相慧 陳培雄 張鶴 李欣曈 周鑫

摘要：為提高海域資源市場(chǎng)化配置的效率，文章對(duì)比分析我國(guó)海域與土地使用權(quán)權(quán)屬及其取得方式的異同。研究結(jié)果表明：海域使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式不同，海域申請(qǐng)審批與國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批流程的不同之處主要在于審查層級(jí)和須提交的研究專(zhuān)題不同；海域與國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓流程的不同之處主要表現(xiàn)在與年度使用計(jì)劃的銜接、出讓方案的審批權(quán)限、對(duì)前期專(zhuān)題的要求以及資源收儲(chǔ)狀況方面。

關(guān)鍵詞：海域資源；土地資源；海域有償使用；市場(chǎng)化配置；資源配置

中圖分類(lèi)號(hào)： P 7 4； F 3 0 1； F 0 6 1 . 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 4 9-0 4

基金項(xiàng)目：原國(guó)家海洋局海域司課題項(xiàng)目“海域價(jià)格評(píng)估方法及管理制度專(zhuān)題研究”.

AC o m p a r a t i v eS t u d yo nt h eC u r r e n tA l o c a t i o no fS e aA r e a R e s o u r c e sa n dL a n dR e s o u r c e s i nC h i n a

X I ANG H u i， CHE NP e i x i o n g， Z HANG H e， L IX i n t o n g， Z HOUX i n

（ S e c o n dI n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y，MN R， H a n g z h o u3 1 0 0 1 2， C h i n a）

A b s t r a c t： I no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fm a r k e t i z a t i o na l l o c a t i o no fm a r i n er e s o u r c e s， t h i s p a p e rm a d eac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t h e s i m i l a r i t i e s a n dd i f f e r e n c e so f o w n e r s h i pa n da c q u i s i t i o n m e t h o d so f s e aa r e aa n dl a n du s er i g h t . T h er e s u l t ss h o w e dt h a t：t h er i g h tt ou s es e aa r e a sw a s d i f f e r e n t f r o mt h er i g h t t ou s es t a t e - o w n e dl a n d . T h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ea p p r o v a lo fs e aa r e a a p p l i c a t i o n sa n dt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l o f s t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dm a i n l y l i e d i nt h e d i f f e r e n to f r e v i e wl e v e l a n ds p e c i a lr e s e a r c hr e p o r t . T h ed i f f e r e n c e so ft r a n s f e rp r o c e s so f“b i d -d i n g， a u c t i o na n d l i s t i n g”b e t w e e ns e a a r e a s a n ds t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dw e r e s h o w n i n t h a t d i f f e r e n t c o n n e c t i o nw i t h t h e a n n u a l u s ep l a n， d i f f e r e n t a p p r o v a l a u t h o r i t yo f t h e t r a n s f e r s c h e m e， d i f f e r e n t r e q u i r e m e n t s f o r t h ep r e l i m i n a r yp r o j e c t s， a n dd i f f e r e n t s t a t u s o f r e s o u r c e a c q u i s i t i o na n d s t o r a g e .

K e y w o r d s： S e aa r e ar e s o u r c e s， L a n dr e s o u r c e s， P a i du s eo fs e aa r e a，M a r k e t - o r i e n t e dd i s t r i b u t i o n， R e s o u r c ea l l o c a t i o n

0 引言

資源配置是經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)首次將市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用上升為決定性作用，十八屆五中全會(huì)和十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

我國(guó)海域資源配置主要包括行政配置和市場(chǎng)配置2種方式[ 1]，也經(jīng)歷一定的發(fā)展歷程[ 1-1 2]。陳書(shū)全[ 4]認(rèn)為海域資源產(chǎn)權(quán)界定、海域資源產(chǎn)權(quán)配置模式和海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制等是我國(guó)海域公共資源市場(chǎng)化管理進(jìn)程中應(yīng)探討的核心問(wèn)題；曹英志等[ 1， 5-8]分析海域資源配置的政策依據(jù)、發(fā)展歷程和主要特點(diǎn)，探討海洋功能區(qū)劃制度和海域資源配置的內(nèi)在聯(lián)系和指導(dǎo)價(jià)值，研究海域資源配置方法，并從選取評(píng)價(jià)指標(biāo)、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重以及評(píng)價(jià)分析與決策3個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)海域資源配置的評(píng)價(jià)體系；陳鳳桂等[ 9]提出完善海域資源市場(chǎng)化配置監(jiān)督機(jī)制的4項(xiàng)措施；汪磊等[ 1 0]、陳艷等[ 1 1]和李亞楠[ 1 2]對(duì)市場(chǎng)化配置中的海域資源流轉(zhuǎn)方式、機(jī)制及其價(jià)值測(cè)算等進(jìn)行研究。

本研究概述我國(guó)海域與土地資源權(quán)屬現(xiàn)狀，對(duì)比分析海域申請(qǐng)審批與國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批以及海域與國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓的異同，旨在找出影響海域資源配置效率的主要問(wèn)題并理出根源，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步完善的建議，從而使海域資源市場(chǎng)配置更加合理，更能體現(xiàn)海域資源的綜合價(jià)值，進(jìn)一步深化海域資源市場(chǎng)化配置機(jī)制，進(jìn)而為我國(guó)海域使用管理工作提供技術(shù)和決策支撐。

1 海域與土地資源權(quán)屬現(xiàn)狀

依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，海域的所有權(quán)主體是國(guó)家，海域使用權(quán)的取得方式包括申請(qǐng)審批以及招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，城市市區(qū)土地的所有權(quán)主體是國(guó)家，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地（除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外）的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體。其中，國(guó)有土地的使用方式包括劃撥和有償使用（協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓?zhuān)?/p>

2 海域申請(qǐng)審批與國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批

由于我國(guó)勞動(dòng)群眾集體所有土地的使用方式以家庭承包為主，本研究?jī)H對(duì)比分析海域申請(qǐng)審批與國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批。根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（國(guó)海發(fā)〔2 0 0 6〕2 7號(hào)）《浙江省海域使用申請(qǐng)審批暫行辦法》（浙海漁發(fā)〔2 0 1 3〕5號(hào)）以及《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第6 9號(hào)）等文件，二者的基本流程均為申請(qǐng)-受理-審查-報(bào)批-實(shí)施。

海域申請(qǐng)審批與國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批流程的不同之處主要在于審查層級(jí)和審批須提交的研究專(zhuān)題。①審查層級(jí)的不同即審批權(quán)限的不同，海域?qū)徟鷻?quán)限為國(guó)家、省、市和縣四級(jí)，其中國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目涉及圍填海的均由國(guó)務(wù)院審批；國(guó)有建設(shè)用地申請(qǐng)涉及征用集體所有土地的審批權(quán)限為國(guó)家和省兩級(jí)。②海域申請(qǐng)審批須提交的研究專(zhuān)題包括工程可行性研究報(bào)告、海域使用論證報(bào)告和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等；國(guó)有建設(shè)用地審查報(bào)批須提交的研究專(zhuān)題包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案。

3 海域與國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓

《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（國(guó)海發(fā)〔2 0 0 6〕2 7號(hào)）明確海域使用權(quán)招標(biāo)和拍賣(mài)的出讓方式；《浙江省招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓海域使用權(quán)管理暫行辦法》（浙海漁發(fā)〔2 0 1 3〕6號(hào)）是針對(duì)浙江省海域使用權(quán)“招拍掛”出讓的主要依據(jù)文件，詳細(xì)規(guī)定出讓的流程和要求。依據(jù)以上文件，“招拍掛”出讓海域使用權(quán)的程序可概括為7個(gè)步驟。①編制前期專(zhuān)題，主要包括海域使用論證等報(bào)告、價(jià)格評(píng)估和海籍測(cè)量；②編制并確定出讓方案；③編制出讓文件；④實(shí)施招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌活動(dòng)；⑤發(fā)布出讓公告；⑥簽訂出讓合同和公布出讓結(jié)果；⑦辦理海域使用權(quán)登記并核發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》，交付海域。

值得注意的是，非填海用海與填海用海的“招拍掛”出讓流程有所差異。針對(duì)填海用海，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》（國(guó)發(fā)〔2 0 1 8〕2 4號(hào)） ，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批；國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目涉及圍填海的，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與自然資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出圍填海的選址、規(guī)模和生態(tài)影響等審核意見(jiàn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批；若用海意向者為2個(gè)或2個(gè)以上，可進(jìn)入“招拍掛”出讓流程（圖1）。

《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第3 9號(hào)）是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要政策依據(jù)?！罢信膾臁背鲎寚?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的程序可簡(jiǎn)單概括為：①公布出讓計(jì)劃和確定供地方式；②編制和確定出讓方案；③評(píng)估地價(jià)和確定出讓底價(jià)；④編制出讓文件；⑤發(fā)布出讓公告；⑥申請(qǐng)和資格審查；⑦實(shí)施招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌活動(dòng)；⑧簽訂出讓合同和公布出讓結(jié)果；⑨辦理土地登記并領(lǐng)取證書(shū)。

海域與國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓流程的不同之處主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。①與年度使用計(jì)劃的銜接不同。在海域“招拍掛”出讓中，非填海用海不涉及年度使用計(jì)劃管理，填海用海取消年度圍填海計(jì)劃管理，而全部須報(bào)國(guó)務(wù)院審批；在國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓中，國(guó)土主管部門(mén)已依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃等相關(guān)政策和規(guī)劃編制并報(bào)批國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年度計(jì)劃，可依據(jù)該計(jì)劃組織年度建設(shè)用地使用權(quán)的出讓工作。②出讓方案的審批權(quán)限不同。在海域“招拍掛”出讓階段，根據(jù)海域面積和用海產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的不同，出讓方案根據(jù)項(xiàng)目用海申請(qǐng)審批權(quán)限實(shí)行分級(jí)管理；在國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓階段，出讓方案由市、縣人民政府批準(zhǔn)，并市、縣主管部門(mén)組織實(shí)施。③對(duì)前期專(zhuān)題的要求不同。在海域“招拍掛”出讓階段，須編制海域使用論證等報(bào)告、海域價(jià)格評(píng)估、出讓方案和出讓文件等專(zhuān)題；在國(guó)有建設(shè)用地“招拍掛”出讓階段，須編制土地價(jià)格評(píng)估、出讓方案和出讓文件等專(zhuān)題。④資源收儲(chǔ)狀況不同。我國(guó)現(xiàn)行海域市場(chǎng)尚處于起步階段，沿海多個(gè)城市已成立海域資源儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但尚未進(jìn)行海域資源儲(chǔ)備；土地儲(chǔ)備制度自2 0 0 7年即建立，發(fā)展至今已相對(duì)完善，當(dāng)前進(jìn)入土地出讓市場(chǎng)的宗地已基本達(dá)到“五通一平”的開(kāi)發(fā)程度。

4 提高海域資源配置效率的啟示和建議

近年來(lái)我國(guó)不斷深化行政體制改革，行政效率大大提升，海域和土地管理制度也在與時(shí)俱進(jìn)的完善過(guò)程中。綜合上述對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)影響土地和海域?qū)徟约啊罢信膾臁背鲎屝实闹饕蛩厥蔷幹魄捌趯?zhuān)題用時(shí)不同，其中海域使用論證用時(shí)最久（長(zhǎng)則1年） ，不僅降低海域申請(qǐng)審批效率，而且極大地延長(zhǎng)海域市場(chǎng)化配置周期。

作為國(guó)家審批項(xiàng)目用海的重要依據(jù)以及海域資源配置法律制度的重要組成部分，我國(guó)的海域使用論證制度不容置疑。然而《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（國(guó)海發(fā)〔2 0 1 0〕2 2號(hào)）要求，一級(jí)海域使用論證須取得春、秋2個(gè)季節(jié)的海水水質(zhì)和海洋生態(tài)調(diào)查資料，項(xiàng)目基礎(chǔ)資料須包括工程可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告和相關(guān)專(zhuān)題報(bào)告等。由于“招拍掛”出讓海域前并沒(méi)有明確的意向用海者，也沒(méi)有明確的項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目布置，該要求增加論證報(bào)告的編制難度并延長(zhǎng)研究專(zhuān)題的編制時(shí)間，不利于海域資源的市場(chǎng)化配置，同時(shí)降低海域資源配置效率。

為提高海域使用管理效率，本研究建議未來(lái)的工作重點(diǎn)是加快完善海域使用論證制度。①根據(jù)沿海地區(qū)海域使用論證工作的實(shí)際情況，研究并制定相應(yīng)工作細(xì)則，充分考慮資源配置形式的特點(diǎn)，重點(diǎn)探索分類(lèi)分級(jí)論證的思路和方法，同時(shí)探索針對(duì)“招拍掛”出讓市場(chǎng)化配置方式的論證工作大綱和技術(shù)導(dǎo)則；②在沿海地區(qū)逐步建立和完善海洋生態(tài)環(huán)境調(diào)查體系，進(jìn)一步探索減少海水水質(zhì)和海洋生態(tài)環(huán)境等的調(diào)查頻次，從而縮短專(zhuān)題研究周期和提高資源配置效率。

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