王珩安

摘要：職業(yè)教育的現(xiàn)代化呼喚政府治理能力的提升。由于整體效應的缺失，政府治理職業(yè)教育的能力難以有效發(fā)揮，其困境主要表現(xiàn)為職業(yè)教育治理中政府職能分散化、縱向政府部門政策執(zhí)行渙散化以及政府治理職業(yè)教育過程碎片化?！罢w政府”理論的“橫向合作”“縱向協(xié)調(diào)”“服務連貫”等基本特征為強化政府治理的整體性提供了有益啟示。為了政府能夠充分發(fā)揮整體功能，推進政府治理能力的現(xiàn)代化，必須深化職業(yè)教育職能部門的機構改革，健全職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，創(chuàng)新職業(yè)教育服務的信息化供給模式。

關鍵詞：職業(yè)教育;政府治理能力;整體政府

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2021）07-0012-05

《中國教育現(xiàn)代化2035》的十大戰(zhàn)略任務之一是“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。我國職業(yè)教育現(xiàn)代化的實現(xiàn)與否，在很大程度上取決于能否建立“多元協(xié)同、協(xié)商共治”的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系[1]。政府作為其中的核心主體，現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系能否通暢運行顯然與政府的治理能力密切相關。因此，推動政府職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)我國職業(yè)教育現(xiàn)代化的重要任務。所謂“政府職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化”，指的是政府基于系統(tǒng)高效的科層結構及與時俱進的理念、技術等要素，有效地處理當下職業(yè)教育發(fā)展過程中的各項事務。究其根本，就是要提升政府的職業(yè)教育治理能力，促使政府更有效地發(fā)揮其功能。

“整體政府”理論幫助英國、澳大利亞等國家打破了政府部門“效率至上而忽視部門間合作協(xié)調(diào)”的碎片化格局，在多部門之間形成了整體效應，大大提升了政府治理社會事務的能力與效率，并成功解決了一系列跨界的社會問題。借鑒“整體政府”理論，強化我國政府在治理職業(yè)教育過程中的整體性，對于提升政府職業(yè)教育治理能力、實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化有著重要意義。

一、“整體政府”理論及其契合性

“整體政府”也被稱為“協(xié)同政府”或“全面政府”，不少學者都對其含義進行了一定程度的概括，目前得到了一致認同并采用的定義是由波利特（Pollit）給出的：“‘整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯(lián)合使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體的團結協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務。[2]”

“整體”是相對“碎片”而言的。政府部門的功能分化以及競爭機制的引入（新公共管理改革）無疑提高了政府部門的行政效率，但也正是由于競爭文化的浸染以及結果導向的驅(qū)動，在同一政策目標牽涉多個政府部門的時候，每個部門都會為自己的利益發(fā)聲，卻忽視部門之間的合作協(xié)調(diào)，因此導致了公共服務的碎片化[3]，尤其是在面對跨領域的社會問題時，更是暴露出碎片化的弊端，“整體政府”的出現(xiàn)就是為了解決這一問題。需要說明的是，跨部門協(xié)同是“整體”的出發(fā)點，但并不是“整體”的全部內(nèi)涵?！罢w”所要求的是“各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織，以及政府內(nèi)部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致”[4]，也就是要構建部門之間、層級之間以及公私之間的伙伴關系，共同處理社會事務。也只有這三個維度都實現(xiàn)了整體化，才能真正改變公共服務碎片化的現(xiàn)狀。在此基礎上，我們可以總結出“整體政府”理論的三個關鍵特征：一是橫向的合作性，打破新公共管理改革中政府部門本位的枷鎖，建立合作型結構，多部門協(xié)調(diào)一致，共同完成政策目標;二是縱向的協(xié)調(diào)性，即不同層級政府之間的充分協(xié)調(diào)，以確保政策能夠?qū)訉舆f進并落實;三是公共服務的連貫性，以公眾的需求為政府的服務宗旨，在空間維度上建立公私合作伙伴關系，幫助社會組織協(xié)調(diào)利益關系，并在時間維度上對公共服務的供給進行長久跟進與實時調(diào)整，在空間和時間的雙重維度上確保公共服務的連貫性。

黨的十九屆四中全會提出了政府治理的改革方向：一是要“健全部門協(xié)調(diào)配合機制”;二是要“理順中央和地方權責關系”;三是要“完善公共服務體系，推進數(shù)字政府建設”。這與“整體政府”理論“橫向合作”“縱向協(xié)調(diào)”“服務連貫”的基本特征相吻合。因此，從普遍性的角度來看，無論政府處理何種社會事務，政府改革勢必要走向“整體化”。同時，從職業(yè)教育的特殊性角度來看，政府在治理職業(yè)教育的過程中存在部門本位、職能重疊、執(zhí)行乏力、信息鴻溝等問題，致使其治理能力無法有效發(fā)揮，進而制約了職業(yè)教育的現(xiàn)代化。究其根本，政府的問題在于整體效應的缺失，而面對職業(yè)教育這一跨領域的社會事務，整體性無疑是衡量政府治理能力強弱的重要標準。

因此，整體性治理既是政府改革的時代呼喚，亦是職業(yè)教育的實踐需求。在這樣的邏輯前提下，我們可以提出一個基本假設：將“整體政府”理論的關鍵特征融入到政府治理職業(yè)教育的過程中，有助于政府充分發(fā)揮其整體功能，進而在一定程度上促進政府職業(yè)教育治理能力的現(xiàn)代化。

二、政府職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化的困境分析

基于“整體政府”理論，橫向的合作性、縱向的協(xié)調(diào)性和服務的連貫性是政府治理職業(yè)教育的應然價值取向。然而在現(xiàn)實中，由于政府職能的分散化，政策執(zhí)行的渙散化以及公共服務的碎片化，導致政府在治理職業(yè)教育的過程中缺乏整體效應。

（一）職業(yè)教育治理中政府職能的分散化

政府職能的分散化指的是擁有不同職能的各政府部門沒有形成合力，各部門各行其是。對推進職業(yè)教育現(xiàn)代化而言，教育部、人力資源和社會保障部以及財政部等都有一定的職能，也都應擔負相應的責任，在政策目標一致的前提下，各政府部門理應協(xié)調(diào)合作，共同制定合理的職業(yè)教育政策。但在實際中，“因政策主體過多，政出多門，政策間價值沖突問題比較普遍，影響了政策的有效性”[5]。

為了更加具體地說明，現(xiàn)以《教育部第三批現(xiàn)代學徒制試點工作方案》（以下簡稱《方案》）以及《人力資源和社會保障部、財政部關于全面推行企業(yè)新型學徒制的意見》（以下簡稱《意見》）這兩份政策文件為例，對比分析政策之間的差異。這兩份政策文件的目標都是培養(yǎng)更加優(yōu)質(zhì)的技術技能人才，但二者在政策話語上并未協(xié)調(diào)一致。第一，從基本的目標定位來看，《方案》更加重視教育質(zhì)量的提升，《意見》則側重于勞動者大軍的建設。第二，從參與主體來看，《方案》倡導多元參與，希望企業(yè)以平等的身份參與職業(yè)教育，《意見》則堅持企業(yè)為主，允許院校（更多指技工學校）參與其中。第三，從培養(yǎng)對象來看，《方案》針對的主要是在校學生，強調(diào)校企雙方共辦教育，《意見》則定位為入職與轉崗人員，突出的是人員培訓。第四，從組織實施來看，《方案》塑造了教育行政部門的專業(yè)化形象，強調(diào)評估專業(yè)化，主要由行政部門及其委托的專業(yè)組織開展評估工作，《意見》強調(diào)行政主體是服務者，主要職能是保障企業(yè)的專業(yè)活動，并重視評估的公開化?？偟膩碚f，這兩份政策文件雖然都希望通過學徒制來培養(yǎng)技術技能人才，但政策話語卻有所不同。政策話語的差異，反映出的是教育部門、人社部門和財政部門各自的資源優(yōu)勢，不同部門的各自實踐確實也能有一定的收獲，但只有整體協(xié)同，聯(lián)結優(yōu)勢資源共同使用，才能真正建立起高質(zhì)量的中國特色現(xiàn)代學徒制，而整體協(xié)同的缺失在很大程度上制約了橫向政府部門之間的協(xié)調(diào)合作。

（二）職業(yè)教育政策執(zhí)行渙散化

職業(yè)教育的頂層設計在落實過程中效果并不盡如人意，這是職業(yè)教育政策在執(zhí)行過程中存在的重要問題。究其根源，實質(zhì)上是沒有形成良好的整體結構，“中央掌控方向，地方跟進落實”的政策執(zhí)行鏈并未形成。由于縱向政府部門之間并未有效銜接，即使是好的政策也難以落在實處。這一問題具體表現(xiàn)在以下三個方面。

一是嚴重的政策文本復制現(xiàn)象。對于上級政策，地方政府往往只是在形式上將政策內(nèi)容“移”過來，并未進行詳細的解讀、跟進與細化[6]。由于中央的政策往往是在宏觀層面把控全局，為職業(yè)教育發(fā)展提供大方向，過度復制國家文件很容易導致地方政策過于宏大，改革方向明確但路徑卻很模糊，致使地方政策缺乏實際的執(zhí)行力。

二是地方政府存在客觀層面執(zhí)行乏力的問題。“中央—地方”的政策鏈在層層推進的過程中不斷降溫，致使政策效果大打折扣，這一問題主要體現(xiàn)在地方政府的資源匱乏上。以地方普通高職高專學校的生均公共財政預算為例，《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出“高等職業(yè)教育生均財政撥款水平達到12 000元”，仍有半數(shù)左右的省市未達到這一要求。

三是地方政府存在曲解上級政策的現(xiàn)象。“地方教育部門往往會基于自身現(xiàn)實和利益的考量，有選擇性地或者回避性地對上級的政策命令做出回應，致使隨機應變、轉嫁責任等機會主義頻出、效率低下。[7]”從根源上來說，這是由于政策執(zhí)行的監(jiān)督工作往往流于表面，致使目前缺少成熟的規(guī)范措施來約束地方政府的行為。同時，外部監(jiān)督也相對乏力，社會力量在監(jiān)督工作中的參與度明顯不夠，既缺乏監(jiān)督能力，也缺少參與監(jiān)督的渠道。盡管目前政府和學界都在倡導要讓行會、工會、學會等機構參與政策執(zhí)行的監(jiān)督工作，但真正獨立、客觀又有能力和渠道的機構卻較為缺少。加之問責制度的不健全，部門之間相互推諉導致監(jiān)督主體難以追責甚至無法追責。在這樣的前提下，執(zhí)行主體為規(guī)避政策風險，很容易選擇不作為，更有甚者為謀求利益還會曲解上級政策，政策執(zhí)行就難免會出現(xiàn)難以落實的問題。

（三）政府治理職業(yè)教育過程碎片化

治理過程的碎片化是指政府為職業(yè)教育提供的公共服務是分離的，而不是整體的。職業(yè)教育現(xiàn)代化要求政府主導，并充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，在這個過程中，政府既要發(fā)揮掌舵者的優(yōu)勢，完善職業(yè)教育現(xiàn)代化的頂層設計和保障體系，又要做好服務者的工作，協(xié)調(diào)多元主體，構建利益共同體，幫助市場充分發(fā)揮作用。但事實上，由于政府沒有充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)能力，多元主體難以形成共同的價值觀，公共服務無法以整體化的形態(tài)使得社會各方都滿意，再加上制度性規(guī)范沒有與時俱進，終致公共服務在空間和時間的雙重維度上都出現(xiàn)了斷層。

空間維度的碎片化意指政府協(xié)調(diào)能力存在短板，政府的治理行為在不同主體之間呈現(xiàn)割裂化的特征。政府提供的公共服務必須充分考慮行業(yè)、企業(yè)、學校等主體自身的需求，由于多元主體仍未形成共同的價值觀，政府治理過程就無法以整體的形態(tài)落實到這些主體中。《方案》倡導“行業(yè)參與，社會支持，企業(yè)和職業(yè)院校雙主體”，但行業(yè)、企業(yè)等主體并不直接隸屬于教育行政部門，所以政策針對它們的部分并不是剛性的要求。再加上行業(yè)、企業(yè)看不到權利的保障，參與意愿自然也會下降。究其根本，這是由于政府協(xié)調(diào)能力未能有效發(fā)揮，導致部門之間缺乏合力，政府與社會組織之間、不同社會組織之間的信任關系緊張，這顯然不符合“整體政府”理論“促使某一政策領域中不同利益主體的團結協(xié)作”的要求，進而導致治理過程在空間維度上表現(xiàn)出碎片化特征。

時間維度的碎片化是指政府在治理過程中在時間維度缺乏連貫性。究其根本，是由于政府信息化治理水平的不足，職業(yè)教育信息化服務供給難以滿足日益增長的新需求。從現(xiàn)代技術的角度來看，新需求的日益增長實質(zhì)上就是教育數(shù)據(jù)流的變化。為了提供精準高效的公共服務，政府需要實時監(jiān)控教育數(shù)據(jù)流來不斷優(yōu)化公共服務的供給。但“政府在教育信息化建設中存在思維方式、職能角色及處理與市場關系等方面的問題”[8]，致使政府及教育行政部門的數(shù)據(jù)治理能力不足，進而公共服務出現(xiàn)了時間斷層。

三、政府職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化的路徑探索

從“整體政府”理論來看，為了突破職能分散化、執(zhí)行渙散化與過程碎片化的困境，政府必須要從自身的機構、管理、技術等多方面入手，著力于橫向合作、縱向協(xié)調(diào)與服務連貫的三維改革，全面強化政府自身的整體性，以推進政府職業(yè)教育治理能力的現(xiàn)代化。

（一）深化職業(yè)教育職能部門機構改革，促進政府部門的橫向協(xié)同

要充分發(fā)揮政府的整體功能，就必須要有一個整體的組織結構。因此，跨越部門藩籬，實現(xiàn)橫向的政府部門之間的協(xié)同，是突破職業(yè)教育多頭管理的第一要義。

第一，設立獨立的跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構。根據(jù)《國家職業(yè)教育改革實施方案》的要求，在相關政府部門（教育部、人社部、財政部等）之間設立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會，專門負責職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。聯(lián)席會的成立需要召集職業(yè)教育相關職能部門的負責人員，基于職業(yè)教育現(xiàn)代化過程中的問題導向，將各部職能部門整合在一起，形成行政共同體，研究協(xié)調(diào)解決工作中重大問題。同時，賦予聯(lián)席會超越部門的公信力，在解決問題時能夠?qū)崿F(xiàn)權威的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學的職能分配，幫助各政府部門實現(xiàn)相關政策的配套銜接，在技術創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、企業(yè)辦學、財政投入等各方面形成政策合力，實現(xiàn)部門協(xié)同的價值旨歸。

第二，建立跨部門的合作對接渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構的設立。實際上，跨部門協(xié)同的難度并不低，各部門的話語體系、組織實施乃至文化積淀等都不盡相同，要真正落實跨部門協(xié)同的工作，僅靠外部力量還不夠，必須同時從部門內(nèi)部發(fā)力。具體而言，在保證各政府部門自身邊界的前提下，可以在各部門下設一個跨部門協(xié)同專項團隊，在職業(yè)教育頂層設計工作展開之時專門負責與其他部門溝通協(xié)調(diào)，共同分析并細化職業(yè)教育的頂層設計方案以及聯(lián)席會的把脈診斷結果，進而有機地實現(xiàn)跨部門協(xié)同。

（二）健全職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，推進政府層級的縱向聯(lián)動

縱向政府層級之間的聯(lián)動效應其實就是不同層級政府之間的有序銜接，上級的精神能夠準確傳達到下級，且下級能夠科學高效地執(zhí)行政策、落實上級精神。通過健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，可以在政策執(zhí)行過程中有效規(guī)避風險，進而確保政策的有效落實。

第一，建立內(nèi)外雙重監(jiān)督主體制度，在制度層面確立監(jiān)督主體的獨立地位。內(nèi)部要實行自上而下的領導體制，減少督導部門、監(jiān)察機構、審計機構等監(jiān)督主體對地方政府的依賴性，強化其監(jiān)督權威;外部則要積極引入職業(yè)院校、企業(yè)，乃至社會公民共同監(jiān)督，讓服務對象參與到監(jiān)督過程中，能夠更及時地遏止不當?shù)男姓袨椤?/p>

第二，拓寬監(jiān)督渠道。開放國務院職教聯(lián)席會與地方職教督導機構的監(jiān)督熱線、監(jiān)督信箱、公開接待日、微博、公眾號等，建立網(wǎng)絡化的監(jiān)督結構，使政府內(nèi)部、外部與職業(yè)教育相關的利益主體能夠?qū)崟r參與監(jiān)督過程，給出多角度的督導建議，對政策執(zhí)行過程進行全方位把關。

第三，建立配套健全的問責制度，加強問責力度，細化問責標準，治理政策執(zhí)行過程的機會主義亂象。依照“整體政府”的價值旨歸，可以適當?shù)貙嵭小柏熑喂矒敝贫龋鶕?jù)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，追究職業(yè)教育相關職能部門的共同責任，避免相互推諉、難以追責的問題。同時，要設立職業(yè)教育政策執(zhí)行不當行為的清單，并確立對應的追責措施，做到有據(jù)可依、有責必追，間接保證政策的層層推進與逐步落實，強化縱向政府層級之間的整體效應。

（三）創(chuàng)新職業(yè)教育服務的信息化供給模式，填補公共服務的時空斷層

整體政府“是一種以網(wǎng)絡技術為支撐的政府形態(tài)，倘若缺失信息技術而僅實施行政管理體制的改革，則難以實現(xiàn)政府整合的目標”[9]，這無疑體現(xiàn)了信息技術對整體化改革的重要作用。同時《教育信息化2.0行動計劃》也提出“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”，新時代我國教育發(fā)展必須要“將教育信息化作為教育系統(tǒng)性變革的內(nèi)生變量，支撐引領教育現(xiàn)代化發(fā)展”。由于信息壁壘的存在，部門之間條塊分割，層級之間聯(lián)動不足，組織之間孤島現(xiàn)象嚴重，傳統(tǒng)的服務供給模式在空間和時間維度上缺乏有效的整合與銜接，致使公共服務出現(xiàn)了時空雙重維度的斷層。為了消解公共服務斷層，必須要充分應用信息技術，革新職業(yè)教育服務的供給模式。

第一，運用云計算技術在云端構建部門之間、層級之間、組織之間的信息共同體，打破信息孤島，消解公共服務的空間斷層。首先，必須提高職業(yè)教育數(shù)據(jù)意識，采集、整合并篩選職業(yè)教育數(shù)據(jù)流，將多元主體的服務需求以數(shù)據(jù)編碼的方式展現(xiàn)出來，解讀多元化的需求，進而匹配最適合的對策措施;其次，要建立“互聯(lián)網(wǎng)+職業(yè)教育政務平臺”，突破物理空間的限制，在虛擬空間將數(shù)據(jù)整合在一起;最后，政府通過對職業(yè)教育數(shù)據(jù)的互聯(lián)和深度挖掘來確立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方案，依靠整合后的數(shù)據(jù)選擇最優(yōu)化的協(xié)調(diào)方式，協(xié)調(diào)多元主體的關系，促使其形成共同的價值觀，進而為其提供整體化而非割裂的服務。

第二，運用大數(shù)據(jù)技術分析處理職業(yè)教育服務效果的數(shù)據(jù)資源，結合職業(yè)教育服務供給的變化趨勢，建立實時的“反饋—挖掘—調(diào)節(jié)”機制，提升政府的數(shù)據(jù)治理能力，消解公共服務的時間斷層。首先，要建立職業(yè)教育服務導向的大數(shù)據(jù)資源庫，收集近年來職業(yè)教育公共服務的原始數(shù)據(jù)資源，根據(jù)服務供給的變化趨勢建構預測供給的模型。預測供給在理論層面是可行的，但要真正消解時間斷層，必須結合當下的職業(yè)教育發(fā)展態(tài)勢，實時反饋服務供給的效果以及職業(yè)教育發(fā)展需求，結合預測供給的模型進行深度挖掘處理，確定適時的公共服務內(nèi)容。總體而言，要充分結合理論預測和實踐需求不斷調(diào)節(jié)，使得決策更加適時合理，以確保公共服務在時間維度上的連貫性。

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（責任編輯：楊在良）