陳良鳳 張 麗

引言

2012年財政部頒布《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，自2014年1月1日起施行；2015年，財政部發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》；2016年發(fā)布《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》。財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，以及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告需要在每年決算時隨決算報表一并上報的意見，要求大力推進學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和完善工作，包括控制環(huán)境、預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、科研項目管理等15個模塊，強調(diào)高校對科研項目管理應(yīng)當(dāng)全面梳理科研項目的申請、立項、執(zhí)行、驗收、結(jié)題結(jié)賬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險點，建立架構(gòu)清晰、職責(zé)分明的科研項目管理內(nèi)部控制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限。本文根據(jù)農(nóng)業(yè)高?？蒲朽l(xiāng)村調(diào)研、租用農(nóng)民土地等實際情況，探討在簡政“放”權(quán)、優(yōu)化“服”務(wù)的環(huán)境下，如何加強經(jīng)費“管”理，通過創(chuàng)新科研經(jīng)費管理方式，更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)高?；顒右?guī)律和特點，提高財務(wù)管理效能，激發(fā)科技創(chuàng)新活力。

一、農(nóng)業(yè)高校科研項目經(jīng)費內(nèi)部控制的含義

關(guān)于內(nèi)部控制，根據(jù)美國COSO報告，內(nèi)部控制是被審計單位為了合理保證經(jīng)營效率和效果、財務(wù)報告的可靠性以及對法律法規(guī)的遵守情況，由治理層、管理層和其他人員設(shè)計與執(zhí)行的政策及程序，包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通及監(jiān)控活動五大要素，其每個要素都是有效進行內(nèi)部控制所需要的。這五大要素也是高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制的基本組成單元。

教育部于2016年發(fā)布的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》對高校內(nèi)部控制的表述是:為學(xué)校實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?？茖W(xué)研究是高校重要的職能之一，高校承擔(dān)的各級政府項目、承接的企事業(yè)單位技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和服務(wù)等科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)項目等科研項目經(jīng)費內(nèi)部控制，亦是高校內(nèi)部控制的重要組成部分。

科研經(jīng)費管理要實現(xiàn)合法合規(guī)性、效益性和有利于高?？蒲惺聵I(yè)健康發(fā)展的內(nèi)部控制目標(biāo)。農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖縼碓辞蓝鄻樱瑖液褪〖壷攸c研發(fā)計劃、重大科技專項、自然科學(xué)基金等，以及來自企業(yè)的橫向科技合作項目，不管來源渠道如何，項目支出均具有以下特點:一是研究周期長，一種品種選育從材料收集到品種育成需要長達8-10年；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較強季節(jié)性特征，農(nóng)業(yè)科研項目開展也受到季節(jié)性影響；三是受自然環(huán)境制約，研究結(jié)果具有不確定性。在科研經(jīng)費支出方面因科研項目開展的特點也具有其特殊性，如試驗田間田埂建設(shè)等無法以基建項目流程管理對待；鄉(xiāng)村調(diào)研、租用農(nóng)民土地、購買零星農(nóng)機具等無法取得合法票據(jù)；農(nóng)民用工因完成試驗任務(wù)、勞動強度、環(huán)境條件等不同，勞務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)不一等，都對科研項目經(jīng)費內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)提出了挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制設(shè)計原則

農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制設(shè)計原則應(yīng)遵循一般原則，并充分考慮農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖块_展的特點。

（一）全面性原則

從申請、立項、執(zhí)行、驗收、結(jié)題結(jié)賬等環(huán)節(jié)，從采購、資產(chǎn)管理、經(jīng)費支出、績效評價等程序，實現(xiàn)對科研經(jīng)濟活動的全面控制。

（二）重要性原則

對大額資金支付、轉(zhuǎn)撥經(jīng)費、子項目設(shè)置等重要經(jīng)濟活動及其可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險進行重點控制。

（三）有效性原則

內(nèi)部控制設(shè)計應(yīng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校實際情況，機構(gòu)、崗位設(shè)置和職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，并符合內(nèi)部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分離，有利于相互制約、相互監(jiān)督，各環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)配合。

三、農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制框架

根據(jù)美國COSO報告提出的五大要素，農(nóng)業(yè)高校科研項目經(jīng)費內(nèi)部控制框架應(yīng)包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控活動五個方面。

（一）控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境為高校內(nèi)控運作提供有力的環(huán)境支持，才能使風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督活動四個部分高效地發(fā)揮最大作用。控制環(huán)境主要包括:一是圍繞目標(biāo)建立健全充分有效的組織結(jié)構(gòu)、報告流程、合理授權(quán)與責(zé)任等機制；二是對誠信和道德觀作出承諾；三是根據(jù)目標(biāo)使職工各自擔(dān)負(fù)起內(nèi)部控制的相關(guān)責(zé)任。

（二）風(fēng)險評估

風(fēng)險評估主要包括進行風(fēng)險識別、分析和管理:一是能充分清晰地設(shè)定具體目標(biāo)，以便識別和評估與其相關(guān)的風(fēng)險；二是能分析影響目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險，包括舞弊的可能性，并決定如何應(yīng)對；三是識別和評估對內(nèi)部控制體系可能造成較大影響的變化。

（三）控制活動

控制活動是確保內(nèi)部控制得到有效執(zhí)行的必要措施和程序，主要包括:一是選擇并開展控制活動，將風(fēng)險對目標(biāo)實現(xiàn)的影響降到可接受水平；二是選擇并開展關(guān)于技術(shù)一般控制活動以支持其目標(biāo)的實現(xiàn)；三是通過政策制度和保證這些政策制度執(zhí)行程序，來實施控制活動。

（四）信息與溝通

信息與溝通主要包括獲取或生成、使用相關(guān)的高質(zhì)量信息來支持內(nèi)部控制發(fā)揮作用。如及時準(zhǔn)確地收集內(nèi)部溝通信息如內(nèi)部控制目標(biāo)和責(zé)任，與影響內(nèi)部控制發(fā)揮作用的外部相關(guān)方進行積極溝通等。

（五）監(jiān)控活動

監(jiān)控活動是貫穿內(nèi)部控制始終的重要環(huán)節(jié)，主要包括:一是及時對內(nèi)部控制構(gòu)成要素以及運行進行有效考察和實時評價，并確認(rèn)內(nèi)部控制要素是存在的且是正常運行的；二是及時評價內(nèi)部控制缺陷，并及時修正以保證內(nèi)部控制系統(tǒng)作用得到有效發(fā)揮。

四、農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制設(shè)計

（一）控制環(huán)境

為確保項目申請立項、實施、績效評價等環(huán)節(jié)相關(guān)的論證、立項審批、合同管理、經(jīng)費管理等程序不脫節(jié)和不相容崗位相互分離，應(yīng)建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研項目經(jīng)費管理體制，建立健全科研項目歸口管理制度，合理設(shè)置科研項目管理崗位，明確學(xué)校、院（系）、項目負(fù)責(zé)人在科研項目經(jīng)費管理方面的職責(zé)和權(quán)限，并建立科研財務(wù)助理制度。

學(xué)校是科研經(jīng)費管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)科研經(jīng)費的統(tǒng)籌管理與組織協(xié)調(diào)。相關(guān)職能部門在科研經(jīng)費使用、管理、監(jiān)督方面各負(fù)其責(zé)，協(xié)同管理，共同監(jiān)督，科研項目申報、立項（科研項目任務(wù)書或科技合同的簽訂）、績效評價等由學(xué)?？蒲泄芾聿块T歸口管理，科研經(jīng)費核算由學(xué)校財務(wù)部門歸口管理，科研項目設(shè)備和服務(wù)采購由學(xué)校采購辦管理，固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)由資產(chǎn)處管理，審計處、監(jiān)察處履行監(jiān)督管理職能，學(xué)院對本單位科研經(jīng)費管理承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

建立健全科研績效評價制度，建立以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻為導(dǎo)向的科研項目考核、評價和獎勵制度，并通過合理運用績效評價結(jié)果，激發(fā)科研人員熱情，提高科研經(jīng)費使用效益。

（二）風(fēng)險評估

1.對外部風(fēng)險進行評估。包括社會經(jīng)濟起伏變化、科技快速發(fā)展、科研項目管理政策等對科研項目執(zhí)行和項目經(jīng)費管理的影響，以便及時修訂科研項目管理相關(guān)制度。

2.對內(nèi)部風(fēng)險進行評估。學(xué)校管理制度是否健全和執(zhí)行得有效，責(zé)任落實是否到位，是否會造成管理混亂、導(dǎo)致科研項目經(jīng)費流失，或被濫用、挪用的風(fēng)險；還包括教職員工素質(zhì)水平，科研業(yè)務(wù)處理流程，科研項目與科研項目經(jīng)費銜接及處理程序等。同時，對關(guān)鍵風(fēng)險點作出標(biāo)識，讓經(jīng)費使用者明了，將制度落到實處。

申報立項環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點包括:申報立項論證不充分，項目有可能重復(fù)申報立項，或造成項目可能無法完成，形成資金浪費；申報材料信息虛假，預(yù)算造假，虛列支出名目，與自己有利益關(guān)聯(lián)的企業(yè)共同申報而不予說明；合同簽訂不規(guī)范，合同條款存在缺陷，可能產(chǎn)生經(jīng)濟損失和法律糾紛；立項時不執(zhí)行任務(wù)書，隨意分解課題經(jīng)費，將一項經(jīng)費下達到多個負(fù)責(zé)人等。

項目實施環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點包括:科研經(jīng)費到款不及時，影響科研工作任務(wù)開展，造成后續(xù)科研經(jīng)費不能按合同約定到位；不按批復(fù)的項目預(yù)算或未按合同約定使用科研項目經(jīng)費，預(yù)算執(zhí)行率低；不按任務(wù)書或協(xié)議及時轉(zhuǎn)撥外協(xié)經(jīng)費，影響合作方任務(wù)完成；超預(yù)算購置設(shè)備，購置與課題不相關(guān)的設(shè)備或購置由單位支撐條件支付范圍的辦公設(shè)備等；虛構(gòu)農(nóng)產(chǎn)品材料明細單，未建立材料進出庫制度；利用科研協(xié)作之名或測試化驗加工之名轉(zhuǎn)撥經(jīng)費將其挪作他用；虛列名單冒領(lǐng)勞務(wù)費、專家咨詢費；虛列打印復(fù)印支出套取經(jīng)費；通過與自己有利益關(guān)系的企業(yè)轉(zhuǎn)移資金等方式進行套現(xiàn)；報銷其他與課題無關(guān)的經(jīng)費等。

績效評價環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點:不按規(guī)定辦理結(jié)題和經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)，結(jié)余經(jīng)費使用不符合規(guī)定；為避免結(jié)余經(jīng)費被收回，突擊消費發(fā)生違規(guī)行為；使用效率低下形成大量結(jié)余造成科研經(jīng)費浪費。

（三）控制活動

1.申請立項階段控制。要進行充分論證，避免重復(fù)立項、多頭立項，審核關(guān)聯(lián)方關(guān)系，合理編制預(yù)算。組織論證評估課題，立項客觀、公正；對預(yù)算編制的質(zhì)量和效果，從課題預(yù)算源頭進行規(guī)范，提高經(jīng)費支出效率，按進度合理使用，發(fā)揮預(yù)算控制約束力，財務(wù)人員全程參與預(yù)算編制工作。

所有科研項目經(jīng)費應(yīng)作為學(xué)校收入納入學(xué)校預(yù)算統(tǒng)一管理和核算?？蒲泄芾聿块T應(yīng)及時將已批復(fù)或已簽訂的科研項目任務(wù)書或合同交財務(wù)處，以確保項目經(jīng)費按時足額到位。項目負(fù)責(zé)人必須確保已開具票據(jù)的各類科研項目資金及時撥入學(xué)校指定的銀行賬戶。

2.項目實施階段。項目實施階段應(yīng)確?？蒲许椖拷?jīng)費按任務(wù)書或合同執(zhí)行。

3.績效評價階段?？冃гu價階段的主要負(fù)責(zé)部門包括財務(wù)部門、科研管理部門、審計部門。主要控制活動包括:是否按規(guī)定辦理結(jié)題和經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)，是否有長期不結(jié)題或項目結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象；是否存在使用效率低下形成大量結(jié)余造成科研經(jīng)費浪費的現(xiàn)象；是否有為避免結(jié)余被收回，突擊消費發(fā)生違規(guī)行為現(xiàn)象；結(jié)題上報項目負(fù)責(zé)人編制經(jīng)費決算表是否賬表相符；結(jié)余經(jīng)費使用是否符合規(guī)定；是否按審計意見或績效評價要求及時整改。

（四）信息與溝通

在立項申請階段、項目實施階段、績效評價階段全過程建立部門間的協(xié)同合作機制，以對科研經(jīng)費內(nèi)部控制整體框架及其運行情況進行跟蹤、監(jiān)測，控制風(fēng)險。科技管理部門關(guān)注的重點是項目申請和成果，財務(wù)部門重點關(guān)注收支和財務(wù)核算合法合規(guī)，項目負(fù)責(zé)人重點關(guān)注經(jīng)費總控制和項目目標(biāo)的實現(xiàn)。由于各部門關(guān)注點不同，因此，應(yīng)利用科研信息平臺，建立信息共享制度，將科研項目從申請立項到項目實施，再到績效評價的全過程予以連接，相關(guān)部門能夠共享信息，及時多向溝通。

立項申請階段，各部門了解申請項目和立項項目的情況，當(dāng)經(jīng)費到位時，可以及時下達使用。項目實施階段，科技管理部門在經(jīng)費使用上給予制度指引和有效監(jiān)督；財務(wù)部門主動了解項目運作，核實經(jīng)費支出與課題的相關(guān)性；資產(chǎn)處、采購辦對科研經(jīng)費購買資產(chǎn)、農(nóng)藥化肥等實驗材料的渠道、入庫手續(xù)負(fù)責(zé)，并對資產(chǎn)和實驗材料購置的合理性進行考核、論證?？冃гu價階段，各相關(guān)部門及時了解項目績效評價進展、結(jié)轉(zhuǎn)情況，督促項目負(fù)責(zé)人對結(jié)余資金及時結(jié)賬和使用。

（五）監(jiān)控活動

科研經(jīng)費管理應(yīng)建立審計、監(jiān)察、財務(wù)、科技等學(xué)校職能部門在內(nèi)的科研經(jīng)費監(jiān)督體系，建立健全科研經(jīng)費監(jiān)督檢查機制，建立科研項目專項審計和檢查制度。

項目立項階段，檢查科研項目申報是否按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟合理性的原則，科學(xué)、合理、真實地編制項目預(yù)算；對于重大科研項目，學(xué)校是否建立預(yù)算評審制度，是否組織校內(nèi)相關(guān)職能部門、咨詢專家或中介機構(gòu)對項目預(yù)算進行評審，提出預(yù)算審核建議；橫向經(jīng)費是否審查合同或協(xié)議（見表1）。

表1 項目立項階段控制

項目實施階段，檢查是否完善支出管理制度，明確各類科研支出審批流程與權(quán)限，規(guī)范履行支出申請、審批、招標(biāo)采購、資產(chǎn)驗收等程序；檢查是否按合同或協(xié)議履行；對于從農(nóng)民手中購買農(nóng)機具、化肥等材料無法取得發(fā)票的，檢查是否設(shè)置審批環(huán)節(jié)，以確認(rèn)業(yè)務(wù)是否真實；檢查科研項目外撥資金是否按合作（外協(xié)）項目合同執(zhí)行，是否有以測試化驗加工名義變相轉(zhuǎn)撥經(jīng)費的現(xiàn)象（見表2）。

表2 項目實施階段控制

績效評價階段，檢查是否及時辦理科研項目資金決算與結(jié)賬手續(xù)，提供報表數(shù)據(jù)是否真實有效，科研項目的結(jié)余資金應(yīng)按規(guī)定及時處理。檢查項目執(zhí)行是否有造成項目無法通過驗收的情形，是否有可能造成科研經(jīng)費被收回或減少的后續(xù)撥款，導(dǎo)致學(xué)校信譽受損的現(xiàn)象。

五、加強農(nóng)業(yè)高?？蒲许椖拷?jīng)費內(nèi)部控制的建議

（一）落實科研項目經(jīng)費管理法人責(zé)任，建立健全內(nèi)部控制制度

明確內(nèi)部控制目標(biāo)，優(yōu)化管理流程，建立健全科研經(jīng)費管理制度。高校科研經(jīng)費內(nèi)部控制目標(biāo)包括合理保證高?？蒲许椖拷?jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。主要控制點有制度建設(shè)、流程設(shè)計、核算、分析與監(jiān)督。高校應(yīng)遵循國家相關(guān)法律法規(guī)、財經(jīng)紀(jì)律及管理規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實際情況，從關(guān)鍵風(fēng)險點入手，制定管理制度，促進科研經(jīng)費管理合規(guī)目標(biāo)的實現(xiàn)。

高校對科研項目經(jīng)費管理一般實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的管理體制，建立健全“學(xué)校、學(xué)院、項目負(fù)責(zé)人”三級責(zé)任制。制定清晰明了的內(nèi)部控制管理制度并與科研項目管理、資產(chǎn)管理等相關(guān)制度銜接，將制衡機制篏入到各項管理工作之中，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)由計劃財務(wù)處或?qū)徲嬏帬款^組織，建設(shè)方案報校長辦公會審議批準(zhǔn)后執(zhí)行；日常實施按照各項具體業(yè)務(wù)權(quán)限設(shè)置執(zhí)行；評價監(jiān)督由審計處牽頭組織評價，評價結(jié)果中如出現(xiàn)重大內(nèi)部控制缺陷，需報校長辦公會審議決定。執(zhí)行制度應(yīng)了解制度制定的初衷，不必機械化地執(zhí)行制度，避免制度執(zhí)行流于形式，而實質(zhì)性風(fēng)險防控卻不到位。

（二）加強信息化管理，消除信息“孤島”現(xiàn)象

提高內(nèi)部控制信息化水平，利用信息化手段提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時性和有效性。通過信息同步集成，改變單位各項經(jīng)濟活動分塊管理、信息分割的局面，提高財務(wù)與業(yè)務(wù)銜接信息化程度，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、項目管理等整合集成在統(tǒng)一平臺上，實現(xiàn)內(nèi)控和流程真正融合進經(jīng)濟業(yè)務(wù)全過程，確保財務(wù)信息和項目管理信息及時、可靠、完整，減少或消除人為操縱因素，提高報銷效率。

（三）提高科研誠信意識，強化內(nèi)部控制文化建設(shè)

科研誠信也可稱為科學(xué)誠信或?qū)W術(shù)誠信。美國學(xué)術(shù)誠信研究中心（The Center for Academic Integrity，CAI）將學(xué)術(shù)誠信定義為:即使在逆境中仍堅持誠實、信任、公正、尊重和責(zé)任這五項根本的價值觀。通過強化誠信意識、思想道德建設(shè)和文化熏陶，在誠信基礎(chǔ)上建立內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制是“他控”，文化建設(shè)是“自控”，內(nèi)部控制是“法”，文化建設(shè)是“德”，只有將其有機結(jié)合起來，才能真正形成保障事業(yè)發(fā)展機制。

（四）加強內(nèi)控管理隊伍建設(shè)，提高內(nèi)控管理人員專業(yè)能力

站在學(xué)校高度整體推動學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)的角度，既包括單位層面權(quán)力運行制約機制建設(shè)，又包含業(yè)務(wù)層面工作流程梳理、崗位設(shè)置、重要風(fēng)險點防控等，需要內(nèi)控管理人員根據(jù)高校實際進行設(shè)計、修改和完善，這些都對內(nèi)控相關(guān)人員業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力提出了更高的要求。因此，要明確內(nèi)部控制專門建設(shè)機構(gòu)，并將內(nèi)控專業(yè)知識納入到財務(wù)、審計、資產(chǎn)、采購、基建等人員繼續(xù)教育內(nèi)容之中，以不斷提高內(nèi)控制度建設(shè)水平和成效。