張樂

2020年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定2021年要抓的重點(diǎn)任務(wù)之一全面推進(jìn)改革開放時(shí)，提及要深入實(shí)施國企改革三年行動(dòng)。此外，國企改革三年行動(dòng)在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》以及2021年的《政府工作報(bào)告》中也均有提及，其重要性可見一斑。前者提出，要深化國資國企改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用。加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，深化國有企業(yè)混合所有制改革。健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，深化國有資本投資、運(yùn)營公司改革。2021年的《政府工作報(bào)告》提出，要深入實(shí)施國企改革三年行動(dòng)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。深化國有企業(yè)混合所有制改革。

“國企改革是在兩個(gè)大的背景下應(yīng)運(yùn)而生：一方面是國企經(jīng)過這些年的發(fā)展，早期的改革紅利已經(jīng)逐步消失，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、效益滑坡等問題，要提高自身的效率、增強(qiáng)其綜合能力。另一方面是國企的外部環(huán)境。國際層面，面對國家間的貿(mào)易摩擦，一些國家指責(zé)我國國企有大量補(bǔ)貼，這對于競爭國際環(huán)境中的我國是不利的。國內(nèi)層面，和民企相比，國企更容易獲得稅收補(bǔ)貼、研發(fā)津貼、產(chǎn)業(yè)政策扶持及其他政策優(yōu)惠。而且我國的民營企業(yè)長期以來無法得到和國企一樣的優(yōu)惠政策，發(fā)展過程中也遇到一些瓶頸。不論是國企自身的問題還是來自國內(nèi)外的因素，都對國企改革提出更高的要求?！敝袊嗣翊髮W(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授鄭志剛表示。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚在接受采訪時(shí)表示，歐美國家對中國國有企業(yè)的批評主要有以下幾點(diǎn)：一是他們認(rèn)為中國的國有企業(yè)享受很多優(yōu)惠政策，包括在市場準(zhǔn)入、信貸資源獲得、特殊經(jīng)營牌照的獲得等方面。在他們看來國有企業(yè)是有特權(quán)的。二是他們認(rèn)為政府潛在地給予國有企業(yè)各種補(bǔ)貼。三是他們認(rèn)為國有企業(yè)享受的各項(xiàng)優(yōu)惠政策實(shí)際上存在著對民營企業(yè)的歧視，即所謂國進(jìn)民退的問題。歐美國家對中國國有企業(yè)的批評也是它們不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的主要理由之一。

西方為什么不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位？

“對于市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒有提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案，一般而言，市場經(jīng)濟(jì)的定義包括三個(gè)維度，即私有產(chǎn)權(quán)的保障、公平的市場競爭、法制的健全和完善，這是大家基本的共識。如何理解其中的每個(gè)維度，每個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的看法也有差異。”向松祚說，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)者把市場經(jīng)濟(jì)定義為混合經(jīng)濟(jì)，一方面有看得見的手，更主要地也有看不見的手，經(jīng)濟(jì)體系的資源配置是這兩只手綜合運(yùn)用的結(jié)果，看不見的手是指價(jià)格機(jī)制，看得見的手主要是指政府的宏觀政策。

向松祚表示，如果用古典亞當(dāng)斯密時(shí)代的定義來判斷市場經(jīng)濟(jì)，如今沒有一個(gè)國家完全符合市場經(jīng)濟(jì)的定義，每個(gè)國家都可以稱為是混合經(jīng)濟(jì)，都是看不見的手和看得見的手相結(jié)合的結(jié)果。如果用市場經(jīng)濟(jì)的三個(gè)維度來衡量，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體和市場經(jīng)濟(jì)也都有很大差距。市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行模式是從英國、歐洲和美國等國家發(fā)展起來的，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)這一學(xué)科，所以在決定什么是市場經(jīng)濟(jì)方面，這些國家擁有的話語權(quán)比其他國家更多?，F(xiàn)今全球接受的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維都是來自歐美等國，所以通常人們會以歐美的標(biāo)準(zhǔn)，特別是美國的標(biāo)準(zhǔn)來判斷一個(gè)經(jīng)濟(jì)體是否是市場經(jīng)濟(jì)。這當(dāng)然不一定完全正確，但這是歷史的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。

“當(dāng)今世界絕大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，依據(jù)客觀理性的判斷，他們認(rèn)為中國已經(jīng)基本形成了一套市場經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)然我國的市場經(jīng)濟(jì)和歐美有很大不同，這個(gè)不同是由歷史進(jìn)程所決定的，也是由中國特殊的國情所決定的?！毕蛩伸裾f，歐美在發(fā)展早期主要是市場經(jīng)濟(jì)，企業(yè)的自由競爭是主要力量，政府逐漸介入形成混合經(jīng)濟(jì)；而中國在改革開放以前是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放后逐漸放權(quán)讓利，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)的發(fā)展，讓市場競爭和價(jià)格機(jī)制逐漸發(fā)揮作用，即先是有政府這一強(qiáng)大的看得見的手，而看不見的手是慢慢長出來的。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授崔凡從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的角度對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了解讀。崔凡表示，市場經(jīng)濟(jì)從概念上來講是指市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)。由于德國、美國等國家和中國的市場經(jīng)濟(jì)體制的模式有很大不同，世界貿(mào)易組織和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中并沒有一個(gè)具有普遍效力的對市場經(jīng)濟(jì)的定義，各國一般是通過國內(nèi)法對市場經(jīng)濟(jì)有一些界定標(biāo)準(zhǔn)。如果把美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家界定的市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)全盤引入世貿(mào)組織的規(guī)則，世貿(mào)組織的規(guī)則體系可能將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出貿(mào)易范疇，也可能使得很多發(fā)展中國家因?yàn)殡y以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而面臨貿(mào)易方面的歧視。

中國和西方國家的經(jīng)濟(jì)制度在所有制和分配體制方面有重要差別，但是在市場經(jīng)濟(jì)體制方面，雖然存在模式上的差異，但是很難講中國在哪一條規(guī)范上和其他國家有重大不同：

比如補(bǔ)貼，中國的一些商品有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是美國和歐盟在內(nèi)的其他國家也有補(bǔ)貼，如歐盟和美國關(guān)于空中客車和波音的飛機(jī)補(bǔ)貼案，美國告歐盟補(bǔ)貼空中客車公司，歐盟告美國補(bǔ)貼波音公司，世貿(mào)組織判這兩個(gè)案件的被告方都輸了。大家不要以為美歐等發(fā)達(dá)“市場經(jīng)濟(jì)體”不搞補(bǔ)貼，其實(shí)世貿(mào)組織的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼規(guī)則就是在與美歐為主的發(fā)達(dá)國家長期的補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼博弈過程中逐漸建立起來的。到2021年一季度止，世貿(mào)組織一共有132個(gè)涉及補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼規(guī)則的案件，其中美國為被告的案件有42個(gè)，歐盟20個(gè)，如果歐盟加上成員國單獨(dú)被告的案例，一共是26個(gè)，相比之下中國一共被告的次數(shù)是17個(gè)。

比如產(chǎn)業(yè)政策，歐盟的很多產(chǎn)業(yè)政策都是施加干預(yù)的，美國對互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代科技也有大量的產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策。不管是補(bǔ)貼還是產(chǎn)業(yè)政策，都不能說明中國和他們有根本的區(qū)別。

比如國有企業(yè)，美國也有央企，也有二十多家聯(lián)邦政府控制的企業(yè)；有的北歐國家國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重比中國還高；新加坡的兩大主權(quán)財(cái)富基金淡馬錫投資控股公司與新加坡政府投資公司，都是政府控制的基金，世界各地都有它們的投資身影；法國以前國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重很高，后來慢慢地私有化。

“市場經(jīng)濟(jì)沒有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)國家有每個(gè)國家的特點(diǎn)，但不同國家都需要尊重共同的國際規(guī)則，例如世界貿(mào)易組織的規(guī)則。”崔凡表示，一個(gè)國家市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和該國的發(fā)展階段也是相關(guān)的，就像1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第18條所規(guī)定的，對發(fā)展中國家一個(gè)很重要的優(yōu)惠待遇就是給予政府更大的政策空間，從而政府可以通過一些干預(yù)來促進(jìn)發(fā)展。

崔凡表示，現(xiàn)在國際上一個(gè)不好的傾向是對非市場經(jīng)濟(jì)問題的泛化。原來世貿(mào)組織并沒有市場經(jīng)濟(jì)概念的條文，中國當(dāng)時(shí)加入世貿(mào)組織時(shí)簽署的入世議定書第15條中國做了一個(gè)承諾，考慮到中國還在不斷市場化的過程中，如果其他國家根據(jù)其國內(nèi)法，認(rèn)為中國是一個(gè)非市場經(jīng)濟(jì)國家，在反傾銷問題上可以對中國有一些特別的政策，即替代國做法，這是當(dāng)時(shí)中國加入世貿(mào)組織的一個(gè)入門費(fèi)。這個(gè)規(guī)定的有效期是15年，但是15年結(jié)束后美國、歐盟等國家還在執(zhí)行這樣的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是不符合中國入世議定書上該條文的規(guī)定。

“而且現(xiàn)在一些國家不但將這樣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到反傾銷方面，甚至以非市場經(jīng)濟(jì)為借口實(shí)施毒丸條款，比如美墨加協(xié)定里出現(xiàn)的毒丸條款，如果美國、墨西哥、加拿大中任一個(gè)國家比如美國認(rèn)為中國是非市場經(jīng)濟(jì)，那墨西哥或加拿大要和中國簽訂自貿(mào)協(xié)定的話就必須提前通知美國，如果美國不同意其中的條款，自貿(mào)協(xié)定很有可能無法簽訂。甚至有的國家海關(guān)不相信來自其認(rèn)定的非市場經(jīng)濟(jì)國家的商品報(bào)價(jià)，會用單獨(dú)的海關(guān)估價(jià)估出一個(gè)很高的進(jìn)口價(jià)格，從而變相提高關(guān)稅。這些情況是近幾年開始出現(xiàn)的，等于是將非市場經(jīng)濟(jì)的概念泛化了。”崔凡進(jìn)一步說。

向松祚表示，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)和歐美的市場經(jīng)濟(jì)相比，有一些特點(diǎn)：一是中國的經(jīng)濟(jì)體系中，國家在土地、礦產(chǎn)等關(guān)鍵和戰(zhàn)略要素資源的配置以及一些關(guān)鍵性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮著支配和主導(dǎo)作用。二是中國的國有企業(yè)，特別是大型國有企業(yè)，在關(guān)鍵戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)里仍發(fā)揮著支配和主導(dǎo)作用，國家給予國有企業(yè)大量的扶持措施。三是我國銀行和金融機(jī)構(gòu)基本上是由政府獨(dú)資或控股。這三個(gè)特征是我國和歐美市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上的不同，也是現(xiàn)在一些歐美國家不愿意承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的主要理由，更是歐美對中國進(jìn)一步深化改革、對外開放的期望和要求所在。前幾年美國特朗普政府和中國的貿(mào)易戰(zhàn)中提出的很多要求都與這三方面相關(guān)，其中一個(gè)焦點(diǎn)就是國有企業(yè)體制機(jī)制和國有企業(yè)改革問題。

國企改革三年行動(dòng)改什么？

《國企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》于2020年6月30日由中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過，主要聚焦完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、推進(jìn)國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革、健全市場化經(jīng)營機(jī)制、形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、推動(dòng)國有企業(yè)公平參與市場競爭、推動(dòng)一系列國企改革專項(xiàng)行動(dòng)落實(shí)落地、推動(dòng)黨建工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營深度融合等8個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)。

2021年2月23日國務(wù)院新聞辦公室舉行的國企改革發(fā)展情況新聞發(fā)布會上，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任郝鵬表示，“十三五”期間，國有企業(yè)改革在三方面取得了歷史性突破，包括全面完成公司制改制從根本上確立企業(yè)獨(dú)立市場主體地位，首次實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)的功能分類實(shí)現(xiàn)分類改革、分類監(jiān)管、分類發(fā)展，以及總體解決企業(yè)辦社會和歷史遺留問題，有力解決了長期以來政企不分、社企合一等問題。此外，國企改革在建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、健全市場化經(jīng)營機(jī)制、混合所有制改革、國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。郝鵬進(jìn)一步表示，2021年是國企改革三年行動(dòng)的攻堅(jiān)之年、關(guān)鍵之年，力爭年底實(shí)現(xiàn)國企三年攻堅(jiān)任務(wù)的70%，推動(dòng)國有企業(yè)改革三年行動(dòng)取得決定性成效。

“國企改革三年行動(dòng)要解決的核心內(nèi)容是通過改革轉(zhuǎn)換國企的經(jīng)營機(jī)制讓其擁有借貸法人的治理架構(gòu)。主要涉及經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)化和公司治理制度的完善，具體包括產(chǎn)權(quán)明晰、市場化的用人機(jī)制、與績效相掛鉤的市場化薪酬和激勵(lì)制度，經(jīng)營機(jī)制選擇上更加靈活（市場導(dǎo)向的經(jīng)營機(jī)制），建立規(guī)范的公司治理制度。”鄭志剛告訴記者。

國有企業(yè)重組是國企改革的一個(gè)重要內(nèi)容。“十三五”期間，我國加快推進(jìn)國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，完成24家中央企業(yè)的重組，新組建和接收5家企業(yè)，中央企業(yè)的數(shù)量從“十二五”末的106家調(diào)整到97家。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會秘書長彭華崗在2月23日國新辦新聞發(fā)布會上表示，下一步將推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)領(lǐng)域集中，加大對國防軍工、能源資源糧食供應(yīng)、骨干網(wǎng)絡(luò)、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投入；補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈短板，提升供應(yīng)鏈保障能力和產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力；推動(dòng)創(chuàng)新資源的整合協(xié)同，加快突破一批行業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵核心技術(shù)；切實(shí)解決部分央企之間的產(chǎn)品相似、資源分散、重復(fù)建設(shè)等問題，形成資源合力。

混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要組成部分。鄭志剛認(rèn)為，現(xiàn)在國企混改中出現(xiàn)了兩種認(rèn)識誤區(qū)，一是將兩家國資企業(yè)合并到一起，二是很多企業(yè)在混改過程中簡單地引進(jìn)基金、使投資結(jié)構(gòu)多樣化，這樣就簡單地認(rèn)為完成了混改。這些都不是真正意義上的混改。國企混改的關(guān)鍵問題有兩個(gè)：一是如何通過公司治理制度設(shè)計(jì)，使民資背景的戰(zhàn)投愿意參與到國企的混改中，真正解決國企和民資的激勵(lì)相容；二是如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)向國有資本投資公司的轉(zhuǎn)型，真正實(shí)現(xiàn)國有資本監(jiān)管體系從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)化?！盎旄牡牡缆肺磥砜隙ㄟ€會有反復(fù)，還需要未來社會各界形成共識，從國企的長期發(fā)展績效來建立長效機(jī)制，思考理解如何解決國企真正面臨的問題。”鄭志剛說。

崔凡認(rèn)為，國企改革三年行動(dòng)方案的方向很明確，即國企市場化改革。這不僅是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在當(dāng)前《中歐投資協(xié)定》談判完成和我國正在積極考慮加入CPTPP的背景下，這一點(diǎn)尤為重要。 我國已經(jīng)完成談判還未簽署的《中歐投資協(xié)定》里有一系列關(guān)于國企的規(guī)則如確保國有企業(yè)在經(jīng)營中進(jìn)行商業(yè)考慮、遵守非歧視待遇要求，這些要求都是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，將來簽署后我們就會遵守；積極考慮加入的CPTPP也有專門的國企章節(jié)，其紀(jì)律更加嚴(yán)格，其中界定的國家以及國家擁有或控制的組織對國企的非商業(yè)援助實(shí)際上是一種廣義的補(bǔ)貼，CPTPP就此界定了嚴(yán)格的紀(jì)律。這種情況下我們還明確表示要積極考慮加入，說明我們很有可能接受這樣一套更加嚴(yán)格的紀(jì)律，這些紀(jì)律也體現(xiàn)了競爭中性的原則，即國有企業(yè)應(yīng)遵循與私營企業(yè)相同的市場競爭規(guī)則，不能憑借其與政府之間的關(guān)系獲得優(yōu)于其他市場參與者的特殊競爭優(yōu)勢?！皩?shí)際上國企三年改革目標(biāo)和我們積極考慮希望加入或簽訂的這些條約的要求是相當(dāng)一致的?！贝薹舱f。

向松祚認(rèn)為，國有企業(yè)改革三年行動(dòng)方案有一些要點(diǎn)非常重要：一是市場化應(yīng)該始終是國有企業(yè)改革的基本方向。國有企業(yè)必須和其他企業(yè)站在同一起跑線上，接受公平、公開、公正的市場競爭約束，真正做到競爭中性。二是要建立和完善國有企業(yè)市場化的治理機(jī)制。中國的企業(yè)如果要成為國際化的跨國公司，就必須按照公司法、證券法和國際慣例等的要求，真正建立完善的國有企業(yè)治理機(jī)制。三是從國家的角度來看對國有企業(yè)的改革應(yīng)逐步從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，要充分借鑒淡馬錫模式，通過資本的方式來將國有企業(yè)做大做強(qiáng)。通過管資本的方式引導(dǎo)企業(yè)投向國家所需要的產(chǎn)業(yè)，服務(wù)國家的戰(zhàn)略發(fā)展方向。國有企業(yè)混合所有制的改革方向應(yīng)該是對所有的資本形態(tài)都能夠開放，更多通過資本市場實(shí)現(xiàn)融資。四是國有企業(yè)改革的方向還需要進(jìn)一步解放思想、突破觀念。國有企業(yè)的管理者應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)家，通過市場化的方式體現(xiàn)其價(jià)值?，F(xiàn)在很多國有企業(yè)的管理者，其行政職務(wù)和企業(yè)家身份間內(nèi)在的沖突和矛盾是必須要解決的。

崔凡從當(dāng)前國際化經(jīng)營環(huán)境的角度對走出去的國企提出了相應(yīng)建議：“從中國的角度來說，一是改革和開放都正在朝著市場化的方向發(fā)展，只有改革和開放做的越好，我們的主動(dòng)性才越強(qiáng)，不至于很被動(dòng)。二是在國際上要增信釋疑，表明國有企業(yè)是自主經(jīng)營的市場主體。三是在受到極端歧視的情況下，向世貿(mào)組織提起申訴或適當(dāng)采取措施維護(hù)自己的利益，但是現(xiàn)在世貿(mào)組織的爭端解決上訴機(jī)制已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，只有臨時(shí)上訴仲裁機(jī)制，但是仲裁機(jī)制發(fā)揮的作用和范圍是有限的。中國的外資法和外貿(mào)法中分別有一條，其他國家對我們進(jìn)行貿(mào)易或投資方面的歧視，中國也有權(quán)對它采取限制措施，這是符合國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的對等原則的。”