羅舒雯，葉劍平

“三權(quán)分置”背景下宅基地流轉(zhuǎn)困境及協(xié)同治理模式構(gòu)建——基于浙江省L市的實(shí)證調(diào)查

羅舒雯，葉劍平

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

隨著“三權(quán)分置”改革的不斷深入，宅基地制度步入市場(chǎng)化改革階段，宅基地流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨。在宅基地流轉(zhuǎn)推進(jìn)過(guò)程中，存在基層地方政府治理的缺位與越位、村級(jí)組織的錯(cuò)位與失位、村民自身的弱化與失聲等基層治理失靈的困境，亟待構(gòu)建基層地方政府、村級(jí)組織、村民等主體共同參與的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。協(xié)同治理因清晰的治理結(jié)構(gòu)、明確的主體職責(zé)、平等的溝通機(jī)制和統(tǒng)一的約束標(biāo)準(zhǔn)而有著獨(dú)一無(wú)二的優(yōu)越性，SFIC 模型為協(xié)同治理程序提供了較為成熟的演繹框架。以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ)，以SFIC 模型為分析框架，構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理模式，使各參與主體達(dá)成共識(shí)并持續(xù)推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制。

三權(quán)分置；宅基地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村治理；協(xié)同治理；SFIC模型

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)施行的“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無(wú)償取得，長(zhǎng)期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)”宅基地制度，對(duì)保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益突出。在原有宅基地制度下，宅基地使用權(quán)僅限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化交易，極大地影響了宅基地資源的有效配置和合理利用，深化農(nóng)村宅基地制度改革刻不容緩。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，集體內(nèi)部成員有資格向集體組織無(wú)償申請(qǐng)宅基地，同時(shí)非集體內(nèi)部成員也可以借助有償轉(zhuǎn)讓方式來(lái)獲得宅基地使用權(quán)。2019年，新《土地管理法》明確提出“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。”深化宅基地制度改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，在農(nóng)村土地集體所有制下，促進(jìn)閑置宅基地流轉(zhuǎn)及有效利用，成為新時(shí)代農(nóng)村宅基地改革的中心目標(biāo)。

農(nóng)村宅基地改革關(guān)系我國(guó)集體建設(shè)用地入市交易的成敗，關(guān)系國(guó)家、集體和個(gè)人之間利益的分配，關(guān)系我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)治理的和諧有序[1]。農(nóng)村宅基地改革必須要以?xún)?yōu)化、改善鄉(xiāng)村治理為內(nèi)在邏輯。宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程是村域內(nèi)房地資源的活化，流轉(zhuǎn)的參與方——基層地方政府、村級(jí)組織、村民，既是資源分配、運(yùn)用的主體，也是鄉(xiāng)村治理的主體；同樣，宅基地流轉(zhuǎn)依托于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的模式和體系，治理的能力高低才是決定宅基地流轉(zhuǎn)順暢與否的根本性因素。當(dāng)下，在宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中，存在效率低下、利益分配不公、認(rèn)知偏差、財(cái)產(chǎn)權(quán)兌現(xiàn)困難、矛盾糾紛和歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜、資格權(quán)不公平等一系列問(wèn)題，不僅制約了宅基地有序流轉(zhuǎn)，也是當(dāng)前農(nóng)村基層治理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

諸多學(xué)者從法律、制度、政策、傳統(tǒng)文化觀念等層面對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究。如姚寶國(guó)等提出宅基地流轉(zhuǎn)困境的根本原因在于法律體系不健全，宅基地使用權(quán)的私法性質(zhì)被忽視，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有相應(yīng)的配套制度支撐[2-5]。方文等指出宅基地的流轉(zhuǎn)困境折射了相關(guān)法律規(guī)定與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要的矛盾和沖突，立法修改的關(guān)鍵是必須將農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格區(qū)分為存量流轉(zhuǎn)和增量流轉(zhuǎn)，并加強(qiáng)違規(guī)的處理力度[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，宅基地的非交易性特征制約了宅基地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成了宅基地流轉(zhuǎn)困境，應(yīng)在不損及公共利益的前提下擴(kuò)張宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)自由，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立規(guī)范的宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)[7]。在“三權(quán)分置”政策出臺(tái)后，有學(xué)者提出應(yīng)使“三權(quán)分置”與現(xiàn)有法律理論和法律制度相銜接，在法律上明確宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同應(yīng)認(rèn)定有效[8-10]。有研究指出，一些非正式因素導(dǎo)致了宅基地流轉(zhuǎn)困境，如農(nóng)村宅基地確權(quán)登記滯后[11,12]、農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的牽制[13,14]、村民自身認(rèn)知的局限[15]等，應(yīng)加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記頒證，加大宣傳引導(dǎo)力度。

既有研究分析了宅基地流轉(zhuǎn)困境的部分原因并提出了相應(yīng)的紓困路徑，但沒(méi)有從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)角度剖析宅基地流轉(zhuǎn)困境及解決路徑。中共中央十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，就要進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制改革，提高鄉(xiāng)村治理資源整合度”。治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)，是多主體之間持續(xù)的互動(dòng)[16]。在當(dāng)前語(yǔ)境下，鄉(xiāng)村治理從內(nèi)容上包含如何對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行管理和鄉(xiāng)村如何自主管理；從結(jié)構(gòu)上看是橫向的自治（村民與村民自治組織）與縱向的行政（基層地方政府）的結(jié)合；從本質(zhì)上是在鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)空維度下不同的治理主體利用規(guī)則、資源、文化生成的治理行為與積淀而成的特定模式。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口單向流動(dòng)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)約鄉(xiāng)俗、政策保障缺乏等多方面因素的影響，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨著基層組織能力薄弱、文明建設(shè)乏力、人居水平不高、群眾參與治理意識(shí)不強(qiáng)等一系列復(fù)雜的問(wèn)題，制約著鄉(xiāng)村善治良治的形成。在目前鄉(xiāng)村治理相對(duì)薄弱和落后的背景下，要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革尤其是宅基地有序流轉(zhuǎn)，面臨著基層地方政府、村級(jí)組織、村民三大參與主體治理失靈的現(xiàn)實(shí)困境，影響了“三權(quán)分置”改革的效果。基于此，本文擬結(jié)合現(xiàn)實(shí)調(diào)研，深入剖析宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各相關(guān)主體面臨的治理困境，利用協(xié)同治理理論探索宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題治理模式與路徑，為決策主體構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)治理結(jié)構(gòu)提供借鑒。

二、宅基地流轉(zhuǎn)的治理困境

2020年7—8月，筆者在浙江省L市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了實(shí)地調(diào)查，以農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀、宅基地流轉(zhuǎn)意愿和訴求、宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)際執(zhí)行及主體參與情況、宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村民滿意度等相關(guān)問(wèn)題為問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容，共發(fā)放360份調(diào)查問(wèn)卷。同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)鼗鶎诱⒋寮?jí)組織在宅基地流轉(zhuǎn)方面的文件、公告、現(xiàn)實(shí)案例，與村民代表及基層政府干部、村干部進(jìn)行面對(duì)面訪談，進(jìn)一步了解他們對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的看法和建議。最終獲取315份有效調(diào)查問(wèn)卷，形成40份深度訪談資料，較好保證了實(shí)地調(diào)查的廣度與深度。調(diào)查結(jié)果顯示：目前基層政府、村級(jí)組織、農(nóng)民等宅基地流轉(zhuǎn)參與主體對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革前景總體持樂(lè)觀態(tài)度，農(nóng)民表現(xiàn)出較強(qiáng)的宅基地流轉(zhuǎn)愿望，但由于基層治理能力有限，宅基地流轉(zhuǎn)各方主體未形成合力，流轉(zhuǎn)速度相對(duì)緩慢，流轉(zhuǎn)前景堪憂。

1．基層地方政府治理的缺位與越位

在宅基地改革實(shí)踐中，基層地方政府發(fā)揮了重要的作用，但長(zhǎng)期以來(lái)基于“兩權(quán)分離”背景下的土地制度一直面臨著所有權(quán)主體的虛位及權(quán)能不清的邏輯矛盾，導(dǎo)致基層地方政府在宅基地流轉(zhuǎn)治理中的角色定位不清，權(quán)力運(yùn)行不暢，不能完全滿足“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐需求，存在著“缺位”和“越位”的雙重問(wèn)題。

基層地方政府治理中的缺位主要表現(xiàn)在：一是宅基地流轉(zhuǎn)配套實(shí)施細(xì)則尚不健全。以筆者調(diào)研的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有因地制宜制定宅基地流轉(zhuǎn)具體規(guī)定，另外8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有相關(guān)規(guī)定但還存在很多不規(guī)范之處，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作具有相當(dāng)程度的隨意性，較易產(chǎn)生糾紛和矛盾。二是農(nóng)村宅基地執(zhí)法不嚴(yán)。有224名被訪村民對(duì)政府處理有關(guān)宅基地違法違規(guī)行為的力度不滿，有174名被訪村民認(rèn)為宅基地“多占”“亂占”等歷史問(wèn)題是由于政府查糾監(jiān)督不力導(dǎo)致。三是資金投入不到位。宅基地流轉(zhuǎn)涉及的確權(quán)發(fā)證、規(guī)劃布局、拆舊建新、村民安置補(bǔ)償以及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作需要大量資金投入，但在訪談中筆者發(fā)現(xiàn)基層地方政府在宅基地流轉(zhuǎn)中的資金投入規(guī)模小、數(shù)量少，而且多為臨時(shí)性投入，缺乏專(zhuān)門(mén)的預(yù)算。四是缺乏信息公開(kāi)主動(dòng)性。訪談中有多名基層干部表示所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍未建立系統(tǒng)的信息公開(kāi)制度，對(duì)樹(shù)立服務(wù)型政府的理念認(rèn)識(shí)不到位。

基層地方政府的越位主要是指政府在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中超越權(quán)限行使權(quán)力。首先，存在一手包辦、過(guò)度干預(yù)的苗頭性問(wèn)題，有223名被訪村民認(rèn)為基層政府在宅基地流轉(zhuǎn)工作中存在“過(guò)度介入村級(jí)事務(wù)”傾向，與村級(jí)組織的關(guān)系由指導(dǎo)幫助變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)控制。其次，利用行政權(quán)力干預(yù)宅基地流轉(zhuǎn)。在調(diào)查中，有217名被訪村民認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償價(jià)格偏低，232名被訪村民表示政府沒(méi)有給予換房補(bǔ)貼。在辦理過(guò)宅基地置換的被訪村民中，有四分之一的村民表示置換后住房面積減少。

2．村級(jí)組織治理的錯(cuò)位與失位

“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)”是宅基地“三權(quán)分置”的核心內(nèi)容?！凹w所有權(quán)”是指農(nóng)村集體組織依法對(duì)宅基地?fù)碛姓加袡?quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)能，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等法律規(guī)定，宅基地集體所有權(quán)是由村委會(huì)代表集體行使。落實(shí)好農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)是村級(jí)組織的職責(zé)，但在具體的實(shí)踐中，村級(jí)組織表現(xiàn)出“失位”和“錯(cuò)位”。

在調(diào)查中，有202名被訪村民認(rèn)為村級(jí)組織在宅基地流轉(zhuǎn)治理中“更加側(cè)重貫徹上級(jí)政府安排”，有183名被訪村民認(rèn)為村級(jí)組織“沒(méi)有做到嚴(yán)格堅(jiān)持‘一戶一宅’制度”，145名被訪村民認(rèn)為村級(jí)組織“資格權(quán)審查不嚴(yán)格”，對(duì)村級(jí)組織“確保宅基地公平使用”方面的滿意度只有33.48；對(duì)于收回來(lái)的宅基地，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有約三分之一的村級(jí)組織嘗試以自行開(kāi)發(fā)、租賃等形式放活宅基地，大部分仍然是閑置狀態(tài)，沒(méi)有做到宅基地的高效利用，表明村級(jí)組織管理“失位”。

調(diào)查問(wèn)卷顯示，有162名被訪村民表示在宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)等重大事項(xiàng)調(diào)整時(shí)“村級(jí)組織未充分保障自己的知情權(quán)和決策權(quán)”，136名被訪村民表示，相關(guān)政策、活動(dòng)“主要通過(guò)張貼通知、告示”等傳統(tǒng)形式進(jìn)行宣傳，導(dǎo)致很多在外打工或行動(dòng)不便的村民無(wú)法及時(shí)知曉；在宅基地流轉(zhuǎn)程序和補(bǔ)償方式方面，“上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)定”“政府和村委會(huì)商議決定”“村民代表大會(huì)討論決定”的比例依次為85.29%、10.63%、4.08%，顯示宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村級(jí)組織的“錯(cuò)位”。

3．村民治理的弱化與失聲

宅基地使用權(quán)在法律上已經(jīng)明確為一種“用益物權(quán)”，村民既擁有居住權(quán)利，又應(yīng)享有在宅基地流轉(zhuǎn)中獲益（增加財(cái)產(chǎn)性收入）的權(quán)利。在“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)體系下，宅基地使用權(quán)恢復(fù)單純的使用權(quán)屬性，在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了與集體成員身份的有效剝離。但在當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景下，宅基地流轉(zhuǎn)中村民參與決策的水平和能力依然較弱，整體呈現(xiàn)“失聲”狀態(tài)。

首先，目前法律法規(guī)沒(méi)有明確村民參與宅基地流轉(zhuǎn)治理的方式和渠道。調(diào)查中有220名被訪村民表示有意愿參與宅基地流轉(zhuǎn)自治，但實(shí)際參與治理的村民的比例卻只有22.44%；有230名被訪村民表示在宅基地流轉(zhuǎn)中“從未行使過(guò)民主權(quán)利”，大部分村民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的民主決策、民主監(jiān)督、民主管理等重要環(huán)節(jié)不夠重視，集體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不足。第二，農(nóng)村的基層組織建設(shè)相對(duì)薄弱，許多村民自治組織在資源整合、組織能力、公共服務(wù)供給等方面能力不足，村民參與村民自治組織的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，有184名被訪村民沒(méi)有加入任何農(nóng)村社會(huì)組織。第三，由于受教育程度普遍較低，村民常常處于弱勢(shì)地位。有136名被訪村民在宅基地權(quán)益受到侵犯時(shí)“不懂如何運(yùn)用法律手段維權(quán)”，有209名被訪村民表示“對(duì)國(guó)家政策了解有限”，很難參與到宅基地管理治理體系中來(lái)。第四，相當(dāng)一部分村民對(duì)于自身的主體地位認(rèn)識(shí)程度還不高。有173名被訪村民認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)“是政府部門(mén)、村委會(huì)主導(dǎo)的事”，自己是否參與治理對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)最終結(jié)果影響不大。

三、宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理模式構(gòu)建

協(xié)同治理是指公共事務(wù)管理主體，包括政府部門(mén)、非政府部門(mén)或公民之間通過(guò)開(kāi)展協(xié)同合作，把治理系統(tǒng)中相互間原本無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序的要素，運(yùn)用公共權(quán)威、管理規(guī)則等治理手段使治理系統(tǒng)中各要素形成具有一定規(guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)管理公共事務(wù)目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程[17]。協(xié)同治理應(yīng)用在開(kāi)放復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中，也就是多元的治理主體間建立在信任與共利的基礎(chǔ)之上的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作過(guò)程，能在社會(huì)系統(tǒng)中形成一種穩(wěn)定的秩序，這種秩序的目的是促進(jìn)公共利益最大化，也意味著系統(tǒng)的最優(yōu)化[18]。在社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜的情勢(shì)下，沒(méi)有哪個(gè)組織擁有充足的能力來(lái)獨(dú)自解決一切問(wèn)題[19]。宅基地流轉(zhuǎn)面臨的基層治理困境無(wú)法通過(guò)單一主體來(lái)突破。要實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)，必須構(gòu)建好流轉(zhuǎn)的權(quán)力架構(gòu)，理順好基層地方政府、村級(jí)組織、村民三者之間的關(guān)系。

1．協(xié)同治理參與主體

如圖1所示，宅基地流轉(zhuǎn)的協(xié)同治理模式是一個(gè)系統(tǒng)性工程，多元參與主體是協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。在協(xié)同治理過(guò)程中，各參與主體的價(jià)值判斷水平、社會(huì)資源掌握程度、利益訴求有所不同，需通過(guò)遵循集體行為準(zhǔn)則共同處理宅基地流轉(zhuǎn)事務(wù)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、共同行動(dòng)和資源共享，從根本上彌補(bǔ)以往單一主體治理的局限性。

在宅基地流轉(zhuǎn)基層治理網(wǎng)絡(luò)中，政府掌握公共資源，主導(dǎo)規(guī)劃、管理，理應(yīng)在確定集體行為準(zhǔn)則、引導(dǎo)治理目標(biāo)達(dá)成方面起關(guān)鍵作用；村級(jí)組織代表村民集體掌握土地資源，在宅基地分配、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地有償退出等政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮作用，但有可能出現(xiàn)操作不夠公開(kāi)透明、缺乏民主協(xié)商和有效監(jiān)督等問(wèn)題；村民要以維護(hù)切身權(quán)益為目標(biāo)，在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要微觀參與主體作用。同時(shí)，也可引入社會(huì)輿論監(jiān)督，在政策宣傳、政策執(zhí)行監(jiān)督方面發(fā)揮不可替代的作用，避免群體性沖突事件發(fā)生，維護(hù)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定。

圖1　宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理主體、方式以及目標(biāo)

2．協(xié)同治理程序演繹

Ansell 和 Gash（2008）選取和研究了不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的137 個(gè)案例，得到了協(xié)同治理的一般模型——SFIC模型，該模型由初始條件S（Starting Conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)F（Facilitative Leadership）、制度設(shè)計(jì)I（Institutional Design）、協(xié)同過(guò)程C（Collaborative Process）4個(gè)關(guān)鍵變量組成[20]。傳統(tǒng)的協(xié)同治理案例研究往往屬于聚焦特定領(lǐng)域的“種類(lèi)”研究，而Ansell 和 Gash 的研究是基于137 個(gè)案例的“連續(xù)近似性”，充分考慮了普遍性和特殊性的聯(lián)系[21]。因此，SFIC模型已經(jīng)成為協(xié)同治理理論的經(jīng)典模型，具有較高的適用性。

圖2　宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理框架演繹

在宅基地流轉(zhuǎn)SFIC治理框架中（圖2），起始條件是各參與主體達(dá)成合作關(guān)系時(shí)已具備的條件；催化領(lǐng)導(dǎo)是保障宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程達(dá)到有效協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)力量，是協(xié)調(diào)參與主體的利益訴求和價(jià)值取向的必要因素；制度設(shè)計(jì)是在協(xié)同過(guò)程中設(shè)定的集體行動(dòng)規(guī)則和制度保障；協(xié)同過(guò)程則是該模型的核心，是起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)三個(gè)影響因素共同導(dǎo)入形成的一個(gè)封閉式循環(huán)過(guò)程，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)最終治理效果影響最大。起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、協(xié)同過(guò)程和治理效果之間具有“同向共振”的特征。

由于基層地方政府、村級(jí)組織、村民以及媒體等主體之間所擁有的權(quán)利和資源并不對(duì)等，會(huì)影響參與主體之間的信任程度，降低處于劣勢(shì)地位主體的投入熱情。為了讓各治理主體能自愿參與協(xié)同治理，必須著力解決參與協(xié)同治理各方權(quán)利、資源、知識(shí)、信息等方面的不對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題，了解各方的治理動(dòng)機(jī)，探索相關(guān)激勵(lì)因素，增強(qiáng)各方治理意愿和協(xié)同能力；只有當(dāng)參與主體都意識(shí)到自己與其他主體是高度依賴(lài)關(guān)系時(shí)，協(xié)同治理才能起作用。

3．協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)路徑

對(duì)基于SFIC模型的協(xié)同治理程序進(jìn)行分析可知，要取得良好的協(xié)同治理效果，不僅需要建立信任機(jī)制，補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)和保障機(jī)制、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制亦十分重要。

（1）信任和溝通機(jī)制。信任關(guān)系是協(xié)同治理的起點(diǎn)，對(duì)話溝通是協(xié)同治理的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告明確提出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量。如何建立基層地方政府、村級(jí)組織及村民個(gè)體間的有效信任和溝通機(jī)制成為協(xié)同治理的重要環(huán)節(jié)。構(gòu)建信任和溝通機(jī)制的主要思路是在協(xié)同治理中合理配置閑置宅基地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者的權(quán)力資源，以增進(jìn)信任、化解矛盾。首先，基層政府要擺脫傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)制思維”，不再大包大攬，積極推動(dòng)治理重心下移；堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管，巧用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng) + ”等現(xiàn)代技術(shù)手段構(gòu)建協(xié)同治理的信息公開(kāi)和共享平臺(tái)，突破各參與主體的“信息孤島”現(xiàn)狀，提高政府在群眾中的信任度。其次，村級(jí)組織需要在農(nóng)村“熟人社會(huì)”關(guān)系基礎(chǔ)上，通過(guò)各類(lèi)方式調(diào)整和促進(jìn)建立信任關(guān)系，不斷拓寬村民參與鄉(xiāng)村治理的制度化渠道，比如深化村級(jí)“陽(yáng)光治理”，落實(shí)村級(jí)重大事項(xiàng)信息公開(kāi)制度；組建村民理事會(huì)，完善民主懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、議事會(huì)和民情溝通日等制度，將宅基地管理、土地征收、耕地保護(hù)、違法管控等核心工作納入民主決策范疇，讓村民信服、放心、安心；開(kāi)展必要的普法宣傳與教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)培育新型職業(yè)農(nóng)民；積極推進(jìn)“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”建設(shè)，激發(fā)鄉(xiāng)賢精英反哺家鄉(xiāng)的熱情，提升村民的參與能力。同時(shí)，村民應(yīng)增強(qiáng)自我管理、自我服務(wù)功能，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以更開(kāi)放、積極的心態(tài)參與治理，與政府和村組織積極溝通表達(dá)宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)訴求，使自己真正成為鄉(xiāng)村治理的主體以及鄉(xiāng)村振興的受益者。

（2）補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制。宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)同治理過(guò)程中，補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制可以解決內(nèi)在動(dòng)力不足的問(wèn)題，增強(qiáng)協(xié)同動(dòng)機(jī)并促成協(xié)同關(guān)系建立。一方面，基層地方政府應(yīng)著力聚焦宅基地退出的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)解決宅基地流轉(zhuǎn)后的保障問(wèn)題；出臺(tái)住房、教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等一系列相關(guān)配套優(yōu)惠政策，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民自愿參與宅基地流轉(zhuǎn)；整合各類(lèi)惠農(nóng)資金，加強(qiáng)對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，美化村莊環(huán)境，帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，提升宅基地和農(nóng)房的價(jià)值；探索農(nóng)房抵押貸款機(jī)制，助推宅基地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。在宅基地流轉(zhuǎn)工作中建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)在宅基地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)突出的各級(jí)干部和群眾給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)超標(biāo)占用宅基地者收取有償使用費(fèi)，并將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法、優(yōu)惠辦法以規(guī)定形式落實(shí)。另一方面，村級(jí)組織應(yīng)重塑自治意識(shí)，降低各類(lèi)社會(huì)組織參與農(nóng)村事務(wù)的門(mén)檻；將農(nóng)村“四議一審兩公開(kāi)”民主決策制度與土地制度改革試點(diǎn)相結(jié)合，確保改革試點(diǎn)體現(xiàn)村民共同意志，提高村民治理地位；大力發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

（3）協(xié)調(diào)和保障機(jī)制。為使協(xié)同治理中的多方主體達(dá)成一致目標(biāo)，形成充分共識(shí)，利益協(xié)調(diào)和制度保障機(jī)制非常重要。宅基地改革是利益重新調(diào)整的過(guò)程，流轉(zhuǎn)涉及村民居住、經(jīng)濟(jì)收入等多重利益，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到宅基地的資源特性，重塑多維度的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，綜合運(yùn)用宅基地資源配置的政府管制和市場(chǎng)交易手段，完善宅基地使用權(quán)的初次分配和市場(chǎng)配置機(jī)制[22]。一方面，基層地方政府應(yīng)完善農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處化解機(jī)制，提高響應(yīng)群眾訴求和為民服務(wù)能力水平，減少社會(huì)糾紛；系統(tǒng)梳理農(nóng)村土地管理的制度沿革和管理現(xiàn)狀，總結(jié)基層和農(nóng)民群眾創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法，同時(shí)查找與農(nóng)村發(fā)展、集體壯大、村民群眾訴求不相適應(yīng)的地方，針對(duì)性地解決問(wèn)題；綜合運(yùn)用各種形式廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，積極采納合理意見(jiàn)，營(yíng)造良好協(xié)作氛圍[23]；廣泛吸納群眾、社會(huì)組織等力量積極投身鄉(xiāng)村公共管理，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動(dòng)，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。另一方面，村級(jí)組織應(yīng)在遵從國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，充分尊重實(shí)際、有效利用村規(guī)民約，靈活地針對(duì)具體情況適時(shí)調(diào)整治理手段，做到兼顧宅基地及地上房屋的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)并防范外來(lái)資本掠奪農(nóng)村宅基地資源，實(shí)現(xiàn)各種利益的相對(duì)平衡。

（4）監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。協(xié)同治理過(guò)程的順利推進(jìn)需要強(qiáng)有力的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制有三個(gè)維度：來(lái)自上級(jí)政府的監(jiān)督、協(xié)作治理主體之間的內(nèi)部監(jiān)督以及來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。首先，基層地方政府應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)好上級(jí)要求的農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管“三到場(chǎng)”要求；對(duì)“一戶多宅”、面積超標(biāo)等歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)認(rèn)定和妥善處理；加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，防止產(chǎn)生新的違法違規(guī)行為。通過(guò)創(chuàng)建宅基地流轉(zhuǎn)工作簡(jiǎn)報(bào)等形式及時(shí)公布最新進(jìn)展和階段性成果，主動(dòng)接受社會(huì)公眾、媒體的監(jiān)督。其次，村級(jí)組織應(yīng)探索設(shè)立村級(jí)宅基地協(xié)管員，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地日常巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止涉及宅基地流轉(zhuǎn)的各類(lèi)違法違規(guī)行為，并及時(shí)向上級(jí)報(bào)告。再次，村民要認(rèn)識(shí)到自己是協(xié)同治理主體，有義務(wù)也有責(zé)任遏制侵害自身利益的行為，還可引入新聞媒體形成輿論監(jiān)督。此外，還應(yīng)構(gòu)建強(qiáng)有力的協(xié)同治理內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，在簽訂合作協(xié)議時(shí)要嚴(yán)格劃分協(xié)同治理主體的各自職責(zé)，明確問(wèn)責(zé)主體，對(duì)于失職瀆職情況也要有明確的界定，減少權(quán)責(zé)不清、問(wèn)責(zé)主體缺失現(xiàn)象的發(fā)生。

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The dilemma of homestead circulation and the construction of collaborative governance model under the background of “Separation of Three Rights”: Based on the empirical investigation of L city in Zhejiang province

LUO Shuwen，YE Jianping

(School of Public Administration and Policy, Renmin University, Beijing 100872, China)

With the deepening of the reform of “Separation of Three Rights” on homestead, the homestead system has entered the stage of market-oriented reform, and the homestead circulation has become the general trend. In the process of promoting homestead circulation, there are many difficulties, such as the absence and offside of grassroots local government governance, the dislocation and loss of village level organizations, and the weakening and voiceless of villagers themselves. Therefore, it is urgent to build a collaborative governance structure with the participation of local governments, village organizations and farmers. Collaborative governance has unique advantages because of clear governance structure, clear main responsibilities, equal communication mechanism and unified constraint standards. SFIC model provides a better deductive framework for collaborative governance procedures. This paper constructs a collaborative governance model with multi-agent participation based on the theory of collaborative governance and SFIC model, so that all participants can reach an agreement, continuously promote the realization of the goal of homestead circulation, and innovate the rural governance system.

Separation of Three Rights; homestead circulation; rural governance; collaborative governance; SFIC model

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2021.04.009

F321.1; D422

A

1009–2013(2021)04–0069–07

2021－04－07

羅舒雯（1988—），女，浙江麗水人，博士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋卣吲c制度。

責(zé)任編輯：黃燕妮