范問(wèn)題，即國(guó)家文化安全、政治發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)倫理道德等社會(huì)效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障。這種特殊性的規(guī)制目標(biāo)，貫穿于我國(guó)文化內(nèi)容規(guī)制的歷史演變之中，也決定了不同階段我國(guó)文化領(lǐng)域政府規(guī)制體系具有明顯的歷史延續(xù)性特點(diǎn)，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到市場(chǎng)化改革階段，文化領(lǐng)域的規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制框架，以及規(guī)制的具體舉措等方面都具有程度不一的繼承性的特點(diǎn)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)容規(guī)制的目標(biāo)、規(guī)制框架、規(guī)制舉措等關(guān)鍵環(huán)節(jié)同樣具有延續(xù)性。但由于顛覆式的技術(shù)創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出新的生產(chǎn)消費(fèi)關(guān)系、傳播方式、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制與新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的不適應(yīng)，亟待優(yōu)化。

圖1 我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的基本框架

一、我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的基本框架

互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制是在一定規(guī)制目標(biāo)前提下，基于一定的技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，以文化內(nèi)容規(guī)制為核心，構(gòu)建的規(guī)制框架和實(shí)施的規(guī)制舉措，如圖1所示。

首先，互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制是以特定的規(guī)制目標(biāo)為前提的，規(guī)制目標(biāo)的確立涉及政治福利、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)福利等不同利益類(lèi)型之間的博弈。庫(kù)倫伯格、麥奎爾對(duì)傳播政策公共利益目標(biāo)的劃分，有利于解釋互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制目標(biāo)的構(gòu)成。庫(kù)倫伯格、麥奎爾認(rèn)為傳播政策的公共利益目標(biāo)分為政治福利、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)福利三個(gè)子目標(biāo)，雖然每個(gè)子目標(biāo)所包含的具體內(nèi)容因中西方國(guó)家的社會(huì)政治體制的不同而有所差別。[1](P15-37)但是，其對(duì)于我們理解互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制過(guò)程中，不同利益主體之間的博弈具有較大的意義。庫(kù)倫伯格、麥奎爾將傳播政策劃分為以保護(hù)政府和國(guó)家利益為主的政策萌發(fā)階段，以規(guī)范傳媒的公共服務(wù)性為主的公共服務(wù)媒介政策階段，以及新的傳播政策范式階段，以此來(lái)說(shuō)明技術(shù)的變革、社會(huì)文化變遷等在傳媒領(lǐng)域造成的政策方向和價(jià)值目標(biāo)的變化。反映出不同階段的傳播政策范式，都是在一系列復(fù)雜的社會(huì)語(yǔ)境中、一系列目標(biāo)相互博弈中轉(zhuǎn)變發(fā)展的。

文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制價(jià)值目標(biāo)的構(gòu)成要素是一個(gè)多面向的概念。無(wú)論是政治福利、經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)福利的劃分，還是多數(shù)學(xué)者認(rèn)為的“意見(jiàn)市場(chǎng)、促進(jìn)多樣性、本地主義、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”等都應(yīng)該被視為重要的規(guī)制目標(biāo)構(gòu)成要素。但是其各自在博弈中的權(quán)重和地位，隨著社會(huì)語(yǔ)境的變化，一直缺乏穩(wěn)定性。尤其在日益變革的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境中，這些構(gòu)成要素各自的重要程度，在具體規(guī)制政策的制定、詮釋和應(yīng)用中都在進(jìn)行不斷的調(diào)整和平衡。[2](P82)一系列由技術(shù)和市場(chǎng)帶來(lái)的新問(wèn)題，都在改變著傳統(tǒng)規(guī)制范式中各種利益主體之間的相互博弈關(guān)系，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)規(guī)制范式中關(guān)于規(guī)制目標(biāo)的定義。

我國(guó)雖然實(shí)行的是黨對(duì)宣傳文化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，黨和行政機(jī)構(gòu)的“社會(huì)效益”優(yōu)先原則始終是一個(gè)不變的目標(biāo)取向。但是，在市場(chǎng)化改革時(shí)期，這種單一規(guī)制目標(biāo)開(kāi)始轉(zhuǎn)變，與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值取向開(kāi)始發(fā)揮作用。文化內(nèi)容規(guī)制目標(biāo)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)于文化領(lǐng)域一系列的改革政策和法規(guī)之中，主要是將文化單一視為意識(shí)形態(tài)、宣傳教育等工具，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩秸曃幕漠a(chǎn)業(yè)屬性，采取多樣化的市場(chǎng)化改革舉措，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。但是，在此過(guò)程中，保障意識(shí)形態(tài)安全和正確的輿論導(dǎo)向等政治福利目標(biāo)仍然是不變的，且重要程度始終是先于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利價(jià)值目標(biāo)的。各行業(yè)的轉(zhuǎn)企改制、放松規(guī)制等市場(chǎng)化改革舉措，始終是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨性原則、正確導(dǎo)向，以及國(guó)家安全和政治穩(wěn)定。政治福利的價(jià)值目標(biāo)始終是在文化產(chǎn)業(yè)的體制改革、轉(zhuǎn)企改制、內(nèi)容監(jiān)管、投資運(yùn)營(yíng)等規(guī)制過(guò)程中發(fā)揮著制約作用，始終是文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制理念和規(guī)制框架、舉措轉(zhuǎn)變的前提條件。

互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，具有文化產(chǎn)業(yè)的一般性?；ヂ?lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制既有互聯(lián)網(wǎng)的特有規(guī)則，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接入管理、隱私安全、數(shù)據(jù)流動(dòng)等。也有已有規(guī)則向互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容領(lǐng)域的延伸，其中產(chǎn)生核心影響的就是傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)制目標(biāo)，在互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的延續(xù)。在網(wǎng)絡(luò)出版、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)服務(wù)等主要互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)的政策法規(guī)中都是延續(xù)了“兩為方針”、社會(huì)效益優(yōu)先的規(guī)制目標(biāo)。雖然互聯(lián)文化產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)權(quán)屬性、市場(chǎng)化程度方面具有較大差異，但是其規(guī)制目標(biāo)的核心價(jià)值取向仍然是政治福利優(yōu)先，社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)福利價(jià)值目標(biāo)兼顧，只是其規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式有所差異。

其次，互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制框架，具有“縱向分立”的特征。學(xué)者關(guān)于文化領(lǐng)域分業(yè)監(jiān)管、條塊分割、以塊為主、縱向一體化等政府規(guī)制特征和規(guī)律的研究散見(jiàn)于很多文獻(xiàn)之中。但是產(chǎn)生這些規(guī)制特性的決定性因素和底層邏輯是什么，卻未能詳細(xì)闡釋。而關(guān)于這方面的研究，是了解和分析互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制特征和規(guī)律的重要依據(jù)。

傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)所依賴(lài)的印刷技術(shù)、衛(wèi)星傳輸技術(shù)、有線和無(wú)線傳輸技術(shù)、聲光和舞臺(tái)技術(shù)等，衍生出相應(yīng)的新聞出版業(yè)、廣播電影電視業(yè)、娛樂(lè)演出業(yè)等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。各類(lèi)業(yè)態(tài)均有相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)設(shè)施、傳輸網(wǎng)絡(luò)和終端設(shè)備，且文字、音頻、視頻、圖像等高度依附于不同的技術(shù)軌道，自成分工體系，各個(gè)業(yè)態(tài)間的邊界明確，很難外溢。傳統(tǒng)的廣播電視行業(yè)、出版業(yè)以及演出娛樂(lè)業(yè)三大部門(mén)之間存在很多產(chǎn)業(yè)分類(lèi)特征。技術(shù)分類(lèi)、專(zhuān)業(yè)分工、行業(yè)分系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，[3]決定了傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制的基本范式，即順應(yīng)縱向的技術(shù)結(jié)構(gòu)，垂直分立的產(chǎn)業(yè)分工體系，實(shí)施“縱向分立”的政府規(guī)制框架。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制框架具有明顯的沿用傳統(tǒng)“縱向分立”政府規(guī)制框架的特征?！吨腥A人民共和國(guó)電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等政策文件，基本構(gòu)建了當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的頂層制度，也涵蓋了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制涉及的主要行業(yè)，以及主要政府監(jiān)管部門(mén)。在《中華人民共和國(guó)電信條例》中對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化各行業(yè)實(shí)行文化和旅游部、國(guó)家廣播電視總局、中共網(wǎng)信辦三部門(mén)分業(yè)管理的方式。國(guó)務(wù)院于2000年9月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“292號(hào)令”)是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域最基本的行政法規(guī)。此后，根據(jù)292號(hào)令，原文化部、國(guó)家廣播電視總局和中央網(wǎng)信辦開(kāi)始在各自行業(yè)范圍內(nèi)，頒布相應(yīng)的規(guī)制文件。如《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等，以資質(zhì)審批許可制度劃定了各個(gè)部門(mén)分業(yè)管理的框架。

最后，互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制具有基于產(chǎn)業(yè)鏈分工不同環(huán)節(jié)，實(shí)施不同程度的規(guī)制舉措的特征。在傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主要是對(duì)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同的分工環(huán)節(jié)實(shí)施不同的規(guī)制舉措，主要表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施程度不一的準(zhǔn)入要求。例如，在產(chǎn)業(yè)進(jìn)入環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)入的市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、主管單位制定特定要求，尤其是在新聞出版領(lǐng)域，實(shí)行較為嚴(yán)格的所有權(quán)規(guī)制。在內(nèi)容和制作環(huán)節(jié)，實(shí)行審查制度、許可制度，政府對(duì)內(nèi)容提供商的內(nèi)容制作資質(zhì)進(jìn)行許可、登記備案規(guī)制，頒發(fā)相應(yīng)的內(nèi)容編輯、制作許可資質(zhì)。在渠道和傳播/發(fā)行環(huán)節(jié)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、許可制度，對(duì)于書(shū)號(hào)、頻譜資源等稀缺性資源實(shí)行控制和配給，對(duì)于廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò)實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入規(guī)制，只允許少數(shù)特定的市場(chǎng)主體進(jìn)入。

總體來(lái)看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制的具體舉措仍然以進(jìn)入規(guī)制、渠道規(guī)制、創(chuàng)作規(guī)制、內(nèi)容審查等不同環(huán)節(jié)的規(guī)制方式為主，同時(shí)輔之以過(guò)程管理、企業(yè)和平臺(tái)協(xié)管等方式。如表1所示。

表1 我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的主要舉措

值得關(guān)注的是，相對(duì)于傳統(tǒng)技術(shù)條件下的文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)架構(gòu)都發(fā)生了顛覆式的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)規(guī)制范式中，規(guī)制目標(biāo)的博弈關(guān)系、規(guī)制框架邏輯特征、具體的規(guī)制舉措，面臨著不適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展特征，從而導(dǎo)致的當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的困境。

二、當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的困境

傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制依據(jù)相應(yīng)的技術(shù)屬性和產(chǎn)業(yè)特征，建立了一套“縱向分立”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制框架，通過(guò)“準(zhǔn)入性規(guī)制”“秩序性規(guī)制”，形成對(duì)傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)核心業(yè)態(tài)所有權(quán)、流通渠道、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)行為等的管制。但是，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新的技術(shù)創(chuàng)新不僅改變的是文化產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)、產(chǎn)品的形態(tài)，更重要的是帶來(lái)了生產(chǎn)消費(fèi)、傳播方式、組織形態(tài)，乃至社會(huì)文化價(jià)值的變化。技術(shù)與制度創(chuàng)新的協(xié)同，是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“增長(zhǎng)長(zhǎng)波”的核心動(dòng)力。伴隨著新技術(shù)的加速升級(jí)迭代，文化制度的創(chuàng)新速度滯后于技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為常態(tài)。[4]當(dāng)前，在互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，一方面市場(chǎng)主體利用新的技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)架對(duì)政府規(guī)制體系進(jìn)行著“突破”，另一方面當(dāng)前的政府規(guī)制體系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求和規(guī)律存在不適應(yīng)的問(wèn)題。

(一)“橫向融合”的產(chǎn)業(yè)特征與“縱向分立”的規(guī)制體系對(duì)立

互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的“融合”性發(fā)展特征，主要表現(xiàn)為渠道融合、內(nèi)容融合、生產(chǎn)消費(fèi)融合，以及具有明顯的由“縱向分立”向“橫向分層”發(fā)展趨勢(shì)。但是當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制仍然沿用分立的規(guī)制方式。其中，中央網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位的設(shè)立許可、資質(zhì)審核，以及對(duì)涉及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容的采編、轉(zhuǎn)載和發(fā)布的網(wǎng)站、論壇等進(jìn)行監(jiān)管。文化和旅游部主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)表演、網(wǎng)絡(luò)音樂(lè)、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)劇目以及網(wǎng)絡(luò)藝術(shù)品等行業(yè)的規(guī)制。國(guó)家廣電總局則是主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)等行業(yè)的規(guī)制。由于互聯(lián)網(wǎng)文化各行業(yè)邊界模糊，產(chǎn)品和服務(wù)相互轉(zhuǎn)換便捷，因此會(huì)造成多頭管理的問(wèn)題。例如，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)直播的管理，按照國(guó)家廣電總局的規(guī)定，其屬于網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)范疇，因此必須獲得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播許可證》，并接受其監(jiān)管。但同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)直播也被視為網(wǎng)絡(luò)表演的一種，因此也必須獲得文化和旅游部頒發(fā)的《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》，并接受其監(jiān)管。如果其涉及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容，則還必須獲得中央網(wǎng)信辦頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可證》。

另外，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品和服務(wù)通常是跨介質(zhì)、跨行業(yè)的，打破了傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)垂直分工體系，行業(yè)間融合、產(chǎn)業(yè)鏈扁平化的發(fā)展特征在很大程度上導(dǎo)致規(guī)制權(quán)力主體對(duì)文化內(nèi)容直接控制作用的減弱。

一是分行業(yè)規(guī)制效力的減弱。互聯(lián)網(wǎng)各行業(yè)融合發(fā)展的特征，首先打破了傳統(tǒng)規(guī)制體系邊界清晰、規(guī)制對(duì)象和方式相對(duì)明確的狀況。一方面，由于融合性特征造成被規(guī)制的對(duì)象行業(yè)歸類(lèi)不明確，可能導(dǎo)致多頭管理、規(guī)制過(guò)度的問(wèn)題。另一方面，由于將某一行政部門(mén)的傳統(tǒng)規(guī)制舉措沿用至互聯(lián)網(wǎng)文化新業(yè)態(tài)，也可能導(dǎo)致規(guī)制缺位的問(wèn)題。例如，如果將互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)行業(yè)按照傳統(tǒng)電信通信業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)制，政府規(guī)制就會(huì)傾向于在傳輸渠道環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，其內(nèi)容規(guī)制舉措相對(duì)較少，則會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)行業(yè)的規(guī)制缺位問(wèn)題。

二是所有權(quán)規(guī)制效力的減弱。對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)所有權(quán)的控制，是傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系中重要的內(nèi)容規(guī)制手段。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)文化領(lǐng)域?qū)嵭腥P(pán)公有制，不允許非公有制資本對(duì)文化領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，通過(guò)國(guó)家行政壟斷牢牢掌握意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)權(quán)。在市場(chǎng)導(dǎo)向的改革過(guò)程中，開(kāi)始放開(kāi)文化領(lǐng)域的進(jìn)入范圍。但是仍然遵循“有序開(kāi)放”的原則，尤其是新聞、出版、廣播、電視等具有很強(qiáng)意識(shí)形態(tài)屬性的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，仍然以國(guó)有資本獨(dú)資或控股的方式進(jìn)行所有權(quán)規(guī)制。如出版社、新聞單位、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等市場(chǎng)主體須是國(guó)有資本，不準(zhǔn)民營(yíng)和外資進(jìn)入，特別是傳統(tǒng)媒體中的采編環(huán)節(jié)，成為體制改革的一座“孤島”。這種對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的所有權(quán)控制，有利于內(nèi)容規(guī)制。但是，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)全面商用化時(shí)期(1998—2004年)，采取的是較為寬松的管理方式，較少具有意識(shí)形態(tài)管理的色彩，如以信息產(chǎn)業(yè)部作為主管部門(mén)，域名的主管單位是非政府部門(mén)的中國(guó)科學(xué)院。[5]對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)并沒(méi)有按照傳媒的規(guī)制方式，進(jìn)行主管主辦、所有制等準(zhǔn)入審批規(guī)制。很多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都是民營(yíng)性質(zhì)，比如這一時(shí)期成立的新浪、搜狐、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。目前，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，阿里巴巴和騰訊兩家民營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在總營(yíng)收和市值上占行業(yè)的比重分別已經(jīng)達(dá)到65.6%和35%。[6](P13)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“贏家通吃”的發(fā)展規(guī)律，使得很多新型的民營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)迅速成為某一行業(yè)的主導(dǎo)者。因此，傳統(tǒng)的所有權(quán)規(guī)制方式很難將新型的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)納入政府規(guī)制的范圍。

三是渠道規(guī)制效力的減弱。例如，由于頻譜資源稀缺，廣播電視的傳輸渠道一直稀缺。因此，在廣播電視行業(yè)，政府以許可證的形式控制頻譜資源的分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)容播出渠道環(huán)節(jié)的控制。但是，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和數(shù)字技術(shù)極大地拓展了傳統(tǒng)文化內(nèi)容的傳輸渠道資源，將傳統(tǒng)文化內(nèi)容的專(zhuān)用傳輸渠道轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字內(nèi)容的通用渠道，從根本上解決了傳統(tǒng)文化內(nèi)容傳輸渠道的稀缺問(wèn)題。在渠道無(wú)限拓展的條件下，大規(guī)模文化內(nèi)容創(chuàng)作和傳播成為可能。因此，在互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)中，渠道環(huán)節(jié)稀缺性的消失，導(dǎo)致很難再以渠道控制實(shí)現(xiàn)對(duì)文化內(nèi)容傳輸?shù)囊?guī)制。

(二)對(duì)“產(chǎn)業(yè)鏈”重點(diǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)制與“非線性”發(fā)展的矛盾

傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是基于“產(chǎn)業(yè)分工”對(duì)渠道、制作、內(nèi)容、傳播、發(fā)行、進(jìn)出口等不同環(huán)節(jié)實(shí)施不同程度的規(guī)制舉措，這種規(guī)制方式在很大程度上是建立在傳統(tǒng)文化行業(yè)產(chǎn)權(quán)國(guó)有的基礎(chǔ)之上，只要以行政壟斷的方式保持重點(diǎn)環(huán)節(jié)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，就能達(dá)到規(guī)制的目的。

但是，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)其商業(yè)模式、組織形式、創(chuàng)作方式等往往具有顛覆式的創(chuàng)新特征。尤其是互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容平臺(tái)促成了“非線性”的生產(chǎn)傳播方式。傳統(tǒng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的傳播方式具有明顯的線性垂直分工關(guān)系。傳播者處于主導(dǎo)地位，對(duì)文化內(nèi)容具有很強(qiáng)的編輯責(zé)任，受眾基本處于被動(dòng)接受的地位。傳統(tǒng)廣播電視、新聞出版、IP電視等業(yè)態(tài)，其內(nèi)容的提供者決定產(chǎn)品的傳播頻次，并按照固定的時(shí)間序列，將內(nèi)容傳遞給受眾，屬于線性傳播服務(wù)方式，具有明顯的垂直分工體系。而互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)具有顯著的“非線性”生產(chǎn)傳播關(guān)系，生產(chǎn)者、傳播者和消費(fèi)者角色往往相互轉(zhuǎn)換，生產(chǎn)和消費(fèi)也具有明顯的實(shí)時(shí)性和互動(dòng)性。

但是，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)制的目的，仍然會(huì)針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)環(huán)節(jié)創(chuàng)造進(jìn)入限制條件。以互聯(lián)網(wǎng)電視行業(yè)為例，傳統(tǒng)廣播電視的管理主要是以稀缺的頻譜資源管理為核心，即以許可的形式對(duì)稀缺的頻譜資源進(jìn)行分配，一般均由國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)雖然打破了傳統(tǒng)廣播電視頻譜資源的稀缺性特征，但是政府在規(guī)制過(guò)程中，通過(guò)只發(fā)放七家互聯(lián)網(wǎng)集成服務(wù)牌照的資質(zhì)許可方式，創(chuàng)造渠道資源的稀缺性，且具有此牌照的七家單位同樣都是國(guó)有資本控股，以此來(lái)達(dá)到內(nèi)容規(guī)制的目的。再如，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)行業(yè)的內(nèi)容管理環(huán)節(jié)，也實(shí)行采編和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分離管理，采編業(yè)務(wù)禁止非公有制資本的進(jìn)入；對(duì)移動(dòng)游戲的內(nèi)容按照傳統(tǒng)出版行業(yè)的版號(hào)管理的方式進(jìn)行監(jiān)管等。這種規(guī)制方式在實(shí)踐中與互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品或服務(wù)的傳播消費(fèi)的時(shí)效性、互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容和市場(chǎng)主體的海量性等特征產(chǎn)生較大矛盾。

(三)內(nèi)容生產(chǎn)的“去中心化”導(dǎo)致規(guī)制主體“把關(guān)”能力的弱化

傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主體主要是政府部門(mén)。各行業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)文化內(nèi)容、文化市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入和退出、市場(chǎng)行為等實(shí)行自上而下的規(guī)制。但是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)架構(gòu)導(dǎo)致創(chuàng)作傳播的去中心化，使得傳統(tǒng)行政組織對(duì)內(nèi)容“把關(guān)”能力的弱化。

在傳播理論研究領(lǐng)域，“把關(guān)人”理論認(rèn)為影響渠道上內(nèi)容通行的首要因素是“把關(guān)人”的認(rèn)知結(jié)構(gòu)、價(jià)值判斷和動(dòng)機(jī)。隨著研究的深入，以沃爾特·吉伯(Walter Gieber)為代表的學(xué)者，將“把關(guān)”過(guò)程中的影響因素從個(gè)人因素的狹窄視野擴(kuò)大到包括新聞官僚機(jī)構(gòu)的組織，“把關(guān)人”的模式已經(jīng)成為社會(huì)控制的模式。舒梅克(Shoemaker)更是從個(gè)人層面、行業(yè)規(guī)制層面、組織層面、媒介制度層面、社會(huì)體制層面等至少五個(gè)層面對(duì)把關(guān)過(guò)程進(jìn)行研究。過(guò)去，文化內(nèi)容從生產(chǎn)到傳播主要是通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的文化企業(yè)，而這些文化企業(yè)都是在許可、準(zhǔn)入、審查、監(jiān)管的規(guī)制措施下規(guī)范運(yùn)營(yíng)。文化企業(yè)必須要遵循相關(guān)規(guī)范和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)內(nèi)容的生產(chǎn)和傳播把關(guān)負(fù)責(zé)。因此，文化內(nèi)容的傳播受到傳統(tǒng)的行業(yè)、組織、制度和體制等的影響較大。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，文化內(nèi)容的創(chuàng)作傳播雖然也受到內(nèi)容供應(yīng)商和內(nèi)容集成商“把關(guān)”的影響。但是和傳統(tǒng)文化企業(yè)組織相比，其對(duì)文化內(nèi)容的把關(guān)能力正在減弱。一方面，是由于內(nèi)容來(lái)源的去中心化和多元化，在各類(lèi)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容集成平臺(tái)上，不僅有傳統(tǒng)文化企業(yè)的產(chǎn)品內(nèi)容，平臺(tái)自制的節(jié)目?jī)?nèi)容(PGC)，還有大量用戶(hù)自制內(nèi)容(UGC)。尤其近年來(lái)以自制內(nèi)容為主要特征的短視頻行業(yè)發(fā)展迅速。傳播內(nèi)容來(lái)源的多元化與數(shù)量龐大的個(gè)體用戶(hù)在內(nèi)容傳播中的“把關(guān)”作用的增強(qiáng)，影響了規(guī)制主體和內(nèi)容集成商對(duì)傳播內(nèi)容的控制力，導(dǎo)致傳統(tǒng)規(guī)制主體“把關(guān)”能力的弱化和規(guī)制權(quán)力的分散化。另一方面，規(guī)制權(quán)力主體的分散化和傳統(tǒng)企業(yè)組織“把關(guān)”能力的弱化，還與內(nèi)容傳受關(guān)系的變化有關(guān)。用戶(hù)對(duì)內(nèi)容的獲取由被動(dòng)“接收”，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“搜索”和“互動(dòng)”。用戶(hù)不僅可以在內(nèi)容集成平臺(tái)上自主地選擇內(nèi)容，而且可以以個(gè)人的價(jià)值判斷，發(fā)揮“把關(guān)人”的作用，主動(dòng)選擇發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)何種內(nèi)容。把關(guān)權(quán)力向分散的用戶(hù)下移，在很大程度上也分散了傳統(tǒng)規(guī)制權(quán)力主體和互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容集成平臺(tái)的規(guī)制能力。

總體上看，互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制體系的一個(gè)重要特征是對(duì)傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系的延續(xù)性，首先是規(guī)制目標(biāo)價(jià)值取向的延續(xù)，即以社會(huì)效益為首位，這主要取決于我國(guó)特殊的憲政體制，其次是對(duì)傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)“縱向分立”規(guī)制框架，以及基于產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施具體規(guī)制舉措的延續(xù)。這種延續(xù)性與互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)新的技術(shù)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)架產(chǎn)生了較多的矛盾。

三、我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制優(yōu)化路徑

互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制，關(guān)鍵是要順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)新的技術(shù)邏輯，及其由此帶來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)系列新特征，綜合調(diào)整政府規(guī)制的思路、框架、機(jī)構(gòu)及舉措，更好地實(shí)現(xiàn)文化內(nèi)容規(guī)制與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

(一)規(guī)制思路：加強(qiáng)政府規(guī)制的合法性

互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制作為政府規(guī)制的一種，必須在適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)特殊性的同時(shí)，遵循政府規(guī)制基本原則，保障政府規(guī)制有效性。以美國(guó)為代表的歐美國(guó)家，在傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)新型媒體以及媒介融合規(guī)制過(guò)程中，始終伴隨著政府規(guī)制“公共利益”的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，即政府規(guī)制的合法性問(wèn)題。如美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制過(guò)程中的“立法規(guī)制”與“表達(dá)自由”的博弈。在歐美國(guó)家，“公共利益”的核心價(jià)值是“公平”和“效率”價(jià)值目標(biāo)。其中“公平”價(jià)值目標(biāo)包含著為每一個(gè)人提供憲法上的知情和表達(dá)自由的權(quán)利。同時(shí)，隨著時(shí)代變遷、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，為了使媒介也成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，“放松規(guī)制”成為一種政策選擇，“效率”價(jià)值目標(biāo)的權(quán)重不斷增加。[7](P177)政府規(guī)制是以追求潛在的社會(huì)公共利益為目標(biāo)的，但是在“特殊利益”的理論研究中，規(guī)制主體也是具有“經(jīng)濟(jì)人”理性的，可能會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自身利益，在規(guī)制的過(guò)程中利用規(guī)制權(quán)力和“自由裁量”的空間，出現(xiàn)滿足利益集團(tuán)的特殊利益需求問(wèn)題。施蒂格勒認(rèn)為，政府在利用規(guī)制權(quán)力限制壟斷收益的同時(shí)，也可能在新構(gòu)建的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中利用控制市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)制權(quán)力，幫助在位企業(yè)獲取特殊利益，而通常后者更具現(xiàn)實(shí)性。[8]政府規(guī)制“公共利益”目標(biāo)通常具有多元性，如國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)秩序與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、效率和公平等，公共利益是多種主體的利益訴求的協(xié)調(diào)和均衡?；ヂ?lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同樣具有這些“公共利益”訴求。但是，規(guī)制權(quán)力主體的規(guī)制行為很難擺脫部門(mén)利益、職責(zé)任務(wù)、利益集團(tuán)等單方面利益訴求的影響，從而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)實(shí)行控制進(jìn)入、過(guò)度管制。這種規(guī)制方式往往實(shí)現(xiàn)單方面的公共利益，如只是國(guó)家安全和市場(chǎng)秩序的單方面目標(biāo)，而忽視多方利益協(xié)調(diào)下真正的公共利益目標(biāo)。因此，政府規(guī)制，特別是對(duì)具有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，應(yīng)該兼顧好政府公共利益訴求、企業(yè)發(fā)展訴求和消費(fèi)者福利之間的利益均衡，不能只依從規(guī)制機(jī)構(gòu)的“公平”標(biāo)準(zhǔn)，或者市場(chǎng)主體的“效率”標(biāo)準(zhǔn)單一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制，而應(yīng)該在既定的規(guī)制目標(biāo)下，進(jìn)行綜合考評(píng)。

因此，政府規(guī)制從其規(guī)制決策到規(guī)制的實(shí)施都應(yīng)該遵循的科學(xué)的原則，形成政府最佳規(guī)制模型。[9](P59)第一，法治化。以立法的形式確定政府規(guī)制的范圍，保障政府規(guī)制的穩(wěn)定性和規(guī)制目標(biāo)的確定性。其中，最主要的是以立法的形式確定政府規(guī)制目標(biāo)的合法性。第二，注重獨(dú)立性。規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是立法和行政權(quán)區(qū)隔的重要體現(xiàn)，也是規(guī)制機(jī)構(gòu)建立的重要原則。互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制的職權(quán)分散于各個(gè)行政職能部門(mén)，規(guī)制政策的制定與執(zhí)行存在權(quán)責(zé)交叉模糊的問(wèn)題。保持規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，將其從政府職能部門(mén)中分離出來(lái)，在法律上確定其權(quán)威性和獨(dú)立地位，才能解決行政職能部門(mén)監(jiān)管混雜的問(wèn)題，保障規(guī)制變革目的的明確性，規(guī)制政策制定、執(zhí)行的統(tǒng)一性和有效性，以及規(guī)制過(guò)程中權(quán)責(zé)的清晰界定。第三，保持一致性。一方面是不同規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制政策應(yīng)該相互一致，同時(shí)，力求規(guī)制政策對(duì)不同類(lèi)型的規(guī)制客體一視同仁，保持公平。另一方面是規(guī)制政策必須具有相對(duì)穩(wěn)定性和連貫性，對(duì)規(guī)制客體來(lái)說(shuō)，能夠做到可預(yù)測(cè)，降低規(guī)制客體的政策風(fēng)險(xiǎn)，保障其長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略能夠穩(wěn)定實(shí)施。第四，加強(qiáng)參與性。在規(guī)制政策制定的過(guò)程中，保證規(guī)制的各方利益主體都能有效參與到規(guī)制的決策過(guò)程之中，提高規(guī)制政策的參與性和可接受性。第五，明晰責(zé)任。注重建立有效的規(guī)制上訴機(jī)制，為規(guī)制客體受到的不合理待遇提供一個(gè)維護(hù)利益的方式，為規(guī)制行為的不科學(xué)性，創(chuàng)建一個(gè)反饋和監(jiān)督的渠道。

(二)規(guī)制框架：建立橫向分層的規(guī)制框架

當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅受到互聯(lián)網(wǎng)自身技術(shù)邏輯、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)規(guī)律的影響，同時(shí)還深受政府規(guī)制體系的影響?？傮w上看，規(guī)制政策的滯后性，規(guī)制體制帶來(lái)的種種壁壘、條件約束等制度性障礙，已經(jīng)成為制約互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。在眾多限制性條件中，具有傳統(tǒng)縱向規(guī)制特征的規(guī)制框架無(wú)疑是互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要的束縛之一。與西方國(guó)家相似，我國(guó)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立時(shí)期，建立的規(guī)制框架是縱向分立的，且通常在產(chǎn)業(yè)之間實(shí)行交叉禁入限制。但是在技術(shù)的發(fā)展過(guò)程中，西方國(guó)家逐步改變縱向分立的規(guī)制框架，走向橫向分層規(guī)制。

20世紀(jì)80年代初，在西方國(guó)家第一輪放松規(guī)制的階段里，很多發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始對(duì)電信和廣播電視行業(yè)進(jìn)行局部橫向規(guī)制。如在電信行業(yè)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將電信的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，電信網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)傳輸進(jìn)行分離規(guī)制。在廣播電視領(lǐng)域，日本1989年的《電波法》和《廣播電視法》中，已經(jīng)將衛(wèi)星廣播電視的硬件系統(tǒng)(信號(hào)傳輸環(huán)節(jié))和軟件系統(tǒng)(節(jié)目傳播環(huán)節(jié))實(shí)行分別許可、分開(kāi)監(jiān)管。[10](P51)這一時(shí)期傳輸網(wǎng)絡(luò)和傳輸內(nèi)容開(kāi)始出現(xiàn)分離規(guī)制，但只是行業(yè)內(nèi)局部的橫向分層，并沒(méi)有突破縱向分立規(guī)制的總體框架。

20世紀(jì)90年代以后，隨著新一代數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等信息技術(shù)的發(fā)展，各個(gè)縱向分立的產(chǎn)業(yè)之間融合發(fā)展趨勢(shì)明顯。在產(chǎn)業(yè)融合的背景下，許多國(guó)家開(kāi)始建構(gòu)產(chǎn)業(yè)間的橫向規(guī)制框架，嘗試對(duì)相同技術(shù)條件下的不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)傳輸渠道規(guī)制、平臺(tái)規(guī)制和內(nèi)容規(guī)制三個(gè)層面的分層融合規(guī)制。如歐盟在1997年就發(fā)布的《關(guān)于電信、媒體及IT技術(shù)融合的綠皮書(shū)》，明確從四個(gè)層次構(gòu)建三個(gè)部門(mén)之間的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，而分層融合的規(guī)制框架就是其一。2002年歐盟繼續(xù)頒布由一系列指令文件構(gòu)成的《電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，旨在搭建融合規(guī)制的框架。而在內(nèi)容環(huán)節(jié)，2008年出臺(tái)的《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》，對(duì)內(nèi)容規(guī)制做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。通過(guò)對(duì)“線性”和“非線性”兩種不同的視聽(tīng)服務(wù)類(lèi)型的區(qū)分，相應(yīng)地對(duì)內(nèi)容規(guī)制實(shí)行兩層規(guī)制：一是適用所有“線性”“非線性”類(lèi)型視聽(tīng)服務(wù)的最低限度規(guī)制，如未成年人保護(hù)、人類(lèi)的尊重等。二是對(duì)線性視聽(tīng)服務(wù)進(jìn)行更加嚴(yán)格的規(guī)制。總之，歐盟規(guī)制框架的典型特征在于對(duì)統(tǒng)一技術(shù)條件下的不同產(chǎn)業(yè)或業(yè)態(tài)，首先進(jìn)行橫向的網(wǎng)絡(luò)渠道、內(nèi)容(業(yè)務(wù))的模塊化分層，然后再對(duì)不同的層面實(shí)施具體的規(guī)制措施。

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，實(shí)際上改變縱向分立的傳統(tǒng)規(guī)制框架，構(gòu)建橫向分層的融合規(guī)制框架早已是普遍的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制也應(yīng)該順應(yīng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)融合發(fā)展的趨勢(shì)和需求，實(shí)行不同環(huán)節(jié)的橫向分層規(guī)制。在橫向分層方面，如理查德·S.維特(Richard S. Whitt)提出的物理傳輸接入層、邏輯網(wǎng)絡(luò)層、應(yīng)用層、內(nèi)容層這一極具代表性的橫向分層框架。[11]而從國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)也有傳輸(包括渠道、終端)和內(nèi)容橫向分層的發(fā)展趨勢(shì)。在傳輸(渠道、終端)層，可以實(shí)施以進(jìn)入、退出以及價(jià)格為主的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；在內(nèi)容層面，則可以探索按照內(nèi)容產(chǎn)品的特征，如線性/非線性傳播、開(kāi)放/封閉型服務(wù)等分類(lèi)方式，進(jìn)行差異化、非對(duì)稱(chēng)的社會(huì)性規(guī)制。

(三)規(guī)制舉措：探索柔性的規(guī)制舉措

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)條件下，不同文化行業(yè)的文化內(nèi)容不僅具有數(shù)字化、融合化特征，更具有去中心化、實(shí)時(shí)性、多樣化、易變性等特點(diǎn)。在適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)邏輯，建立橫向分層的規(guī)制框架、獨(dú)立融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步制定和實(shí)施適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容復(fù)雜特點(diǎn)的具體規(guī)制舉措，是當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制面臨的最為緊迫的問(wèn)題。

首先，從重視管制、監(jiān)督和治理向重視激勵(lì)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)自上而下的管制思維，對(duì)于瞬息萬(wàn)變的互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)來(lái)說(shuō)往往是低效和滯后的。同時(shí)，這種限制性的規(guī)制方式也會(huì)抑制互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容生產(chǎn)和創(chuàng)作的積極性。在復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該將規(guī)制的重點(diǎn)從單一的強(qiáng)調(diào)內(nèi)容管制、傳播效果轉(zhuǎn)換為維護(hù)和促進(jìn)整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展。將僅僅關(guān)注對(duì)不良、有害和違規(guī)文化內(nèi)容的傳統(tǒng)管制方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾晫?duì)系統(tǒng)內(nèi)多樣化、創(chuàng)新性文化內(nèi)容的激勵(lì)和維護(hù)。通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、構(gòu)建公平的市場(chǎng)環(huán)境，以及其他經(jīng)濟(jì)技術(shù)舉措激勵(lì)多元主體創(chuàng)作多樣化的文化內(nèi)容，以更加親民和平易的形象替換傳統(tǒng)的“威懾”形象，將全能型的規(guī)制機(jī)構(gòu)從管制的角色轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕瘍?nèi)容生產(chǎn)、傳播、引導(dǎo)和調(diào)控的角色，維護(hù)和促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)向自組織有序化方向發(fā)展。

其次，兼顧多元價(jià)值，尋求共同目標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)中存在多元主體及不同的價(jià)值訴求。規(guī)制機(jī)構(gòu)作為復(fù)雜系統(tǒng)中的主體之一，有其監(jiān)督管理的利益訴求。同時(shí)，作為監(jiān)管者的角色，與其他主體相比具有更高的內(nèi)容傳播的決策權(quán)，對(duì)其他主體也有一定的支配權(quán)。在規(guī)制過(guò)程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)的安全價(jià)值需求雖然是高于其他主體價(jià)值需求的，但是規(guī)制機(jī)構(gòu)作為主體之一也應(yīng)該按照系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系規(guī)則，與其他主體共同促進(jìn)復(fù)雜系統(tǒng)的發(fā)展演化。因此，應(yīng)當(dāng)在滿足文化安全等底線價(jià)值需求的基礎(chǔ)上，避免單一的“管制—服從”關(guān)系和“信息權(quán)威主義”，兼容多元價(jià)值和市場(chǎng)發(fā)展需求。同時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)要考慮利用好自身的規(guī)制權(quán)力，為整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)容環(huán)境，提出在法律、道德、公共秩序、國(guó)家利益等方面的公共價(jià)值認(rèn)同，以此為引導(dǎo)，培育好互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)的自組織演化機(jī)制。從復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)理論來(lái)看，這種爭(zhēng)議與協(xié)商、權(quán)威與質(zhì)疑、明確與模糊等的之間的妥協(xié)和解，才是自組織有序化的重要推動(dòng)力，[12]但也是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制變革的最大難點(diǎn)。

最后，調(diào)動(dòng)分散在多元主體中的自治能力。從當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)不同主體的角色功能來(lái)看，用戶(hù)具有文化內(nèi)容創(chuàng)造以及選擇性傳播的權(quán)力，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容具有最高的判斷和決策權(quán)力，互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)特別是平臺(tái)性企業(yè)具有對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容處置執(zhí)行的權(quán)力。但是，從復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)角度來(lái)看，應(yīng)該創(chuàng)造一定的條件和機(jī)制，下放和保障多元主體更多的對(duì)系統(tǒng)秩序裁定和處理的權(quán)力，發(fā)揮和培育其自治積極性，并參與到系統(tǒng)的有序化過(guò)程中。一是互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)和協(xié)會(huì)組織的自治能力。改變其在互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制過(guò)程中的從屬角色，以及單純的委托代理關(guān)系，更大程度地激發(fā)企業(yè)和協(xié)會(huì)組織對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)秩序維護(hù)的意愿，將此作為它們的文化價(jià)值追求和體現(xiàn)。二是用戶(hù)的自治能力。利用用戶(hù)社群集聚的作用，發(fā)揮特定互聯(lián)網(wǎng)社群和社區(qū)的組織作用，往往是符合動(dòng)態(tài)的、適應(yīng)性的復(fù)雜系統(tǒng)自組織有序化的發(fā)展需求。例如，維基百科、微博用戶(hù)社區(qū)等，當(dāng)用戶(hù)認(rèn)同系統(tǒng)內(nèi)特定的價(jià)值目標(biāo)和行為準(zhǔn)則時(shí)，就會(huì)主動(dòng)參與到系統(tǒng)的有序演化中去。因此，對(duì)用戶(hù)自治能力，特別是不同網(wǎng)絡(luò)社群和社區(qū)的自治能力，加以組織、引導(dǎo)和維護(hù)，對(duì)逐步構(gòu)建整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)相互認(rèn)同的價(jià)值觀，推動(dòng)復(fù)雜系統(tǒng)有序演化將會(huì)發(fā)揮重要作用。

綜上所述，在互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容規(guī)制過(guò)程中需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)制思維，改變傳統(tǒng)技術(shù)邏輯和產(chǎn)業(yè)形態(tài)下的政府規(guī)制框架、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及規(guī)制方式。更加關(guān)注和研究在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)邏輯下，產(chǎn)業(yè)形態(tài)、組織方式、傳受關(guān)系等新的發(fā)展特性。在明確政府規(guī)制基本思路和原則的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建橫向分層的規(guī)制總體框架、建立獨(dú)立融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)。同時(shí)，充分發(fā)揮各主體自治能力，形成復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)文化生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性規(guī)制舉措。

致謝：感謝北京市社會(huì)科學(xué)院青年項(xiàng)目“我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容政府規(guī)制優(yōu)化研究”(2021B6479)的資助。