張傳能 林青潔

〔摘要〕基層社會治理是國家治理體系的組成部分，黨建引領基層社會治理是遵循黨的性質和宗旨、堅持黨的全面領導地位、貫徹基層黨組織的功能、順應社會多樣化變化的必然選擇。黨建引領基層社會治理實踐中比較成熟的探索有北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、深圳羅湖的“支部建在小區(qū)上”、浙江的“楓橋經(jīng)驗”升級版等案例。針對目前基層黨組織存在的政治功能發(fā)揮不充分、干部隊伍薄弱、制度機制不完善、社會動員力不足等問題，基層黨建引領基層社會治理的優(yōu)化路徑，要通過突出政治屬性、提高隊伍質量、健全制度體系、統(tǒng)合社會治理力量，來構建共建共治共享的社會治理格局。

〔關鍵詞〕基層黨建；社會治理；黨的領導

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0013-05

黨的十九屆四中全會提出要推進國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，堅持和完善共治共享的社會治理制度，構建社會治理新格局?；鶎由鐣卫硎菄抑卫眢w系的重要組成部分，基層社會穩(wěn)定健康發(fā)展事關國家整體發(fā)展的全局。而基層社會治理需要多方主體共同參與治理，這就需要一個具有權威且公平公正的主體來協(xié)調各方利益關系?；鶎狱h組織扎根基層且代表最廣大人民群眾的根本利益，因此由黨建引領基層社會治理，不僅可以讓基層治理煥發(fā)新活力，還可以進一步加強黨的自身建設。

黨建引領基層治理是指黨組織帶領群眾探索合法途徑來解決社會矛盾、提供便利服務、維護社會發(fā)展，并形成制度化規(guī)定，構建法治社會。當前，各地區(qū)基層黨組織引領社會治理探索出諸多成熟案例，但也存在不少問題。本文通過對黨建引領基層社會治理的成功經(jīng)驗和問題進行分析，提出相應的優(yōu)化路徑。

一、黨建引領基層社會治理的邏輯

黨建引領基層社會治理是黨的性質和宗旨的體現(xiàn)，也是堅持黨的全面領導地位的需要。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，代表中國最廣大人民的根本利益〔1〕。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，人民性是馬克思主義政黨的特性。社會治理關系著社會是否穩(wěn)定、人民的利益訴求是否滿足、人民是否感受到幸福。這決定了黨要擔負起社會治理的重任，以黨建引領社會治理現(xiàn)代化。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導。堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在〔2〕。堅持黨的全面領導地位，就要堅持黨對國家各個領域的領導，這決定了黨領導社會治理的必然性。

黨建引領基層社會治理是順應社會多樣化變化的選擇，也是強化基層黨組織功能的要求。改革開放以來，基層社會流動性、自治性增強，隨著市場經(jīng)濟、群眾自治、外出務工、教育普及等政治、經(jīng)濟、文化活動的開展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，我國社會涌現(xiàn)出新經(jīng)濟、新生活、新組織、新職業(yè)。步入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生了轉變，基層治理也面臨許多新難題?；鶎由鐣卫黼y題具有歷史性、多樣性、頑疾性，而基層黨組織扎根基層，了解基層，是中國共產(chǎn)黨組織動員群眾、聯(lián)系服務社會、團結凝聚基層的基本單位。正如習近平總書記指出的，基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，要把各領域基層黨組織建設成為實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘〔3〕。因此，推動我國基層社會治理的現(xiàn)代化必須要通過發(fā)揮基層黨組織的職能與優(yōu)勢來實現(xiàn)。同時，基層黨組織通過引領基層社會治理也能加強自身建設，更好地發(fā)揮政治功能。

二、黨建引領基層社會治理的實踐探索

（一）“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”———北京

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”由北京市平谷區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”發(fā)展而來，起初是為解決轄區(qū)盜金挖山、盜偷砂石等違法行為而開展的工作模式?！吧凇奔垂ぷ髁?，“吹哨”的工作內容圍繞群眾所需、工作重點、應急處置三個方面?！安块T報到”是指黨員以及相關工作人員深入基層，及時解決問題〔4〕。具體指在職黨員到社區(qū)報到，政府職能部門的黨員到街鄉(xiāng)報到。從根本上講，就是要堅持黨的統(tǒng)領作用，以問題為導向，聯(lián)合多元力量解決基層社會治理難題。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的治理模式特征是向下賦權。賦予街鄉(xiāng)黨（工）委在管轄范圍內社會治理方面的權力，使街道發(fā)揮基層治理的主導權。朝陽區(qū)通過構建“一軸四網(wǎng)”四級黨建工作領導小組，凝聚轄區(qū)多元力量，引領社會力量參與社會治理?！耙惠S”是指區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級區(qū)域性黨組織構成領導核心軸；“四網(wǎng)”是指在四級黨組織中構建組織體系、工作體系、服務體系和保障體系網(wǎng)絡〔5〕。由基層黨組織以區(qū)域化黨建整合治理資源，領導、協(xié)調各行政部門與其他社會力量，實現(xiàn)合力辦公、高效辦公。

（二）“支部建在小區(qū)上”———深圳羅湖區(qū)

羅湖轄區(qū)內存在居民小區(qū)數(shù)量多且類型復雜，小區(qū)管理人口多，居民訴求多、矛盾多，物業(yè)與業(yè)委會“兩維管理”等治理問題。羅湖區(qū)在松園社區(qū)成立鴻翔花園小區(qū)黨支部，書記由小區(qū)物業(yè)主任擔任，黨支部委員由業(yè)主委員會、居民、樓（棟）長、在職黨員擔任。小區(qū)黨支部化解了很多小區(qū)內部矛盾與治理難題，進而羅湖區(qū)區(qū)委將小區(qū)黨建進行推廣，形成了“支部建在小區(qū)上”的羅湖基層黨建經(jīng)驗。

深圳羅湖黨建引領基層治理的模式有以下特點：一是以居民小區(qū)為單元設立居民小區(qū)黨支部。根據(jù)小區(qū)的具體情況，構建居民小組、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)和小區(qū)黨支部“四位一體”黨建組織結構，通過小區(qū)黨支部內部的協(xié)調溝通來解決小區(qū)的四個不同組織之間的利益矛盾。二是明確小區(qū)黨支部的治理核心地位。通過政策文件明確小區(qū)黨支部領導各類組織的工作機制，賦予小區(qū)黨支部權力，并規(guī)定相應的制度和職責。三是黨支部搭橋，各方協(xié)商、決策方案、監(jiān)督落實；小區(qū)黨支部聯(lián)絡街道黨工委、社區(qū)黨委以及行政部門，共同解決小區(qū)轄區(qū)外的事務〔6〕。

（三）“楓橋經(jīng)驗”升級版———浙江

“楓橋經(jīng)驗”源于20世紀60年代在浙江楓橋區(qū)實行“發(fā)動和依靠群眾，矛盾不上交，就地解決”的工作方法。2013年，習近平同志號召全國學習和推廣“楓橋經(jīng)驗”。浙江省依據(jù)改革開放以來的新變化、新問題，將“楓橋經(jīng)驗”注入新的內容，創(chuàng)新社會治理方式，推出了“楓橋經(jīng)驗”的升級版。

一是構建社會管理綜合治理模式。設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、縣級調解總會，推行社會管理項目化。二是發(fā)展新型“就地化解矛盾”的工作機制。黨組織按照“立足于早、立足于小、立足于激化前”的原則解決一般性矛盾；按照“人民調解、行政調解、司法調解”三種途徑解決基層社會問題。三是組織基層政法隊伍。建立“楓橋式”派出所、司法所、檢察室、法庭等基層政法機構，來增強維護基層社會穩(wěn)定性的力量。四是增加公眾參與度。村里黨員干部帶頭，動員群眾參與治理，并賦予調查員、協(xié)調員、志愿者等身份，使村民有使命感，以飽滿的激情參與到基層治理中〔7〕。

從以上各地的探索可見，黨建引領基層社會治理的模式并沒有同一化，各地在具體方法上均以問題為導向，以成功經(jīng)驗為參考，探索出具有地區(qū)特色的社會治理模式。各地的探索的共同性是，堅持基層黨組織的領導核心地位，堅持人民的主體地位。

三、黨建引領基層社會治理面臨的現(xiàn)實問題

（一）個別基層黨組織政治功能發(fā)揮不充分，削弱了基層黨組織在基層社會治理中的領導核心地位

政治功能是黨的根本性功能，而基層黨組織往往被人看成是發(fā)展黨員、教育黨員的組織，這種片面認識忽視了基層黨組織在基層社會治理中的領導核心地位。具體表現(xiàn)在，基層黨建引領社會治理過程中，“部分基層黨組織存在‘重業(yè)務而輕政治’的現(xiàn)象，在‘兩個維護’和‘四個全面’方面存在知行不一、表里不一、言行不一的現(xiàn)象，在貫徹民主集中制上存在表面講民主、不敢講原則、不善講規(guī)矩的現(xiàn)象”〔8〕；此外，還存在部分基層黨員不能很好地認知自身職責，不能有效提升自己的素質與能力，不能很好地完成政治任務等。

（二）個別基層黨組織干部隊伍薄弱，制約了基層黨員干部在開展基層治理工作的能力提升

部分基層黨組織干部隊伍薄弱，主要體現(xiàn)在三個方面：其一，黨員隊伍綜合能力不強，尤其是帶領群眾發(fā)展能力弱，協(xié)調能力欠缺，在群眾中威望不高，不能很好地協(xié)調基層各項事務和矛盾，對于上級黨組織交代的任務也不能很好地完成；其二，農(nóng)村部分年輕黨員選擇外出務工或自己做生意，而疏于參與黨組織的事務中，黨組織日常事務的主力軍大多都是中老年齡段的黨員，缺乏新鮮血液；其三，部分基層黨組織只一味注重發(fā)展和擴大黨員隊伍，而沒有定期組織黨員干部和黨員學習黨的基本理論、基本路線、方針、政策以及黨綱，再加上有些黨務工作者本身缺乏自我管理的意識，不能自覺加強學習和提高自身的能力，這就導致基層黨員干部在開展具體工作時不能按照黨的治理政策提出自己的思路和見解?；鶎狱h組織干部隊伍薄弱，制約了基層黨員干部在開展基層治理工作的能力提升。

（三）個別基層黨組織工作機制不完善，影響了基層治理的規(guī)范化進程

工作機制的完善是黨建引領基層社會治理高效穩(wěn)定運行的保障。當前基層黨組織在引領社會治理實踐過程中，因工作機制不健全，使得基層黨組織難以完全依據(jù)完善的工作機制來管理社會、經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等事務，未能切實做到依規(guī)章辦事，影響了基層治理的規(guī)范化進程。具體表現(xiàn)為：一是在權力運行規(guī)范化方面，基層黨組織面臨著權責不匹配的問題，權力有限但事務繁多、責任重大。同時也面臨著權力邊界不夠清晰，各個主體之間職權范圍劃分模糊，政事不分、政企不分、職責交叉等問題沒有得到很好的解決，濫用權力的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是在黨員的培養(yǎng)管理方面，少數(shù)基層黨組織仍然存在“任人唯親”的現(xiàn)象，管理黨員松散，疏于組織黨員培訓學習。三是在黨組織的權責體系建設方面，權力、監(jiān)督、責任三者沒有有機地整合起來，隨著權力的逐漸規(guī)范化，與之相適應的監(jiān)督體系和責任體系也需要進一步的完善。

（四）個別基層黨組織社會動員力不足，導致了基層黨組織在基層社會治理中不能有效發(fā)揮好服務群眾的職能

打造共建共治共享社會治理格局，需要基層黨組織主導，多元力量共同參與。但在實踐中常常出現(xiàn)基層黨組織一頭挑，社會力量參與度并不高，導致基層黨組織在基層社會治理中無法發(fā)揮好服務群眾的職能。一方面，隨著社會的個體化發(fā)展，個體之間的疏離感越來越強，這就導致他們對政治、公共社會管理缺乏熱情；另一方面，部分基層黨組織的社會動員能力不足，不能有效動員社會力量積極參與社會治理；部分基層黨組織缺乏開展群眾喜聞樂見的組織活動能力，不能有效地整合社會治理資源，充分調動社會組織的積極性，影響了社會治理的實效。

四、黨建引領基層社會治理的路徑優(yōu)化

（一）突出政治屬性，強化基層黨組織政治功能

1.加強政治建設。新時代基層黨組織要引領社會治理現(xiàn)代化的任務，應堅持以治理問題為導向，從個體、群體和組織三個層次來加強基層黨組織的政治建設〔9〕。個體層面通過正面支持來強化基層黨員抗壓性，避免心理失衡。黨組織要時常了解黨員的心理變化，并實行彈性的激勵政策，使黨員時常保持精神愉悅、干勁滿滿現(xiàn)象。群體層面要堅決抵制黨組織內小團體、小山頭現(xiàn)象的出現(xiàn)，完善自舉豁免機制，抵制腐敗團伙，并培育理性認識、政治原則性，抵制人情關系，形成良好的群體規(guī)則。組織層面要擔負起培養(yǎng)、教育黨員的職責，定期上好黨課，發(fā)揮好基層黨組織的政治功能。

2.涵養(yǎng)政治生態(tài)。政治生態(tài)是政黨長期執(zhí)政形成的政治環(huán)境和狀態(tài)，是黨風、政風和社會風氣的集中反映。政治生態(tài)的好壞直接表現(xiàn)在黨的日常工作水平和態(tài)度，而基層黨組織的工作直接接觸群眾，為群眾服務，是黨在基層的旗幟，關系到群眾對黨的評價與信任。保持良好的政治生態(tài)是基層黨組織常抓不放的重要工作，要從涵養(yǎng)積極健康的黨內政治文化做起。一方面，要做到凡事講政治，堅決抵制淡化政治、不講政治的言行，堅決抵制黨內形式主義、官僚主義作風，堅決抵制和稀泥、明哲保身的念頭，嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩。另一方面，強化基層黨員的宗旨意識，樹立正確的權力意識，權力來源于人民，要服務于人民，維護人民的合法利益。端正工作態(tài)度，轉變工作方法，牢記黨的初心使命。初心使命的常態(tài)化教育能夠使廣大基層黨員干部追求精神價值，自覺同政治背叛、腐敗貪污和道德淪喪等破壞黨內政治生態(tài)的行為作斗爭。

（二）提高干部隊伍質量，促進基層黨組織整體能力提升

一是要選優(yōu)配強基層黨組織的領導班子，重視“帶頭人”建設，選配綜合能力強的人擔任黨支部書記，農(nóng)村帶頭人要具有聲望并具有帶頭致富能力。選人用人突出政治標準，拓寬渠道，把對黨忠誠、能力過硬的退伍軍人、個體商戶、大學生以及務工返鄉(xiāng)者吸納進來，并依情依規(guī)依能力提拔為干部。二是要加強黨員干部思想建設和提升實踐能力。加強對基層黨組織干部的培訓，尤其是強化負責人的學習培訓，提升基層黨員干部的政治本領和專業(yè)本領，提高綜合實踐能力。三是要激發(fā)黨員工作積極性。通過彈性獎勵和保障政策，讓黨員干部敢去干?；鶎庸ぷ鞣敝?，給予相應的福利待遇，使基層工作人員對工作保持樂觀向上的心態(tài)。完善晉升機制，充分激發(fā)基層干部的積極性和創(chuàng)造性。四是要選拔有能力的黨員進行專業(yè)性知識的學習培訓，專職專崗，下大力度培養(yǎng)專業(yè)性工作人員，吸納專業(yè)社會工作人員，幫助黨組織協(xié)調處理事務。

（三）健全制度體系，保障基層黨組織長效規(guī)范化運行

制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢〔10〕。全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度〔11〕。一是要建立健全黨組織工作運行機制，設置黨組織內部的工作分工，理順黨組織與其他工作部門的關系，建立一整套協(xié)調利益關系、處理人民內部矛盾、維護社會穩(wěn)定的基層黨組織工作機制，并將制度與工作合理結合保證權力的合法運行。二是要建立健全黨組織培養(yǎng)、管理黨員機制。制定合理的培養(yǎng)、管理和考核規(guī)劃，拓寬培訓內容和渠道，制定正確的指標，以及彈性化的考核指標，制定黨員激勵制度，增強黨員的積極性。三是要提升黨員干部對制度的認同度，自覺遵守規(guī)章制度，以規(guī)辦事，并有效完成工作任務。四是要完善落實監(jiān)督追責制度。不能讓制度只浮于紙面上，而要真正實施落實。黨組織帶頭人要以身作則，推動制度落地，獎懲結合，增強制度遵守的自覺性。上級黨組織要實行不定期監(jiān)督，督促黨員干部擔當責任，使干部發(fā)揮實干精神。拓寬群眾監(jiān)督渠道和媒體監(jiān)督渠道，實現(xiàn)黨內、黨外多重監(jiān)督，確保權力運行制度化、公開化。

（四）統(tǒng)合社會治理力量，提升社會動員力

1.聚合黨的外圍組織。黨建引領基層社會治理，黨組織在自身隊伍壯大的同時，也要開展群眾工作和社會工作，因此要依靠黨的外圍組織。黨的外圍組織主要是指群團組織，在“政治—社會”關系結構中，群團組織發(fā)揮著聯(lián)結政黨和社會的橋梁和紐帶的作用〔12〕158。基層黨建工作需要廣泛的社會動員，群團組織則是黨的左膀右臂。尤其對于城市基層黨組織而言，群團組織是城市基層治理的重要力量，是黨重要的社會基礎與階級基礎。未來要將群團工作納入社區(qū)黨建工作范疇，注重發(fā)揮群團組織的服務作用、樞紐作用、整合功能和延伸功能〔12〕159。

2.整合轄區(qū)治理力量。黨建引領基層社會治理，就是要通過黨組織這個軸心，整合社會各方力量，實現(xiàn)共建共治共享。社會各方力量包括轄區(qū)單位、社會組織和人民群眾。轄區(qū)單位主要包括體制單位和“兩新”組織，具有地緣上的優(yōu)勢和與群眾的聯(lián)系優(yōu)勢，是黨組織引領社會治理的重要力量。專業(yè)的社會組織涉及領域多且有職業(yè)化的工作人員和志愿者，在某一領域具有專業(yè)化能力，專業(yè)治理能力強，是黨組織服務群眾的重要幫手。非專業(yè)的社會組織主要因興趣而組織在一起，是人民群眾自下而上聯(lián)系起來的，形成共同參與和互幫互助的功能性的組織?；鶎狱h組織可以通過這類組織實現(xiàn)對群眾的組織動員。黨組織對個體的動員難度相對較大，主要通過黨員的示范帶動作用去影響群眾個體參與。

3.密切黨群之間聯(lián)系。黨員干部是人民公仆，應該以“是否牢記主仆關系、踐行執(zhí)政宗旨，是否做到心系群眾、服務人民，是否恪守為民之責、履行為民之職”為標準，時刻提醒牢記黨與群眾之間的關系，堅持人民立場，維護人民利益，用正確的態(tài)度解決群眾事宜。黨的基層組織要拓寬群眾訴求反映平臺，樹立群眾利益無小事、人民利益大于天的觀念，動態(tài)掌握群眾訴求。黨組織要深入基層，切身關心群眾生活，事關群眾的事情，就要同群眾商量，傾聽群眾意見，達成利益共識。要積極向群眾宣傳黨的政策，取得群眾的支持，切實拉近黨與群眾的關系，增強基層黨組織在群眾中的組織力和感召力。

4.建設基層公共文化。公共文化是中國特色社會主義文化的組成部分，對基層治理起軟性作用，黨組織必須要重視并引導基層文化的發(fā)展。一是要堅持以社會主義核心價值觀引領公共文化建設，建立文化長廊，宣傳黨史、近現(xiàn)代史、新中國史和改革開放史。二是要擴大主體參與文化建設。設置群眾文化專題板塊，鼓動群眾參與文化創(chuàng)作，促進文化創(chuàng)作主體的擴大，才能推動基層文化多樣化發(fā)展。三是要豐富基層文化活動。開展才藝晚會、電影放映、知識講座、小故事會、書畫展出等文藝活動，調動群眾參與積極性。四是要加強文化產(chǎn)業(yè)性建設。聯(lián)合專業(yè)文化人士，結合區(qū)域特色，形成合理的文化格局，最終形成獨特的地區(qū)公共文化。開展不同種類的文化活動，不僅滿足基層群眾不同文化需求，同時也有利于社區(qū)文化呈現(xiàn)多樣性發(fā)展。在推動文化建設的同時，不僅要在轄區(qū)內部搭建文化交流平臺，而且要主動對外交流，加強轄區(qū)與轄區(qū)之間，轄區(qū)與文化部門之間的互動。

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責任編輯郭麗娟